7. Cấu trúc của Luận văn
2.4.1.Quan niệm chưa hợp lý về vai trò của Quốc hội trong hoạt động
pháp
Ở nƣớc ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. Đây là quy định đã đƣợc các bản Hiến pháp 1959 (Điều 44), Hiến pháp 1980 (Điều 82) và Hiến pháp 1992 (Điều 83) ghi nhận. Quy định này hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc luật pháp phải do cơ quan đại diện của nhân dân bầu lên và có trách nhiệm với nhân dân [27].
Tuy nhiên, quy định về một Quốc hội duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp trong nhiều trƣờng hợp đã đƣợc hiểu theo một nghĩa cứng nhắc là hoạt động lập pháp chỉ thuộc về trách nhiệm của Quốc hội. Đã có nhiều ý kiến cho rằng để thể hiện rõ vai trò là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, Quốc hội cần phải chủ động thực hiện toàn bộ các khâu của hoạt động lập pháp từ việc đặt ra chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh cho đến việc trực tiếp soạn thảo và xem xét thông qua các văn bản luật, pháp lệnh. Khi thảo luận về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong nhiệm kỳ khóa XI, một đại biểu Quốc hội đã kiến nghị: “Quốc hội nên hạn chế việc giao cho bộ, ngành chủ quản soạn thảo các dự án luật có liên quan đến ngành mình, mà phát huy vai trò các cơ quan của Quốc hội” [23]. Gần đây hơn, trong quá trình cho ý kiến về Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, một thành viên của Ủy ban Pháp luật đã đề xuất phƣơng án chỉ nên thống nhất một đầu mối ban hành văn bản quy phạm pháp luật và phân định rõ ràng chức năng của các cơ quan nhà nƣớc theo đó “hành pháp chỉ là cơ quan áp dụng và thực thi Luật … Lập pháp phải là chức năng duy nhất của Quốc hội” [71].
Điều này cũng đƣợc một số nhà nghiên cứu chia sẻ với ý tƣởng chung cho rằng Quốc hội cần tập trung nhiều hơn vào việc lập và quyết định chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh … Cần thành lập các cơ cấu thích hợp của
Quốc hội nhƣ ban soạn thảo, ủy ban thẩm tra để trực tiếp soạn thảo và thẩm tra các dự án luật, tránh tình trạng giao cho nhiều cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo Dự án luật nhƣ hiện nay [53].
Thực tế hoạt động lập pháp cũng cho thấy đã có những nỗ lực để thực hiện điều này. Trong thời gian vừa qua, một số ủy ban của Quốc hội đã chủ động đứng ra trực tiếp soạn thảo các văn bản luật để trình Quốc hội xem xét, thông qua. Một số thiết chế phục vụ cho mục tiêu Quốc hội trở nên chủ động trong việc soạn thảo và chỉnh lý các dự thảo văn bản luật, pháp lệnh cũng đã đƣợc thiết lập [15].
Hơn thế nữa, khi xem xét sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào năm 2002, Quốc hội đã quyết định trong quy trình xem xét, thông qua dự án luật tại giai đoạn Quốc hội, sau khi dự án luật đƣợc Chính phủ hoặc các cơ quan soạn thảo khác trình ra Quốc hội tại giai đoạn xem xét thứ nhất thì dự luật đƣợc xem là thuộc thẩm quyền xem xét và chỉnh lý của Quốc hội dƣới sự chỉ đạo của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Các cơ quan soạn thảo ít có cơ hội để giải trình thêm tại các phiên họp toàn thể của Quốc hội về các chính sách pháp luật trong các bản dự thảo ban đầu của mình [5,6].
