5. Kết cấu đề tài
1.2. Nội dung quản lý đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách địa phƣơng
1.2.1. Xây dựng chiến lược đầu tư bằng vốn ngân sách địa phương
Tổ chức Phát triển công nghiệp của Liên hợp quốc cho rằng: “Thông thƣờng, một chiến lƣợc phát triển kinh tế có thể mô tả một phác thảo quá trình phát triển nhằm đạt đƣợc những mục tiêu đã định trong một thời kỳ 10-20 năm;
hƣớng dẫn các nhà hoạch định chính sách trong việc huy động và phân bổ các nguồn lực. Nhƣ vậy, có thể nói chiến lƣợc cung cấp một tầm nhìn của một quá trình phát triển mong muốn và sự nhất quán các biện pháp tiến hành. Chiến lƣợc có thể là cơ sở cho các kế hoạch phát triển toàn diện ngắn hạn và trung hạn, hoặc là một nhận thức tổng quát không bị ràng buộc của những ngƣời trong cuộc trong thời kỳ đó về những triển vọng, những thách thức và những nhu cầu đáp ứng” [Tham khảo tại tƣ duy quản lý học – Quy hoạch phát triển KT – XH tài liệu ngày 10/6/2014]
Chiến lƣợc đầu tƣ là một phần của chiến lƣợc phát triển kinh tế, qua đó có thể thấy ba đặc trƣng chủ yếu của một chiến lƣợc đầu tƣ nhƣ sau:
- Một là: Chiến lƣợc đầu tƣ cung cấp một tầm nhìn và định hƣớng lâu dài, thông thƣờng là từ 10 năm trở lên, chứ không phải là những giải pháp cụ thể, ngắn hạn.
- Hai là: Chiến lƣợc đầu tƣ làm cơ sở cho những hoạch định, kế hoạch đầu tƣ toàn diện, cụ thể trong tầm trung hạn và dài hạn.
- Ba là: Mang tính khách quan, có căn cứ khoa học, chứ không chỉ dựa vào mong muốn chủ quan của những ngƣời hoạch định chiến lƣợc.
+ Nội dung cơ bản của chiến lược đầu tư ở địa phương:
- Các căn cứ của chiến lƣợc: những kinh nghiệm lịch sử trong đầu tƣ phát triển của đất nƣớc, khu vực và quốc tế; xác định xuất phát điểm về kinh tế - xã hội của địa phƣơng, tức là đánh giá thực trạng phát triển kinh tế - xã hội ở địa phƣơng thời điểm bắt đầu xây dựng chiến lƣợc; đánh giá, dự báo các nguồn lực, các lợi thế so sánh và môi trƣờng phát triển của địa phƣơng trong thời kỳ xây dựng chiến lƣợc; đánh giá và dự báo bối cảnh quốc tế, các điều kiện bên ngoài nhƣ tác động của quá trình toàn cầu hóa, khu vực hóa, khả năng huy động nguồn vốn bên ngoài, ứng dụng khoa học - công nghệ,... Từ các điều trên, làm rõ thuận lợi, thời cơ và khó khăn thách thức đối với đầu tƣ phát triển trong thời gian tới.
- Các quan điểm cơ bản của chiến lƣợc đầu tƣ: các quan điểm này vừa có ý nghĩa chỉ đạo xây dựng chiến lƣợc, vừa là tƣ tƣởng và linh hồn của bản chiến lƣợc mà trong từng phần nội dung của chiến lƣợc phải thể hiện và quán triệt. Hệ thống quan điểm thể hiện những nét khái quát, đặc trƣng nhất và có tính nguyên tắc về mô hình và con đƣờng phát triển.
