Với lƣợng vốn NSNN cho các dự án, công trình ĐTXD hàng năm duy trì ở mức khoảng 26,2% tổng chi NSNN nên số lƣợng dự án đƣợc bố trí kế hoạch vốn hàng năm của các bộ ngành trung ƣơng và địa phƣơng là khá lớn. Theo tài liệu báo cáo Hội nghị ngành tài chính năm 2010, năm 2006 cả nƣớc có 24.364 dự án, công trình đƣợc bố trí kế hoạch vốn NSNN (trung ƣơng là 3.335 dự án; địa phƣơng là 21.029 dự án), đến năm 2010 số lƣợng dự án đƣợc bố trí kế hoạch vốn có tăng lên (trung ƣơng là 3.459 dự án, địa phƣơng là 22.011 dự án) nhƣng không đáng kể (Xem Bảng 2.1). Bảng 2.1: Số lƣợng dự án ĐTXD từ NSNN giai đoạn 2006 – 2010 Đơn vị tính: Dự án Năm KH vốn (tỉ đồng) Số lƣợng dự án Trong đó Bình quân vốn trên dự án (tỉ đồng/dự án) TW ĐP 2006 76.980 24.364 3.335 21.029 3,16 2007 87.253 27.340 3.255 24.085 3,19 2008 95.432 23.147 2.916 20.231 4,12 2009 103.855 28.389 3.643 24.746 3,65 2010 102.783 25.470 3.459 22.011 4,03 Nguồn: Bộ Tài chính 2006 - 2010.
Bình quân vốn bố trí cho một dự án qua các năm có tăng nhƣng tổng mức vốn NSNN bố trí cho một dự án còn thấp (năm 2006 là 3,16 tỷ đồng/dự án, năm 2007 là 3,19 tỷ đồng/dự án và năm 2008 là 4,12 tỷ đồng/dự án, năm 2009 là 3,65 tỷ đồng/dự án, năm 2010 là 4,03 tỷ đồng/dự án (Xem Bảng 2.1). Tỷ trọng này cho thấy thực trạng dàn trải trong bố trí kế hoạch vốn NSNN cho các dự án ĐTXD.
Số lƣợng và tỷ trọng dự án nhóm A đƣợc bố trí vốn hàng năm là rất nhỏ so với tổng số dự án đƣợc bố trí vốn (năm 2006 là 302 dự án, chiếm 1,1% tổng số dự án; năm 2007 là 272 dự án, chiếm 1,2%; năm 2008 là 310 dự án, chiếm 1,34%; năm 2009 là 292 dự án, chiếm 1,02%; năm 2010 là 285 dự án, chiếm 1,12%). Tỷ trọng dự án nhóm A đƣợc bố trí kế hoạch vốn hàng năm có xu hƣớng giảm dần.
Số lƣợng và tỷ trọng dự án nhóm B lớn hơn đối với nhóm A, nhƣng cũng thấp hơn so với tổng số dự án đƣợc bố trí vốn (năm 2006 là 3.896 dự án, chiếm 14,3% tổng số dự án, năm 2007 là 3.242 dự án, chiếm 14%; năm 2008 là 3.743 dự án, chiếm 16,17%; năm 2009 là 4.024 dự án, chiếm 14,17%; năm 2010 là 3.215 dự án, chiếm 12,62%). Tỷ trọng dự án nhóm B đƣợc bố trí kế hoạch vốn hàng năm có xu hƣớng giảm dần.
Số lƣợng và tỷ trọng dự án nhóm C trong tổng số dự án đƣợc bố trí vốn là lớn hơn so với dự án nhóm A và B (năm 2006 là 23.142 dự án, chiếm 84,4% tổng số dự án, năm 2007 là 19.633 dự án, chiếm 84,8%; năm 2008 là 19.094 dự án, chiếm 82,49%; năm 2009 là 24.073 dự án, chiếm 84,8%; năm 2010 là 21.970 dự án, chiếm 86,26%). Tỷ trọng dự án nhóm C đƣợc bố trí kế hoạch vốn hàng năm có xu hƣớng tăng lên (Xem Bảng 2.2).
