Hiện nay quy trình lập và phân bổ dự toán chi NSNN cho đầu tư XDCB ở Nghệ An được thực hiện như sau:
Hàng năm, căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách năm kế hoạch; các hướng dẫn của các bộ ngành có liên quan về yêu cầu, nội dung và trình tự, thời gian xây dựng dự toán thu, chi ngân sách và chỉ thị của UBND tỉnh về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSĐP, Sở Tài chính hướng dẫn Sở Kế hoạch – Đầu tư xây dựng chỉ tiêu thuộc lĩnh vực phụ trách và gửi về Sở Tài chính để làm cơ sở cho việc lập dự toán.
Căn cứ vào số kiểm tra dự toán ngân sách Trung ương giao, Sở Tài chính lên phương án số kiểm tra dự toán chi ngân sách đầu tư XDCB, tổng hợp trình UBND tỉnh ra quyết định giao số kiểm tra và UBND tỉnh uỷ quyền cho Sở Tài chính thông báo số kiểm tra dự toán ngân sách cho các đơn vị huyện, ngành.
67
Sau khi tỉnh nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của Thủ tướng Chính phủ, Sở Tài chính có trách nhiệm giúp UBND tỉnh, HĐND tỉnh xem xét và quyết định dự toán chi ngân sách và phương án phân bổ ngân sách cho đầu tư XDCB. Căn cứ vào Nghị quyết của HĐND tỉnh, UBND tỉnh quyết định giao dự toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB (số tổng hợp).
Căn cứ vào dự toán ngân sách đã được HĐND tỉnh thông qua và quyết định phân bổ của UBND tỉnh, Sở Tài chính chủ trì phối hợp với Sở Kế hoạch – Đầu tư để thống nhất về nguyên tắc, phương pháp phân bổ dự toán chi tiết cho các đơn vị thuộc ngành và các huyện, đồng thời Sở Tài chính thông báo dự toán chi ngân sách cho các đơn vị, huyện, ngành để các đơn vị tiến hành lập dự toán chi tiết theo nhiệm vụ chi và theo nhóm mục chi gửi cơ quan Tài chính thẩm định ( gửi Sở Tài chính đối với các đơn vị thuộc ngành, cấp tỉnh; gửi phòng Tài chính đối với các đơn vị cấp huyện) và thông báo dự toán đến từng cơ quan, đơn vị thụ hưởng theo phân cấp.
Các tiêu chí thu thập và phân tích:
C1, Quy trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và chặt chẽ.
C2,Kinh tế vĩ mô, dự báo thu ngân sách và chi ngân sách cho đầu tư XDCB thì được liên kết với nhau.
C3, Chu trình lập dự toán được xác định rõ ràng về thời gian và được cung cấp một hệ thống luật và các quy định lập ngân sách.
C4, Mức trần ngân sách được quy định cho từng lĩnh vực và mức trần này không dễ bị thay đổi.
C5, Lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện tại và nguồn ngân sách thực tế. C6, Lập dự toán có xem xét đến tình hình hiện tại và nguồn ngân sách thực tế. C7, Được thông tin trước khi lập dự toán trong từng lĩnh vực chi ngân sách.
C8, Có dự báo nguồn ngân sách cho tổng chi phí của dự án và cân đối cho từng năm thực hiện.
C9, Không có sự cắt giảm tùy tiện trong chi đầu tư XDCB. C10, Chi đầu tư XDCB thì tương xứng với khả năng thực tế. C11, Các đơn vị dự toán ngân sách đang tiến độ.
68
C12, Đủ thời gian để thảo luận các khoản chi NSNN cho đầu tư XDCB. C13, Có quy trình rõ ràng cho việc xem xét các đề xuất chính cách mới.
C14, Các vấn đề có liên quan, thông tin và triển vọng trong tương lai có giá trị cho người ra các quyết định.
Về lập dự toán chi NSNN trong đầu tư XDCB kết quả điều tra, thu thập cho thấy kết quả các tiêu chí được cán bộ quản lý chi đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An đánh giá trải đều tư 1 điểm đến 5 điểm. Trong đó các quan sát được đánh giá cao là C3, C1; Các quan sát được cho diểm thấp lần lượt là C11, C10; C12. Điều này chứng tỏ rằng chu trình lập dự toán đã được xác định rõ rang về thời gian, lập dự toán cũng được cung cấp một hệ thống luật và các quy định cụ thể, Quy trình dự toán ngân sách là một chuỗi logic và chặt chẽ.
