đầu tƣ XDCB
2.2.2.1.1 Nhóm nguyên nhân do Quản lý Nhà nước
- Đầu tƣ XDCB thiếu quy hoạch mang tính chiến lƣợc tổng thể kinh tế - xã hội ở tất cả các cấp, các ngành, các lĩnh vực do thiếu tính dự báo, không có
mũi nhọn, không có trọng điểm, hoặc các yếu tố có nhƣng chệch hƣớng, không đầy đủ các điều kiện cần thiết.
- Các văn bản, quy phạm pháp luật thiếu chặt chẽ tạo ra nhiều sơ hở, tạo cơ chế xin - cho, trách nhiệm không rõ ràng thuộc về đơn vị cá nhân nào, tạo “quyền lợi lớn, nhƣng trách nhiệm nhỏ” khi thực hiện công việc, đùn đẩy trách nhiệm khi công việc không có lợi… vì vậy việc “chi hoa hồng”, việc “làm ngơ, bỏ qua”, việc “vòi vĩnh” có cơ hội “ làm ăn” xẩy ra phổ biến.
- Xây dựng chiến lƣợc đầu tƣ, kế hoạch đầu tƣ còn thiếu khoa học và nhất quán.
Đây là khâu quyết định hiệu quả đầu tƣ, đƣợc xây dựng và quy định trên cơ sở chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, nó phải thể hiện tính khoa học và nhất quán tùy theo đặc điểm điều kiện mỗi nƣớc, mỗi địa phƣơng, mỗi ngành và lĩnh vực trong thời gian nhất định. Nếu coi nhẹ sự phôi thai này tất yếu sẽ phát sinh tham nhũng lãng phí và sản phẩm thể hiện sự manh mún kém hiệu quả.
- Công tác quản lý đầu tƣ XDCB trong khâu quyết định đầu tƣ, phê duyệt dự án, thiết kế kỹ thuật chƣa đảm bảo đúng trình tự, chƣa đủ các điều kiện cần thiết nhƣ thời gian lập dự án, nguồn vốn đảm bảo cho dự án, các yếu tố và dữ liệu trung thực và khách quan. Nên sự phát sinh thiếu đồng bộ xảy ra, để xử lý phải có cơ quan, đơn vị , cá nhân giải quyết thế là phát sinh cơ chế xin - cho.
- Về chủ trƣơng đầu tƣ và bố trí kế hoạch vốn
Chủ trƣơng đầu tƣ phải xuất phát từ các căn cứ có tính toán các yếu tố nhƣ: nhu cầu - khả năng, sản xuất - thị trƣờng, trong nƣớc - nƣớc ngoài… Trên cơ sở các thông tin tin cậy và phù hợp với chiến lƣợc định hƣớng phát triển. Chủ trƣơng phải kèm theo sự hƣớng dẫn, trợ giúp và kiểm tra của Nhà nƣớc. Sai lệch về chủ trƣơng đầu tƣ dẫn đến sự lãng phí do không khai thác hết hiệu quả đầu tƣ,
phá sản các đơn vị kinh tế, tham nhũng trong đầu tƣ… Về bố trí kế hoạch vốn thiếu tập trung, để dàn trải có tính chất chia đều, đƣơng nhiên dẫn đến hiệu quả đầu tƣ kém, cơ hội cho tham nhũng qua việc “xin - cho”.
- Chƣa chú trọng đến việc kiểm tra chất lƣợng khảo sát thiết kế, giám sát thi công, chƣa có cơ quan kiểm định chất lƣợng công trình từ Trung ƣơng đến địa phƣơng để kiểm định mọi nơi, mọi lúc, trong tất cả các khâu trong quá trình thi công xây lắp, mua sắm thiết bị. Mà lại thiết lập một cơ chế “cha chung” là hội đồng thẩm định.
- Phân cấp quản lý đầu tƣ XDCB chồng chéo, có nhiều cơ quan, đơn vị tham gia, từ việc thẩm định đến việc giám sát thi công, hoặc có nhiều cơ quan làm chủ dự án (khi có công trình thuộc ngành kỹ thuật của mình tham gia dự án) dẫn đến sự chồng chéo, bỏ sót, thiếu đồng bộ tạo điều kiện cho sự tham nhũng, lãng phí hay có nhiều đơn vị, nhiều khâu trong quá trình đầu tƣ XDCB có chung một đơn vị chủ quản nên việc kiểm tra còn hạn chế về nội dung cũng nhƣ chất lƣợng kiểm tra.
