3.3.1. Tăng cường giám sát của cộng đồng dân cư và xã hội
Một là, cần phải thực hiện nghiêm túc các quy đình về công khai, minh bạch hoạt động tại các dự án ĐTXD từ NSNN của mình.
Hai là, có cơ chế khuyến khích, khen thƣởng và bảo vệ đối với các cơ
quan và cá nhân phát hiện đƣợc các hành vi sai trái, tiêu cực, thất thoát, tham ô, tham nhũng, lãng phí trong thực hiện ĐTXD từ NSNN. Có cơ chế khuyến khích, khen thƣởng và bảo vệ, đề cao vai trò giám sát của cộng đồng dân cƣ, của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, hiệp hội và các cơ quan thông tấn báo chí đối với hoạt động ĐTXD từ NSNN là một trong những giải pháp tốt nhằm phát hiện, ngăn chặn, phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí ngân sách, tiền và tài sản nhà nƣớc, góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả đối với dự án ĐTXD từ NSNN.
3.3.2. Tăng cường kiểm tra kiểm soát từ NSNN
Cần có quy định cụ thể về nội dung, trình tự, thủ tục thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá đầu tƣ. Việc giám sát đầu tƣ phải đƣợc thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình đầu tƣ xây dựng với những nội dung cơ bản sau đây:
- Giám sát việc đầu tƣ theo đúng quy hoạch, kế hoạch; giám sát việc khai thác, vận hành dự án nhằm bảo đảm đầu tƣ tập trung, đúng định hƣớng, đúng mục tiêu, đạt hiệu quả.
- Giám sát khâu chuẩn bị đầu tƣ và quyết định đầu tƣ (lập dự án đầu tƣ, thẩm tra, thẩm định, quyết định đầu tƣ) nhằm bảo đảm thủ tục pháp lý và tính khả thi của các quyết định đầu tƣ.
- Giám sát việc thực hiện dự án đầu tƣ nhằm bảo đảm tuân thủ các quy định của pháp luật (thủ tục xây dựng, chất lƣợng, tiến độ, giải phóng mặt bằng, thực hiện phƣơng án tái định canh, định cƣ, ổn định đời sống nhân dân; tổ chức đấu thầu, hoạt động xây lắp, mua sắm, giới hạn chi phí dự án…).
3.4 Đổi mới cơ chế quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động ĐTXD
3.4.1. Đổi mới phân cấp quản lý. Cần tách bạch rõ ràng và rành mạch
hơn nữa nội dung giữa quản lý hành chính nhà nƣớc và quản trị kinh doanh ở doanh nghiệp đối với hoạt động đầu tƣ xây dựng trong tất cả các khâu quản lý đầu tƣ xây dựng; xác định rõ ràng, cụ thể hơn nữa nội dung quản lý nhà nƣớc và thẩm quyền quyết định đầu tƣ đối với từng loại dự án đầu tƣ mà Nghị định 16/2005/NĐ- CP đã quy định; làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng Bộ, giữa các bộ, ngành, địa phƣơng trong việc quản lý đầu tƣ xây dựng sử dụng vốn nhà nƣớc (bao gồm vốn ngân sách, vốn tín dụng nhà nƣớc, vốn đầu tƣ của các doanh nghiệp nhà nƣớc) và vốn không phải nhà nƣớc; quy định rõ hơn nữa việc phân cấp, giao quyền, trách nhiệm (pháp lý và vật chất) của từng chủ thể tham gia quá trình đầu tƣ: chủ đầu tƣ, nhà thầu, tƣ vấn thiết kế, ngƣời thẩm định, ngƣời giám sát thi công đối với chất lƣợng, tiến độ, giải phóng mặt
bằng, lập và duyệt thiết kế - tổng dự toán, trách nhiệm về kế hoạch vốn, đấu thầu, thi công, mua sắm, lắp đặt và hạn mức chi phí đƣợc duyệt.
Quy định về trách nhiệm và thẩm quyền quyết định đối với việc thay đổi, điều chỉnh tổng mức đầu tƣ trên cơ sở bảo đảm hiệu quả dự án đầu tƣ, điều kiện và giới hạn của việc điều chỉnh tổng mức đầu tƣ, vì đây là những yếu tố đặc biệt quan trọng của quá trình đầu tƣ xây dựng. Quy định khi phê duyệt điều chỉnh dự án đầu tƣ phải tiến hành giám sát, đánh giá đầu tƣ, xác định rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan của việc điều chỉnh dự án và biện pháp xử lý của các bên liên quan trƣớc khi báo cáo cấp có thẩm quyền phê duyệt, điều chỉnh dự án đầu tƣ. Ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ phải chịu trách nhiệm đối với việc điều chỉnh lại dự án do quyết định không đúng. Quy định lộ trình loại bỏ dần tình trạng khép kín trong đầu tƣ xây dựng cơ bản.