Bảng 2.2. Cơ cấu nhóm dự án ĐTXD đƣợc bố trí vốn giai đoạn 2006-2010 Năm Tổng dự án Dự án nhóm A Dự án nhóm B Dự án nhóm C Số lƣợng (DA) Tỉ trọng (%) Số lƣợng (DA) Tỉ trọng (%) Số lƣợng (DA) Tỉ trọng (%) Số lƣợng (DA) Tỉ trọng (%) 2006 27.340 100 302 1,1 3.896 14,3 23.142 84,4 2007 23.147 100 272 1,2 3.242 14 19.633 84,8 2008 23.147 100 310 1,34 3.743 16,17 19.094 82,49 2009 28.389 100 292 1,02 4.024 14,17 24.073 84,8 2010 25.470 100 285 1,12 3.215 12,62 21.970 86,26 Nguồn: Bộ Tài chính 2006 - 2010
Qua thực tiễn triển khai các dự án, công trình ĐTXD từ NSNN trong những năm qua, bên cạnh những thành tựu không thể phủ nhận thì các dự án, công trình đã bộc lộ những hạn chế, yếu kém sau đây:
- Tình trạng đầu tƣ dàn trải và thiếu đồng bộ diễn ra trong nhiều năm chƣa đƣợc khắc phục, số lƣợng dự án đƣợc duyệt chờ ngân sách cấp vốn có xu hƣớng ngày càng tăng, không phù hợp với khả năng cân đối ngân sách hàng năm. (ví dụ: công trình Giảng đƣờng 500 Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh hoàn thành từ tháng 2 năm 2006 nhƣng năm 2008 vẫn chƣa đƣa vào khai thác sử dụng). Thời gian đầu tƣ thƣờng bị kéo dài hơn so với đƣợc phê duyệt làm giảm hiệu quả vốn đầu tƣ.
Báo cáo giám sát của Quốc hội năm 2006 cho thấy: số dự án sử dụng vốn cân đối NSNN tăng lên qua các năm, không tƣơng xứng tốc độ tăng của vốn đầu tƣ, đầu tƣ dàn trải ngay trong kế hoạch. Do bố trí dàn trải nên việc thi công bị kéo dài, khối lƣợng đầu tƣ dở dang lớn. Theo quy định, dự án nhóm B
phải 4 năm, nhóm C là 2 năm, nhƣng đến năm 2006, cả nƣớc có 1.433 dự án thuộc nhóm B và C quá thời hạn quy định.
Có biểu hiện của việc chia cắt dự án để đƣa dự án về nhóm C nhằm giảm bớt thủ tục, trình tự trong ĐTXD (giai đoạn 2006 - 2010 NSNN bố trí vốn cho dự án nhóm C chiếm hơn 80% tổng số dự án đƣợc bố trí vốn). Trong giai đoạn 2006-2010, nhiều dự án đầu tƣ phải kéo dài thời gian đầu tƣ so với quy định (Bộ Nội vụ 4 dự án, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn 82 dự án…), một số dự án chuyển tiếp không đƣợc bố trí vốn (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có 14 dự án đang thực hiện đầu tƣ có nhu cầu vốn 363,49 tỷ đồng nhƣng không đƣợc giao vốn năm 2006), khối lƣợng dở dang lớn (Dự án mở rộng, cải tạo trụ sở Bộ Thƣơng mại triển khai từ năm 2002, đến nay chƣa hoàn thành, Liên đoàn Lao động Việt Nam năm 2003 phê duyệt 17 dự án, tổng dự toán là 191,98 tỷ đồng nhƣng không có nguồn vốn đảm bảo nên không triển khai đƣợc).