- Hệ thống mục tiêu: gồm có mục tiêu tổng thể và hệ thống các mục tiêu cụ thể, chi tiết để cùng hƣớng tới hoàn thành mục tiêu tổng thể. Mục tiêu tổng quát của chiến lƣợc đầu tƣ ở nƣớc ta trong 10 năm tới là thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Các mục tiêu cụ thể là gắn phát triển kinh tế với sử dụng công nghệ xanh, sạch, tiến tiến; chuyển đổi cơ cấu đầu tƣ hợp lý; đào tạo nguồn nhân lực chất lƣợng trong nghiên cứu chế tạo và sử dụng công nghệ hiện đại; đầu tƣ theo hƣớng phát huy lợi thế và tận dụng mọi tiềm năng của ngành, địa phƣơng,...
- Định hƣớng và giải pháp chiến lƣợc: định hƣớng và giải pháp về cơ cấu đầu tƣ, giải pháp về cơ chế quản lý đầu tƣ, tức là những chính sách đầu tƣ và thể chế quản lý đầu tƣ ở địa phƣơng.
Có thể mô tả mối quan hệ của các yếu tố hình thành chiến lƣợc đầu tƣ nhƣ sau:
Sơ đồ 1.2. Các yếu tố hình thành chiến lƣợc đầu tƣ
Nguồn: Tập bài giảng quản lý nhà nước về kinh tế
1.2.2. Lập kế hoạch đầu tư
Bản chất của công tác kế hoạch hóa là việc nhận thức và phản ánh tính kế hoạch khách quan của nền kinh tế quốc dân thành hệ thống các mục tiêu, CÁC CĂN CỨ CỦA CHIẾN LƢỢC
CÁC GIẢI PHÁP CHIẾN LƢỢC HỆ QUAN ĐIỂM
những định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội và những biện pháp, phƣơng tiện và thời hạn thực hiện những mục tiêu đó nhằm đạt đƣợc hiệu quả cao nhất. Kế hoạch hóa đầu tƣ là một nội dung của công tác kế hoạch hóa, là quá trình xác định mục tiêu của hoạt động đầu tƣ và đề xuất những giải pháp tốt nhất để đạt đƣợc mục tiêu đó với hiệu quả cao.
+ Tác dụng của kế hoạch hóa đầu tƣ ở địa phƣơng:
- Kế hoạch hóa đầu tƣ cho biết mục tiêu và phƣơng tiện để đạt mục tiêu đầu tƣ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng.
- Kế hoạch đầu tƣ phản ánh khả năng huy động vốn, tình hình bố trí, sử dụng vốn của địa phƣơng, theo tiến độ thời gian và từng chƣơng trình dự án.
- Kế hoạch đầu tƣ cho phép phối hợp hoạt động giữa các bộ phận, các lĩnh vực của nền kinh tế ở địa phƣơng. Một kế hoạch đầu tƣ hợp lý có tác dụng giảm bớt những thất thoát và lãng phí trong đầu tƣ.
- Kế hoạch hóa đầu tƣ góp phần điều chỉnh và hạn chế những khuyết tật của nền kinh tế thị trƣờng nhƣ hạn chế xu hƣớng đầu tƣ bất hợp lý, hạn chế việc phân hóa giàu nghèo thông qua kế hoạch đầu tƣ những vùng kém phát triển.
- Kế hoạch đầu tƣ là cơ sở để các nhà quản lý dự báo những thay đổi bên trong, bên ngoài nhằm tìm ra phƣơng sách ứng phó thích hợp.
Kế hoạch đầu tƣ bằng nguồn vốn ngân sách địa phƣơng là một bộ phận của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội địa phƣơng, thể hiện việc bố trí, cân đối các nguồn vốn ngân sách địa phƣơng và các giải pháp nhằm thực hiện những mục tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Việc lập và thông qua kế hoạch đầu tƣ thực hiện cùng với việc lập và thông qua kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, hàng năm.
Đồng thời, kế hoạch đầu tƣ công ở các cấp phải tuân thủ các mục tiêu chiến lƣợc, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch đã đƣợc phê duyệt. Trong đó, bảo đảm ƣu tiên đầu tƣ cho các ngành, lĩnh vực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lƣợc và chính sách phát triển trong từng thời kỳ.
