KINH TẾ TRỌNG ĐIỂM MIỀN TRUNG
2.3.3.2. Nguyên nhân của liên kết vùng dẫn tới thu hút FDI chưa hiệu quả
Bài toán liên kết vùng kinh tế trong cả nước nói chung cũng như đối với vùng kinh tế trọng điểm Miền Trung hiện nay vẫn chưa tìm được lời giải thích đáng. Vậy vì sao liên kết vùng mặc dù đã được triển khai sớm nhưng lại không đạt hiệu quả như mong muốn, phần dưới đây sẽ lý giải một cách sâu xa hơn vấn đề này.
Thứ nhất, Thiếu khung khổ thể chế quản trị vùng
Ở Việt Nam, theo Quyết định số 20/2004/QĐ-TTg do Thủ tướng Phan Văn Khải ký ngày 18 tháng 02 năm 2004 về việc thành lập Tổ chức Điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm và Quyết định số 1022/QĐ-TTg ngày 28 tháng 09 năm 2004 về việc thành lập Ban Chỉ đạo Tổ chức điều phối phát triển các vùng kinh tế trọng điểm. Tuy nhiên, do chỉ với tư cách là một cơ quan tham mưu, tư vấn cho Chính phủ trong qui hoạch và phát triển các vùng kinh tế trọng điểm, nên Ban Chỉ đạo dù được thành lập từ khá lâu (từ năm 2004) nhưng vai trò của Ban Chỉ đạo trong việc hỗ trợ, điều phối các tỉnh trong vùng chưa phát huy tốt. Về pháp lý, mỗi tỉnh đều bình đẳng và tương đương nhau, vì thế trong Tổ chức điều phối giữa các tỉnh trong vùng vẫn thiếu sự liên kết và hợp tác trong quá trình phát triển. Chính vì vậy, để tăng cường sự hợp tác giữa các tỉnh, thành trong vùng kinh tế trọng điểm, Thủ tướng Chính phủ đã ký quyết định số 159/2007/QĐ- TTg ban hành Quy chế phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương đối với các vùng kinh tế trọng điểm. Đây là khung khổ pháp lý nhằm nhằm tăng tính hiệu quả và đồng bộ trong quá trình phát triển vùng. Theo quyết định này, các Bộ, tỉnh/thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm sẽ phải tham gia, phối hợp trong quá trình xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng kinh tế trọng điểm; quy hoạch tổng thể phát triển KTXH của các địa phương trong vùng v.v...Tuy nhiên, quy chế phối hợp này ít có tác dụng vào trong thực tiễn liên kết vùng.
Quy chế hoạt động của ban chỉ đạo vùng được thể chế hóa trong quy định số 89 QĐ/TW của Bộ chính trị. Cụ thể, chức năng của ban chỉ đạo vùng:
- Chỉ đạo, làm đầu mối phối hợp các tỉnh trong Vùng, các ban ngành về An Ninh Quốc phòng, Kinh tế, xã hội.
- Kiểm tra, đôn đốc các địa phương, ban ngành trên địa bàn triển khai thực hiện các công trình dự án có tính chất liên vùng như: Giao thông, Thủy Lợi, giáo dục đào tạo v.v…
- Tham mưu đề xuất các chính sách theo 2 kênh: Chính Phủ và Bộ Chính Trị về các vấn đề Kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, dân tộc, tôn giáo, chính trị.
Như vậy, Ban chỉ đạo mới chỉ có chức năng tham mưu, giám sát, chứ không thể là một cơ quan tiếp nhận chính sách và tổ chức thực thi chính sách mang tính toàn vùng. Đồng thời, cũng không có khả năng xây dựng định hướng, chiến lược, quy hoạch, hoạch định những chính sách riêng biệt thống nhất cho toàn vùng. Cơ quan này cũng không thể đại diện cho vùng để điều phối, hay phối hợp hoạt động của địa phương, bộ ngành có liên quan, mà cũng không có khả năng thực hiện công việc này. Hơn nữa, Vùng kinh tế - xã hội hiện nay ở Việt Nam không phải là một đơn vị hành chính - kinh tế, việc phân bổ ngân sách, nguồn lực đầu tư cho vùng hoàn toàn do Trung ương đảm nhiệm. Theo Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành và các quy định về lập kế hoạch ngân sách hàng năm, vùng không phải là cấp ngân sách; việc đầu tư cho vùng phụ thuộc vào sự đầu tư của Trung ương và các tỉnh, thành (chủ yếu là để phát triển địa phương, qua đó đóng góp cho vùng).
Vì thế, vùng không thể nào thực thi một cách “chủ động” các chương trình, kế hoạch, dự án đầu tư phát triển vùng, bởi vậy, không khó hiểu khi vai trò của các ban chỉ đạo vùng trong việc thúc đẩy, tăng cường liên kết các tỉnh trong vùng và liên kết giữa các vùng khá mờ nhạt.