- Một bộ phận ĐTXD triển khai thực hiện chƣa tuân thủ trình tự, thủ tục trong ĐTXD từ NSNN, không đảm bảo đƣợc về nguồn vốn vẫn quyết định ĐTXD, bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ khi chƣa có quyết định đầu tƣ, vốn NSNN cho ĐTXD vẫn còn 1.700 tỷ đồng của các dự án chƣa có quyết định đầu tƣ. Tình trạng vi phạm quy chế đấu thầu, Luật Đấu thầu diễn ra ở nhiều dự án nhƣ thông thầu, dàn xếp thầu, chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu, đấu thầu trái quy định.
Việc chấp hành kỷ cƣơng, kỷ luật và pháp luật trong đầu tƣ xây dựng chƣa nghiêm túc, thể hiện sự buông lỏng trong quản lý. Nhiều cán bộ quản lý - điều hành thiếu trách nhiệm, kém phẩm chất, lợi dụng chức trách, nhiệm vụ bớt xén, tham nhũng, gây thất thoát tiền của nhân dân, làm giảm chất lƣợng công trình. Tình trạng đầu tƣ dàn trải tích tụ nhiều năm chƣa đƣợc khắc phục gây lãng phí lớn và dẫn đến hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tƣ chƣa cao,
đặc biệt là vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc. Việc sử dụng vốn tín dụng đầu tƣ phát triển, vốn đầu tƣ của doanh nghiệp nhà nƣớc kém hiệu quả, lãng phí thất thoát nhiều đã và đang diễn ra mang tính phổ biến trong thời gian qua, năm sau tăng nhiều hơn năm trƣớc, nhƣng chƣa đƣợc phát hiện, báo cáo kịp thời và chƣa có đủ chế tài đủ mạnh để xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm. Theo báo cáo giám sát của Quốc hội năm 2004: năm 2002, thanh tra 17 dự án lớn, số sai phạm về kinh tế, tài chính đƣợc phát hiện chiếm 13,59% tổng giá trị vốn đƣợc kiểm tra; năm 2003, thanh tra 14 dự án, số sai phạm về kinh tế và tài chính đƣợc phát hiện chiếm 19,1% số vốn bị thanh tra; trong các năm 2002, 2003 và 6 tháng đầu năm 2004, KTNN đã kiểm toán 648 dự án, phát hiện sai phạm 2,6% giá trị đƣợc kiểm toán. Năm 2009 Kiểm toán Nhà nƣớc đã tiến hành kiểm toán hơn 200 dự án, phát hiện sai phạm 2,1% giá trị đƣợc kiểm toán, giảm chi ngân sách về đầu tƣ xây dựng 1.600 tỷ đồng. Năm 2010 Kiểm toán Nhà nƣớc qua các cuộc kiểm toán giảm chi cho NSNN hơn 2.000 tỷ đồng.
Theo báo cáo của Bộ tài chính từ 2007 đến 2009, Thanh tra Bộ tài chính đã tiến hành thanh tra 14 dự án do các bộ, ngành trung ƣơng quản lý và 18 địa phƣơng. Qua thanh tra đã phát hiện, kiến nghị xử lý sai phạm về tài chính là 1.644,6 tỷ đồng (trong đó tại 14 dự án do bộ, ngành trung ƣơng quản lý có số sai phạm phải xử lý là 1.477,9 tỷ đồng, các địa phƣơng con số này là 166,7 tỷ đồng).
Số liệu Thanh tra Chính Phủ năm 2009 đã giảm trừ chi đầu tƣ xây dựng cơ bản là 1.710 tỷ đồng (Đặc biệt sai phạm lớn nhất là dự án mở rộng và hoàn thiện đƣờng Láng Hòa Lạc và dự án Xây dựng bệnh viện đa khoa Đà Nẵng).
