Trong hoạt động quản lý chi ngân sách Nhà nước (NSNN), chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) có một vai trò đặc biệt quan trọng, được coi là đòn bẩy có tác động trực tiếp tới mức tăng trưởng GDP của các địa phương và sự phát triển bền vững của nền kinh tế. Chính vì vậy, trong những năm qua công tác quản lý chi đầu tư XDCB luôn được Tỉnh uỷ, HĐND, UBND tỉnh Quảng Ninh quan tâm chỉ đạo và giám sát chặt chẽ.
Theo Nghị quyết của HĐND tỉnh, kế hoạch vốn phân bổ cho chi đầu tư XDCB của tỉnh Quảng Ninh đầu năm 2011 là 2.542,7 tỷ đồng, kế hoạch cả năm dự kiến mức chi là gần 5.000 tỷ đồng. Nguồn vốn này đã được UBND tỉnh chỉ đạo bố trí sắp xếp phân bổ theo thứ tự ưu tiên cho 4 nội dung cơ bản, gồm: Các công trình trọng điểm chuyển tiếp; trả nợ XDCB đối với các công trình đã hoàn thành theo thứ tự ưu tiên các công trình đã phê duyệt quyết toán, đã hoàn thành đưa vào sử dụng; triển khai các công trình mới theo chỉ đạo của Tỉnh uỷ, HĐND tỉnh; bố trí công trình mới đã đủ thủ tục, nhất là đối với các công trình đặc biệt cấp bách.
Tuy nhiên, trước tình hình lạm phát tăng cao, có tác động tiêu cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, ảnh hưởng xấu tới hoạt động sản xuất kinh doanh và đời sống sinh hoạt của nhân dân, ngày 24-2-2011 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 11/NQ-CP đề ra các giải pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và đảm bảo an sinh xã hội. Theo đó, đối với chi đầu tư XDCB phải dừng khởi công các công trình, dự án mới; rà soát, cắt giảm, sắp xếp lại, điều chuyển vốn đầu tư từ NSNN đã bố trí cho các công trình, dự án chưa cấp bách để tập trung vốn đẩy nhanh tiến độ các công trình, dự án quan trọng, cấp bách, hoàn thành trong năm 2011; đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng các đồng vốn ngân sách Nhà nước chi cho đầu tư XDCB, đảm bảo thực hiện thắng lợi các mục tiêu kinh tế - xã hội của giai đoạn 2011-2012. Chính vì vậy, chi ngân sách Nhà nước cho đầu tư XDCB của Quảng Ninh năm 2011 bắt buộc phải có những sự điều chỉnh, cơ cấu lại kế hoạch đã phân bổ từ đầu năm cho phù hợp với tình hình.
39
Thực hiện Nghị quyết 11/NQ-CP của Chính phủ, UBND tỉnh đã nghiêm túc chỉ đạo việc ngừng, hoãn, giãn tiến độ đối với các dự án khởi công mới của tỉnh và các địa phương. Theo đó, tỉnh đã ngừng triển khai 4 dự án lớn của tỉnh trong lộ trình phải được khởi công mới trong năm 2011 (tổng mức đầu tư dự kiến là: 1.134 tỷ đồng); giãn tiến độ 26 công trình khởi công năm 2010 (tổng nhu cầu vốn là 387 tỷ đồng) ngay từ đầu năm kế hoạch; giãn tiến độ của 17 công trình thuộc nguồn vốn đã phân cấp cho các huyện, thị xã, thành phố để chủ động bố trí kế hoạch vốn năm 2011 (tổng số vốn cắt giảm là hơn 19 tỷ đồng).
Dưới sự chỉ đạo, điều hành sát sao của UBND tỉnh và sự giám sát chặt chẽ của HĐND tỉnh, trong điều kiện còn nhiều khó khăn, công tác quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh đã có những giải pháp hữu hiệu, đảm bảo vừa thực hiện nghiêm chỉ đạo của Chính phủ về kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, vừa nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách, góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển và đảm bảo an sinh xã hội trên địa bàn.