Trong từng ngành, lĩnh vực, bố trí vốn tập trung cho các dự án hoàn thành trong kỳ kế hoạch, các dự án cần đẩy nhanh tiến độ và các dự án cấp bách khác để nâng cao hiệu quả đầu tƣ, chống thất thoát lãng phí nguồn vốn của nhà nƣớc,…
Đối với kế hoạch đầu tƣ công hàng năm, cần phải đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch đầu tƣ công năm trƣớc cũng nhƣ nhiệm vụ đầu tƣ công trong năm kế hoạch; từ đó đƣa ra định hƣớng đầu tƣ phát triển và cân đối nguồn lực, cơ cấu vốn theo ngành, lĩnh vực, địa bàn...
Kế hoạch khối lƣợng vốn đầu tƣ là một bộ phận trong hệ thống kế hoạch phát triển, nó xác định quy mô cơ cấu tổng nhu cầu vốn đầu tƣ xã hội cần có và cân đối với các nguồn bảo đảm nhằm thực hiện mục tiêu tăng trƣởng và phát triển kinh tế trong thời kỳ nhất định. Do đó, kế hoạch huy động vốn đầu tƣ cần xác định đƣợc cơ cấu huy động vốn, dự kiến đƣợc khả năng huy động vốn từ các nguồn trên cơ sở phân tích thực trạng phát triển kinh tế - xã hội và dự báo những biến động có thể ảnh hƣởng đến nguồn cung vốn cho mục tiêu đầu tƣ đã đề ra. Nhiệm vụ của kế hoạch huy động vốn đầu tƣ:
- Xác định nhu cầu khối lƣợng vốn đầu tƣ xã hội cần có kỳ kế hoạch, để thực hiện đƣợc nhiệm vụ này, điều cơ bản là phải dựa vào kế hoạch tăng trƣởng các mục tiêu đặt ra về tăng trƣởng GDP kỳ kế hoạch.
- Xác định tỷ lệ cơ cấu vốn đầu tƣ theo ngành theo các lĩnh vực đối tƣợng, khu vực đầu tƣ và xu hƣớng, chuyển dịch cơ cấu trong thời gian tới.
- Xác định nguồn đảm bảo vốn đầu tƣ có thể trong kỳ kế hoạch.
Nhƣ vậy, trên cơ sở danh mục các dự án đầu tƣ đủ điều kiện ghi vốn và kế hoạch huy động vốn trong kỳ kế hoạch, cơ quan soạn thảo kế hoạch đầu tƣ tiến hành phân bổ vốn cho các dự án sao cho đảm bảo nguyên tắc ƣu tiên các dự án trọng điểm, các dự án có khả năng hoàn thành trong kỳ. Đây là bƣớc rất quan trọng, thể hiện đƣờng lối, chủ trƣơng phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc, là khâu đầu tiên định hình nên diện mạo phát triển sau này.
1.2.3. Thẩm định nhà nước dự án
Thẩm định dự án là quá trình thẩm tra, xem xét một cách khách quan, khoa học và toàn diện các nội dung cơ bản của dự án, nhằm đánh giá tính hợp lý, tính hiệu quả, tính khả thi của dự án, để từ đó ra các quyết đinh đầu tƣ hoặc cho phép đầu tƣ và triển khai dự án. Nhƣ vậy, thẩm định dự án đầu tƣ là một quá trình giải quyết các công việc sau:
- Rà soát lại toàn bộ nội dung dự án đã đƣợc lập, xem có đầy đủ hay không, nếu còn thiếu thì yêu cầu chủ đầu tƣ bổ sung theo đúng quy định.
- So sánh một cách có hệ thống các tính toán và các chỉ tiêu của dự án với các tiêu chuẩn quy định của Nhà nƣớc, hoặc những tiêu chuẩn mà nhà đầu tƣ kỳ vọng.
- Kết luận dự án có đƣợc đầu tƣ hay không?