- Việc lập, thẩm định, phê duyệt ở một bộ phận ĐTXD chƣa đảm bảo dẫn tới có tình trạng chủ trƣơng đầu tƣ sai gây lãng phí (Dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 6 do Bộ Giao thông vận tải làm chủ đầu tƣ chủ trƣơng đầu tƣ không nhất quán
làm lãng phí 3,3 tỷ đồng; việc khảo sát, chọn địa điểm xây dựng và nghiên cứu sự cần thiết phải đầu tƣ, quy mô đầu tƣ còn hạn chế nên phải dừng lập và triển khai dự án làm lãng phí vốn NSNN (Dự án ĐTXD Tháp truyền hình Việt Nam 3,88 tỷ đồng, 3 dự án của Bộ Thƣơng Mại là 3,12 tỷ đồng....; quyết định đầu tƣ dự án khi không có nhu cầu sử dụng, vƣợt định mức hoặc không cần thiết gây lãng phí NSNN, Dự án Trung tâm Truyền hình Việt Nam tại Cần Thơ diện tích không có nhu cầu sử dụng từ tầng 6 đến tầng 10 hơn 4.500m2, Dự án trụ sở Viện Khoa học xã hội Việt Nam vƣợt 420m2).
- Công tác đền bù và giải phóng mặt bằng ở hầu hết các dự án đều có vƣớng mắc, tiến hành chậm làm chậm tiến độ thực hiện dự án, chậm phát huy hiệu quả của dự án, có trƣờng hợp phải điều chỉnh địa điểm xây dựng công trình gây thất thoát, lãng phí NSNN; còn sai sót, vi phạm trong nghiệm thu, giám sát giải phóng mặt bằng (Dự án ĐTXD đƣờng Hồ Chí Minh giai đoạn 1 thi công đƣờng dây tải điện 0,4KV không đúng mốc quy định giải phóng mặt bằng, sau khi di chuyển thì đƣờng dây vẫn nằm trong hành lang giải phóng mặt bằng.
- Về nợ đọng trong đầu tƣ xây dựng: Mặc dù công tác tổng hợp, thống kê số nợ đọng trong đầu tƣ XDCB của cả nƣớc chƣa đƣợc thực hiện đầu đủ, song qua kiểm toán cho thấy số nợ đọng này còn lớn và xẩy ra ở hầu hết các bộ, ngành và địa phƣơng, cụ thể: Năm 2005: Tổng số nợ đọng là 11.608 tỷ đồng, do nhiều địa phƣơng chƣa bố trí vốn để trả nợ từ trƣớc theo quy định, trong khi lại phát sinh nợ mới (tỉnh Bến Tre, Ninh Bình, Hòa Bình…); nhiều địa phƣơng có số nợ lớn (Hà Giang 1.058 tỷ đồng, Hải Phòng 1.199 tỷ đồng, Quảng Nam 941 tỷ đồng,…); năm 2007: Hải Phòng 582.185 trđ; Ninh Bình 172 tỷ đồng; Phú Thọ 263 tỷ đồng; Quảng Nam 745 tỷ đồng; Hà Giang 500 tỷ đồng….; năm 2009: Tỉnh Hà Nam 406,67 tỷ đồng, Hà Giang 503,37 tỷ đồng, Ninh Bình 924,28 tỷ đồng, Bạc Liêu 234 tỷ đồng, Hải Dƣơng 627,17 tỷ đồng; Thái Nguyên 452,24 tỷ đồng...; cá biệt có địa phƣơng nợ khối lƣợng lớn nhƣng vẫn tồn vốn chƣa giải ngân phải chuyển
nguồn, làm giảm hiệu quả sử dụng (tỉnh Ninh Bình nợ khối lƣợng 924,3 tỷ đồng nhƣng vẫn tồn vốn phải chuyển nguồn 838,1 tỷ đồng).
