nước, tổ chức quốc tế
2.2.1.1. Việt Nam
* Chính sách về bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất trong các triều đại phong kiến
Do vai trò đặc biệt quan trọng của đất đai, các triều đại phong kiến Việt Nam đã rất quan tâm đến công tác quản lý đất đai, mà trước hết là việc đưa ra các chính sách, luật pháp để điều tiết các quan hệ vềđất đai. Các chính sách đất đai tập trung vào việc quy định thu các loại thuếđiền và xác định các hình thức sở hữu
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 17 vềđất đai như: sở hữu tư nhân, sở hữu công làng, xã và sở hữu trực tiếp của Nhà nước. Mỗi triều đại đều có những quy định khác nhau về mối quan hệđất đai theo một cách riêng, phù hợp với từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế - xã hội và quyền lợi cụ thể của giai cấp và dòng họ nắm quyền:
Các triều đại Lý – Trần – Hồ: đặc điểm về chính sách quản lý ruộng đất là áp đặt quyền sở hữu tối cao của Nhà nước bao trùm lên tất cả các ruộng đất công của làng, xã và các loại hình tư hữu. Triều đại nhà Trần: việc mua bán ruộng đất tư nhân được Nhà nước thừa nhận và bảo hộ. Triều đình quy định hình thức văn tự cho việc mua bán ruộng đất. Năm 1248, đã tiến hành đo đạc ruộng đất để thực hiện chính sách đền bù thiệt hại cho nông dân bị mất đất sử dụng vào việc đắp đê. Để đảm bảo chính sách hạn điền và tận thu thuế ruộng, nhà Hồ đã tiến hành đo đạc, thành lập sổ ruộng đất có quy mô và sự tập trung lớn nhất từ trước đến thời điểm đó.
Thời nhà Lê: luật quy định mọi chuyển dịch quyền sở hữu đất đai đều phải làm theo qui định của pháp luật, văn tự phải do quan trưởng trong làng viết hoặc chứng kiến. Luật cũng quy định trách nhiệm của quan lại trong quản lý đất đai và nghĩa vụ của chủ ruộng. Quan lại của nhà Lê có trách nhiệm lớn trong quản lý đất đai và đảm bảo sử dụng ruộng đất, nắm chắc quỹđất trong toàn quốc để phục vụ việc thu thuế và thực hành các chính sách đất đai. Nhà Lê đã quy định hệ thống đơn vịđo lường đất đai thống nhất trong toàn bộ nước Đại Việt.
Triều đại nhà Nguyễn: việc quản lý đất đai đã được nâng lên một tầm cao mới, ruộng đất được đo đạc và thành lập từng bước, phải mất đến 31 năm (từ năm vua Gia Long thứ 4 (1805) đến năm Minh Mạng thứ 17 (1836)), khắp cõi đất Việt Nam mới được ghi chép đầy đủ từng mảnh ruộng, sởđất, con đường… vào sổđịa bạ của mỗi làng, từ vùng thành thịđến vùng biên cương. Công trình đo đạc, thành lập địa bạ trên quy mô toàn quốc của nhà Nguyễn là công trình to lớn và có ý nghĩa nhất trong lịch sử quản lý đất đai thời kỳ phong kiến Việt Nam, đóng góp một phần rất quan trọng cho Nhà nước trong việc hoạch định các chính sách đất đai và phát triển kinh tế - xã hội thế kỷ thứ XIX.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 18
* Chính sách về bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất trong thời Pháp thuộc
Sau khi thực dân Pháp xâm lược nước ta, chúng chia nước ta thành 3 kỳ và thiết lập các chế độ chính trị khác nhau. Về chính sánh đất đai, chúng chú trọng phát triển chế độ sở hữu lớn về ruộng đất ở Nam Kỳ, duy trì chếđộ công điền và chếđộ sở hữu nhỏở Bắc Kỳ và Trung Kỳ. Người Pháp tổ chức hệ thống quản lý đất đai trên lãnh thổ Việt Nam theo 3 cấp: Cơ quan quản lý Trung ương là Sở Địa chính thuộc Thống sứ Bắc Kỳ, Khâm sứ Trung kỳ hoặc Thống đốc Nam Kỳ; cơ quan cấp tỉnh là Ty Địa chính; cấp cơ sở làng, xã có nhân viên địa chính là Trưởng bạ ở Bắc Kỳ và Hương bộ ở Nam Kỳ. Thực dân Pháp đã tiến hành đo đạc, lập bản đồ địa chính từ năm 1871 ở Nam Kỳ, sau đó triển khai đo đạc ra khắp lãnh thổ. Các bản đồ được thành lập để phục vụ cho việc thu thuế, quản lý đất đai và thiết lập hồ sơđịa chính.
