b) Tình hình huy động vốn đầu tư cho HTGT
2.3. Đánh giá tình hình đầu tư vào hạ tầng giao thông bằng hình thức PPP
PPP
2.3.1. Thành tựu
a. Những hoàn thiện về pháp lý
Luật đầu tư công, Luật xây dựng, Luật Đấu thầu.. được ban hành là cơ sở pháp lý cần thiết cho PPP, đặc biệt là Nghị định 15/2015.
Trước khi Nghị định 15 ra đời, Nghị định 108/2009 về BOT, BTO, BT và Quyết định 71/2010 của Chính phủ về thí điểm dự án PPP là hai văn bản pháp lý quan trọng cho hình thức PPP. Tuy nhiên, cả hai văn bản này đôi khi vẫn khiến nhà đầu tư và các nhà quản lý nhầm lẫn.Với sự ra đời của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư, môi trường đầu tư được kỳ vọng sẽ trở nên minh bạch, hiệu quả hơn, đặc biệt là thông qua thủ tục lập Danh mục dự án đầu tư theo hình thức PPP và Danh mục dự án đầu tư có sử dụng đất; và được kỳ vọng sẽ hoàn thiện hành lang pháp lý, thu hút mạnh mẽ hơn vốn đầu tư tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng của đất nước.
Nghị định 15 ra đời và được kỳ vọng khắc phục được 1 trong những trở ngại lớn nhất trong việc hấp thụ đầu tư của khu vực tư nhân, và các dự án PPP, trong đó là chuyện chia sẻ rủi ro mà các nhà đầu tư tư nhân sẽ phải đối mặt, cũng như các tranh chấp phát sinh trong quá trình thực hiện hợp đồng.
Ví dụ trong các dự án giao thông vận tải có thu phí, theo quy định trước đây thì nhà đầu tư phải bỏ ra tối đa 70% vốn cho dự án trong khi không được quyết định thu phí và mức phí. Bởi vậy, với nhà đầu tư đây là rủi ro quá lớn trong việc thu hồi vốn đầu tư của họ. Nay, Nghị định 15 đã bỏ qua điều khoản hạn chế mức góp vốn tối đa của nhà nước, không quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, đồng thời chỉ quy định tối thiểu về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư dự án, và không thấp hơn 10%, nếu dự án có quy mô trên 15 nghìn tỷ đồng.
Một điểm đáng chú ý, để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân, Nghị định 15 quy định rõ nguồn vốn đầu tư công tham gia thực hiện dự án. Cụ thể, trong nhiều
trường hợp dự án với mục đích công không có đủ nguồn thu để đảm bảo khả năng hoàn vốn, khi đó dự án cần tới sự tham gia của Nhà nước. Nghị định PPP quy định rõ về thủ tục thu xếp nguồn vốn này nhằm đảm bảo ăn khớp với yêu cầu mới của Luật Đầu tư công. Với vai trò là vốn “mồi” cho sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân, các văn bản chỉ đạo việc lập kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn 2015 - 2020 đều nhấn mạnh dành ưu tiên hàng đầu cho dự án PPP. Và so với thông lệ quốc tế chỉ thực hiện dự án PPP có quy mô lớn, nhưng Nghị định 15 đã bổ sung hình thức dự án PPP quy mô nhỏ, được xác định là dự án nằm trong nhóm C theo phân loại của Luật Đầu tư công nhằm phát huy sự tham gia của các DN trong nước.
