1.2.6.1 Nhân tố con ngƣời
Trong hoạt động đầu tƣ có nhiều chức danh cán bộ nhƣ: khảo sát, tƣ vấn, thiết kế, soát, kiểm tra, giám sát, thẩm định, kiểm định, phản biện, quản lý doanh nghiệp tƣ vấn, ngƣời có thẩm quyền quyết định phê chuẩn, quản lý dự án, quản lý thi công,…chức danh nhiều trong khi để xẩy ra sai phạm lại không có cá nhân nào chịu trách nhiệm chính, cá nhân nào liên đới trách nhiệm, vậy nên đã xảy ra tình trạng “rất nhiều ngƣời có quyền, song rất ít ngƣời chịu trách nhiệm cụ thể” tồn tại trong quản lý điều hành và triển khai dự án nên thất thoát dễ dàng xẩy ra.
Phẩm chất đạo đức là yếu tố cơ bản đầu tiên của ngƣời cán bộ. Cán bộ có giỏi nhƣng phẩm chất kém cũng không mang đến hiệu quả trong công tác. Đó là sự sa sút, biến chất về phẩm chất đạo đức nghề nghiệp của một bộ phận cán bộ, công nhân, viên chức, lợi dụng cƣơng vị đƣợc giao cố ý làm trái, thông đồng, móc ngoặc với nhau để làm ăn phi pháp trong đầu tƣ XDCB, coi việc nhận dự án công trình XDCB nhƣ một cơ hội làm ăn để tăng thu nhập, làm giàu bất chính và thăng tiến, làm giảm hiệu lực của các nguyên tắc pháp lý, phá vỡ các quy trình quy phạm trong ĐTXD, gây nên những hậu quả đáng tiếc. Điển hình nhất là vụ PMU18 ở Bộ Giao thông vận tải.
Hiện nay, tình trạng thiếu trách nhiệm, không sâu sát thực tế, vì lợi ích cục bộ của ngành, địa phƣơng và vì thành tích đã có những quyết định chủ trƣơng đầu tƣ sai là nguyên nhân quan trọng gây ra dàn trải, thất thoát, lãng phí không nhỏ, ảnh hƣởng về lâu dài. Tuy chƣa có số liệu đầy đủ nhƣng nhiều chuyên gia cho rằng trong đầu tƣ và xây dựng, lãng phí ở các khâu do các quyết định không sát, không đúng chiếm khoảng 60-70% tổng số thất thoát, lãng phí. Chƣa kể tình trạng cố ý làm sai, vi phạm pháp luật, vụ lợi trong đầu tƣ XDCB còn diễn ra ở nhiều dự án.
Ngoài việc một số chủ thể tham gia quá trình triển khai các dự án cố ý vi phạm các quy định quản lý dự án thì ở nhiều trƣờng hợp khác, năng lực hạn chế, trình độ chuyên môn yếu, thiếu tính chuyên nghiệp của các chủ thể cũng ảnh hƣởng trực tiếp đến tiến độ, chất lƣợng, giá thành của dự án. Tại Hội thảo toàn quốc về nguồn nhân lực ngành xây dựng mới đây đã thống nhất nhận định: nguồn nhân lực trong XDCB vừa thiếu vừa yếu ở tất cả các khâu, các chủ thể tham gia quản lý triển khai (chủ đầu tƣ, Ban quản lý dự án, tƣ vấn khảo sát, thiết kế, giám sát, đến nhà thầu xây lắp). Thực tế này cũng đã đƣợc Đoàn giám sát của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội ghi nhận
giám sát cho biết: Một số Ban quản lý dự án không có kỹ sƣ xây dựng; Việc phân cấp mạnh cho huyện, xã trong XDCB tỏ ra vƣợt quá khả năng chuyên môn của cán bộ thuộc các cấp này.
1.2.6.2 Cơ chế chính sách
Hệ thống văn bản pháp luật chƣa hoàn chỉnh. Mặc dù nƣớc ta đã có Pháp lệnh, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, nhƣng vẫn chƣa có cơ chế phòng ngừa, đấu tranh một cách cụ thể, đồng bộ, thống nhất chặt chẽ. Những nội dung pháp luật chƣa thật sự tuyên truyền sâu rộng đến với dân, chƣa thấm nhuần vào nhận thức, hành động của mọi ngƣời; chƣa có chế tài xử lý nghiêm minh, kịp thời những ngƣời vi phạm. Việc thực hiện cải cách hành chính vừa chậm vừa lúng túng, chƣa tạo ra tác động tích cực cho phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí.
