"Là quá trình tự do hóa thương mại và đầu tư, làm cho các rào cản đối với trao đổi thương mại và đầu tư bị loại bỏ dần, từ đó tạo điều kiện thuận lợi để các nước tăng cường thương mại quốc tế, thu hút đầu tư và các nguồn lực bên ngoài, phát huy các nguồn lực bên trong nhằm phát triển những ngành sản xuất mà mỗi nước có khả năng và hiệu quả nhất" [25].
“Toàn cầu hoá là một quá trình gia tăng đến phạm vi toàn cầu các quá trình sản xuất và lưu thông, dựa trên các thành tựu của công nghệ thông tin, chất lượng mới của nguồn nhân lực, bối cảnh liên kết chính trị và giao lưu văn hoá mạnh mẽ toàn cầu” [21, 22, 25].
Như vậy, có thể hiểu một cách khái quát về toàn cầu hóa là quá trình tự do hóa thương mại và đầu tư của các tập đoàn kinh tế, doanh nghiệp kinh doanh trên toàn thế giới, các hoạt động kinh doanh không có giới hạn bởi thể chế chính trị hay các rào cản khác mà có quan hệ hữu cơ với nhau. Toàn cầu hóa chỉ bị ảnh hưởng bởi các quy luật kinh tế.
1.2. Quản lý nhà nƣớc về cơ sở lƣu trú du lịch
1.2.1. Khái niệm về quản lý và quản lý nhà nước
Hoạt động quản lý bắt nguồn từ sự phân công, hợp tác lao động. Việc phát hiện ra "quản lý" được coi là kết quả tất yếu của sự chuyển biến của nhiều quá trình lao động cá biệt, tản mạn, độc lập với nhau thành một quá trình lao động được phối hợp lại một cách khoa học. C.Mác5
đã viết "Bất cứ lao động xã hội hay lao động chung nào mà tiến hành trên quy mô khá lớn đều yêu cầu phải có sự chỉ đạo, điều hành, điều hòa những hoạt động cá nhân,... Một nhạc sỹ độc tấu thì tự điều khiển lấy mình nhưng một dàn nhạc thì cần phải có nhạc trưởng".
Như vậy, quản lý là một hoạt động khách quan nảy sinh khi cần có nỗ lực tập thể để thực hiện mục tiêu chung. Quản lý diễn ra ở mọi tổ chức từ phạm vi nhỏ đến lớn, từ đơn giản đến phức tạp. Trình độ xã hội hóa càng cao, yêu cầu quản lý càng cao và vai trò của nó càng tăng lên.
Về nội dung, thuật ngữ "quản lý" [9] có nhiều cách diễn đạt khác nhau. Với ý nghĩa thông thường, phổ biến nhất thì "quản lý” có thể hiểu là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý vào một đối tượng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của con người nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng theo những mục tiêu đã ổn định.
Với khái niệm được đề cập trên, quản lý bao gồm các yếu tố sau:
- Chủ thể quản lý: Là tác nhân tạo ra các tác động quản lý. Chủ thể luôn
là con người hoặc tổ chức. Chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý bằng các công cụ với những phương pháp thích hợp theo những nguyên tắc nhất định.
- Đối tượng quản lý: Tiếp nhận trực tiếp sự tác động của chủ thể quản lý.
Tùy theo từng loại đối tượng khác nhau mà người ta chia thành các dạng quản lý khác nhau.
- Khách thể quản lý chịu sự tác động hay chịu sự điều chỉnh của chủ thể
quản lý, đó là hành vi của con người, các quá trình xã hội.
Mục tiêu quản lý là cái đích cần phải đạt tới tại một thời điểm xác định do chủ thể quản lý định trước. Đây là căn cứ để chủ thể quản lý thực hiện các tác động quản lý cũng như lựa chọn các phương pháp quản lý thích hợp.
