7. Cấu trúc của Luận văn
2.3.3. Trong hoạt động thiết lập các thiết chế bảo đảm tính thống nhất
thực hiện và áp dụng pháp luật thống nhất trên thực tế.
2.3.3. Trong hoạt động thiết lập các thiết chế bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật hệ thống pháp luật
Cho đến thời điểm hiện tại, vẫn chƣa một thiết chế hữu hiệu nhằm bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp, hay nói cách khác là tính thống nhất của các văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban
thƣờng vụ Quốc hội với Hiến pháp. Quốc hội với tƣ cách là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, có một trong những chức năng cơ bản là giám sát toàn bộ hoạt động của nhà nƣớc nhằm bảo vệ Hiến pháp và pháp luật. Nhƣng “bản thân Quốc hội lại chƣa có ai giám sát để đảm bảo cho chính Quốc hội hoạt động hợp hiến, làm đúng, làm đủ các quy định của Hiến pháp” [55]. Trong khi đó, Quốc hội cũng nhƣ các thiết chế khác trong bộ máy nhà nƣớc đều là những thực thể sống và do đó, trong tổ chức và hoạt động cũng tiềm ẩn những những sai sót nhất định.
Một ví dụ điển hình là về chủ trƣơng xây dựng Tòa án Hiến pháp ở nƣớc ta. Để Quốc hội và các cơ quan nhà nƣớc khác hoạt động đúng, đủ theo những quy định mà pháp luật đã định, cần có cơ chế bảo vệ pháp luật để bảo đảm sự tuân thủ pháp luật mà trƣớc tiên là tuân thủ Hiến pháp. Đây là một vấn đề đã và đang đƣợc bàn thảo trong thời gian vừa qua ở Việt Nam. Trong điều kiện một Đảng lãnh đạo, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nƣớc nên việc xây dựng cơ chế bảo hiến sẽ có những yếu tố đặc thù. Tuy vậy, đây một đòi hỏi khách quan của việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa;
Do chúng ta chƣa có cơ quan tài phán hiến pháp, nên thực tế hiện nay, phạm vi hoạt động giám sát văn bản mới chỉ dừng lại ở các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tối cao, nghĩa là các văn bản dƣới luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội mà chƣa có cơ quan nào có thẩm quyền giám sát tính phù hợp, thống nhất tổng thể của hệ thống các văn bản do Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành, đặc biệt là các văn bản điều ƣớc quốc tế mà Quốc hội phê chuẩn với các quy định của Hiến pháp.
2.3.4. Trong hoạt động xem xét, rà soát các văn bản quy phạm pháp luật
Kể từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày càng đƣợc tăng cƣờng. Đáng chú ý là trong năm 2005, lần đầu tiên Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã tiến hành chuyên đề giám sát về hoạt động ban hành văn bản quy phạm và Quốc hội đã ban hành Nghị quyết về kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao [14]. Mặc dù vậy, giám sát vẫn đƣợc coi là khâu yếu trong hoạt động của Quốc hội. Nhận xét về hoạt động này, Quốc hội cũng đã nghiêm túc nhận định “Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và đại biểu Quốc hội chƣa quan tâm đúng mức đến hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực do mình phụ trách” dẫn đến thực trạng “một số văn bản có nội dung còn thiếu chi tiết, chƣa phù hợp với quy định của luật, pháp lệnh, nghị quyết hoặc còn chồng chéo, mâu thuẫn” [39].
Trong đó, công tác giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn nhiều hạn chế, quy trình xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội còn rƣờm rà. Chƣa hình thành nên một đầu mối, một cơ quan có cơ cấu độc lập để kiểm tra (giám sát) có tính chuyên sâu các văn bản pháp luật để tự mình hoặc đề nghị Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội bãi bỏ văn bản sai trái. Với việc quy định phạm vi rộng các chủ thể có thẩm quyền đề nghị bãi bỏ văn bản sai trái nhƣ hiện nay vô hình chung chƣa đem lại hiệu quả do chƣa có cơ quan chủ quản, cơ quan chịu trách nhiệm chính và hoạt động chuyên sâu, chuyên trách về việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành.
trong bảo đảm tính thống nhất của hê ̣ thống pháp luâ ̣t
2.4.1. Quan niệm chưa hợp lý về vai trò của Quốc hội trong hoạt động lập pháp pháp
Ở nƣớc ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Đây là quy định đã đƣợc các bản Hiến pháp 1959 (Điều 44), Hiến pháp 1980 (Điều 82) và Hiến pháp 1992 (Điều 83) ghi nhận. Quy định này hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc luật pháp phải do cơ quan đại diện của nhân dân bầu lên và có trách nhiệm với nhân dân [27].