Trong khi nguồn vốn huy động còn hạn chế thì việc ban hành Nghị định PPP sẽ tạo cơ sở pháp lý để triển khai linh hoạt các dự án PPP phù hợp với nhu cầu thu hút đầu tư, điều kiện quản lý cụ thể của ngành. Đặc biệt, công tác xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông chắc chắn sẽ tiếp tục bứt phá trong thời gian tới. b. Các kết quả thực tiễn Lĩnh vực Số lượt khách (triệu lượt) Tăng trưởng so với năm 2013 (%) Số lượt khách. km (tỷ lượt) Tăng trưởng so với năm 2013 (%) Lượng vận tải hàng hóa (triệu tấn ) Tăng trưởng so với 2013 (%) Khối lượng Vận tải hàng hóa (tỷ tân.km) Tăng trưởng so với 2013 (%) Đường bộ 2875.7 +7.8 98.5 +7.7 816.9 +6.9 48.1 +5.4 Đường song 147.3 +4.6 3.2 +6.2 186.9 +3.1 40.1 +4.4 Đường hàng không 18.3 +8.2 28.3 +5.3 - - - - Đường biển 5.2 +3.2 0.247 +2.1 55.5 -5.2 128.9 -0.7 Đường sắt 12 -0.9 4.5 +1.2 7.2 +10 4.3 +13 Tổng năm 2014 3058.5 +7.6 134.8 +6.9 816.9 +6.9 48.1 +5.4
Bảng 2.3: số lượt vận tải hành khách và vận tải hàng hóa trong các lĩnh
vực năm 2014
( Nguồn: Nhóm tự tổng hợp)
Trong bối cảnh khó khăn của nền kinh tế, năm 2014 đã ghi nhận những nỗ lực vượt bậc trong đầu tư phát triển CSHT. Trong tốc độ tăng trưởng kinh tế 5,98% năm 2014 không thể phủ nhận phần đóng góp tích cực của ngành GTVT – huyết mạch của nền kinh tế. Vận tải hành khách năm 2014 đạt 3058,5 triệu lượt khách, tăng 7,6% và 134,8 tỷ lượt khách.km, tăng 6,9% so với năm 2013. Trong đó, vận tải hành khách đường bộ đạt 2875,7 triệu lượt khách, tăng 7,8% và 98,5 tỷ lượt khách.km, tăng 7,7% so với năm trước; đường sông đạt 147,3 triệu lượt khách, tăng 4,6% và 3,2 tỷ lượt khách.km, tăng 6,2%; đường hàng không đạt 18,3 triệu lượt khách, tăng 8,2% và 28,3 tỷ lượt khách.km, tăng 5,3%; đường biển đạt 5,2 triệu lượt khách, tăng 3,2% và 247 triệu lượt khách.km, tăng 2,1%; đường sắt đạt 12 triệu lượt khách, giảm 0,9% và 4,5 tỷ lượt khách.km, tăng 1,2%. Vận tải hàng hóa năm 2014 đạt 1.066,6 triệu tấn, tăng 5,6% và 222 tỷ tấn.km, tăng 1,7% so với năm trước. Vận tải hàng hóa đường bộ đạt 816,9 triệu tấn, tăng 6,9% và 48,1 tỷ tấn.km, tăng 5,4%; đường sông đạt 186,9 triệu tấn, tăng 3,1% và 40,1 tỷ tấn.km, tăng 4,4%; đường biển đạt 55,5 triệu tấn, giảm 5,2% và 128,9 tỷ tấn.km, giảm 0,7%; đường sắt đạt 7,2 triệu tấn, tăng 10% và 4,3 tỷ tấn.km, tăng 13%.
Có rất nhiều dự án áp dụng hình thức PPP đã đem lại hiệu quả đáng khích lệ, đáp ứng mục tiêu đầu tư và giảm gánh nặng ngân sách cho Nhà nước. Đặc biệt, các công trình giao thông trọng yếu và có vốn đầu tư lớn, như mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Thanh Hóa – Cần Thơ, với chiều dài 1.319km thì có 606km áp dụng hình thức BOT (chiếm gần 50%); Bên cạnh đó, số lượng, quy mô và vốn đầu tư tại các dự án của khu vực tư nhân đang ngày càng tăng lên, điển hình như tỉnh Hà Nam có 11 DN, Thái Bình có 17 DN đăng ký đầu tư với tổng số vốn 1.085 tỷ đồng. Bên cạnh đó còn có 1 số kết quả cần nhắc đến:
- Năng lực HTGT của Việt Nam đã được nâng cao đáng kể trong thời gian ngắn hơn nhiều so với việc áp dụng mô hình độc quyền Nhà nước trong đầu tư xây dựng HTGT.
- Các vấn đề nan giải như thâm hụt ngân sách, khó khăn trong huy động nguồn vốn xây dựng HTGT tạm thời đã được giải quyết với nguồn vốn hỗ trợ một phần từ phía tư nhân.
- Nâng cao vị thế của khu vực tư nhân trong hoạt động đầu tư xây dựng HTGT. Mô hình PPP đã trực tiếp giải quyết vấn đề mở rộng quy mô và lĩnh vực đầu tư trong nước cũng như gián tiếp tác động đến các vấn đề khác như: việc
làm, đầu tư cho công nghệ xây dựng,...
- Các vấn đề tiêu cực khác như: sử dụng vốn không hiệu quả, thất thoát vốn, thâm hụt vốn, chất lượng công trình không đảm bảo,... đã phần nào được giải quyết thông qua cơ chế quản lý mới kết hợp 2 nhân tố Nhà nước và tư nhân trong mô hình PPP.