Nguyên nhân nợ đọng bởi chƣa ƣu tiên bố trí vốn để trả nợ, một số dự án chuyển tiếp không đƣợc bố trí vốn; phân bổ vốn dàn trải, manh mún, không phù hợp với tiến độ thực hiện hoặc phê duyệt những dự án vƣợt quá khả năng cân đối vốn... Và nợ đọng là một trong những nguyên nhân kéo dài tiến độ thực hiện dự án (do không có vốn), gây thất thoát, lãng phí và không kịp thời đƣa dự án vào khai thác, sử dụng.
- Chƣa phân biệt rõ nội dung quản lý nhà nƣớc và quản trị doanh nghiệp (quản lý vĩ mô và quản lý tác nghiệp) về đầu tƣ xây dựng; chƣa làm rõ yêu cầu về quản lý đầu tƣ đối với doanh nghiệp nhà nƣớc. Cơ chế phân công, phân cấp, phối hợp trong quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng hiện nay chƣa rõ ràng, cụ thể, chƣa đề cao trách nhiệm các bộ, ngành và địa phƣơng, nhất là về trách nhiệm cá nhân.
- Chƣa quy định đầy đủ và chƣa phân định rõ ràng quyền và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình đầu tƣ xây dựng: giữa chủ đầu tƣ, ngƣời có thẩm quyền quyết định đầu tƣ, tổ chức tƣ vấn, nhà thầu, BQLDA, các cơ quan chức năng trong những khâu cụ thể của quá trình quản lý đầu tƣ nhƣ: quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ (thiết kế, quản lý dự án, đấu thầu, thanh quyết toán vốn đầu tƣ, v.v..). Những quy định này trong các văn bản hiện hành vừa thừa, vừa thiếu, lại vừa yếu.
- Chƣa làm rõ tiêu chí, tiêu chuẩn, chuẩn mực để phân bổ nguồn lực; chƣa quy định rõ phƣơng pháp đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tƣ của từng ngành, từng lĩnh vực, từng địa phƣơng phù hợp với cơ chế thị trƣờng; chƣa công khai hoá hoạt động đầu tƣ trong các khâu của quá trình đầu tƣ, đặc biệt là công khai tài chính đối với việc phân bổ, quản lý sử dụng vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc.
- Chƣa chú ý tới tính chuyên nghiệp hoá của tổ chức tƣ vấn trong quản lý đầu tƣ xây dựng phù hợp với hai hình thức quản lý dự án hiện hành; chƣa chú ý đúng mức tới việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ tƣ vấn đầu tƣ và quản lý hoạt động tƣ vấn xây dựng; thiếu các quy định cụ thể về việc sử dụng tƣ vấn chuyên nghiệp trong các khâu chuẩn bị đầu tƣ, thẩm định, quản lý dự án, giám sát, đánh giá đầu tƣ; thiếu các quy định bảo đảm tính độc lập, khách quan, cạnh tranh lành mạnh giữa các tổ chức tƣ vấn, nhà thầu trong việc tham gia vào quá trình đầu tƣ.
- Các quy định trong quy chế về quản lý đầu tƣ và xây dựng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu cải cách hành chính về phân cấp, giao quyền, về bộ máy quản lý ở các cấp, về quy trình, thủ tục, kỷ cƣơng hành chính trong quản lý đầu tƣ xây dựng. Hiện tại, việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tƣ triệt để, song phân cấp quản lý về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch, thiết kế, dự toán, môi trƣờng… còn nhiều bất cập, chƣa tạo điều kiện chủ động cho các cấp, các nhà đầu tƣ.
- Tình trạng khép kín trong quá trình đầu tƣ ở các bộ, ngành và địa phƣơng còn khá phổ biến. Một số nội dung đã đƣợc đề cập trong pháp luật hiện hành về dân chủ, công khai trong quản lý về quy hoạch, kế hoạch, cân đối và phân bổ các nguồn lực (tài nguyên, đất đai, tiền vốn, lao động, trí tuệ…), quản lý khai thác các dự án, nhƣng chƣa có các tiêu chí cụ thể.