7. Cấu trúc của Luận văn
3.2.1.Cải tiến việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Thực tế hoạt động lập pháp theo chƣơng trình do Quốc hội ấn định trong thời gian vừa qua đã cho thấy có những hạn chế nhất định. Các chƣơng trình xây dựng pháp luật chƣa phản ánh chính xác các vấn đề hệ trọng nhất của cuộc sống theo các ƣu tiên đƣợc xác lập bởi các tiêu chí công cụ và trình tự hợp lý, khoa học vì vậy chƣa đảm bảo hoạt động lập pháp đƣợc diễn ra theo một chủ trƣơng thống nhất, góp phần đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Để giải quyết tình trạng này, trên cơ sở nhìn nhận lại vai trò của Quốc hội và Chính phủ trong hoạt động lập pháp, cần trao quyền chủ động hơn nữa cho Chính phủ trong việc xây dựng Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của mình. Rõ ràng, với vai trò là cơ quan chịu trách nhiệm trực tiếp trong việc điều hành, quản trị đất nƣớc, Chính phủ phải đƣợc ƣu tiên xác lập nghị trình xây dựng luật để có thể phản ánh kịp thời với những thay đổi của cuộc sống. Có ý kiến đề nghị: quy định về thủ tục, tiếp nhận, xem xét, đánh giá từng đề nghị xây dựng luật của các chủ thể để lập dự kiến chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh sẽ do Chính phủ thực hiện [77]. Chính phủ sẽ lập dự kiến toàn bộ chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định (trên cơ sở đề nghị, kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của tất cả các đối tƣợng, các chủ
thể có quyền trình dự án luật, pháp lệnh). Cơ sở của đề xuất này là Chính phủ hiện đã soạn thảo đến 90% dự luật, pháp lệnh; trong tƣơng lai sẽ phải đánh giá nghiêm túc từng đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh và có bộ máy cũng nhƣ kinh nghiệm, quy trình minh bạch để thực hiện công việc xem xét, đánh giá.
Hơn thế nữa, cách thức xây dựng Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng cần phải thay đổi để đảm bảo tính thống nhất trong định hƣớng xây dựng luật, pháp lệnh trong một nhiệm kỳ cũng nhƣ một năm. Theo đó, các đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh của các bộ ngành thuộc Chính phủ cần phải làm rõ ngay các định hƣớng về mặt nội dung để tránh sự thiếu thống nhất giữa các dự án luật, pháp lệnh do các bộ, ngành khác nhau soạn thảo. Đồng thời, cần phải tính đến sự hợp lý về các thời gian ban hành các văn bản luật, pháp lệnh để tránh trƣờng hợp văn bản đƣợc ban hành trƣớc khi chƣa rõ nội dung của các văn bản ban hành sau có liên quan với nhau và cần phải có sự thống nhất với nhau.
Cần tăng cƣờng hoạt động thông tin pháp luật giữa các cơ quan của Quốc hội với các Bộ, Ban ngành của Chính phủ. Đây là cầu nối để xây dựng các dự án có chất lƣợng. Những thông tin lập pháp của Quốc hội đã có truyền thống qua nhiều khoá Quốc hội sẽ là bài học kinh nghiệm cho công tác lập pháp nói chung và cho các ban soạn thảo nói riêng. Ngƣợc lại, các thông tin kịp thời, đầy đủ từ phía Chính phủ sẽ giúp các cơ quan của Quốc hội và Quốc hội có điều kiện thẩm tra, thảo luận, thông qua những đạo luật nhất quán với nhau hơn.
3.2.2. Đề cao vai trò của hoạt động xây dựng chính sách lập pháp thống nhất
Với vai trò là cơ quan hoạch định các chính sách lập pháp trong các dự án luật, pháp lệnh để trình Quốc hội xem xét, thông qua, trong quá trình soạn thảo, Chính phủ cần chú trọng phân tích các chính sách lập pháp một cách cụ
thể và kỹ càng để đảm bảo các văn bản luật, pháp lệnh đƣợc soạn thảo không có chứa các quy phạm pháp luật không thống nhất với các quy định của pháp luật hiện tại hoặc sẽ đƣợc ban hành trong tƣơng lai.