Quản lý ra đời chính là nhằm đến hiệu quả nhiều hơn, năng suất cao hơn trong công việc. Thực chất của quản lý con người trong tổ chức là nhằm đạt mục tiêu của tổ chức với hiệu quả cao nhất.
Quá trình quản lý chịu sự tác động của các yếu tố sau: - Yếu tố con người (yếu tố xã hội);
- Yếu tố chính trị (môi trường chính trị); - Yếu tố tổ chức;
- Yếu tố quyền lực; - Yếu thông tin;
- Yếu tố văn hóa tổ chức.
Bên cạnh khái niệm quản lý, thuật ngữ quản lý nhà nước nói chung (nguyên bản tiếng Anh là Public Administration)6
[9] với các nghĩa là: thứ
nhất, tất cả quyền lực của hành chính nhà nước là của nhân dân hay nói cách
khác là bắt nguồn từ nhân dân; thứ hai, đối tượng phục vụ của nền hành chính nhà nước là nhân dân; thứ ba, nền hành chính nhà nước thực hiện công cụ và giải quyết tự do, quyền, lợi ích và nghĩa vụ hợp pháp của công dân, tổ chức.
Trong quản lý nhà nước, hoạt động quản lý hành chính là hoạt động đa dạng trung tâm, chủ yếu: vì hoạt động hành chính là hoạt động tổ chức và điều hành để thực hiện quyền lực nhà nước trong quản lý xã hội. Tuy nhiên, quản lý hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn so với quản lý nhà nước. Thứ nhất, quản lý hành chính nhà nước tức là hoạt động chấp hành và điều hành. Thứ hai, chủ thể quản lý hành chính nhà nước là các cơ quan, cán bộ, công chức hành chính nhà nước trong hệ thống Chính phủ từ Trung ương đến cơ sở.
Như vậy, có thể khẳng định rằng: "quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các cơ quan trong hệ thống Chính phủ từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước nhằm duy trì và phát triển cao các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của con người trong công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc" [9].
Với cách tiếp cận về thuật ngữ quản lý như trên, có thể thống nhất quan điểm là: khái niệm quản lý nhà nước, công tác quản lý nhà nước xuất hiện cùng với nhà nước, quản lý nhà nước được gọi là quản lý các công việc của nhà nước. Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi một quốc gia qua các giai đoạn lịch sử. Ngày nay, quản lý nhà nước xét về mặt chức năng bao gồm hoạt động
lập pháp của cơ quan lập pháp, hoạt động hành chính (chấp hành và điều hành) của Chính phủ và hoạt động tư pháp của hệ thống tư pháp.
Trong hệ thống xã hội, tồn tại rất nhiều chủ thể tham gia quản lý xã hội như: Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, các đoàn thể nhân dân, các Hiệp hội,... Trong hoạt động quản lý đó thì quản lý nhà nước có những điểm khác biệt.
Một là, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan trong bộ máy nhà nước,
gồm: lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Hai là,đối tượng quản lý của Nhà nước là toàn thể nhân dân tức toàn bộ
dân cư sống và làm việc trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.
Ba là, vì tính đa dạng về lợi ích, hoạt động của các nhóm người trong xã
hội, quản lý nhà nước diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao nhằm thỏa mãn nhu cầu hợp pháp của nhân dân.
Bốn là, quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, lấy pháp luật
làm công cụ quản lý chủ yếu nhằm duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội.
1.2.2. Quản lý nhà nước về cơ sở lưu trú du lịch
1.2.2.1. Quy trình quản lý nhà nước về lưu trú du lịch
Trong lĩnh vực du lịch nói chung và lưu trú du lịch nói riêng, nội dung hoạt động quản lý hành chính nhà nước được cụ thể hóa thông qua các mục tiêu, nhiệm vụ, chức năng hoạt động của bộ máy tổ chức hành chính nhà nước được tổ chức theo từng cấp với quyền hạn, thẩm quyền xác định. Cơ cấu tổ chức và đội ngũ cán bộ, công chức tương ứng thực hiện chức năng hành pháp tương ứng được cơ quan có thẩm quyền phân cấp, giao phó.