2.2.2.1.2 Nhóm nguyên nhân do khảo sát, thiết kế và thi công xây lắp
Khảo sát thiết kế không tính toán kỹ, chƣa lƣờng hết các yếu tố kỹ thuật cũng các yếu tố kinh tế thị trƣờng dẫn đến khi đƣa vào thi công lắp đặt thƣờng phải điều chỉnh dự toán, điều chỉnh thiết kế. Đơn vị khảo sát thiết kế nhiều nơi còn móc ngoặc, cấu kết với các nhà thầu thi công, chủ đầu tƣ để nâng khối lƣợng thiết kế, dự toán, thiết kế lớn hơn công năng sử dụng,... Nhà thầu thi công bớt xén khối lƣợng, thay đổi chủng loại vật tƣ thiết bị, bỏ qua các bƣớc kỹ thuật thi công,... Tuy nhiên, theo quy định hiện nay trách nhiệm cụ thể của từng các nhân, từng tập thể liên quan đến việc để xẩy ra sai phạm trong quá trính khảo sát, thiết
kế và thi công chƣa rõ ràng và chƣa đủ mạnh. Đồng thời việc xử phạt, xử lý trách nhiệm còn chƣa nghiêm minh, chƣa đủ sức răn đe.
2.2.2.1.3 Nhóm nguyên nhân do chủ đầu tư - chủ dự án
Hiện nay tổ chức này đại diện cho nhà nƣớc để quản lý trực tiếp, có vai trò quyền hạn rất lớn. Nhƣng việc quy định trách nhiệm cụ thể thì chỉ nói chung chung, nếu có sự cố xảy ra hoặc có thanh tra, kiểm tra thì các nhà thầu phải chịu vì trong các văn bản quy phạm pháp luật đều quy định trách nhiệm của các đơn vị đó, thật là quyền rất to trách nhiệm lại nhỏ; xem tham nhũng, lãng phí là của Nhà nƣớc chứ không phải của riêng mình.
2.2.2.1.4 Nhóm nguyên nhân do trình độ - phẩm chất của cán bộ
Trong quá trình chuyển đổi cơ chế, nhiều cán bộ chƣa theo kịp về trình độ chuyên môn, chƣa thay đổi nếp quản lý, cách làm, còn cửa quyền, trong lúc các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trong đầu tƣ XDCB lại quá phức tạp, thiếu tập trung, phân tán theo hƣớng có lợi cho mình nên việc xác định trách nhiệm rất khó khăn. Mặt khác việc đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ cập nhật cơ chế thị trƣờng chƣa đƣợc chú trọng ít đƣợc nghiên cứu, mức hƣởng nguồn thu nhập chính lại không đảm bảo cuộc sống, chế độ vật chất cho ngƣời quản lý và tham gia vào dự án chƣa thỏa đáng với trách nhiệm, nên việc lợi dụng sơ hở khó tránh khỏi trong cơ quan nhà nƣớc.
Hệ thống tổ chức tƣ vấn năng lực còn hạn chế, chƣa có (thƣơng hiệu) đích thực, lòng tự trọng về nghề nghiệp chƣa cao, nặng về kinh doanh, dễ bị lợi dụng, thông đồng để có thu nhập bất chính.
Một bộ phận cán bộ, công chức sa sút phẩm chất hoặc phẩm chất không tốt cũng đƣợc tuyển dụng đã tìm mọi cách, tạo mọi lợi thế để bòn rút tiền của nhà nƣớc.
2.2.2.2 Thực trạng chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản - Vai trò của kiểm toán. dựng cơ bản - Vai trò của kiểm toán.
Trong những năm qua, vốn đầu tƣ của nhà nƣớc liên tục gia tăng và chiếm tỷ lệ khoảng 30% GDP, qua đó đã tạo nên sự chuyển biến quan trọng về cơ sở vật chất kỹ thuật, thúc đẩy mạnh mẽ chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng năng lực sản xuất, cải thiện văn minh đô thị, đóng góp quyết định vào phát triển kinh tế xã hội trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc... Tuy nhiên, việc quản lý và triển khai thực hiện các dự án trong những năm quan còn nhiều hạn chế và yếu kém, dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ, hiệu quả đầu tƣ kém, làm gia tăng lạm phát và giảm chất lƣợng tăng trƣởng kinh tế...