Yêu cầu của việc phân tích chính sách đòi hỏi các bộ chuyên môn của Chính phủ ngoài việc phải thấy đƣợc vấn đề trong cuộc sống là vấn đề gì; có năng lực nghiên cứu về vấn đề ấy để xem nguyên nhân của vấn đề ấy là nguyên nhân gì; đề ra đƣợc chính sách để xử lý nguyên nhân đó; phân tích đƣợc chính sách để thấy chi phí của nhà nƣớc, của dân bỏ ra là bao nhiêu để giải quyết đƣợc vấn đề đó [58]; còn phải có trách nhiệm phân tích các chính sách pháp luật mình đƣa ra có trái với các quy định của pháp luật hiện hành, tức là đảm bảo không có các quy phạm thiếu tính thống nhất với hệ thống pháp luật. Theo quy trình phân tích, đánh giá tác động của dự kiến ban hành các quy phạm pháp luật (RIA) do Tổ chức các nƣớc công nghiệp phát triển (OECD) đề ra thì tác dụng của nó ngoài việc phân tích các chi phí và hạn chế mức độ rủi ro của thể chế còn có tác dụng rất quan trọng trong việc liên kết và thống nhất đƣợc các mục tiêu khác nhau của các chính sách khác nhau, qua đó giúp đảm bảo tính đồng bộ của chính sách nhà nƣớc [66].
Hộp 3.1: Quá trình xây dựng Luật doanh nghiệp và Luật đầu tƣ chung – những bài học hữu ích [53]
Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tƣ 2005 đƣợc xem là điển hình thành công trong hoạt động xây dựng pháp luật ở một số góc độ nhƣ: 1) Chất lƣợng tốt, kế thừa những nội dung tốt của Luật doanh nghiệp 1999; 2) mở rộng quyền tự do kinh doanh cho các doanh nghiệp khác, kể cả các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài nhƣ áp dụng cơ chế đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài; tạo sân chơi bình
đẳng hơn giữa các doanh nghiệp; 3) đơn giản hóa và phân cấp mạnh về thủ tục cấp phép đầu tƣ; cải thiện chế độ ƣu đãi đầu tƣ.
Đây là kết quả của một quá trình xây dựng pháp luật hiệu quả, với một số điểm nổi bật nhƣ:
1) Thủ tƣớng Chính phủ đƣa ra tƣ tƣởng chỉ đạo trƣớc để làm rõ những tƣ tƣởng chính sách then chốt, định hƣớng cho cơ quan soạn thảo tiến hành xây dựng luật;
2) Áp dụng phƣơng pháp đánh giá tác động của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình xây dựng hai luật này để nâng cao chất lƣợng của dự án luật;
3) Quá trình soạn thảo có sự tham vấn rộng rãi ý kiến của các doanh nghiệp và các nhà đầu tƣ;
4) Soạn thảo và ban hành hai luật có nội dung gắn bó với nhau nhƣ vậy một cách đồng thời để đảm bảo tính thống nhất giữa hai văn bản luật;
5) Tiến hành soạn thảo các quy định dƣới Luật đồng thời với soạn thảo Luật;
6) Tiền hành rà soát một số quy định trong các luật liên quan để điều chỉnh ngay khi ban hành hai Luật.
Sau khi đã tiến hành phân tích và đƣa ra đƣợc các chính sách lập pháp phù hợp, trách nhiệm của các bộ chuyên môn là trình chính sách lên Chính phủ để Chính phủ, với tƣ cách là một tập thể thống nhất, xem xét các yếu tố chính trị liên quan của chính sách cũng nhƣ thống nhất đƣợc ý chí chính trị của tất cả các thành viên trong Chính phủ. Đây là một công đoạn hết sức quan
trọng và có ý nghĩa rất lớn đối với việc đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật ở nƣớc ta hiện nay, tránh tình trạng các bộ khác nhau trong Chính phủ có thể đề xuất các nội dung Chính sách mâu thuẫn với nhau trong các đạo luật do bộ mình chịu trách nhiệm soạn thảo. Với ý nghĩa đó, công đoạn xem xét chính sách lập pháp ở Chính phủ cần phải đƣợc dành nhiều thời gian hơn (không chỉ dừng lại ở mức một phần nhỏ trong tổng số 2-3 ngày làm việc của tập thể Chính phủ hàng tháng nhƣ hiện nay) để xem xét tất cả các vấn đề chính trị của chính sách nhƣ chính sách đề ra có hợp lòng dân không, giai tầng này đƣợc lợi, giai tầng kia bị thiệt có đồng thuận đƣợc không; có ảnh hƣởng đến các ƣu tiên của Chính phủ không [58].
Chỉ sau khi có sự thống nhất của Chính phủ về các chính sách pháp luật thì công đoạn soạn thảo dự án luật (thực chất là biên dịch các chính sách pháp luật thành các quy phạm) mới đƣợc bắt đầu. Đây là một yêu cầu mang tính kỹ thuật nhằm tránh sự rủi ro phải soạn thảo lại từ đầu các dự án luật, pháp lệnh khi Chính phủ có những sửa đổi về cơ bản các chính sách lập pháp đƣợc đề xuất.