Cùng với việc rà soát cắt giảm chi đối với các dự án ngừng, hoãn, giãn tiến độ, UBND tỉnh cũng chỉ đạo tập trung nguồn vốn chi cho các dự án quan trọng, nhằm đẩy nhanh tiến độ, sớm hoàn thành đưa vào sử dụng phục vụ cho các mục tiêu phát triển của địa phương. Trong đó, chương trình nông thôn mới là chương trình có rất nhiều mục tiêu nhằm đảm bảo sản xuất, đời sống, văn hoá tinh thần của bà con, đặc biệt là đảm bảo an sinh xã hội vùng nông thôn (ngay từ đầu năm kế hoạch năm 2011 tỉnh đã bố trí 700 tỷ đồng vốn ngân sách cho việc thực hiện một số các mục tiêu cấp bách của chương trình nông thôn mới)… Việc chuẩn bị và thực hiện tốt chương trình sẽ đạt được nhiều kết quả trong việc đảm bảo ổn định đời sống, thực hiện an sinh xã hội. Đối với phân khai chi tiết các nguồn vốn do tỉnh quản lý đã được thực hiện đúng theo quy định, các công trình trọng điểm tiếp tục được quan tâm đẩy nhanh tiến độ thực hiện như: Trường Chính trị Nguyễn Văn Cừ, Bệnh viện Sản nhi, san nền Trung tâm thể dục thể thao Đông Bắc, tiếp tục nâng cấp cơ sở vật chất cho các bệnh viện tuyến tỉnh, tuyến huyện, các trạm y tế xã, trung tâm y tế dự phòng nhằm khắc phục tình trạng quá tải tại các bệnh viện... Bên cạnh đó, việc thu hút đầu tư nước ngoài và đẩy nhanh tiến độ giải ngân các nguồn vốn đã cam kết, thu hút đầu tư vào các
40
vùng một cách hợp lý, vào các lĩnh vực ưu tiên, một số nhà đầu tư lớn trong nước và quốc tế tiếp tục tìm đến và tìm hiểu cơ hội đầu tư tại Quảng Ninh.
Với sự quan tâm chỉ đạo quyết liệt của Tỉnh uỷ, HĐND và UBND tỉnh trong việc ưu tiên bố trí kế hoạch thanh toán dứt điểm cho các công trình đã được phê duyệt quyết toán và nghiêm túc trong giãn vốn các dự án lớn có tiến độ đầu tư xây dựng chậm, kém hiệu quả. Đến thời điểm này, cơ bản tỉnh hoàn toàn có thể kiểm soát được nợ đọng trong đầu tư xây dựng cơ bản. Theo số liệu báo cáo của Sở Tài chính đến thời điểm hết 6 tháng đầu năm 2011 đã tiếp nhận 384 hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành; trong đó số hồ sơ năm 2010 chuyển sang là 141 hồ sơ, số hồ sơ tiếp nhận mới là 243 hồ sơ. Số hồ sơ được thẩm định và phê duyệt quyết toán (đối với các dự án nhóm B; C) là 110 hồ sơ. Tổng số vốn đầu tư được quyết toán 525 tỷ đồng; số tiết kiệm cho NSNN 9,45 tỷ đồng. Số dự án đang tiến hành thẩm định 133 hồ sơ với tổng số đề nghị quyết toán 458,7 tỷ đồng. Các hồ sơ, dự án còn lại vẫn đang được tiếp tục tiến hành thẩm tra đảm bảo đúng thời gian quy định. Việc thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án hoàn thành được thực hiện theo đúng quy định, bám sát quy trình, trình tự thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản và định mức tiêu chuẩn do cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Nhờ sự điều chỉnh kịp thời, linh hoạt và sáng tạo trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB của tỉnh Quảng Ninh năm 2011, đến nay tỉnh đã cơ bản hoàn thành được các mục tiêu đề ra, đem lại hiệu quả cao trong việc sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước, tiếp tục thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững, xây dựng và tạo đà phát triển, thay đổi bộ mặt nông thôn, nâng cao đời sống cho nông dân, đảm bảo an sinh xã hội cho các địa phương trong tỉnh.