Tuy nhiên, quy định về một Quốc hội duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp trong nhiều trƣờng hợp đã đƣợc hiểu theo một nghĩa cứng nhắc là hoạt động lập pháp chỉ thuộc về trách nhiệm của Quốc hội. Đã có nhiều ý kiến cho rằng để thể hiện rõ vai trò là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, Quốc hội cần phải chủ động thực hiện toàn bộ các khâu của hoạt động lập pháp từ việc đặt ra chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh cho đến việc trực tiếp soạn thảo và xem xét thông qua các văn bản luật, pháp lệnh. Khi thảo luận về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong nhiệm kỳ khóa XI, một đại biểu Quốc hội đã kiến nghị: “Quốc hội nên hạn chế việc giao cho bộ, ngành chủ quản soạn thảo các dự án luật có liên quan đến ngành mình, mà phát huy vai trò các cơ quan của Quốc hội” [23]. Gần đây hơn, trong quá trình cho ý kiến về Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, một thành viên của Ủy ban Pháp luật đã đề xuất phƣơng án chỉ nên thống nhất một đầu mối ban hành văn bản quy phạm pháp luật và phân định rõ ràng chức năng của các cơ quan nhà nƣớc theo đó “hành pháp chỉ là cơ quan áp dụng và thực thi Luật … Lập pháp phải là chức năng duy nhất của Quốc hội” [71].
Điều này cũng đƣợc một số nhà nghiên cứu chia sẻ với ý tƣởng chung cho rằng Quốc hội cần tập trung nhiều hơn vào việc lập và quyết định chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh … Cần thành lập các cơ cấu thích hợp của
Quốc hội nhƣ ban soạn thảo, ủy ban thẩm tra để trực tiếp soạn thảo và thẩm tra các dự án luật, tránh tình trạng giao cho nhiều cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo Dự án luật nhƣ hiện nay [53].
Thực tế hoạt động lập pháp cũng cho thấy đã có những nỗ lực để thực hiện điều này. Trong thời gian vừa qua, một số ủy ban của Quốc hội đã chủ động đứng ra trực tiếp soạn thảo các văn bản luật để trình Quốc hội xem xét, thông qua. Một số thiết chế phục vụ cho mục tiêu Quốc hội trở nên chủ động trong việc soạn thảo và chỉnh lý các dự thảo văn bản luật, pháp lệnh cũng đã đƣợc thiết lập [15].
Hơn thế nữa, khi xem xét sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào năm 2002, Quốc hội đã quyết định trong quy trình xem xét, thông qua dự án luật tại giai đoạn Quốc hội, sau khi dự án luật đƣợc Chính phủ hoặc các cơ quan soạn thảo khác trình ra Quốc hội tại giai đoạn xem xét thứ nhất thì dự luật đƣợc xem là thuộc thẩm quyền xem xét và chỉnh lý của Quốc hội dƣới sự chỉ đạo của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Các cơ quan soạn thảo ít có cơ hội để giải trình thêm tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội về các chính sách pháp luật trong các bản dự thảo ban đầu của mình [5,6].
Hậu quả của cách hiểu vai trò của Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp nhƣ vậy là tình trạng là các cơ quan soạn thảo không hoàn toàn “mặn mà” với việc soạn thảo các văn bản luật đƣợc “phân công” theo Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ. Đã có những trƣờng hợp một số bộ của Chính phủ khi đƣợc giao soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh đã thực hiện một cách sơ sài với tâm lí ỷ lại vào hoạt động chỉnh lý, cho ý kiến của Quốc hội để hoàn thiện dự thảo ở giai đoạn xem xét tại Quốc hội. Thậm chí, trong phiên thảo luận tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI vào tháng 3 năm 2007 vừa qua, cũng đã có nhiều ý kiến từ phía Chính phủ cho rằng Quốc hội cần phải tích cực soạn luật hơn nữa chứ không
nên đặt gánh nặng lập pháp lên vai Chính phủ để Chính phủ tập trung vào việc điều hành, triển khai thực thi các chính sách của nhà nƣớc trên thực tế [63]. Chính vì vậy, chất lƣợng soạn thảo các dự án luật cũng đang là một tồn tại lớn đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội nói chung. Trong quá trình thảo luận ở Quốc hội, đã có rất nhiều ý kiến nhận xét các ban soạn thảo các dự án luật chƣa hoàn thành trách nhiệm của mình. Theo đại biểu Nguyễn Thị Sáu: “các ban soạn thảo thực sự chƣa phát huy đúng vai trò là ngƣời chịu trách nhiệm chính về chất lƣợng và tiến độ xây dựng các dự thảo luật [21]. Điều này đã đẩy các cơ quan của Quốc hội thực sự phải tham gia nhiều hơn vào công việc soạn thảo dự án luật. Một thành viên của Ủy ban Khoa học Công nghệ và Môi trƣờng khóa XI đã cho biết có một dự án luật thuộc ủy ban ông thẩm tra đƣợc chuẩn bị một cách hết sức sơ sài đến mức quá trình chỉnh lý dự án tại Ủy ban đã phải sửa đổi hơn 70% nội dung của dự thảo [22].