Để thực hiện có hiệu quả những mục tiêu, nhiệm vụ của mình, cơ quan liên quan trong lĩnh vực du lịch và lưu trú du lịch, cán bộ, công chức và người
lao động các cấp tuân thủ quy trình của quản lý hành chính nhà nước về cơ sở lưu trú du lịch.
- Triển khai Quy hoạch, kế hoạch phát triển cơ sở lưu trú du lịch
Trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế, xã hội đã được Đảng và Nhà nước hoạch định, quyết định; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Tổng cục Du lịch chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lưu trú du lịch, chính quyền địa phương các cấp xây dựng, chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch chi tiết về phát triển hệ thống cơ sở lưu trú du lịch, đảm bảo các yêu cầu về quy hoạch, phát triển đã được đặt ra, đáp ứng tuyệt đối định hướng đặt ra của cấp trên và nhu cầu của khách du lịch.
- Tổ chức bộ máy hành chính quản lý lưu trú du lịch
Ngành Du lịch phối hợp với Bộ Nội vụ hoặc cơ quan liên quan về tổ chức cán bộ, công chức và lao động các cấp tổ chức bộ máy đảm bảo tinh gọn từ trung ương đến địa phương gồm Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch các tỉnh, thành phố để điều hành tập trung, thống nhất, thông suốt, linh hoạt, giải quyết kịp thời, đúng thẩm quyền những vấn đề về lưu trú du lịch đã được đặt ra và các vấn đề phát sinh theo nhu cầu thực tiễn phát triển. Cơ quan trực tiếp tham gia quản lý lưu trú du lịch cấp quận, huyện được tổ chức linh hoạt theo cấp phòng, giúp địa phương triển khai các kế hoạch quản lý, phát triển đã được cơ quan cấp trên hoạch định, phê duyệt.
- Sắp xếp, bố trí đội ngũ cán bộ, công chức theo từng cấp
Đội ngũ cán bộ, công chức các cấp đủ về số lượng, tinh về chất lượng, đảm bảo được sắp xếp, bố trí công việc theo tiêu chuẩn chức danh, tiêu chuẩn công việc. Về cơ bản, đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay đủ phẩm chất chính trị, vững về chuyên môn và có đạo đức, trách nhiệm với công việc được giao,
thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý nhà nước về lưu trú du lịch theo phân cấp, thẩm quyền. Tuy nhiên, việc tuyển dụng, sử dụng và bố trí cán bộ, công chức và người lao động theo nhu cầu phát triển và thực tiễn tại từng cấp, từng địa phương.
- Ra các quyết định hành chính và tổ chức thực hiện quyết định
Quản lý nhà nước về lưu trú du lịch được thực hiện bằng các công cụ pháp luật, các quyết định, hướng dẫn pháp luật của cơ quan có thẩm quyền để điều chỉnh tất cả các hành vi liên quan, đảm bảo các quyết định hành chính được thực hiện có hiệu lực, có tính khả thi cao phù hợp với thực tế đa dạng của các cơ sở lưu trú du lịch trên địa bàn cả nước.
- Quản lý lưu trú du lịch là sự phối hợp giữa các ngành, các cấp liên quan
Việc phối hợp giữa các ngành, các cấp nhằm tạo sự đồng bộ hoạt động theo cấp và phân hệ trong hệ thống hành chính, phối hợp giữa Ngành du lịch với các ngành khác; giữa Du lịch với các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp để thực hiện các quyết định quản lý phù hợp, hiệu quả.