Thứ hai, Thiếu sự phối hợp quy hoạch giữa các tỉnh để thực thi quy hoạch có hiệu quả
Tình trạng nở rộ các loại quy hoạch và chồng chéo quy hoạch đã làm lãng phí công sức và tài chính; làm giảm hiệu quả chi tiêu công. Bên cạnh đó tình trạng thiếu sự phối hợp trong việc thực thi quy hoạch giữa các địa phương đã làm cho tình trạng phân bố lãnh thổ phát triển thiếu căn cứ về phân bố lãnh thổ đô thi, lãnh thổ công nghiệp, nông nghiệp.
Mỗi tỉnh có mỗi lợi ích riêng khi thực hiện quy hoạch. Khi xây dựng quy hoạch không tham khảo quy hoạch lẫn nhau giữa các tỉnh nên chưa tạo sự đồng bộ thống nhất giữa quy hoạch vùng với quy hoạch các ngành và quy hoạch tổng thể các địa phương dựa trên cơ sở lợi thế so sánh từng vùng. Mặt khác "do loạn quy hoạch, người hoạch định quy hoạch chỉ tham khảo các quy hoạch trong tỉnh" cũng đã khá mất nhiều thời gian, không còn thời gian để tham khảo các tỉnh liền kề.
Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa các địa phương trong việc thi hành chính sách thu hút và phân bổ đầu tư nước ngoài còn nổi lên vấn đề như: "Mạnh ai nấy chạy", giữa các tỉnh tạo ra một tình trạng cạnh tranh, chạy đua thu hút đầu tư, thi nhau "trải thảm đỏ" mời gọi các nhà đầu tư vào địa phương mình, nhiều hình thức ưu đãi được áp dụng (giảm thuế, giảm giá thuê đất, thậm chí cả giảm các điều kiện về môi trường...) khiến lợi ích tổng thể giảm ở cấp độ quốc gia cũng như trong từng vùng, ngay ở trong các tỉnh.
Thứ ba, Phân cấp phân quyền giữa Trung ương, vùng và các địa phương chưa hợp lý
* Phân cấp làm cản trở tính lan tỏa phát triển của các đô thị trung tâm như là cực tăng trưởng
Các đô thị như là các cực tăng trưởng có sức lan tỏa phát triển và thực thi kết nối phát triển các địa phương vùng phụ cận. Ở các nước trên thế giới, các đô thị phát triển trở thành các trung tâm phát triển, có tác động lan tỏa lôi kéo các vùng phụ cận phát triển tạo nên các vùng đô thị, liên kết phát triển trong phân công hợp tác với nhau. Ở Việt Nam chưa chú trọng đến vấn đề này. Ngay như trong Nghị quyết 08/2006/NQ-CP phân cấp các lĩnh vực của các tỉnh giống như đô thị, hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế -
xã hội giống như các địa phương có tỷ lệ nông thôn cao. Điều này đã gây khó cho các đô thị có thể xây dựng kế hoạch và quy hoạch phát triển liên kết vùng phụ cận, tạo các vành đai phát triển, sớm hình thành các vùng đô thị phát triển, trở thành cực lan tỏa phát triển.
Một ví dụ rõ ràng tại thành phố Đà Nẵng như sau: Thành phố Đà Năng xây dựng quy hoạch liên vùng do nước ngoài tài trợ không được phê duyệt
“Thành phố Đà Nẵng với tư cách là thành phố đầu tàu, trung tâm của vùng kinh tế trọng điểm miền Trung đã tích cực thực hiện các sáng kiến tổ chức liên kết vùng trong du lịch, trong việc phối hợp cùng xúc tiến đầu tư, xây dựng quy hoạch liên vùng Đà Nẵng và các tỉnh Phụ cận. Tuy nhiên trong các cơ chế phân cấp, TP. Đà Nẵng giống như các địa phương khác nên khó có nguồn lực để có thể thực hiện mạnh mẽ hơn các ý tưởng sáng kiến liên kết của mình. Thành phố đã chủ động tìm nguồn tài trợ để xây dựng quy hoạch liên vùng Đà Nẵng và các tỉnh phụ cận, nhằm tạo nền tảng để thực hiện các liên kết không gian kinh tế, đô thị, hạ tầng giữa Đà Nẵng, Huế, Hội An và xa hơn với Quảng Ngãi trong chiến lược hành lang kinh tế Đông Tây. Dự án với sự hỗ trợ của Australia. Bản Quy hoạch được xây dựng theo phương pháp hiện đại, đảm bảo điều hành thực thi được, song không được chính phủ phê duyệt chính thức do Chính phủ đã có Quy hoạch vùng trọng điểm miền Trung, vùng Trung Bộ. Bản quy hoạch không có tính pháp lý để thực thi trong kế hoạch phát triển giữa các địa phương phụ cận với Đà Nẵng. Như vậy, vô hình chung đã làm giảm động lực đầu tàu trong sáng kiến thúc đẩy liên kết vùng của Thành phố Đà Nẵng.”