Hậu quả của cách hiểu vai trò của Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp nhƣ vậy là tình trạng là các cơ quan soạn thảo không hoàn toàn “mặn mà” với việc soạn thảo các văn bản luật đƣợc “phân công” theo Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ. Đã có những trƣờng hợp một số bộ của Chính phủ khi đƣợc giao soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh đã thực hiện một cách sơ sài với tâm lí ỷ lại vào hoạt động chỉnh lý, cho ý kiến của Quốc hội để hoàn thiện dự thảo ở giai đoạn xem xét tại Quốc hội. Thậm chí, trong phiên thảo luận tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI vào tháng 3 năm 2007 vừa qua, cũng đã có nhiều ý kiến từ phía Chính phủ cho rằng Quốc hội cần phải tích cực soạn luật hơn nữa chứ không
nên đặt gánh nặng lập pháp lên vai Chính phủ để Chính phủ tập trung vào việc điều hành, triển khai thực thi các chính sách của nhà nƣớc trên thực tế [63]. Chính vì vậy, chất lƣợng soạn thảo các dự án luật cũng đang là một tồn tại lớn đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội nói chung. Trong quá trình thảo luận ở Quốc hội, đã có rất nhiều ý kiến nhận xét các ban soạn thảo các dự án luật chƣa hoàn thành trách nhiệm của mình. Theo đại biểu Nguyễn Thị Sáu: “các ban soạn thảo thực sự chƣa phát huy đúng vai trò là ngƣời chịu trách nhiệm chính về chất lƣợng và tiến độ xây dựng các dự thảo luật [21]. Điều này đã đẩy các cơ quan của Quốc hội thực sự phải tham gia nhiều hơn vào công việc soạn thảo dự án luật. Một thành viên của Ủy ban Khoa học Công nghệ và Môi trƣờng khóa XI đã cho biết có một dự án luật thuộc ủy ban ông thẩm tra đƣợc chuẩn bị một cách hết sức sơ sài đến mức quá trình chỉnh lý dự án tại Ủy ban đã phải sửa đổi hơn 70% nội dung của dự thảo [22].
Sự chuẩn bị sơ sài trong quá trình soạn thảo đã dẫn đến hiện tƣợng việc soạn thảo không đảm bảo đúng một số nguyên tắc soạn thảo cơ bản làm cho nhiều quy định của các dự thảo văn bản luật, pháp lệnh không bảo đảm tính thống nhất với nhau cũng nhƣ với các quy định của pháp luật hiện hành. Một điển hình dễ nhận thấy nhất là theo nguyên tắc của việc soạn thảo đƣợc quy định tại Điều 9, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản phải xác định rõ trong văn bản đó danh mục các điều, khoản, điểm và các văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành mà nay trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới; nhƣng trên thực tế phần lớn các văn bản luật, pháp lệnh đƣợc ban hành trong thời gian vừa qua không thực hiện đƣợc nguyên tắc này. Đây là nguyên nhân làm cho một số quy định pháp luật, dù không thống nhất với một số quy định của văn bản ra sau, nhƣng vẫn không đƣợc sửa đổi, bổ sung kịp thời. Ví dụ nhƣ việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Quốc hội thời gian qua
đã dẫn đến việc thay đổi một số tên gọi của hệ thống ủy ban của Quốc hội. Tuy nhiên, sau khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Quốc hội đƣợc thông qua thì một số văn bản luật, pháp lệnh vẫn duy trì tên gọi cũ của các ủy ban này do chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung kịp thời.
Cũng từ quan niệm Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, các thiết chế bên trong của Quốc hội cũng đƣợc chú tâm thiết kế để giải quyết phần lớn các các nội dung liên quan đến lập pháp nhƣ giải thích pháp luật, giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hiện tại, theo quy định của Hiến pháp 1992, việc giải thích pháp luật thuộc thẩm quyền của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội (Khoản 3, Điều 91, Hiến pháp năm 1992). Quốc hội cũng đƣợc quy định có thẩm quyền giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 84, Hiến pháp năm 1992, Điều 7, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội).
Giải thích pháp luật và giám sát văn bản quy phạm pháp luật là những hoạt động có ý nghĩa rất lớn trong việc đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, những nội dung hoạt động này thƣờng mang tính kỹ thuật với bản chất là một hoạt động pháp lý và đƣợc thực hiện theo quy trình pháp lý. Trong khi đó, Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội là cơ quan chính trị, hoạt động theo quy trình chính trị nên việc thực hiện những chức năng này sẽ gặp những khó khăn. Trƣớc hết, nhu cầu để giải thích pháp luật cũng nhƣ phát hiện ra những văn bản không có tính thống nhất với các văn bản còn lại thƣờng chỉ xuất hiện trong quá trình thực thi, áp dụng các văn bản này trên thực tế [42]. Hơn thế nữa, Quốc hội với tính chất là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, thời gian làm việc có giới hạn nên khó có thể đảm đƣơng đƣợc các công việc này nhất là đối với công việc giám sát các văn bản quy phạm pháp luật. “Với hàng trăm nghị định, thông tƣ, hƣớng dẫn đƣợc ban hành mỗi
tháng, Quốc hội không thể giám sát từng tiểu tiết của công tác làm văn bản pháp quy” [41].