Cơ chế quản lý, thanh tra giám sát không hiệu quả. Tổ chức bộ máy quản lý điều hành các dự án đầu tƣ còn nhiều yếu kém, nhiều đầu mối. Vẫn còn tình trạng các cơ quan quản lý nhà nƣớc can thiệp sâu vào công việc của đơn vị kinh doanh. Cơ chế quản lý nhiều khi chƣa đƣợc xác lập rõ ràng, minh bạch. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát đã tiến hành và đạt đƣợc một số kết quả nhƣng vẫn còn bất cập, chƣa đáp ứng yêu cầu chống quan liêu, lãng phí, chƣa phối hợp chặt chẽ, thƣờng xuyên, đồng bộ giữa những cơ quan, tổ chức cùng ngăn chặn, chống thất thoát lãng phí. Chƣa thật sự huy động đông đảo nhân dân tham gia chống lãng phí. Chƣa có cơ chế bảo vệ những ngƣời phát hiện, lên án các hành vi lãng phí, thất thoát. Trong bộ máy nhà nƣớc, ở không ít nơi chƣa thiết lập chế độ kiểm tra, giám sát quyền lực một cách chặt chẽ, cụ thể. Chính sách tài chính vẫn còn biểu hiện cơ chế “xin - cho”. Việc thực hành dân chủ còn nhiều hạn chế, do độc đoán chuyên
quyền dẫn đến những quyết định không chuẩn xác, gây lãng phí tiền của, thời
1.2.6.3 Nhóm nhân tố khách quan khác
Thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng là do nguyên nhân từ các yếu tố khách quan nhƣ thiên tai, dịch bệnh trong nƣớc, giá cả trên thị trƣờng thế giới biến động. Những tác động trên sẽ làm giảm tiến độ của công trình, ảnh hƣởng tới các đối tƣợng tham gia xây dựng công trình, làm tăng giá cả nguyên vật liệu dẫn đến thời kỳ đầu tƣ kéo dài tạo nên những lãng phí cho dự án.
1.3 Vai trò của Kiểm toán Nhà nƣớc đối với việc chống thất thoát lãng phí trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc.
Kiểm toán Nhà nƣớc (KTNN) với vai trò và địa vị pháp pháp lý là cơ quan kiểm tra tài chính công do Quốc hội thành lập và hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật. KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. Với địa vị và vai trò quan trọng nhƣ vậy, KTNN là một công cụ hữu hiệu để thực hiện công tác kiểm tra, giám sát và tƣ vấn chi tiêu ngân sách.
KTNN là cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát độc lập các hoạt động tài chính công. Ở các quốc gia trên thế giới, KTNN đƣợc coi là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Nhà nƣớc, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Về nguyên tắc, tất cả các đơn vị có sử dụng ngân sách đều chịu sự kiểm tra của KTNN. Với trình độ chuyên môn sâu và tính độc lập trong hoạt động đối với hệ thống quản lý Nhà nƣớc, theo quy định của Luật kiểm toán thì KTNN thực hiện kiểm toán ở tất cả các hoạt động tài chính công.
KTNN thực hiện chức năng kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng
đắn, trung thực của Báo cáo quyết toán NSNN các cấp và Báo cáo tổng quyết
NSNN; kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc. Hoạt động của KTNN có phạm vi rộng trên địa bàn cả nƣớc, liên quan đến tất cả các Bộ, ngành ở Trung ƣơng, các cấp Ngân sách địa phƣơng, các đơn vị kinh tế,...