Trong các văn bản pháp luật về đầu tƣ xây dựng cũng cần quy định rõ việc chấm dứt vĩnh viễn tình trạng các bộ quản lý ngành giới thiệu nhà thầu. Quy định cụ thể hơn nữa việc đấu thầu chọn chủ đầu tƣ, tƣ vấn quản lý dự án. Ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ phải chịu trách nhiệm về các sai phạm trong quá trình thực hiện dự án đầu tƣ của nhà thầu do mình chỉ định thầu.
3.4.2. Nhà nước đặt hàng côngtrình thay cho cấp phát vốn đầu tư
Tất cả các công trình xây dựng đều có thể đƣợc mua bán nhƣ hàng hoá trên thị trƣờng bất động sản. Với nguồn vốn ngân sách tập trung hàng năm, nhà nƣớc tổ chức đấu thầu, chọn nhà thầu xây dựng các công trình theo quy hoạch kế hoạch. Nếu đấu thầu công trình cần để các ngân hàng cùng tham gia đấu thầu. Nhƣ vậy, cùng lúc đấu thầu cả về xây dựng cơ bản, cả về hiệu quả đồng vốn, tính lựa chọn của đấu thầu sẽ cao hơn, tốt hơn hẳn cách cấp phát. Phƣơng pháp này làm cho tiến độ đầu tƣ nhanh hơn, từ đó làm giảm ứ đọng vốn và lãng phí sẽ giảm, đồng thời các ngân hàng cho vay đƣợc nhiều hơn,
quản lý Nhà nƣớc, chủ đầu tƣ, nhà thầu, giúp ngăn chặn đƣợc tình trạng chạy vốn, chạy dự án, phân tán vốn đầu tƣ, từ đó sẽ giảm đƣợc tình trạng thất thoát, lãng phí và tiêu cực.
3.4.3. Thực hiện đấu thầu tín dụng
Mặc dù cơ chế “ xin - cho” đã đƣợc chuyển đổi sang cơ chế “tự vay, tự trả, tự chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tƣ” nhƣng những thói quen, tập tục, lề lối làm việc của cơ chế cũ vẫn chƣa hoàn toàn đƣợc xoá bỏ, mà vẫn còn tồn tại, cần phải xoá bỏ ngay bằng cách: “Đấu thầu tín dụng”. Giải pháp đƣa ra là: tất cả các dự án đầu tƣ bằng vốn ngân sách, hàng năm Nhà nƣớc công bố kế hoạch, xác định rõ quy mô, tiến độ, chủ dự án, ... rồi mời một số Ngân hàng thƣơng mại đấu thầu khoản tín dụng này để chọn ngân hàng tốt nhất, chấm dứt tình trạng “chạy, xin, cho, cấp, phát”. Giải pháp này sử dụng công cụ lãi suất ngân hàng để ngăn chặn tình trạng các bộ, các cấp chính quyền tranh thủ xin kinh phí của Nhà nƣớc bởi vì đối với những công trình không hiêu quả sẽ không trả đƣợc nợ. Đấu thầu tín dụng là một hình thức mới, có ƣu điểm là chọn đƣợc Ngân hàng thắng thầu có tối ƣu các điều kiện về giỏi nghiệp vụ và tín nhiệm cao đối với khách hàng để quản lý toàn bộ khoản tín dụng dành cho dự án, sẽ tránh đƣợc tình trạnh Ngân hàng độc quyền. Chính cách này tạo ra sự cạnh tranh để quản lý và phục vụ tốt hơn nguồn vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản của Nhà nƣớc.
3.4.4 Tăng cườnguỷ quyền trong đầu tư xây dựng
Tăng cƣờng uỷ quyền trong ĐTXD tại các dự án từ NSNN theo hƣớng phân phối và uỷ quyền cần triệt để, rõ ràng hơn, cụ thể không duy trì việc mang tƣ cách pháp lý kép, tăng quyền và trách nhiệm của các cấp, chỉ uỷ quyền trong trƣờng hợp không thể phân cấp đƣợc, cụ thể:
Một là, trong cùng một dự án, cấp này, ngƣời này đã đƣợc phân cấp
cấp này, ngƣời này đang là chủ đầu tƣ thì không thực hiện uỷ quyền quyết định đầu tƣ.