Tuy nhiên hiện nay các đơn vị dự toán chi ngân sách đầu tư XDCB chưa đủ thời gian để để thảo luận các khoản chi NSNN cho đầu tư XDCB và thường lập dự toán chậm tiến độ so với quy định, vì vậy để kịp thời gian các đơn vị dự toán đã xem nhẹ về cân nhắc, tính toán dự toán làm ảnh hưởng đến chất lượng của công tác lập dự toán. Bên cạnh đó, do việc chạy theo các mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội làm cho dự toán chi đầu tư XDCB vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách tỉnh và diễn biến tình hình thực tế.
3.3.2.2. Quản lý việc chấp hành dự toán chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An. Công tác chấp hành ngân sách cho đầu tư XDCB tuỳ thuộc vào cơ chế phân công, phân cấp và quản lý ngân sách từng thời kỳ.
Từ trước đến năm 2004, quy trình cấp phát các khoản chi NSNN cho đầu tư XDCB thực hiện như sau:
+ Đối với các đơn vị thuộc ngành, cấp tỉnh: Hàng quý, căn cứ vào dự toán chi cả năm đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, các chế độ, chính sách chi tiêu của Nhà nước quy định và nhiệm vụ trong quý, các đơn vị lập dự toán chi quý (có chia ra tháng) gửi Sở Tài chính thẩm định và cấp phát trực tiếp cho các đơn vị.
+ Đối với các đơn vị cấp huyện và các đơn vị cấp tỉnh nhưng do huyện trực tiếp điều hành và cấp phát kinh phí: Hàng quý, phòng Kinh tế phối hợp với phòng Tài chính lập dự toán chi quý (có chia ra tháng), trình Chủ tịch huyện ký, gửi Sở Tài chính và Sở Kế hoạch – Đầu tư. Sau khi thẩm định, Sở Tài chính tiến hành cấp phát cho huyện theo hình
69
thức cấp phát kinh phí uỷ quyền qua huyện, Chủ tịch UBND huyện là chủ tài khoản, trưởng phòng tài chính huyện là kế toán trưởng đối với nguồn kinh phí được uỷ quyền. Căn cứ vào nguồn kinh phí được cấp và dự toán đã được duyệt, huyện tiến hành cấp phát cho các đơn vị thụ hưởng.
Hiện nay, cơ chế quản lý chấp hành chi ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc: Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo. Việc ban hành và thực hiện cơ chế chính sách của địa phương liên quan đến thu chi ngân sách phải dựa trên cơ sở chính sách chế độ chung của nhà nước, phải có giải pháp đảm bảo nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách, thời gian ban hành chính sách phải phù hợp với thời gian xây dựng, điều chỉnh dự toán ngân sách.
Cơ chế chính sách liên quan đến ngành nào thì giao ngành đó phối hợp với Sở Tài chính (nếu bố trí trong nguồn chi thường xuyên), phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư (nếu bố trí trong nguồn chi XDCB) thẩm định về mức độ đảm bảo nguồn chi, tham mưu trình HĐND tỉnh và UBND tỉnh ban hành theo thẩm quyền. Đối với các chính sách do huyện ban hành, giao phòng Tài chính- Kế hoạch huyện chủ trì phối hợp với các phòng ban chức năng thẩm định, tham mưu.
Cơ chế điều hành chi NSNN cho đầu tư XDCB được cụ thể như sau:
- Đối với ngân sách cấp huyện: dự toán chi ngân sách của các huyện, thành phố, thị xã được ghi rõ chi cho đầu tư XDCB. Các huyện, thành phố, thị xã không được bố trí các khoản chi này thấp hơn số tỉnh thông báo.
- Đối với ngân sách cấp tỉnh: căn cứ vào thông báo chi ngân sách của Giám đốc Sở Tài chính, thủ trưởng các đơn vị dự toán cấp 1 tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc (sau khi thống nhất với Sở Tài chính) theo nguyên tắc tổng số giao cho các đơn vị trực thuộc không vượt quá dự toán được cấp có thẩm quyền giao cả về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực.
- Đối với kinh phí chưa phân bổ: được sử dụng để chi cho các nhiệm vụ đột xuất phát sinh ngoài dự toán đã giao đầu năm cho các đơn vị. Khi phát sinh nhiệm vụ chi, các đơn vị, các ngành tổng hợp gửi Sở Tài chính thẩm định, trình UBND tỉnh xem xét, quyết
70
định. Sau khi có quyết định của UBND tỉnh, Sở Tài chính giao bổ sung dự toán cho các đơn vị.