Sự chuẩn bị sơ sài trong quá trình soạn thảo đã dẫn đến hiện tƣợng việc soạn thảo không đảm bảo đúng một số nguyên tắc soạn thảo cơ bản làm cho nhiều quy định của các dự thảo văn bản luật, pháp lệnh không bảo đảm tính thống nhất với nhau cũng nhƣ với các quy định của pháp luật hiện hành. Một điển hình dễ nhận thấy nhất là theo nguyên tắc của việc soạn thảo đƣợc quy định tại Điều 9, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản phải xác định rõ trong văn bản đó danh mục các điều, khoản, điểm và các văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành mà nay trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới; nhƣng trên thực tế phần lớn các văn bản luật, pháp lệnh đƣợc ban hành trong thời gian vừa qua không thực hiện đƣợc nguyên tắc này. Đây là nguyên nhân làm cho một số quy định pháp luật, dù không thống nhất với một số quy định của văn bản ra sau, nhƣng vẫn không đƣợc sửa đổi, bổ sung kịp thời. Ví dụ nhƣ việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Quốc hội thời gian qua
đã dẫn đến việc thay đổi một số tên gọi của hệ thống ủy ban của Quốc hội. Tuy nhiên, sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Quốc hội đƣợc thông qua thì một số văn bản luật, pháp lệnh vẫn duy trì tên gọi cũ của các ủy ban này do chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung kịp thời.
Cũng từ quan niệm Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, các thiết chế bên trong của Quốc hội cũng đƣợc chú tâm thiết kế để giải quyết phần lớn các các nội dung liên quan đến lập pháp nhƣ giải thích pháp luật, giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hiện tại, theo quy định của Hiến pháp 1992, việc giải thích pháp luật thuộc thẩm quyền của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội (Khoản 3, Điều 91, Hiến pháp năm 1992). Quốc hội cũng đƣợc quy định có thẩm quyền giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 84, Hiến pháp năm 1992, Điều 7, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội).
Giải thích pháp luật và giám sát văn bản quy phạm pháp luật là những hoạt động có ý nghĩa rất lớn trong việc đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, những nội dung hoạt động này thƣờng mang tính kỹ thuật với bản chất là một hoạt động pháp lý và đƣợc thực hiện theo quy trình pháp lý. Trong khi đó, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội là cơ quan chính trị, hoạt động theo quy trình chính trị nên việc thực hiện những chức năng này sẽ gặp những khó khăn. Trƣớc hết, nhu cầu để giải thích pháp luật cũng nhƣ phát hiện ra những văn bản không có tính thống nhất với các văn bản còn lại thƣờng chỉ xuất hiện trong quá trình thực thi, áp dụng các văn bản này trên thực tế [42]. Hơn thế nữa, Quốc hội với tính chất là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, thời gian làm việc có giới hạn nên khó có thể đảm đƣơng đƣợc các công việc này nhất là đối với công việc giám sát các văn bản quy phạm pháp luật. “Với hàng trăm nghị định, thông tƣ, hƣớng dẫn đƣợc ban hành mỗi
tháng, Quốc hội không thể giám sát từng tiểu tiết của công tác làm văn bản pháp quy” [41].
2.4.2. Quy trình lập pháp chưa hợp lý
2.4.2.1. Thiếu sự phối hợp giữa các công đoạn
Trƣớc hết, sự thiếu thống nhất trong quá trình lập pháp nói chung và sản phẩm của quá trình đó là hệ thống các văn bản pháp luật nói riêng xuất phát từ nguyên nhân ở nƣớc ta vẫn cắt khúc công đoạn làm luật ở Quốc hội ra khỏi một quy trình lập pháp chung, tổng thể, trong đó có cả công đoạn ở Chính phủ, thiếu sự phối hợp giữa Chính phủ và Quốc hội trong quá trình xây dựng pháp luật [76]. Mỗi khi nhắc đến thuật ngữ “lập pháp”, hầu nhƣ chúng ta chỉ nghĩ đến các hoạt động ở Quốc hội. Do đó, một trong những hạn chế lớn nhất trong việc tổ chức thực hiện hoạt động lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI là việc lúng túng trong phân định và thực thi trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động lập pháp [60]. Thời gian qua đã và đang xuất hiện một số biểu hiện sau:
Một mặt, việc thực hiện quy trình thông qua dự án luật tại hai kỳ họp trên thực tế đã khiến cho cơ quan trình dự án sau khi đã trình dự án ra Quốc hội tại kỳ họp lần thứ nhất dƣờng nhƣ ở tình trạng “hết trách nhiệm”, dự án luật đã “tuột khỏi tay” sang phía các cơ quan của Quốc hội. Sau khi Quốc hội đã xem xét, cho ý kiến tại kỳ họp thứ nhất, vai trò của Chính phủ (với tƣ cách là cơ quan trình hầu hết các dự án luật) là không rõ. Trong giai đoạn này, hầu nhƣ chỉ có sự tham gia của chuyên viên giúp việc các ban soạn thảo dự án luật vào việc hoàn thiện dự án luật (nếu có đề nghị từ phía các cơ quan hữu quan của Quốc hội).
Ban công tác lập pháp có nhiều thẩm quyền quan trọng trong quy trình lập pháp [15]. Với thẩm quyền “chủ trì trong việc phối hợp” với các cơ quan
thẩm tra, với cơ quan trình dự án, cơ quan này có thể đóng vai trò rất quan