7. Cấu trúc của Luận văn
2.4.2.Quy trình lập pháp chưa hợp lý
2.4.2.1. Thiếu sự phối hợp giữa các công đoạn
Trƣớc hết, sự thiếu thống nhất trong quá trình lập pháp nói chung và sản phẩm của quá trình đó là hệ thống các văn bản pháp luật nói riêng xuất phát từ nguyên nhân ở nƣớc ta vẫn cắt khúc công đoạn làm luật ở Quốc hội ra khỏi một quy trình lập pháp chung, tổng thể, trong đó có cả công đoạn ở Chính phủ, thiếu sự phối hợp giữa Chính phủ và Quốc hội trong quá trình xây dựng pháp luật [76]. Mỗi khi nhắc đến thuật ngữ “lập pháp”, hầu nhƣ chúng ta chỉ nghĩ đến các hoạt động ở Quốc hội. Do đó, một trong những hạn chế lớn nhất trong việc tổ chức thực hiện hoạt động lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI là việc lúng túng trong phân định và thực thi trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động lập pháp [60]. Thời gian qua đã và đang xuất hiện một số biểu hiện sau:
Một mặt, việc thực hiện quy trình thông qua dự án luật tại hai kỳ họp trên thực tế đã khiến cho cơ quan trình dự án sau khi đã trình dự án ra Quốc hội tại kỳ họp lần thứ nhất dƣờng nhƣ ở tình trạng “hết trách nhiệm”, dự án luật đã “tuột khỏi tay” sang phía các cơ quan của Quốc hội. Sau khi Quốc hội đã xem xét, cho ý kiến tại kỳ họp thứ nhất, vai trò của Chính phủ (với tƣ cách là cơ quan trình hầu hết các dự án luật) là không rõ. Trong giai đoạn này, hầu nhƣ chỉ có sự tham gia của chuyên viên giúp việc các ban soạn thảo dự án luật vào việc hoàn thiện dự án luật (nếu có đề nghị từ phía các cơ quan hữu quan của Quốc hội).
Ban công tác lập pháp có nhiều thẩm quyền quan trọng trong quy trình lập pháp [15]. Với thẩm quyền “chủ trì trong việc phối hợp” với các cơ quan
thẩm tra, với cơ quan trình dự án, cơ quan này có thể đóng vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật trong rất nhiều hoạt động lập pháp. Tuy nhiên, do địa vị pháp lý cũng nhƣ do tổ chức bộ máy và nhân sự của cơ quan này dƣờng nhƣ còn chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của việc thực thi các thẩm quyền đó nên cũng gây ra những lúng túng, vƣớng mắc trong quan hệ phân công, phối hợp hoạt động giữa các cơ quan trong hoạt động lập pháp.
Hơn nữa, vì quan niệm về tổ chức hoạt động lập pháp cắt khúc, việc xây dựng pháp luật đang đi theo một quy trình lập pháp chƣa chuẩn lắm: nó bắt đầu từ lập chƣơng trình xây dựng pháp luật ở Quốc hội, mà lại không phải từ việc phân tích các tác động tiềm năng của một đạo luật đối với xã hội, do các cơ quan bên Chính phủ phải làm. Xuất phát cách thức tổ chức này, chúng ta vẫn để lọt nhiều đạo luật có chất lƣợng kém ra Quốc hội, mà một trong những biểu hiện là tính thiếu thống nhất của luật.
2.4.2.2. Thiếu định hướng chung trong việc xây dựng Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Theo các quy định pháp luật hiện hành ở nƣớc ta thì Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh có ý nghĩa rất quan trọng đối với hoạt động lập pháp, là nền tảng pháp lý để lập kế hoạch và phân bổ nguồn lực cho hoạt động lập pháp của Quốc hội. Việc xem xét, đƣa một dự án vào Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh là bƣớc đầu tiên, có ý nghĩa quyết định để khởi động tiến trình soạn thảo và xem xét, thẩm tra, thông qua dự án đó. Với ý nghĩa đó, chỉ có các dự án đƣợc đƣa vào Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh thì mới đƣợc Quốc hội tiến hành xem xét, thông qua.