- Đối với các dự án đầu tư XDCB do cấp huyện quản lý: trên cơ sở dự toán năm tỉnh đã phân bổ, Chủ tịch UBND huyện, thành phố, thị xã giao trưởng phòng Kinh tế phối hợp trưởng phòng Tài chính-Kế hoạch lập dự toán chi tiết cho các dự án, thông báo dự toán chi tiết đến các đơn vị được phân bổ ngân sách và gửi Kho bạc nhà nước theo quy định.
Các tiêu chí sau:
D1, Nguồn vốn hàng năm cho từng dự án được lên kế hoạch.
D2, Có những rang buộc hạn chế khi phát sinh trong chi đầu tư XDCB. D3, Phần vượt dự toán ban đầu của các dự án có được chấp nhận dễ dàng. D4, Phân quyền đã không làm giảm kiểm soát chi NSNN trong đầu tư XDCB. D5, MTEF (Khuôn khổ chi tiêu trung hạn) đã làm thay đổi phân bổ chi NSNN trong đầu tư XDCB ở địa phương trong những năm qua.
D6, Thông tin về tình hình thực hiện chi có giá trị đối với công tác kiểm tra và báo cáo kết quả.
D7, Nợ đọng thì không bằng tỷ lệ tổng chi đầu tư XDCB.
D8, Các đơn vị sử dụng ngân sách có một hệ thống được giao cho lập kế hoạch và đảm bảo chi ngân sách không được vượt quá dự toán.
D9, Các đơn vị dự thầu thì đáp ứng các yêu cầu và được đánh giá cao.
D10, Hệ thống thanh toán thì được tập trung quyền lực và thanh toán đúng thời hạn. D11, Thanh toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB không vượt quá giới hạn đã phân bổ.
D12, Có hình thức phạt nếu chi ngân sách vượt quá dự toán trong đầu tư XDCB. Chấp hành ngân sách thể hiện các kỹ thuật về dự toán ngân sách có được chấp hành hay không, do vậy nếu dự toán ngân sách tốt nhưng chấp hành ngân sách không thực hiện nghiêm túc thì cũng đẫn đến giảm hiệu quả chi ngân sách. Kết quả thăm dò, thu thập thông tin cho thấy: Về chấp hành chi đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Nghệ An thì các chỉ tiêu trên được cán bộ quản lý đánh giá trải đều. Các quan sát được dánh giá cao là: D1, D11; Các quan sát được cho điểm thấp lần lượt là: D3, D7, D12, D5. Như vậy, hầu hết các cán bộ
71
quản lý chi đầu tư XDCB (70%) đều cho rằng nguồn vốn hàng năm cho từng dự án được lên kế hoạch rất tốt, thanh toán chi ngân sách cho đầu tư XDCB không vượt quá giới hạn đã phân bổ.
Tuy nhiên chấp hành dự toán chi đầu tư XDCB vẫn còn tồn tại đáng kể là: phần vượt quá dự toán ban đầu của các dự án được chấp nhận khá dễ dàng và chưa có những ràng buộc hạn chế phát sinh trong chi đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Nghệ An hiện nay đang chạy theo thành tích và mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bố trí vốn cho các dự án mới mà ít quan tâm đến giải quyết các khoản nợ đọng trong đầu tư XDCB, làm cho nợ đọng trong đầu tư XDCB ngày càng tăng, thể hiện cụ thể qua bảng 3.5 sau:
Bảng 3.6 Tổng hợp tình hình nợ khối lượng XDCB bằng vốn NSNN của tỉnh Nghệ An giai đoạn 2010 - 2013
Năm Số dự án Số tiền nợ đọng (tỷ đồng)
Số vốn bố trí thanh toán năm tiếp theo (Tỷ đồng)
Số tiền thanh toán (tỷ đồng) 2010 272 612,083 19 20,10 2011 366 1,030,570 25 22,53 2012 277 1,048,655 41 53,22 2013 148 455,000 47 67,50 Nguồn Sở tài chính tỉnh Nghệ An
Nhìn chung số công trình thiếu vốn thanh toán phụ thuộc vào ngân sách Tỉnh và kế hoạch vốn. Đến cuối năm 2010 có 272 công trình thiếu vốn thanh toán với tổng số tiền 612, 083 tỷ đồng. Năm 2011, có 366 công trình thiếu vốn thanh toán với tổng số tiền là 1030,570 tỷ đồng.Năm 2012 có 277 công trình thiếu vốn thanh toán là 1048,655 tỷ đồng.Và giảm xuống đến năm 2013 có 148 công trình thiếu vốn thanh toán là 455 tỷ đồng. Tỉnh cũng đã cố gắng bố trí thanh toán nợ cho các hạng mục công trình vào năm sau theo phương pháp gối đầu nên các khoản nợ đọng vốn đầu tưXDCB từng bước được giải quyết.Tuy nhiên, số công trình đầu tư XDCB bị nợ đọng ngày càng tăng và số tiền nợ ngày càng lớn là tình trạng không tốt, để khắc phục tình trạng này UBND Tỉnh chủ động hơn nữa chỉ đạo trong bố trí vốn và tiến độ thanh toán cho các công trình đầu tư XDCB nằng
72
vốn NSNN trên địa bàn Tỉnh Nghệ An, có như vậy mới nâng cao đươc uy tín của cơ quan dử dụng ngân sách Nhà nước trong đầu tư XDCB.