Hai là, phân cấp toàn diện việc phê duyệt dự án và kế hoạch đấu thầu đối với dự án nhóm B và C cho các cơ quan cấp dƣới xét thấy đủ điều kiện, năng lực tổ chức thực hiện dự án (không nhất thiết phải là cơ quan cấp dƣới trực tiếp nhƣ đang quy định nhƣ hiện nay). Việc phân cấp quyết định ĐTXD phải gắn liền với quy định về đấu thầu trong tổ chức thực hiện dự án.
Ba là, việc phân cấp, uỷ quyền phải trên cơ sở năng lực thực tế và các điều kiện cụ thể của từng cơ quan, đơn vị nhằm một mặt phát huy đƣợc tính chủ động, sáng tạo của các cấp, mặt khác phải đảm bảo chất lƣợng quản lý dự án ĐTXD từ NSNN.
3.5. Giải pháp đối với Kiểm toán Nhà nƣớc
Thứ nhất, Kiểm toán trách nhiệm kinh tế đối với cán bộ lãnh đạo. Tham nhũng, thất thoát và lãng phí nguyên nhân một phần từ yếu tố con ngƣời và công tác cán bộ là cốt lõi để giải quyết mọi vấn đề. Trong hoạt động đầu tƣ có nhiều chức danh cán bộ nhƣ: khảo sát, thiết kế, giám sát, thẩm định, tƣ vấn, kiểm định, quản lý doanh nghiệp tƣ vấn, ngƣời có thẩm quyền quyết định phê chuẩn, quản lý dự án, quản lý thi công… Song trình độ cán bộ thực hiện dự án hiện nay còn nhiều hạn chế, qua thanh tra, kiểm toán các dự án, công trình, hạng mục công trình đã phát hiện nhiều dạng vi phạm trong quản lý sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng. Theo đánh giá của Hội khoa học kỹ thuật xây dựng thì lỗi gây ra thất thoát, lãng phí do con ngƣời nhƣ sau: 60% vi phạm do Chủ đầu tƣ và các nhà quản lý; 30% vi phạm thuộc về nhà thầu; 10% vi phạm do các nhà tƣ vấn quản lý dự án. Tuy nhiên, hiện nay các quy định về chức danh, vị trí của từng cá nhân tập thể trong từng khâu, từng công việc trong quá trình thực hiện đầu tƣ chƣa rõ ràng, chƣa phận định rõ trách nhiệm, quyền hạn và chồng chéo do đó dẫn đến tình trạng “cha chung không
ai khóc” “tƣ duy nhiệm kỳ” trong việc quản lý đầu tƣ. Vì vậy, để khắc phục tình trạng này cần tiến hành kiểm toán trách nhiệm kinh tế đối với cán bộ lãnh đạo nhƣ phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của từng cán bộ, công việc của ai làm không tốt thì kiểm toán phải xử phạt nghiệm minh trách nhiệm của ngƣời trực tiếp tham gia nhiệm vụ, trƣờng hợp không làm tròn nhiệm vụ đƣợc giao và những cán bộ gián tiếp tham gia làm việc phải chịu trách nhiệm phạt kinh tế bằng cách bồi thƣờng thiệt hại mất mát gây lãng phí thiệt hại tiền của Nhà nƣớc đối với những cán bộ trực tiếp quản lý và ngƣời liên quan.
Kiểm toán trách nhiệm kinh tế là một biện pháp quan trọng để kiểm tra, đánh giá trách nhiệm cá nhân của ngƣời đứng đầu (ngƣời quyết định đầu tƣ, chủ đầu tƣ, tƣ vấn thiết kế, nhà thầu,... qua đó xác định rõ nguyên nhân sai phạm ở khâu nào, giai đoạn nào của quá trình đầu tƣ và trách nhiệm thuộc cơ quan nào, tổ chức, cá nhân nào để đƣa ra kiến nghị xử lý phù hợp. Đây là biện pháp quan trọng mang tính đột phá nhằm phòng chống và xử lý tham nhũng, thất thoát lãng phí, tăng cƣờng tính chịu trách nhiệm, phát huy vai trò cần kiệm, liêm chính của cán bộ lãnh đạo.
Hình 3.2: Lỗi gây thất thoát, lãng phí của các bên
Thứ hai, thực hiện kiểm toán hoạt động. Kiểm toán hoạt động là hoạt động kiểm toán trong đó chủ thể kiểm toán hƣớng đến việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quá trình quản lý và sử dụng các nguồn lực cho một hay toàn bộ hoạt động của đơn vị đƣợc kiểm toán.
Kiểm toán hoạt động đã đƣợc thực hiện ở các nƣớc có nền kiểm toán phát triển. Đây là loại hình hoạt động kiểm toán cho phép đánh giá một cách toán diện việc quản lý sử dụng nguồn lực kinh tế của tổ chức.