Qua phân tích một số dạng sai phạm cho thấy thất thoát, lãng phí không chỉ do nguyên nhân khách quan nhƣ bởi cơ chế chính sách về quản lý đầu tƣ còn chồng chéo, thiếu đồng bộ, rõ ràng hay do đặc điểm, tính chất của sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện địa chất, thuỷ văn, khí hậu nên việc thi công phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, chất lƣợng và giá cả sản phẩm chịu ảnh hƣởng trực tiếp của các điều kiện tự nhiên... mà còn có nguyên nhân quan trọng dẫn đến thất thoát, lãng phí là từ con ngƣời và bắt đầu từ ngƣời giữ vai trò giám sát trong bộ máy nhà nƣớc và theo Giáo sƣ Nguyễn Trƣờng Tiến (Hội Khoa học - Kỹ thuật xây dựng) thì lỗi sai phạm của Chủ đầu tƣ và các nhà quản lý đầu tƣ trong quá trình thực hiện các dự án chiếm khoảng gần 60%, trách nhiệm của các nhà thầu xây lắp, cung cấp vật tƣ, thiết bị trên 30% và do các nhà quản lý tƣ vấn là hơn 10%. Bởi vậy, việc làm rõ trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc quản lý và thực hiện các giai đoạn của dự
án đầu tƣ đặc biệt là trách nhiệm của cá nhân những ngƣời đứng đầu: Chủ đầu tƣ và các nhà quản lý đầu tƣ, các nhà thầu xây lắp, tƣ vấn thiết kế, giám sát, các nhà thầu cung cấp trang thiết bị, các cơ quan tổ chức thực hiện chi đền bù giải phóng mặt bằng,... là hết sức cần thiết để có thể đƣa ra kiến nghị xử lý phù hợp và triệt để nhằm nâng cao hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng, thất thoát và lãng phí trong hoạt động đầu tƣ XDCB.
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc, trong thời gian qua đã góp phần
quan trọng , quản lý, sử dụng
các nguồn lực tài chính nhà nƣớc và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; góp phần ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia. Nhiều Chƣơng trình, dự án lớn quan trọng của nhà nƣớc đã đƣợc kiểm toán, qua đó đã kiến nghị với các cấp, ngành có liên quan điều chỉnh cơ chế chính sách cho phù hợp, thu hồi nộp ngân sách các khoản chi sai chế độ, định mức, xử lý kỷ luật những tập thể, cá nhân có sai phạm để xảy ra thất thoát, lãng phí; kiến nghị các cơ quan tiếp tục làm rõ... qua đó có tác dụng răn đe, phòng chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng.
Hàng năm KTNN đã kiến nghị thu hồi về NSNN, giảm chi, tiết kiệm chi, tăng thu hàng chục nghìn tỷ đồng. Cụ thể tính đến hết năm 2005 (niên độ ngân sách năm 2004), KTNN đã kiến nghị tăng thu, giảm chi, ghi thu - ghi chi quản lý qua NSNN, xử lý các khoản tạm thu, tạm giữ, với tổng số tiền hơn 17.675 tỷ đồng. Riêng từ năm 2006, khi Luật KTNN có hiệu lực, kết quả kiểm toán đã tăng lên rõ rệt, cụ thể kết quả xử lý qua các năm nhƣ sau:
Bảng 2.3 - Tổng hợp kết quả xử lý tài chính qua kết quả kiểm toán
Đơn vị tính: VNĐ
TT Năm kiểm toán Xử lý tài chính
Tổng số Đầu tƣ XDCB 1 Năm 2006 9.436.271.979.762 537.837.501.248 2 Năm 2007 11.983.191.385.543 722.629.976.769 3 Năm 2008 17.314.730.333.146 1.360.424.660.108 4 Năm 2009 14.768.368.297.231 1.603.397.523.594 5 Năm 2010 17.095.061.257.990 1.290.363.520.753
Nguồn: Kết quả kiểm toán năm 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 của KTNN về niên độ NSNN 2005, 2006, 2007, 2008, 2009
Tổng hợp kết quả kiểm toán qua các năm (từ năm ngân sách 2005 đến năm 2009), KTNN đã kiến nghị xử lý hàng chục ngàn tỷ đồng do quyết toán sai, cụ thể:
Năm 2006 về niên độ ngân sách năm 2005, kiến nghị xử lý tài chính 9.436 tỷ đồng, trong đó lĩnh vực đầu tƣ XDCB 537,84 tỷ đồng, gồm: Thu hồi nộp NSNN 81,1 tỷ đồng; giảm thanh toán 157,6 tỷ đồng; giảm khác 299 tỷ đồng; địa phƣơng bố trí vốn hoàn trả Chƣơng trình tại các chƣơng trình mục tiêu do sử dụng sai mục tiêu 139,9 tỷ đồng.
Năm 2007 về niên độ ngân sách năm 2006, kiến nghị xử lý tài chính 11.983 tỷ đồng, trong đó lĩnh vực đầu tƣ XDCB 722,6 tỷ đồng, gồm: Thu hồi nộp NSNN 95,2 tỷ đồng; giảm thanh toán 177,7 tỷ đồng; giảm quyết toán các khoản quyết toán không đủ thủ tục 330,2 tỷ đồng, giảm quyết toán do không đúng nguồn kinh phí 115,2 tỷ đồng; chuyển nguồn không đúng quy định 2 tỷ
Năm 2008 về niên độ ngân sách năm 2007, kiến nghị xử lý tài chính 17.314,7 tỷ đồng, trong đó lĩnh vực đầu tƣ XDCB 1.360,4 tỷ đồng, gồm: Thu hồi nộp NSNN 80,7 tỷ đồng; giảm thanh toán 161,8 tỷ đồng; giảm quyết toán các khoản quyết toán không đủ thủ tục 53,5 tỷ đồng, giảm quyết toán do không đúng nguồn kinh phí 754,36 tỷ đồng; chuyển nguồn không đúng quy định 0,65 tỷ đồng, giảm khác 47,3 tỷ đồng; giảm giá trị trúng thầu và giá trị hợp đồng 262,2 tỷ đồng.