- Các dự án vận dụng hình thức PPP trong đầu tư HTGT đã bước đầu khắc phục được nhu cầu thiếu vốn cho đầu tư, giảm tải cho chi đầu tư công trong bối cảnh NSNN khó khăn hiện nay.
- Các dự án án đầu tư HTGT vận dụng hình thức PPP đã thay đổi quan điểm, suy nghĩ của các nhà quản lý và một bộ phận dân chúng là đầu tư HTGT là độc quyền của nhà nước.
- Việt Nam có điều kiện tiếp cận, làm chủ các công nghệ quản lý, công nghệ thi công hiện đại mà đối tác tư nhân nước ngoài tham gia đưa tới Việt Nam, việc chuyển giao công nghệ hầu như không có, nhưng việc học hỏi và đào tạo cán bộ, công nhân kỹ thuật là yếu tố bắt buộc của đối tác tư nhân nước ngoài.
- Với các dự án đầu tư HTGT đòi hỏi vốn lớn, độ thi công khó khăn, thì việc vận dụng hình thức PPP là phương thức tối ưu nhất trong điều kiện hiện nay.
- Việc vận dụng hình thức PPP trong đầu tư xây dựng HTGT tại Việt Nam, đã đưa hình ảnh một nước Việt Nam, năng động, linh hoạt và thích nghi trong xu thế chung của thế giới về đầu tư HTGT.
2.3.2. Hạn chế
Trong thời gian vừa qua, mặc dù đã triển khai thực hiện các hình thức đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức BOT, BTO, … và đã thực hiện nhiều chính sách thu hút đầu tư của khu vực tư nhân cho việc phát triển các cơ sở hạ tầng theo các quy định của Chính Phủ và các chính sách như đổi đất lấy hạ tầng…. Tuy nhiên, sự tham gia của khu vực tư nhân đầu tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng vẫn còn thấp nguyên nhân là do môi trường đầu tư hiện tại còn chưa hấp dẫn đối tượng tiềm năng này.
* Cơ cấu ngành lĩnh vực đầu tư:
Nguồn vốn xã hội hóa tham gia đầu tư chủ yếu tập trung ở lĩnh vực đường bộ, các lĩnh vực khác chưa có hoặc hạn chế trừ việc doanh nghiệp tự đầu tư vào lĩnh vực hàng hải và đường thủy nội địa.
Bộ GTVT đã nhiều lần có văn bản yêu cầu các cục, cơ quan chức năng xúc tiến kêu gọi xã hội hóa nguồn vốn các lĩnh vực hàng không, đường sắt, hàng hải và đường thủy nội địa nhưng vẫn chưa có nhiều chuyển biến.
Từ năm 2010 trở lại đây, Cục Đường sắt VN đã từng đề xuất 20 dự án có khả năng huy động vốn ngoài ngân sách. Các dự án này đều có giá trị từ vài trăm tỷ đồng đến cả chục nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên, vì nhiều lý do nên đều không thể kêu gọi được nhà đầu tư
Đơn cử đối với lĩnh vực đường sắt, hiện Tổng công ty Đường sắt VN đang được giao làm chủ đầu tư tới 26 dự án, trong đó có 12 dự án trong giai đoạn thực hiện đầu tư. Tuy nhiên, ông Nguyễn Hữu Thắng - Cục trưởng Cục Đường sắt VN cho biết, từ trước đến nay chưa hề có dự án đường sắt nào được thực hiện theo hình thức BOT. Cục Đường sắt vẫn đang kêu gọi nguồn vốn BOT, nguồn vốn xã hội vào đầu tư đường sắt nhưng chưa mang lại kết quả. Dự án khả thi nhất là tuyến đường sắt đô thị số 5 Hà Nội từ Ngọc Khánh đến Láng Hòa Lạc cũng đã tính toán vốn để kêu gọi nhà đầu tư BOT, nhưng đến nay đã chuyển giao cho Hà Nội.
Liên quan đến đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cảng biển, những năm qua, ngân sách đầu tư rất tập trung vào cơ sở hạ tầng cảng biển dùng chung (luồng tàu, đê chắn sóng) tại các khu vực trọng yếu của nền kinh tế. Chỉ xây dựng một số bến cảng mang tính chất thu hút tại những khu vực có nhu cầu xây dựng cảng nhưng mức độ hấp dẫn để thực hiện xã hội hóa chưa cao.
