- Phù hợp với các quy định của Hiến pháp, đảm bảo yêu cầu tăng cường pháp chế XHCN, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam.
những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của UBTV Quốc hội.
Quốc hội bãi bó một phần hoặc toàn bộ nghị quyết sai trái của H Đ N D cấp tỉnh (khoản 3，Điều 82); chậm nhất là ba ngày kể từ ngày ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền giám sát của U BTV Quốc hội phải gửi văn bản đến ƯBTV Quốc hội.
Tại Điều 82a, H ội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội có quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trướng cơ quan ngang Bộ, văn bản liên tịch giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương và cơ quan Nhà nước ở Trung ương với các tổ chức chính trị - xã hội thuộc lĩnh vực mình phụ trách.
- Uỷ ban pháp luật của Quốc hội còn giám sát văn bản quy phạm pháp luật của T A N D T C，VKSN D TC .
Pháp chế yêu cầu chậm nhất 3 ngày kể từ ngày ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan ban hành văn bản thuộc thẩm quyền giám sát phải gửi vãn bản đến H ội đồng dân tộc, các U ỷ ban của Quốc hội.
1.2.3.3- Pháp chế trong hoạt động lập quy.
Văn bản lập quy có sự khác nhau của chủ thể ban hành, về hiệu lực pháp lý không gian, thời gian... V ì thế, cần tiếp tục tăng cường hoạt động lập quy như nghị quyết của Ban chấp hành Trung ương V III (khoá V II) nhấn mạnh : MTăng cường công tác lập quy của Chính phủ nhằm cụ thể hoá và triển khai thực hiện luật được nhanh chóng” [27，tr.31]. Tăng cường công tác lập quy tức là bảo đảm nguyên tắc pháp chế trong hoạt động lập quy. Pháp chế trong hoạt động lập quy yêu cầu bảo đảm các mặt sau : chủ thể hoạt động lập quy; thẩm quyền và các lĩnh vực lập quy; kiểm tra, xử lý khi vi phạm.
Thứ nhấtf Về chủ thể hoạt động lập quy •
Như đã trình bày ở phần trên, quyền lập quy thuộc Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương và một số cơ quan Tư pháp. Trong hộ thống pháp luật nước ta, các văn bản do các cơ quan trên ban hành chiếm một khối lượng rất lớn, có tác giả cho khối lượng "chiếm khoảng 80% ” [34, tr.9J. Nhiệm vụ của hoạt động lập quy trước hết nhằm chi tiết hoá，cụ thê hoá vãn bản luật; tiếp theo do nhu cầu thực tiền quản lý Nhà nước. Các văn bản pháp quy phải là những văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hoá triển khai thực hiện Hiến pháp, luật. Song văn bản được coi là văn bản pháp quy khi nó chứa đựng những quy phạm pháp luật để phản biệt với các chỉ thị, công văn hoặc quyết định hành chính có tính chất cá biệt. Trên cơ sở luật xác định nội đung, phân biệt thẩm quyền phù hợp của các cơ quan Chính phủ, Thủ tướng, Bộ, cơ quan ngang Bộ, U BN D địa phương... nói tăng cường pháp chế trong hoạt động lập quy là nói đến sự tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND, H Đ N D tỉnh và thành phố thuộc trung ương và một số cơ quan Tư pháp khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai9 Về thẩm quyền và các lĩnh vực lập quy.
Văn bản lập quy, thẩm quyền lập quy cần được làm rõ trong mối quan hệ với lập pháp. Trước hết, phải dựa vào nguyên tắc cơ bản, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Dựa vào nguyên tắc này thẩm quyền lập quy hướng tới những lĩnh vực, vấn đề không thuộc quyền lập pháp, chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền thực hiện bằng hoạt động ban hành các văn bản qui phạm dưới luật •
Thẩm quyền lập quy chủ yếu do Chính phủ thực hiện. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà X H C N V iệt Nam. V ì thế, hoạt động hành chính của Chính phủ bao quát nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội và là công việc thường xuyên, liên tục. Do vậy, hoạt động lập quy của Chính phủ ở tầm v ĩ mô chủ yếu những vấn đề chung, những vấn đề quan trọng, còn những vấn đề có tính chất chuyên ngành, lĩnh vực hoạt động thuộc quyền tự chủ địa phương thì thuộc quyển lập
Các lĩnh vực thuộc quyền lập quy của Chính phủ gồm:
- Qui định các lĩnh vực hay quá trình không thuộc quyền lập pháp đã được Hiến pháp ấn định. Trong trường hợp này, Chính phủ căn cứ vào thẩm quyên đế ban hành các văn bản qui phạm pháp luật bằng các hình thức văn bản do Hiến pháp quy định.
- Ra những qui định cụ thể hoá các luật, pháp lệnh, đặt ra các biện pháp, thủ tục hành chính để thi hành văn bản luật.