1.4.2. Kinh nghiệm của tỉnh Quảng Nam
Để tăng cường công tác quản lý chi ngân sách cho đầu tư XDC trên địa bàn tỉnh, UBND Tỉnh Quảng Nam đã triển khai thực hiện nghiêm Luật Đầu tư công; Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ về những giải pháp chủ yếu để xử lý, khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại các địa phương; Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng trong xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và TPCP và các văn bản chỉ đạo, hướng
41
dẫn có liên quan của các Bộ, ngành Trung ương và UBND tỉnh. Chỉ đạo và kiểm soát việc thực hiện dự án từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, giải phóng mặt bằng (tránh tình trạng kéo dài thời gian làm tăng chi phí đầu tư), phân bổ vốn đầu tư; nâng cao trách nhiệm và chất lượng công tác thẩm định dự án đầu tư xây dựng, thiết kế dự toán công trình, đấu thầu và quyết toán dự án hoàn thành đảm bảo đúng tiến độ, chất lượng, hiệu quả. Kiên quyết không điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư của dự án trừ trường hợp cơ quan có thẩm quyền quyết định và đảm bảo cân đối đủ nguồn vốn thực hiện, không để phát sinh nợ. Tăng cường công tác giám sát, đánh giá đầu tư chất lượng thi công các công trình…
Đối với các gói thầu đã hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng, phải tổ chức nghiệm thu và thanh quyết toán theo đúng các quy định hiện hành của nhà nước. Không được sử dụng vốn vay ngân sách địa phương để bố trí cho các dự án khởi công mới khi chưa xác định hoặc thẩm định được nguồn vốn để hoàn trả. Đánh giá, phân tích xác định rõ nguyên nhân gây phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản trong thời gian qua (kể cả trong kế hoạch và không thuộc kế hoạch); kiểm điểm, xử lý trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan gắn với trách nhiệm cá nhân trong việc để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản ngoài mức kiểm soát, cân đối theo cơ chế điều hành. Tổ chức rà soát, báo cáo cụ thể nợ đọng xây dựng cơ bản trong kế hoạch theo từng nguồn vốn, theo nguyên tắc tính đúng, tính đủ; dự kiến phương án phân kỳ trả nợ theo quy định của Luật Đầu tư công báo cáo về UBND tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính theo định kỳ 6 tháng, năm để theo dõi, chỉ đạo.
Ngoài ra, UBND tỉnh còn yêu cầu Sở Nội vụ chịu trách nhiệm phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính tham mưu bổ sung quy định về chấp hành các chế độ báo cáo vốn đầu tư, giám sát đầu tư, giải ngân vốn đầu tư theo định kỳ, thực hiện quyết toán dự án hoàn thành đối với các dự án thuộc vốn ngân sách trong đánh giá xét các danh hiệu thi đua, hình thức khen thưởng đối với các tập thể, cá nhân hằng năm và đột xuất.
Tỉnh giao trách nhiêm Sở Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với các cơ quan liên quan tăng cường công tác kiểm tra, giám sát tình hình triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển trên địa bàn tỉnh. Tổ chức hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và kế hoạch đầu tư phát triển giai đoạn 2016 - 2020 theo đúng quy định. Phối hợp với Sở Tài chính, theo dõi, giám sát quản lý nợ đọng xây dựng cơ bản trên địa bàn, không để tình
42
trạng phát sinh nợ ngoài khả năng cân đối ngân sách; tham mưu UBND tỉnh phân bổ các nguồn vốn theo hướng ưu tiên cho thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản. Tham mưu điều chuyển vốn đầu tư XDCB đối với các dự án không có khả năng giải ngân hết vốn trong kế hoạch năm 2015 để thanh toán cho các dự án đã có khối lượng hoàn thành, kể cả việc điều chuyển vốn các chương trình mục tiêu từ địa phương này sang địa phương khác khi các công trình, dự án không có khả năng giải ngân hết vốn đã bố trí kế hoạch năm 2015.
Sở Tài chính chịu trách nhiệm tăng cường công tác kiểm tra, giám sát chi theo đúng quy định, đảm bảo hoàn thành nhiệm vụ theo dự toán ngân sách được giao; kịp thời tham mưu xử lý các vướng mắc phát sinh trong khâu thanh toán, thu hồi tạm ứng vốn ngân sách, số dư tạm ứng hợp đồng, tồn ngân kho bạc đúng thời hạn. Hướng dẫn các Chủ đầu tư lập hồ sơ thanh quyết toán các dự án hoàn thành theo đúng quy định; tập trung chỉ đạo rút ngắn thời gian thẩm tra trình phê duyệt quyết toán các dự án đã nhận hồ sơ quyết toán thuộc thẩm quyền quản lý và tăng cường công tác kiểm tra tiến độ quyết toán dự án hoàn thành tại các địa phương trên địa bàn tỉnh theo thẩm quyền. Kiểm soát chặt chẽ các nguồn vốn vay, tạm ứng của địa phương, doanh nghiệp; thẩm định phương án tài chính, đánh giá hiệu quả của các khoản vay mới để đảm bảo quản lý tốt nợ công. Phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư tham mưu dự báo cân đối nguồn vốn đầu tư trong kế hoạch đầu tư trung hạn 2016 - 2020, tham mưu các biện pháp tăng cường quản lý thu, chi và điều hành ngân sách.