Thực tế trong thời gian qua, đầu tƣ phát triển luôn là vấn đề nóng đƣợc nhiều ngƣời quan tâm. Tình hình triển khai các dự án đầu tƣ gặp khá nhiều khó khăn. Tình trạng chậm tiến độ xảy ra phổ biến ở nhiều dự án và có xu hƣớng gia tăng so với các năm trƣớc. Theo báo cáo của các bộ, ngành và địa phƣơng thì các dự án chậm tiến độ trong các năm là rất cao, cụ thể là năm 2009 mặc dù Chính phủ đã có nhiều biện pháp chỉ đạo, tháo gỡ nhƣng số dự án chậm tiến độ cũng chiếm ở mức là 18,3%, năm 2008 ở mức 16,6% (2007 là 14,8% và năm 2006 là 13,1%). Tình trạng chậm tiến độ các công trình, dự án đã làm tăng chi phí và giảm hiệu quả của các dự án đầu tƣ, trong đó có nhiều dự án hạ tầng quan trọng. Bên cạnh đó cũng có nhiều dự án xây dựng giữa chừng không có nguồn vốn để hoàn thành đã gây ra thất thoát lãng phí lớn. Nhiều bộ, ngành, địa phƣơng có tình trạng nợ vốn nhiều và kéo dài nhiều năm không xử lý đƣợc cũng gây ra kém hiệu quả của đồng vốn đầu tƣ phát triển (cả nƣớc nợ hàng chục ngàn tỷ đồng). Nguyên nhân của chậm tiến độ đầu tƣ và nợ lớn có nhiều nhƣng có thể tóm tắt một số điểm chính nhƣ: chậm tiến độ đền bù giải phóng mặt bằng, tƣ vấn kém, năng lực thi công và tổ chức hạn chế, thời gian thẩm định, phê duyệt dự án kéo dài và cũng do tình hình giá cả biến động nhiều, chủ đầu tƣ và nhà thầu không điều chỉnh dự toán ngay mà có tâm lý chờ. Bên cạnh những điều nêu trên là sự thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ phát triển đang là một vấn đề nhức nhối của xã hội. Thực chất của vấn đề đến đâu, hiện chƣa có lời giải xác đáng, đang rất cần các cơ quan chức năng nghiên cứu và có giải pháp nhằm đƣa ra câu trả lời cụ thể. Một trong những cơ quan có vai trò quan trọng trong giải quyết vấn đề này chính
là KTNN. Với sự phân cấp mạnh mẽ trong quản lý đầu tƣ phát triển hiện nay và trong tƣơng lai, bên cạnh giao quyền chủ động rộng rãi cho các bộ, ngành và địa phƣơng trong quản lý vốn đầu tƣ phát triển thì cũng cần xây dựng hệ thống giám sát và kiểm tra tƣơng ứng. Đặc biệt, trong tình hình mới lƣợng vốn đầu tƣ phát triển ngày một tăng nhƣ trên đã nêu thì vai trò của các cơ quan kiểm tra, giám sát và kiểm toán càng ngày càng cần phải đƣợc nâng lên. Trong thời gian qua KTNN đã tiến hành kiểm toán nhiều bộ, ngành và địa phƣơng trong quản lý và chi tiêu NSNN cũng đã phát hiện nhiều vụ việc và thu hồi lại cho nhà nƣớc một lƣợng tài chính khá lớn. Điều này đã và đang khẳng định KTNN là một trong những cơ quan kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn đúng mục đích, đúng pháp luật và hiệu quả. Để KTNN có thể tham gia làm tốt nhiệm vụ của mình trong quản lý chi đầu tƣ phát triển đòi hỏi KTNN nên tham gia ngay từ đầu và nắm bắt thông tin về quá trình xây dựng kế hoạch tài chính, kế hoạch đầu tƣ và phát triển của các cơ quan, bộ, ngành và địa phƣơng trên các mặt nhƣ: đƣợc tham gia tìm hiểu, nắm thông tin về đầu tƣ phát triển; có ý kiến đóng góp hoàn thiện các kế hoạch đầu tƣ phát triển; tham gia theo dõi và giám sát quá trình đầu tƣ hoặc kiểm toán từng phần của dự án đầu tƣ và các công việc có liên quan đến quản lý tài chính. Trong điều kiện hiện nay và với xu thế phát triển trong tƣơng lai đòi hỏi phải đẩy mạnh công tác kiểm tra, giám sát và kiểm toán. Do vậy, KTNN cần đƣợc nâng lên một tầm cao mới, trong đó đặc biệt là nâng cao vai trò và vị thế của KTNN trong quản lý chi đầu tƣ phát triển.
Nhƣ vậy, trong lĩnh vực tài chính công, KTNN có vai trò rất lớn trong việc kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợp lý, hợp lệ của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp và báo cáo tổng quyết toán ngân sách. Một trong những nhiệm vụ quan trọng khi thực hiện vai trò này là việc kiểm toán đầu tƣ xây dựng cơ bản (XDCB) đƣợc đầu tƣ bằng nguồn vốn NSNN. Kết quả kiểm toán lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản trong thời gian qua đã đạt đƣợc những
kết quả nhất định, không chỉ thể hiện qua con số hàng ngàn tỷ đồng mà KTNN đã phát hiện và kiến nghị các đơn vị có thẩm quyền giảm cấp phát, thu hồi vốn đầu tƣ do thanh toán, quyết toán sai khối lƣợng, sai định mức, sai đơn giá, sai quy chế đấu thầu... mà quan trọng hơn là thông qua công tác kiểm toán đã góp phần chấn chỉnh, ngăn ngừa các sai phạm thƣờng xẩy ra, hạn chế thất thoát lãng phí.