Văn bản lập quy của Chính phủ gồm: nghị quyết, nghị định.
Nghị quyết của Chính phủ được ban hành để quyết định chính sách cụ thể về xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; thực hiện chính sách xã hội, dân tộc, tôn giáo; quyết định chủ trương, chính sách cụ thể vé ngân sách nhà nước, tién tệ, thống nhất quản lý công tác đối ngoại của Nhà nước; các biện pháp chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước, phê duyệt các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền của Chính phủ...
Nghị định của Chính phủ bao gồm hai loại: Loại 1，nghị định quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UB TV Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; qui định nhiệm vụ, quyền hạn, tồ chức bộ máy các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ thành lập, các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. V í dụ; Nghị định 55/2000/NĐ-CP ngày 11-10-2000 [99] sửa đổi một số điều N ghị định số 104/1998/NĐ-CP ngày 31-12-1998 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật Quốc tịch V iệ t Nam • Loại 2 ，nghị định qui định những vấn đề hết sức cần thiết, nhưng chưa đủ để xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để
quy của Bộ hoặc chính quyền địa phương.
hành Nghị định này phải được sự đồng ý của U B T V Quốc hội. V í dụ, Nghị định 174/1999/NĐ-CP ngày 4-12-1999 về quán lý hoạt động kinh doanh vàng; Nghị định 07/2000/NĐ-CP ngày 9-3-2000 về chính sách cứu trợ xã hội.
Vãn bán pháp quy của Thủ tướng Chính phủ gồm: quyết định, chỉ thị. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quyết định các chủ trương, biện pháp lãnh đạo điều hành hoạt động của Chính phủ về hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở, qui định chế độ làm việc của các thành viên Chính phủ, chủ tịch ƯBND tính, thành phố trực thuộc Trung ương và các vấn đé khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.
Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ qui định các biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phú, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của các Bộ，cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, U BN D các cấp trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật của nhà nước, các quyết định của Chính phủ.
Vãn bản pháp quy của Bộ trướng gồm: quyết định, chỉ thị, thông tư.
Các Bộ trướng thực hiện quyền lập quy liên quan đến những vấn đề thuộc phạm vi quán lý có tính chất nội bộ ngành, lĩnh vực hoặc những vấn đề được Chính phủ uỷ quyền. Cụ thể :
- Quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, qui định vé tổ chức và hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc, qui định các tiêu chuẩn, qui trình, qui phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do minh phụ trách; qui định các biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề được Chính phủ giao.
- Chỉ th ị của Bộ trướng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, qui định các biện pháp để chí đạo, đồn đốc, phối hợp và kiểm tra hoạt động cúa các cơ quan, đơn vị thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách trong việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp tren của mình.
- Thông tư của Bộ trưởng，Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, được ban hành để hướng dẫn thực hiện những qui định được luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ư BTV Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chi thị của Thủ tướng Chính phủ giao thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.
Quyền lập quy của các Bộ như hiện nay là quá rộng, nên giới hạn ở mức độ nhất định. Theo tôi, văn bản qui phạm pháp luật của Bộ chỉ có hiệu lực trong nội bộ ngành, cơ quan chuyên môn cùng hệ thống ở các cấp địa phương. Nếu cần ban hành những văn bản có hiệu lực ngoài ngành cần xin ý kiến và phải được sự chấp nhận của Chính phủ. V ì thế, quan điểm của luận án cần sử dụng hình thức Thông tư liên tịch một cách phổ biến hom để giải quyết những vấn đề liên ngành. Hình thức Thông tư liên tịch sẽ có tác dụng bảo đảm tính dân chủ, hiệu quả cao hơn trong quản lý nhà nước •
Văn bản pháp quy của chính quyền địa phương có tính chất tổng hợp, là quyền ấn định chính sách, qui tắc địa phương, v ề thẩm quyền lập quy của H Đ N D và UBN D, Điều 19，Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật qui định:
- Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của U B TV Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, H Đ N D ban hành nghị quyết.
- Cản cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của U BTV Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, vãn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, H Đ N D cùng cấp, UBN D ban hành quyết định, chỉ thị.
- Thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành nghị quyết của H Đ N D , quyết định, chỉ thị của U BN D do pháp luật qui định.
Ngoài ra, thẩm quyền lập quy còn thuộc về TA N D TC , VKSNDTC. v ề cơ
Điều 17，quy định: H ội đổng Thẩm phán T A N D T C ban hành nghị quyết để
hướng dần đường lố i xét xử cho Toà án nhân dân các cấp;Chánh án T A N D T Q Viện trưởng V K S N D TC ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư để điều chỉnh những quan hệ xã hội nảy sinh trong phạm vi nội bộ ngành và giải quyết công việc liên ngành bằng Thông tư liên tịch với các Bộ trong Chính phủ.