Đối với Việt Nam, Kiểm toán hoạt động là hoạt động còn rất mới mẻ, những năm qua KTNN mới chỉ tập trung tiến hành kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính. Thực hiện kiểm toán hoạt động đối với các dự án đầu tƣ (đặc biệt là các dự án nhóm A, dự án trọng điểm quốc gia) có ý nghĩa và vai trò quan trọng, qua công tác kiểm toán từ đó đƣa ra đƣợc các nhận định, đánh giá về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án qua đó tƣ vấn cho các nhà quản lý đầu tƣ biết đƣợc tình trạng mức độ hiệu quả, kinh tế của dự án, công trình đã thi công cũng nhƣ có thông tin để đánh giá, quyết định cho các công trình, dự án tiếp theo. Ngoài công tác kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, tích cực chuyển dần trọng tâm sang kiểm toán hoạt động; tăng cƣờng kiểm toán trƣớc đối với các dự án đầu tƣ, để tập trung phân tích tính đúng đắn của chủ trƣơng đầu tƣ, sự phù hợp của hồ sơ thiết kế để có thể đƣa ra những kiến nghị xử lý phù hợp. Có nhƣ vậy mới có thể ngăn chặn kịp thời thiệt hại ngay trƣớc khi quyết định đầu tƣ dự án, thi công công trình, tránh lãng phí nguồn lực.
Kiểm toán trƣớc khi thực hiện dự án đầu tƣ, một giải pháp hữu hiệu để phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản nhƣ kiểm toán ngay từ đầu bắt đầu dự án khâu chuẩn bị đầu tƣ kể từ khi lập thiết kế, lập dự toán, giải phóng mặt bằng đền bù cho dân, mua vật tƣ công
trình để nhằm đảm bảo tính đúng đắn tránh các gian lận trong đầu tƣ xây dựng cơ bản ngay từ đầu sẽ hạn chế rất nhiều tình trạng thất thoát lãng phí vốn NSNN.
Thứ ba, tiến hành kiểm toán theo chuyên đề. Các chuyên đề thuộc hoạt động tại các dự án ĐTXD từ NSNN hàng năm nhƣ: chuyên đề về hoạt động xây dựng danh mục các dự án ĐTXD sử dụng vốn NSNN của các bộ ngành; chuyên đề về năng lực của các BQLDA do các bộ, ngành thành lập; chuyên đề về mua sắm tài sản tại các chủ đầu tƣ, BQLDA, v.v.. nên đƣợc kiểm toán triệt để dứt điểm để kịp thời phát hiện ra các đơn vị sử dụng vốn NSNN chƣa đúng mục đích, chƣa đúng dự toán để kịp thời ngăn chặn thu hồi vốn thất thoát lãng phí của đơn vị về cho NSNN. Kiểm toán theo chuyên đề thƣờng đơn giản, dễ thực hiện và kịp thời ngăn chặn tình trạng sử dụng vốn một các bừa bãi, tham nhũng gây thất thoát lãng phí trong XDCB, tránh đƣợc hiện trạng vốn NSNN bị lợi dụng không đúng mục đích một cách kịp thời. Thƣờng xuyên tổng kết thực tiễn kết quả kiểm toán dự án đầu tƣ xây dựng, phân tích những ƣu, nhƣợc điểm trong quá trình kiểm toán các dự án đầu tƣ, trong đó chú trọng hơn đến phân tích nguyên nhân gây ra thất thoát, lãng phí và những vấn đề trọng yếu có khả năng thất thoát, lãng phí, tiêu cực để rút kinh nghiệm, nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm toán chi đầu tƣ xây dựng.
Thứ tư, nâng cao chất lượng các kết luận và kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán dự án ĐTXD từ NSNN của KTNN. Các kết luận và kiến nghị kiểm toán cần đi thẳng vào vấn đề để khẳng định đúng, sai, chỉ rõ các nội dung cần chấn chỉnh, sửa chữa, kết luận và kiến nghị có tính khả thi cao trên cơ sở luật pháp và các quyết định về quản lý dự án với những bằng chứng kiến nghị cụ thể, xác thực, thuyết phục. Đồng thời ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định rõ trách nhiệm đối với các đơn vị, tổ chức, cá nhân
trong việc không thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN, bởi việc thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán, nhất là việc xử lý trách nhiệm các tổ chức, cá nhân đối với các sai phạm của các đơn vị trong thời gian qua chƣa đƣợc đầy đủ, nghiêm minh và kịp thời. Có nhƣ vậy thì giá trị kiến nghị kiểm toán mới đƣợc các đơn vị thực hiện triệt để và giảm khả năng gây thất thoat lãng phí vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản của ngân sách Nhà nƣớc.