Thế nhƣng, tính không thống nhất về mặt nội dung của các dự án luật, pháp lệnh có cơ sở từ chính những thiếu sót trong việc lập chƣơng trình và thực hiện chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh; việc lập chƣơng trình xây
dựng pháp luật còn gây ra sự thiếu thống nhất trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật. Sở dĩ nhƣ vậy vì do việc xây dựng Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh thƣờng dựa trên các đề xuất phân tán của các bộ ngành, chƣa dựa trên những cơ sở khoa học có tính định hƣớng rõ ràng nên trên thực tế, các chủ thể có quyền đề xuất các dự án vào Chƣơng trình xây dựng luật pháp lệnh thƣờng cố gắng đƣa tên của dự án vào Chƣơng trình để cho kịp với kỳ hạn xây dựng chƣơng trình mặc dù chƣa có đủ các tài liệu định hƣớng, lập luận kèm theo cho dự án của mình. Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa X đã nhận xét: “Một số cơ quan trình dự án chỉ mới chú ý đến yêu cầu lập pháp của ngành mình [mà] chƣa tổng kết đầy đủ thực tiễn để thông tin tới đại biểu Quốc hội, chƣa tính hết khả năng chuẩn bị dự án và việc triển khai thực hiện trong thực tế” [21]. Trong phiên thảo luận về công tác lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, đại biểu Vũ Mạnh Kha cũng đã nhận xét: “Chƣơng trình [xây dựng luật, pháp lệnh] đƣợc xây dựng theo ý muốn mà không căn cứ vào khả năng xây dựng luật của các đơn vị đƣợc giao” [20].
Chính vì lý do này đã tạo ra tâm lý mong muốn có những Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh đồ sộ nhƣng không tính đến tính khả thi của Chƣơng trình cũng nhƣ sự thống nhất giữa các dự án luật đƣợc đƣa vào Chƣơng trình. Các bộ, ngành đều mong muốn có luật, pháp lệnh để quản lý bằng pháp luật các lĩnh vực thuộc phạm vi trách nhiệm của mình nhƣng lại không có sự kết nối, định hƣớng chung trong quá trình soạn thảo đối với các văn bản có sự liên quan với nhau. Do thiếu sự rà soát cẩn thận và phân công chức năng, nhiệm vụ cụ thể với những trách nhiệm rõ ràng khi lập chƣơng trình, nội dung một số đạo luật, pháp lệnh còn ẩn chứa quy phạm trùng lặp, chồng chéo, thậm chí trái ngƣợc nhau [25, 61]. Ví dụ, pháp luật về hợp đồng ở nƣớc ta trong một thời gian dài không có sự thống nhất và và bị xé lẻ trong ba văn bản là Luật thƣơng mại năm 1997, Pháp lệnh hợp đồng kinh tế năm 1989 và Bộ luật
dân sự năm 1995. Do đó, việc thực thi trong thực tế gặp rất nhiều khó khăn. Hoặc mặc dù cho đến nay đã có khá nhiều văn bản pháp lý chứa đựng một số nội dung liên quan đến bảo vệ quyền lợi của ngƣời tiêu dùng, nhƣng còn rời rạc (đôi khi chồng chéo, phủ định nhau), chƣa có sự gắn kết thành một hệ thống đồng bộ điều chỉnh các yếu tố về ngƣời tiêu dùng và quyền lợi ngƣời tiêu dùng. Một ví dụ điển hình đƣợc thảo luận nhiều trong thời gian vừa qua là sự thiếu thống nhất giữa Luật nhà ở và Luật đất đai trong việc cấp giấy quản lý quyền sử dụng đất. Trong khi Bộ xây dựng đề xuất cấp giấy “hồng” thì Bộ tài nguyên và môi trƣờng lại đề xuất cấp giấy “đỏ” với những điểm khác nhau nhất định để chứng nhận quyền sử dụng đất của ngƣời dân gây ra sự thiếu thống nhất trong các quy phạm pháp luật và gây khó khăn cho ngƣời dân trong quá trình thực hiện [74].
Hơn thế nữa, do thiếu căn cứ khoa học nên việc sắp xếp thứ tự ƣu tiên trong các Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh còn chƣa rõ và chƣa có tính thuyết phục cao. Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khóa X đã kết luận: “việc xem xét, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ƣu tiên một số dự án để đƣa vào Chƣơng trình chƣa hợp lý, sát thực” [21].