- Gám sát, kiểm tra, báo cáo, tổng kết, đánh giá công tác quản lý nhà nước
Bất cứ lĩnh vực nào, ngành nào dù là quản lý nhà nước hay quản trị doanh nghiệp thì công tác giám sát, kiểm tra, báo cáo, tổng kết và đánh giá luôn là nội dung quan trọng, là thước đo việc thực hiện công việc. Muốn quản lý tốt cần tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực thi công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức thuộc bộ máy nhà nước các cấp từ trung ương đến địa phương của Ngành Du lịch. Tạo lập một hệ thống giám sát công tác kiểm tra thực sự, có hiệu quả và thường xuyên để có những biện pháp điều chỉnh kịp
thời, đặc biệt trước tình hình phát triển nhanh, nhạy hiện nay của hệ thống cơ sở lưu trú du lịch ở Việt Nam.
1.2.2.2. Chủ thể và khách thể trong quản lý nhà nước về lưu trú du lịch
Chủ thể nói chung là Đảng, Nhà nước và các cơ quan liên quan có chức năng quản lý nhà nước được pháp luật phân quyền, phân cấp. Nhưng với lưu trú du lịch, chủ thể chủ yếu là Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, các ngành liên quan như Công an, Y tế, Môi trường, Lao động, Bảo hiểm,... và Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch các tỉnh, thành phố trong cả nước. Chủ thể có nhiệm vụ chấp hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trương, kế hoạch của nhà nước.
Chủ thể có những thẩm quyền nhất định liên quan đến 04 (bốn) nội dung, bao gồm;
- Ban hành các văn bản dưới luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hành và tổ chức bộ máy trong quản lý nhà nước về lưu trú du lịch cấp tương ứng.
- Sử dụng quyền lực để điều chỉnh và điều hành các vấn đề thuộc lưu trú du lịch theo thẩm quyền.
- Cán bộ lãnh đạo của cơ quan chủ thể theo cơ chế bổ nhiệm, chủ thể thực hiện cơ chế lãnh đạo và quản lý theo chế độ thủ trưởng.
- Chủ thể ký văn bản quản lý theo chế độ thủ trưởng hoặc liên tịch.
Bên cạnh chủ thể nêu trên, khách thể của quản lý hành chính nhà nước về lưu trú du lịch là toàn bộ hệ thống, nguồn nhân lực và hành vi, quá trình phát sinh trong thực tế phát triển của cơ sở lưu trú du lịch ở Việt Nam.
1.2.2.3. Hình thức quản lý hành chính trong lĩnh vực lưu trú du lịch
- Hình thức pháp lý: Cơ quan có thẩm quyền các cấp được phép ban
hình thức pháp lý quan trọng nhất trong hoạt động của Ngành Du lịch nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, Ngành Du lịch quy định những quy tắc xử sự chung trong lĩnh vực quản lý, những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ đối với cơ sở lưu trú du lịch.
- Hình thức ban hành văn bản áp dụng pháp luật. Đây là hoạt động chủ
yếu của Ngành Du lịch, nội dung chủ yếu là áp dụng một hay nhiều quy phạm pháp luật vào một trường hợp cụ thể, trong những điều kiện cụ thể. Việc ban hành văn bản này làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ hành chính, pháp luật liên quan đến lĩnh vực lưu trú du lịch.
1.2.2.4. Phương pháp quản lý hành chính nhà nước về lưu trú du lịch
Trên cơ sở vận dụng thành tựu của các khoa học khác để thực hiện quản lý hành chính nhà nước như kế hoạch hóa, thống kê, toán học, tâm lý - xã hội và nhóm phương pháp khoa học quản lý: giáo dục tư tưởng, tổ chức thực hiện, kinh tế và phương pháp hành chính. Cho đến nay, phương pháp quản lý hành chính nhà nước về cơ sở lưu trú du lịch được áp dụng cụ thể như sau:
- Phương pháp quản lý đảm bảo hiệu quả, tính tác động của công tác quản lý có tính đến đặc điểm của từng cơ sở lưu trú du lịch.