Chế độ quản lý đất đai ở Bắc kỳ là chế độ quản thủ địa chính. Sở Địa chính Bắc kỳđược thành lập năm 1906. Từ năm 1921 đến năm 1928, các tỉnh bắt đầu tiến hành lập các Ty Địa chính để thực hiện việc quản thủ địa chính. Việc quản thủ địa chính bao gồm: đo giải thửa, lập sổ địa chính, sổ điền bạ, sổ khai báo chuyển dịch đất đai và việc cập nhật thường xuyên các tài liệu trên.
Nhìn chung, từ thời kỳ phát triển Nhà nước Trung ương tập quyền thời phong kiến trước đây đến thời phong kiến triều Nguyễn, chính sách bồi thường cho người bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đã được xác lập và chủ yếu tập trung vào bồi thường cho ruộng đất canh tác, đất ở không được quan tâm nhiều so với các loại đất khác. Hình thức bồi thường chủ yếu bằng tiền, mức bồi thường được quy định chặt chẽ, tương ứng với những thiệt hại của người.
* Chính sách về bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất từ khi Đảng Cộng sản Việt Nam ra đời
Từ bản Cương lĩnh đầu tiên năm 1930, Đảng ta đã nhận định “Có đánh đổ đế quốc chủ nghĩa mới phá được giai cấp địa chủ và làm Cách mạng thổđịa được thắng lợi”. Xuất phát từ nhận định đúng đắn này, Đảng ta đã giương cao khẩu hiệu “Tịch ký hết thảy ruộng đất của bọn địa chủ ngoại quốc, bốn xứ và các giáo hội, giao ruộng ấy cho trung và bần nông”. Trong Luận cương chính trị năm
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 19 1930, Đảng ta đã xác định “Quyền sở hữu ruộng đất thuộc về chánh phủ công nông”.
Sau Cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thành lập. Trong nước Việt Nam mới, các quy định về ruộng đất trước đây đều bị bãi bỏ. Năm 1949, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh giảm tô và ra chỉ thị chia ruộng đất các đồn điền, trại ấp vắng chủ cho nông dân. Năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Luật Cải cách ruộng đất. Nhà nước chủ trương tịch thu ruộng đất của địa chủ, cường hào trao cho dân cày, đồng thời xác định quyền sở hữu của họ trên những diện tích đất đó.
Năm 1954, Miền Bắc hoàn toàn giải phóng, đất nước ta tạm thời chia cắt thành hai miền. Năm 1955 đến năm 1957, nhiều làng xã ở miền Bắc, miền Trung còn tồn tại phần lớn ruộng đất công bao gồm quan điền (ruộng thuộc sở hữu Nhà nước) và các loại ruộng công của làng. Những diện tích này hình thành từ nhiều nguồn gốc, lịch sử khác nhau.
Từ năm 1954-1957, Đảng và Nhà nước chủ trương thực hiện khôi phục nền kinh tế sau chiến tranh và phấn đấu hoàn thành những nhiệm vụ của cách mạng dân tộc dân chủ. Với khẩu hiệu người cày có ruộng, Đảng và Nhà nước ta đã hoàn thành cải cách ruộng đất với một loạt các biện pháp giúp nông dân sau khi được chia ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác đã từng bước khôi phục nền kinh tế nông nghiệp. Với chính sách này, trong xã hội có rất nhiều các thành phần kinh tế, nhiều cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất. Mỗi một chủ thể, một thành phần kinh tế tương ứng với một hình thức sở hữu đất đai, tài sản nhất định.