Tình trạng này đã dẫn đến việc một số văn bản luật mang tính “khung” lại đƣợc xây dựng sau các đạo luật mang tính “chi tiết”, hoặc các đạo luật chi tiết có liên quan chặt chẽ với nhau lại đƣợc xem xét ở những thời điểm khác nhau làm cho tình trạng thiếu thống nhất giữa các quy định của các đạo luật này dễ xảy ra. Chẳng hạn, các đại biểu Quốc hội chắc chắn sẽ lúng túng khi thảo luận về các quy định về trách nhiệm của công chức trong Luật công vụ khi chƣa rõ định hƣớng soạn thảo của Luật bồi thƣờng nhà nƣớc sẽ nhƣ thế nào.
2.4.2.3. Tình trạng phân mảng, thiếu liên kết trong hoạt động soạn thảo
việc tiếp theo là Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội tiến hành phân công cho các chủ thể có quyền trình dự án luật để tiến hành soạn thảo. Thông thƣờng, các dự án luật, pháp lệnh chủ yếu do Chính phủ soạn thảo. Theo thống kê thì trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, có đến 87,8% dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ soạn thảo [58]. Đây cũng là điều phù hợp với thông lệ ở nhiều cơ quan lập pháp khác trên thế giới do Chính phủ là cơ quan sát sao nhất với cuộc sống, hiểu đƣợc các nhu cầu lập pháp của cuộc sống cũng nhƣ là cơ quan có năng lực tốt nhất để tiến hành soạn thảo.
Quá trình soạn thảo các dự án luật tại Chính phủ thƣờng đƣợc phân công cho các bộ, ngành phụ trách các lĩnh vực tƣơng ứng. Tuy nhiên, điều đáng nói là quá trình soạn thảo ở các bộ, ngành còn mang tính phân mảng, khép kín mặc dù trong thành phần các ban soạn thảo đã đƣợc tính đến có sự tham gia của nhiều thành phần đến từ các cơ quan khác nhau. Việc phối hợp giữa các bộ, ngành của chính phủ trong việc soạn thảo các dự án luật còn nhiều hạn chế. Rất nhiều dự án luật bao hàm trong đó nhiều lĩnh vực quản lý nhà nƣớc và đòi hỏi phải có sự tham gia soạn thảo của nhiều bộ, ngành khác nhau. Song thực tế làm luật thời gian qua cho thấy, chịu trách nhiệm chủ yếu vẫn là bộ chủ trì soạn thảo, vai trò của các bộ ngành hữu quan là khá mờ nhạt và vai trò điều phối chung của Chính phủ đối với việc chuẩn bị dự án luật chƣa đƣợc thể hiện rõ ràng. Do vậy, trong nhiều trƣờng hợp, các văn bản luật có liên quan đến nhau nhƣng lại không có tính liên thông trong quá trình soạn thảo, dẫn đến tình trạng không thống nhất về mặt nội dung mà trƣờng hợp giữa Luật đất đai và Luật nhà ở đƣợc đề cập ở trên là một ví dụ điển hình.
Hơn thế nữa, thực trạng các bộ, ngành thƣờng soạn thảo các văn bản luật, pháp lệnh nhằm đảm bảo lợi ích riêng của mình trong nhiều trƣờng hợp cũng làm cho các nội dung mang tính “nhạy cảm” liên quan đến lợi ích của nhiều bộ ngành khác nhau không có tính thống nhất với nhau. Chẳng hạn,
trƣớc đây đã có trƣờng hợp xảy ra cuộc tranh luận khá sôi nổi giữa Bộ thƣơng mại và Bộ Văn hóa Thông tin liên quan đến nội dung về khoảng “chồng lấn” về quảng cáo thƣơng mại của Bộ luật thƣơng mại (do Bộ thƣơng mại soạn thảo) và Pháp lệnh quảng cáo (do Bộ Văn hóa Thông tin soạn thảo) [70].