Nhƣ vậy có thể nói vai trò của cơ quan KTNN trong việc phòng chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí nói chung và trong đầu tƣ XDCB nói riêng là rất quan trọng và là một công cụ không thể thiếu trong khối các cơ quan thanh, kiểm tra, giám sát, giúp Quốc hội, Chính phủ trong mặt trận phòng, chống tham nhũng, thất thoát lãng phí.
Do vậy, thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ XDCB là sự mất mát về tiền của, nhân tài, vật lực dƣới mọi hình thức gây ra thiệt hại không đáng có về vốn đầu tƣ xây dựng của Nhà nƣớc trong suốt quá trình đầu tƣ từ quyết định chủ trƣơng đầu tƣ đến khi công trình hoàn thành và đƣa vào sử dụng. Phần vốn này tuy đƣa vào công trình nhƣng bị lãng phí hoặc là phần vốn bị biến mất trong quá trình đầu tƣ. Tác hại của Tham nhũng, thất thoát lãng phí là vô cùng to lớn, gây hậu quả nghiêm trọng đến phát triển kinh tế - xã hội, đạo đức lối sống và truyền thống văn hóa dân tộc, làm chậm sự phát triển và làm đất nƣớc tụt hậu xa hơn về kinh tế… Sự thất thoát, lãng phí này có rất nhiều căn nguyên gây ra, bao gồm cả nguyên nhân khách quan nhƣ tính đặc thù của XDCB và nguyên nhân chủ quan nhƣ do cơ chế quản lý và nguồn lực con ngƣời còn hạn chế. Và sự ra đời của KTNN là tất yếu khách quan, đóng vai trò quan trọng trong việc ngăn ngừa thất thoát, lãng phí NSNN nói chung và thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ XDCB nói riêng. Hoạt động kiểm toán không chỉ kiến nghị tăng thu, giảm chi cho NSNN mà còn giúp các cơ quan nhà nƣớc chấn chỉnh công tác quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc; giúp các đơn vị đƣợc kiểm toán
thấy đƣợc thực trạng tình hình tài chính để khắc phục những yếu kém, sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất, kinh doanh, ngăn ngừa những tiêu cực, thất thoát lãng phí tiền, tài sản để từng bƣớc hoàn thiện công tác quản lý, bảo đảm sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia hiệu quả.
1.4 Kinh nghiệm kiểm toán đầu tƣ xây dựng cơ bản của một số kiểm toán các nƣớc trên thế giới
Trong quá trình chuyển đổi mô hình kinh tế ở Trung Quốc, tham nhũng, thất thoát lãng phí trong đầu tƣ công đã trở thành một loại hình phạm tội khá phổ biến cần đƣợc xác định rõ nguồn gốc và xử lý nghiêm khắc.
Chính phủ Trung Quốc áp dụng “Quyết định về cải cách thể chế đầu tƣ” đã nâng cao mức độ khoa học hoá, dân chủ hoá trong việc quyết định đầu tƣ. Quyết định này đòi hỏi phải kiện toàn cơ chế pháp nhân của hạng mục đầu tƣ, cải cách chế độ lập dự toán, hoàn thiện cơ chế thực hiện và tăng cƣờng kiểm tra, giám sát theo “hệ thống đánh giá chất lƣợng dự toán”, kiến lập chế độ trách nhiệm quyết sách của cấp thẩm quyền xuất vốn. Nhờ vậy, hiệu quả đầu tƣ công đƣợc nâng cao và hạn chế khả năng xảy ra tham nhũng, thất thoát, lãng phí.
Cùng với Quyết định cải cách thể chế đầu tƣ, Chính phủ đã ban hành
và áp dụng cải cách chế độ quản lý dự toán. Để chính phủ có đủ thời gian sàng lọc lựa chọn hạng mục đầu tƣ, thay đổi chế độ quản lý dự toán hàng năm thành chế độ nối với năm liền kề. Ví dụ, có thể quy định năm tài chính bắt đầu từ 1-4 năm này đến 31-3 năm sau hoặc từ 1-7 năm này đến 30-6 năm sau. Với quy định mới này, vừa tránh đƣợc những vƣớng mắc thƣờng gặp do giới