Kho bạc nhà nước tỉnh chịu trách nhiệm tăng cường kiểm soát chi các nguồn vốn đầu tư trong nước và nước ngoài, đảm bảo giải ngân hết kế hoạch vốn hằng năm, thường xuyên đôn đốc các chủ đầu tư thực hiện đúng quy định về quản lý vốn đầu tư, quản lý các nguồn vốn tạm ứng, báo cáo kịp thời tiến độ triển khai thực hiện giải ngân vốn đầu tư. Tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ đầu tư trong đối chiếu số liệu cấp phát thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước; sao chụp các tài liệu bị thất lạc mà trong danh mục hồ sơ lưu tại Kho bạc Nhà nước tỉnh đang lưu trữ để hoàn chỉnh hồ sơ liên quan đến lập báo cáo quyết toán dự án hoàn thành/dự án dừng thực hiện.
Các cơ quan thanh tra, kiểm tra các cấp (Thanh tra nhà nước, Thanh tra liên ngành, chuyên ngành): tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tài chính; xác định rõ trách nhiệm tập thể,
43
cá nhân và xử lý nghiêm các chủ đầu tư, cấp, ngành trong quá trình kiểm soát vốn đầu tư để phát sinh nợ đọng lớn, vi phạm về quản lý, sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
1.4.3. Bài học cho Tỉnh Nghệ An trong quản lý chi ngân sách Nhà nước cho đầu tư XDCB XDCB
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của 2 tỉnh Quảng Ninh và Quảng Nam, có thể rút ra các bài học sau cho tỉnh Nghệ An để nâng cao chất lượng quản lý chi ngân sách đối với đầu tư XDCB:
Một là, bám sát thực tiễn để kịp thời phát hiện những bất cập trong chế độ, chính
sách và cơ chế liên quan đến quản lý chi ngân sách cho đầu tư XDCB. Từ đó sửa đổi, điều chỉnh, bổ sung kịp thời phù hợp với xu hướng phát triển của khoa học - công nghệ và sự biến đổi của cơ chế thị trường, đủ sức làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý của Nhà nước ngày càng có hiệu quả và hiệu lực hơn trong lĩnh vực đầu tư XDCB từ NSNN trong thời gian tới.
Hai là, nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch, thiết kế, thẩm định, đấu thầu, phê
duyệt và quản lý cấp phát vốn, quyết toán vốn đầu tư các dự án đầu tư XDCB từ NSNN.
Ba là, để nâng cao chất lượng quản lý trong quản lý đầu tư XDCB từ NSNN, bộ
máy thực thi công tác quản lý cần được thường xuyên kiện toàn, nâng cao năng lực chuyên môn, phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, viên chức và người lao động làm việc trong lĩnh vực này. Có cơ chế, hình thức thưởng phạt và xử lý nghiêm minh những vi phạm, sai sót trong quá trình thực hiện nhiệm vụ gây lãng phí, thất thoát nguồn lực tài chính cua Nhà nước.
Bốn là, nâng cao chất lượng quản lý đối với công tác thanh toán, quyết toán với vốn
đầu tư XDCB từ NSNN theo hướng: chính xác, đúng chế độ, giảm thiểu các thủ tục gây phiền hà, giảm nợ đọng, loại trừ các sai phạm gây thất thoát, lãng phí hay tham ô, tham nhũng. Quản lý đầu tư XDCB từ NSNN theo hướng nâng cao năng lực kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán và thanh tra các khâu có liên quan đến việc đầu tư XDCB từ NSNN.
Năm là, tăng cường vai trò của các cơ quan chức năng trong quản lý Nhà nước về
đầu tư từ NSNN. Kinh nghiệm từ 2 tỉnh cho thấy, các cơ quan chức năng đã làm rất tốt việc rà soát, phân loại đối với những dự án, công trình đang được đầu tư từ vốn NSNN,
44
nhưng thiếu vốn để tiếp tục triển khai và những dự án đã quyết định đầu tư chưa được bố trí vốn; đề xuất và quyết định biện pháp giải quyết phù hợp đối với từng dự án, như: chuyển đổi sang các hình thức đầu tư khác, huy động các nguồn vốn hợp pháp khác để