Trong khi đó, vai trò của Chính phủ trong việc xây dựng chính sách pháp luật thống nhất cho các dự án luật mình chuẩn bị cũng chƣa đƣợc chú trọng. Bộ tƣ pháp đƣợc giao nhiệm vụ thẩm định về các dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ trong đó có nội dung về “sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật” [6]. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khác nhau mà trong đó nguyên nhân nổi bật nhất là Bộ tƣ pháp chƣa có đủ các cán bộ thẩm định đƣợc đào tạo sâu về các chuyên ngành liên quan của các dự án luật nên hoạt động thẩm định của Bộ tƣ pháp còn chậm, chƣa thể hiện hết “quyền lực” trong việc đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật [57]. Hơn thế nữa, Chính phủ, với tƣ cách là một tập thể của các bộ trƣởng cũng chƣa dành nhiều thời gian đề xem xét các chính sách pháp luật trong các dự án luật, pháp lệnh do mình soạn thảo. Hiện nay, các phiên họp Chính phủ thƣờng chỉ diễn ra trong hai đến ba ngày mỗi tháng và việc xem xét chính sách trong các dự án luật cũng chỉ là một phần nhỏ trong tổng số các công việc khổng lồ mà Chính phủ cần phải thảo luận tại mỗi phiên họp. Chính vì vậy, ngay giữa các bộ trƣởng cũng chƣa có sự thống nhất về nội dung của các chính sách của các dự án luật. Đã có không ít trƣờng hợp các bộ trƣởng đã có ý kiến khác nhau, thậm chí là gay gắt với nhau, về các quan điểm khác nhau về các dự án luật. Hẳn những ai theo dõi nhiều Kỳ họp của Quốc hội chƣa quên những tranh luận gay gắt giữa Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng với Bộ Xây dựng về quyền trao sổ đỏ, sổ hồng khi Quốc hội thảo luận về dự án Luật Đất đai. Hay những xung đột giữa Bộ Giáo dục Đào tạo với Bộ
Lao động Thƣơng binh và Xã hội xem Bộ nào giành quyền làm cơ quan quản lý nhà nƣớc về dạy nghề khi Quốc hội thảo luận về dự án Luật Dạy nghề [64].
Hộp 2.1: Quá trình soạn thảo và những điểm thiếu tính thống nhất của Luật nhà ở
Thực hiện Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XI, tháng 3 năm 2004, Bộ trƣởng Bộ Xây dựng đã thành lập Ban soạn thảo Luật Nhà ở với nhiệm vụ: tổ chức, chỉ đạo việc nghiên cứu , khảo sát, thu thập tài liệu xây dựng Dự án Luật Nhà ở; thành lập và trực tiếp chỉ đạo Tổ biên tập Dự án Luật Nhà ở gồm các chuyên gia của Bộ Xây dựng và các Bộ, Ngành có đại diện tham gia Ban soạn thảo. Sau một năm soạn thảo, Dự án Luật Nhà ở đã đƣợc trình ra Quốc hội tại kỳ họp thứ 7, Quốc hội khóa XI và đã đƣợc thông qua tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XI năm 2005.
Luật Nhà ở đƣợc xác định là bộ luật quan trọng, có nhiều điều khoản liên quan mật thiết đến những lĩnh vực quản lý khá nhạy cảm của đời sống xã hội nhƣ đất đai, quy hoạch- kiến trúc đô thị, thị trƣờng bất động sản… Trong quá trình soạn thảo, dự án Luật này không đƣợc tổ chức lấy ý kiến nhân dân. Quá trình soạn thảo cũng cho thấy sự kết hợp giữa các bộ có liên quan đến vấn đề này cũng không đƣợc chặt chẽ mà bằng chứng là việc tại các phiên họp của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, đại diện của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng vẫn có những quan điểm khác biệt so với quan điểm chính thức của Bộ Xây dựng đối với vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở.
những luật có nhiều điểm thiếu thống nhất với các văn bản luật, pháp lệnh khác. Chẳng hạn, sự thiếu thống nhất giữa Luật nhà ở và Luật đất đai về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; giữa Luật nhà ở và Bộ luật Dân sự về thời điểm chuyển quyền sở hữu; giữa Luật nhà ở và Luật kinh doanh bất động sản về thời điểm đặt cọc tiền mua nhà.
Một hệ quả khác của tình trạng phân mảng, thiếu liên kết giữa các bộ, ngành trong hoạt động soạn thảo là quan niệm một dự án luật thƣờng đƣợc xem là của một bộ, một ngành riêng biệt. Chẳng hạn, Luật giáo dục là của Bộ giáo dục và đào tạo, Luật nhà ở là của Bộ xây dựng v..v. Khi các cơ quan này chƣa đệ trình sáng kiến để sửa đổi, bổ sung thì Quốc hội chƣa thể tiến hành sửa đổi, bổ sung các quy định trong các đạo luật đó. Chính vì vậy, khi Quốc hội xem xét, thông qua một dự án luật này nếu phát hiện có sự mâu thuẫn, không thống nhất của các văn bản luật khác thì không thể sửa đổi trực tiếp luôn các văn bản liên quan. Đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến tình trạng