3.3.2.3. Quản lý việc quyết toán chi NSNN cho đầu tư XDCB của tỉnh Nghệ An.
Quyết toán là khâu cuối cùng trong chu trình quản lý chi NSNN, khâu này được tiến hành trên cơ sở xem xét, phân tích, đánh giá các khoản chi đã được nêu trong báo cáo quyết toán của đơn vị để xác nhận (chuẩn y) các khoản chi theo đúng dự toán, đúng chế độ Nhà nước quy định. Công tác này làm chặt chẽ có tác dụng tăng cường kỷ luật tài chính, kế toán, ngăn ngừa và có biện pháp xử lý kịp thời các trường hợp vi phạm chế độ chính sách tài chính phát sinh. Trên cơ sở xem xét, đánh giá một cách nghiêm túc các báo cáo quyết toán của các đơn vị cơ sở giúp cho cơ quan chủ quản cấp trên và cơ quan tài chính tổng hợp quyết toán NSNN hàng năm được đầy đủ và chính xác.
Công tác quyết toán các khoản chi NSNN cho đầu tư XDCB ở Nghệ An được tiến hành theo một trình tự chung đó là các đơn vị dự toán cấp dưới lập báo cáo quyết toán gửi các đơn vị cấp trên và cơ quan tài chính đồng cấp để tổng hợp, xét duyệt và chuẩn y. Cụ thể, trình tự lập, gửi, xét duyệt báo cáo quyết toán thời gian qua thực hiện như sau:
+ Đối với các đơn vị dự toán thuộc ngành, cấp tỉnh do tỉnh điều hành và cấp phát kinh phí trực tiếp lập báo cáo quyết toán quý, năm gửi Sở Kế hoạch – Đầu tư và Sở Tài chính. Hàng năm, Sở Kế hoạch – Đầu tư tổ chức xét duyệt quyết toán năm cho các đơn vị trực thuộc, đồng thời tổng hợp quyết toán được duyệt gửi Sở Tài chính thẩm tra và ra thông báo duyệt y quyết toán cho đơn vị.
+ Đối với các đơn vị cấp huyện và các đơn vị cấp tỉnh nhưng do huyện trực tiếp điều hành và cấp phát kinh phí: các đơn vị lập báo cáo quyết toán quý, năm gửi phòng Tài chính huyện, phòng Kinh tế (đối với các đơn vị cấp huyện). Phòng Tài chính huyện chủ trì phối hợp với phòng Kinh tế huyện duyệt quyết toán đối với các đơn vị trực thuộc huyện. Phòng Tài chính huyện duyệt báo cáo quyết toán đối với các đơn vị trực thuộc tỉnh. Sau khi duyệt báo cáo quyết toán của các đơn vị trên địa bàn, phòng Tài chính tổng hợp báo cáo quyết toán gửi Sở Tài chính để thẩm tra và ra thông báo duyệt y quyết toán chi NSNN trên địa bàn huyện.
73
Công tác thanh quyết toán chi đầu tư XDCB ở Nghệ An được đánh giá là khá tốt, tốt nhất trong các khâu của chu trình ngân sách ( điểm trung bình tất cả các khảo sát thăm dò đều cao). Tuy nhiên, trong đó khâu kế hoạch vốn vẫn chưa tốt: kế hoạch như nguồn cấp quyền sử dụng đất nguồn thu vào chậm nên việc tỷ lệ giải ngân thấp; tiến độ chi đầu tư xây dựng cơ bản rất chậm nên tạo áp lực kiểm soát thanh toán cho Kho bạc nhà nước trong những tháng cuối năm.
3.3.3. Về việc thực hiện thanh tra, kiểm tra, đánh giá chương trình, dự án trong đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Nghệ An.