Điều 11, Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa trong thời kỳ quá độ bao gồm các hình thức sở hữu về tư liệu sản xuất sau: sở hữu Nhà nước tức là sở hữu toàn dân; sở hữu hợp tác xã tức là sở hữu của tập thể nhân dân lao động; sở hữu của người lao động riêng lẻ; sở hữu của nhà tư sản dân tộc. Từ quy định quyền sở hữu về tư liệu sản xuất của nông dân, của những người làm nghề thủ công và những người làm nghề riêng lẻ và các nhà tư sản dân tộc, Nhà nước đã bảo hộ quyền sở hữu vềđất đai. Cụ thể, Điều 12 Hiến pháp 1959 đã quy định “những rừng cây, những đất hoang... mà pháp luật quy định là của Nhà nước thì đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 20 Tại Điều 9, Điều lệ cải cách ruộng đất ở ngoại thành số 559-TTg ngày 09/10/1955 quy định “Khi Nhà nước cần lấy ruộng đất để kiến thiết thành phố thì sẽ thu xếp công ăn việc làm cho người bị lấy ruộng đất hoặc bù cho một số ruộng đất ở nơi khác để họ làm ăn sinh sống và sẽ bồi thường thích đáng cho họ về những ruộng đất đã bị lấy”. Nghịđịnh số 151-TTg ngày 14/4/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định tạm thời về trưng dụng ruộng đất. Điều 6 quy định: cách bồi thường tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc nhường ruộng đất khác cho người có ruộng bị trưng dụng để họ có thể tiếp tục sản xuất. Trường hợp không làm được như vậy sẽ bồi thường một số tiền bằng 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường nhiều hay ít phải căn cứ vào thực tếở mỗi nơi: đời sống nhân dân cao hay thấp, ruộng đất ít hay nhiều, tốt hay xấu mà định. Đối với ruộng đất bịđào để tu bổ đường xá, làm đập thì tùy theo đất bị đào sâu hay nông, sản lượng bị giảm nhiều hay ít mà định mức bồi thường nhưng không quá hai năm sản lượng thường niên. Nếu ruộng đất bị trưng dụng chuyên trồng nhiều cây ăn quả, cây công nghiệp lưu niên thì số bồi thường tính cao hơn đối với các hoa màu khác, Nếu phải di dời nhà, giếng nước đi nơi khác thì ngươi có nhà, giếng nước được giúp đỡđể xây dựng cái khác. Hoa màu đã trồng mà chưa thu hoạch, phải phá hủy trên ruộng đất bị trưng dụng, phải được bồi thường đúng mức…Có thể nói, nghịđịnh 151-TTg ngày 14/4/1959 của Hội đồng chính phủ ra đời phần nào đáp ứng nhu cầu trưng dụng ruộng đất trong những năm 1960 ở Miền Bắc xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, Nghị định này chưa có quy định cụ thể về mức bồi thường mà chủ yếu dựa vào sự thoả thuận giữa các bên.
Ngày 11/01/1970, Thủ tướng Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Thông tư 1792/TTg quy định một sốđiểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố. Về thể thức bồi thường, trước hết là các ngành, các cơ quan xây dựng phải đến liên hệ với chính quyền các cấp để tiến hành thương lượng với nhân dân, căn cứ vào tài sản hiện có hoặc hoa màu, công sức bỏ ra khai phá và phân loại đất đai của địa phương mà định giá bồi thường cho phù hợp.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 21 Mặc dù chính sách bồi thường về đất chưa được quy định trong Luật về thể chế thành một chính sách đầy đủ, song quy định về bồi thường khi Nhà nước trưng dụng đất tại Thông tư 1792/TTg đã có sự thay đổi so với Nghị định 151/TTg, từ "chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của những người có ruộng đất bị trưng dụng" trước đây sang "đảm bảo thoả đáng quyền lợi kinh tế của Hợp tác xã và của nhân dân"; đồng thời những quy định tại Nghị định số 151/TTg trước đây chỉ có tính nguyên tắc thì đến Thông tư 1792-TTg đã quy định được cụ thể mức bồi thường nhà ở, đất đai, cây lâu năm, hoa màu trên đất.
Luật Đất đai năm 1988 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, khi Nhà nước thu hồi đất để phục vụ cho các mục đích công cộng, người sử dụng đất không được Nhà nước bồi thường bằng đất, chỉ được bồi thường bằng tiền, tài sản hoa màu có trên diện tích đất bị thu hồi.
Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 186/HĐBT về bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác. Theo quy định, thì mọi tổ chức, cá nhân được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác phải bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng cho Nhà nước. Khoản tiền bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng mà người được Nhà nước giao đất phải nộp được điều tiết về ngân sách Trung ương 30%, còn lại 70% thuộc ngân sách địa phương để sử dụng việc khai hoang, phục hoá, cải tạo đất nông nghiệp và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị lấy đất. Người có đất bị thu hồi chỉ được bồi thường thiệt hại tài sản trên đất, trong lòng đất. Nếu Nhà nước thu hồi đất vào việc làm nhà ở, việc bồi thường thiệt hại vềđất không được đặt ra và người bị thu hồi đất làm nhà ở sẽ phải tự lo liệu. Tóm lại, do thời kỳ này đất đai chưa được thừa nhận là có giá cho nên các chính sách bồi thường còn có nhiều hạn chế, thể hiện trong cách tính giá trị bồi thường, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, nhìn nhận một cách công bằng thì những chính sách này cũng đã đóng vai trò tích cực trong việc giải tỏa mặt bằng để dành đất cho việc xây dựng các công trình quan trọng trong hệ thống cơ sở hạ tầng ban đầu của đất nước.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 22 Thời kỳ 1993 đến 2003: Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992 đã đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ qua những Điều 17, 18, 23.
- Điều 17 quy định: Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân.
- Điều 18 quy định: Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất Nhà nước giao theo quy định của pháp luật.
- Điều 23 quy định: Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 1993 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993, thay thế cho Luật Đất đai 1988. Đây là văn bản pháp luật quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Luật Đất đai quy định các loại đất sử dụng, các nguyên tắc sử dụng từng loại đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Một thủ tục rất