Đc thực hiện đúng về thẩm quyền lập quy của các chủ thể và các lĩnh vực thuộc quyền lập quy, pháp chế trong hoạt động lập quy yêu cầu :
M ột là, các văn bản lập quy phải được ban hành đúng thẩm quyền. Các cơ quan quán lý Nhà nước được tổ chức theo thứ tự quan hệ vé thẩm quyền: trên và dưới; trung ương và địa phương. V ì vậy, các văn bản do mỗi một cơ quan quản lý nhà nước ban hành, phải thể hiện đúng thẩm quyền của từng cơ quan đó, có như vậy, mới bảo đảm sự tương xứng với mối quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước với nhau. M ỗ i một cơ quan quản lý Nhà nước được pháp luật quy định thẩm quyền về mặt hình thức và về mặt nội dung trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, một cơ quan quán ỉý Nhà nước, khi có nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chính quan hệ xã hội thuộc thẩm quyền, thì nhất thiết phải dùng hình thức văn bản đã được pháp luật quy định. Đồng thời, pháp luật cũng xác định rõ thẩm quyền nội dung của từng cơ quan quản lý Nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nghĩa là, pháp luật quy định rõ vấn đề gì thuộc thẩm quyển ban hành văn bản của cơ quan nào? Thẩm quyền nội dung trong việc ban hành văn bản pháp quy, bắt nguồn từ vị trí，chức năng, nhiệm vụ cụ thể của từng cơ quan quản lý nhà nước được qui định trong Hiến pháp và các luật vé tổ chức bộ máy Nhà nước.
Hai là，văn bản pháp quy được ban hành phải bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Đây là yêu cầu về sự tuân thủ các thứ bậc cao thấp về giá trị pháp lý của văn bản, đòi hỏi phải tôn trọng vị trí tối cao của Hiến pháp và luật. Trên cơ sở những quy phạm của Hiến pháp và luật, các cơ quan nhà nước khác ban hành văn bản pháp quy cụ thể hoá các
quy phạm pháp luật cơ bản. Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi, trong hệ ihống vãn bản pháp quv, văn bản ở cấp độ thấp hơn phải căn cứ vào vãn bán ở cấp độ cao hơn, phải nhằm cụ thể hoá để thực hiện văn bản ở cấp độ cao hơn và không được trái với vãn bản ở cấp độ cao hơn. Nếu không đáp ứng yêu cầu như vậy, thì vãn bản ở cấp độ thấp hơn sẽ bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành (Điều 3，Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật) •
Ba là，Việc ban hành văn bản pháp quy phải bảo đảm đúng trình tự và thủ tục được qui định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Để đạt được mục tiêu đó, cần xác định cụ thể cơ chế phân công, phối hợp chặt chẽ giữa các khâu, các cơ quan tham gia quá trình xây dựng văn bản pháp quy . Trong nội dung này，nguyên tắc pháp chế yêu cầu cụ thể đối với từng loại văn bản cúa các cơ quan quản lý Nhà nước khác nhau.
- Văn bản nghị định, nghị quyết của Chính phủ. Chỉ có Chính phủ quyết định chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định về mặt thời gian theo đề nghị của cơ quan hữu quan và các tổ chức, cá nhân; thành lập Ban soạn thảo, nguyên tắc pháp chế đòi hỏi có 2 cách : cách 1，do Chính phủ quyết định cơ quan chủ trì soạn tháo. Cách 2，Chính phủ quyết định thành lập Ban soạn thảo; nghị quyết, nghị định của Chính phủ nhất định phải có sự tham gia ý kiến xây dựng của một số cơ quan nhà nước, Mặt trận Tổ quốc V iệt Nam... (qui định tại Điều 62，Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định bằng văn bản các dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ và gửi đến Chính phủ trước nãm ngày，trước ngày bắt đầu phiên họp của Chính phủ; nghị định, nghị quyết phải được thảo luận trong phiên họp của Chính phủ và được thông qua khi quá nửa số thành vỉên Chính phủ biểu quyết tán thành.
- Văn bản quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Nguyên tắc pháp chế X H C N yêu cầu trước tiên phải dự thảo, soạn thảo và chỉ có Thủ tướng mới có quyền giao và chí đạo cơ quan soạn thảo; Cơ quan soạn thảo lấy ý kiến của
các thành viên Chính phủ, Chủ tịch H Đ N D ，Chủ tịch UBN D cấp tỉnh và cơ quan, tổ chức hữu quan, cá nhân; đối với văn bản của Thủ tướng, Bộ Tư pháp có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng vãn bán.
- Vãn bản quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Nguyên tắc pháp chế yêu cầu phải dự thảo, soạn thảo; chỉ có Bộ trướng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ mới có quyển giao đơn vị trực thuộc soạn thảo; các căn bản trên tuỳ thuộc tính chất, nội dung mà lấy ý kiến các Bộ，cơ quan ngang Bộ... ƯBND tỉnh và các tổ chức hữu quan.