(Phỏng vấn lãnh đạo và chuyên viên Sở Kế hoạch thành phố Đà Nẵng)
Mặt khác, hướng dẫn lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang đánh đồng giữa kế hoạch phát triển các đô thị lớn với các địa phương, không thấy rõ được những đặc trưng riêng của các thành phố lớn như là cực tăng trưởng có sức lan tỏa và kinh tế đô thị hoàn toàn khác kinh tế nông thôn. Vì vậy, trong kế hoạch và quy hoạch phát triển của các đô thị lớn chưa thiết kế được các nhiệm vụ phát triển như là những đầu tàu kinh tế, như là trung tâm kinh tế của vùng, tạo động
lực và các sáng kiến kết nối nội vùng và liên vùng trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế.
* Phân cấp đầu tư cho địa phương, song địa phương không chủ động liên kết đầu tư phát triển hạ tầng vùng mà đang chủ yếu dựa vào Chính phủ
Thực hiện Nghị quyết 08/2004/NQ-CP về phân cấp, chính phủ đã phân cấp ngân sách khá rộng mở cho chính quyền địa phương. Như chúng ta đã biết, hiện nay, khoàng 60% vốn ngân sách đầu tư từ ngân sách TW do tỉnh quản lý và tỉnh quyết định các dự án đầu tư, cấp giấy phép thu hút FDI, quản lý tài nguyên, đất đai v.v…Hầu hết (hơn 50%) số địa phương phụ thuộc vào ngân sách Trung ương, do đó các sáng kiến liên kết vùng cũng dựa vào xin ngân sách cấp trên. Các công trình cơ sở hạ tầng trọng điểm cần nguồn ngân sách lớn nhằm tạo nên không gian giao thông chung, thu hút đầu tư nước ngoài cũng đều phải phụ thuộc vào nguồn ngân sách nhà nước. Các địa phương chưa có khả năng liêt kết lại với nhau nhằm phân bổ nguồn vốn ngân sách một cách hiệu quả nhất.
* Phân cấp mạnh nhưng thiếu các cơ chế phối hợp dựa trên lợi thế so sánh
Phân cấp nhưng thiếu định hướng phân bổ nguồn lực trên cơ sở phân công lao động dựa trên lợi thế so sánh của các địa phương, thiếu khung khổ giám sát thực thi kếhoạch, quy hoạch phát triển, dẫn đến tình trạng “mạnh ai nấy làm” trong gần chục năm qua trong các vùng. Cần sửa đổi cơ chế liên kết vùng theo hướng thể hiện rõ người chỉ đạo, lãnh đạo vùng là người của Trung ương và bỏ cơ chế luân phiên chủ trì giữa các địa phương như hiện nay.
Thứ tư, Thiếu cơ sở khoa học cho việc định hướng và đánh giá liên kết vùng
Hiện nay, cơ sở khoa học cho lập quy hoạch vùng cũng như địa phương tạo các liên kết vùng là hệ thống cơ sở dữ liệu vùng cũng chưa được xây dựng. Điều này là một cản trở lớn trong công tác đánh giá, giám sát, dự báo và lập quy hoạch, kế hoạch theo vùng và có những dự báo tốt cho điều hành vĩ mô. Nhiêu ý kiến cho rằng cần nghiên cứu thay đổi hoặc đổi mới cách tính bộ tiêu chí đánh giá kinh tế - xã hội ở địa phương cho
phù hợp tình hình liên kết kinh tế vùng, tránh tình trạng chạy theo thành tích mà không tính đến yếu tố hiệu quả chung cho toàn vùng và cả quốc gia.
Bên cạnh đó, Nhà nước vẫn chưa đưa ra được cứu mô hình một cơ quan tổ chức tư vấn phát triển vùng phù hợp. Vùng không phải là một đơn vị hành chính hay một khu vực hành chính, đồng thời vùng cũng không phải là phép cộng đơn thuần của các đơn vị hành chính. Do vậy, để tăng cường khả năng phối hợp hoạt động các địa phương trong vùng có thể thành lập hội đồng tư vấn phát triển vùng. Ví dụ: ở Pháp có Hội đồng Vùng; còn ở Nga, ngoài cơ quan quản lý nhà nước là Bộ Phát triển vùng, trong 7 khu vực liên bang có cơ quan đại diện của chính quyền Trung ương và người đứng đầu là đại diện toàn quyền của Tổng thống tại các khu vực liên bang.