Với lĩnh vực đường thủy nội địa, chỉ kêu gọi đầu tư từ nguồn xã hội hóa bằng hình thức nạo vét tận thu theo Chỉ thị 29/CP của Chính phủ và theo Thông tư 37/BGTVT. Tuy nhiên, loại hình này các nhà đầu tư chỉ chú ý đến tận thu sản phẩm như cát, sỏi và tập trung ở một số ít tuyến có trữ lượng. Hơn nữa, năng lực vận tải của các doanh nghiệp đường thủy nội địa rất hạn chế, nên huy động vốn từ nguồn xã hội hóa là rất khó khăn.
Lĩnh vực hàng không cũng chung cảnh ngộ, từ trước đến nay chỉ có đào tạo chuyên ngành, ví dụ như đào tạo phi công là xã hội hóa được, còn lại hạ tầng hàng không chưa có một công trình nào được đầu tư từ nguồn vốn xã hội hóa. Chính sách để xã hội hóa các dự án của hàng không đã rất mở, kể cả việc đã kêu gọi các nhà đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, đến nay không có nhiều nhà đầu tư quan tâm đến việc đầu tư xây dựng các công trình hàng không. Có thể do các nhà đầu tư không nhìn thấy hiệu quả khi đầu tư vào các dự án hàng không nên họ không hào hứng.
* Về phía nhà đầu tư
trong nước, năng lực tài chính hạn chế, chỉ số tín nhiệm thấp.
Bên cạnh đó, các nhà đầu tư này thường có ít kinh nghiệm về đầu tư, quản lý, khai thác và chưa am hiểu về đầu tư đối tác công - tư PPP, chưa đánh giá được mức độ rủi ro nên trong quá trình thực hiện còn nhiều vướng mắc.
Tỷ trọng đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng còn khiêm tốn
72 tỷ USD là lượng vốn các chuyên gia kinh tế ước tính cần cho đầu tư phát triển CSHT Việt Nam trong những năm tới đến 2020. Đây là con số không nhỏ đối với nguồn ngân sách Nhà nước vốn đang còn hạn hẹp, trong khi, nếu đẩy mạnh thu hút vốn từ đầu tư nước ngoài và các thành phần kinh tế tư nhân sẽ giải quyết được nhiều vấn đề. Tuy nhiên, nếu so sánh với các nước trong khu vực ASEAN thì Việt Nam vẫn còn đứng ở thứ hạng thấp, sau Thái Lan, Malaysia, Indonesia, Philippines trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng giao thông. Còn theo đánh giá của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), trong 131 quốc gia được điều tra, Việt Nam đứng thứ 106 về mức đầu tư giao thông. Đây là những thứ hạng còn rất khiêm tốn, như vậy Việt Nam cần nhanh chóng bắt kịp các nước trong khu vực cũng như thế giới về đầu tư phát triển các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cảng biển, đường bộ...
Trong thực tế qua nghiên cứu của ADB cho thấy, vốn tư nhân hiện đang tham gia rất khiêm tốn vào cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 12 năm qua, chỉ có 18 hợp đồng Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) hoặc hợp đồng Hợp tác kinh doanh (BCC) được Việt Nam thực hiện với các đối tác tư nhân nước ngoài, chiếm khoảng 15% tổng số vốn đầu tư vào CSHT. Hầu hết đều tập trung vào lĩnh vực năng lượng hoặc viễn thông. Điều này đã bộc lộ mức độ đầu tư của khu vực tư nhân vào CSHT chưa tương xứng với nhu cầu và tiềm năng.
Kênh huy động vốn dài hạn cho nhà đầu tư tư nhân rất hạn chế
Nhìn chung các dự án đầu tư hạ tầng giao thông tại Việt Nam có tổng mức vốn đầu tư khá lớn so với thu nhập người dân, so với khả năng đầu tư của NSNN hàng năm. Chi phí đầu tư dường như đã hội nhập với thế giới trong khi mặt bằng chung về kinh tế - tài chính trong nước lại thấp hơn. Để thực hiện được đòi hỏi phải có nguồn vốn dài hạn bởi thời gian thu hồi vốn của các dự án này thường quá dài so với các loại hình kinh doanh khác, trong khi đó đây lại là một vấn đề khó khăn đối với các nhà đầu tư tư nhân (có được nguồn vốn dài hạn cũng là một khó khăn đối với Nhà nước).
Để có được nguồn vốn dài hạn, trong điều kiện thị trường chứng khoán chưa phát triển thì các nhà đầu tư tư nhân phải trông chờ chủ yếu vào các khoản vay ngân hàng thương mại, trong khi ngân hàng thương mại tại Việt
Nam rất hạn chế đối với khoản vay dài hạn này, đặc biệt trong giai đoạn chính sách thặt chặt tiền tệ được áp dụng, nếu có ngân hàng đều đòi hỏi điều