Năm 2009 về niên độ ngân sách năm 2008, kiến nghị xử lý tài chính 14.768,4 tỷ đồng, trong đó lĩnh vực đầu tƣ XDCB 1.603,4 tỷ đồng (thu hồi nộp NSNN 165,2 tỷ đồng; giảm thanh toán 353 tỷ đồng; giảm quyết toán các khoản chƣa đủ thủ tục 934 tỷ đồng, giảm quyết toán do đề nghị quyết toán các khoản không đúng nguồn kinh phí 26,5 tỷ đồng; chi chuyển nguồn không đúng quy định 10,5 tỷ đồng; giảm giá trúng thầu và giá hợp đồng 82,4 tỷ đồng; giảm khác 32 tỷ đồng).
Năm 2010 về niên độ ngân sách năm 2009, kiến nghị xử lý tài chính 17.095 tỷ đồng, trong đó lĩnh vực đầu tƣ XDCB 1.287,7 tỷ đồng (thu hồi nộp NSNN 129 tỷ đồng; giảm thanh toán 338 tỷ đồng; giảm quyết toán các khoản chƣa đủ thủ tục 426 tỷ đồng, giảm quyết toán do đề nghị quyết toán các khoản không đúng nguồn kinh phí 220 tỷ đồng; chi chuyển nguồn không đúng quy định 3,6 tỷ đồng; giảm giá trúng thầu và giá hợp đồng 163 tỷ đồng; giảm khác 7,9 tỷ đồng).
Kết quả kiểm toán đƣợc ghi nhận không chỉ là con số tăng thu, tiết kiệm chi cho NSNN, mà thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN còn giúp các
đơn vị đƣợc kiểm toán nhìn nhận và đánh giá đúng đắn thực trạng tình hình tài chính để khắc phục những yếu kém, sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất, kinh doanh, ngăn ngừa những tiêu cực, lãng phí, thất thoát tiền, tài sản và từng bƣớc hoàn thiện hơn công tác quản lý, bảo đảm sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia hiệu quả hơn. Đồng thời hoạt động của KTNN đang góp phần vào mặt trận đấu tranh chống lãng phí, ngăn chặn các hành vi tiêu cực, tham nhũng, góp phần làm trong sạch bộ máy hành chính nhà nƣớc.
Từ thực trạng thất thoát, lãng phí và tiêu cực trong XDCB đƣợc phát hiện nói chung và thực tế phát hiện qua hoạt động kiểm toán của KTNN cho thấy thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ XDCB là rất nghiêm trọng và xảy ra ở tất cả các bƣớc, các khâu, các nội dung công việc của quá trình đầu tƣ và nó biểu hiện dƣới các dạng khác nhau. Để hạn chế đƣợc điều đó cần đƣa ra một số giải pháp chống thất thoát lãng phí trong đầu tƣ xây dựng cơ bản nêu ở chƣơng 3 của luận văn.
CHƢƠNG 3
GIẢI PHÁP PHÒNG CHỐNG THẤT THOÁT, LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN
Trong thời gian qua, Kiểm toán Nhà nƣớc thông qua hoạt động kiểm toán đã kiến nghị với các cấp, ngành có liên quan điều chỉnh cơ chế chính sách cho phù hợp, thu hồi nộp ngân sách các khoản chi sai chế độ, định mức, xử lý kỷ luật những tập thể, cá nhân có sai phạm để xẩy ra thất thoát, lãng phí; kiến nghị các cơ quan tiếp tục làm rõ... qua đó có tác dụng răn đe, phòng chống thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ xây dựng. Tuy nhiên, quá trình kiểm toán trong lĩnh vực kiểm toán đầu tƣ XDCB của KTNN mới chỉ thực hiện đƣợc số ít trong tổng số dự án đƣợc đầu tƣ và chỉ tập trung kiểm toán báo cáo tài chính, báo cáo thực hiện vốn đầu tƣ hay quyết toán vốn của dự án; kiểm toán tuân thủ trong thực hiện quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng mà chƣa chú trọng nhiều đến kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của dự án. Đặc biệt là trong đánh giá, phân tích nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tƣ thì chƣa đi sâu để làm rõ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức liên quan trong việc để xẩy ra sai phạm làm căn cứ đƣa ra kiến