Mục tiêu của thẩm định dự án là xác định giá trị thực của dự án trên cơ sở so sánh với các tiêu chuẩn chấp nhận dự án hoặc với các dự án thay thế khác; trong đó giá trị thực của một dự án đƣợc thể hiện ở những tính chất sau: tính pháp lý, tính hợp lý, tính thực tiễn và tính hiệu quả.
Nhìn chung, đối với các dự án đầu tƣ sử dụng vốn ngân sách Nhà nƣớc thì hồ sơ thẩm định bao gồm các tài liệu sau:
- Tờ trình thẩm dịnh của chủ đầu tƣ lên cấp có thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tƣ
- Báo cáo kinh tế - kỹ thuật (báo cáo tiền khả thi hoặc báo cáo khả thi) - Các văn bản có giá trị pháp lý xác nhận tƣ cách pháp nhân, năng lực (năng lực kinh doanh, năng lực tài chính) của chủ đầu tƣ
- Các văn bản xác nhận sự phù hợp của dự án với quy hoạch phát triển ngành, địa phƣơng
- Các tài liệu khác có liên quan, theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền thẩm định và quyết định đầu tƣ.
Đối với các dự án thuộc thẩm quyền phân cấp quyết định đầu tƣ của UBND cấp huyện, thì cơ quan đƣợc UBND cấp huyện giao chức năng tiến hành thẩm định các dự án đầu tƣ bằng nguồn ngân sách địa phƣơng là phòng Tài chính - Kế hoạch cùng cấp. Tùy vào từng tính chất dự án, quy mô nguồn vốn mà UBND huyện sẽ giao cho đại diện của mình là Ban quản lý các dự án đầu tƣ và thực hiện xây dựng cơ bản hoặc trực tiếp đơn vị sử dụng công trình làm chủ đầu tƣ.
1.2.4. Công tác giải phóng mặt bằng thực hiện đầu tư
Giải phóng mặt bằng là việc Nhà nƣớc thu hồi đất đai đã đƣợc giao cho cá nhân, tổ chức, hoặc Uỷ ban nhân dân các cấp quản lý theo chính sách đất công để tạo mặt bằng xây dựng cho các dự án đã đƣợc phê duyệt đầu tƣ. Khi thu hồi đất, Nhà nƣớc đã có chính sách về tính toán bồi thƣờng, hỗ trợ, chính sách tái định cƣ, hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định việc làm đối với ngƣời bị thu hồi đƣợc quy định trong Luật Đất đai và các nghị định, thông tƣ hƣớng dẫn thi hành.
Giải phóng mặt bằng hiện đang là một vấn đề đƣợc thảo luận nhiều trong công tác ban hành luật, bởi đây không chỉ là một trong những nguyên nhân gây kéo dài tiến độ của các dự án nói chung và dự án đầu tƣ công nói riêng, mà còn bởi công tác này có tác động trực tiếp và lâu dài đến ngƣời dân xung quanh nơi thực hiện dự án. Quan niệm của ngƣời Việt Nam "an cƣ mới lạc nghiệp", do vậy việc thu hồi đất để thực hiện các dự án công của Nhà nƣớc cần có những chính sách phù hợp, đảm bảo cao nhất sự ổn định và nâng cao đời sống của ngƣời bị thu hồi đất.
Những giải pháp cần đƣợc thực hiện đồng bộ trong công tác giải phóng mặt bằng là: quy hoạch sử dụng đất tổng thể, quy hoạch chi tiết chi tiết phải đảm bảo tính chính xác, kịp thời và công khai; quản lý đất công chặt chẽ; tuyên truyền, phổ biến đầy đủ chủ trƣơng thực hiện dự án, các chính bồi thƣờng, hỗ trợ đến ngƣời dân quanh vùng dự án; tính đúng và đủ tài sản của
ngƣời dân, hƣớng dẫn ngƣời bị thu hồi đất thực hiện kê khai đất và tài sản trên đất trung thực, chính xác; thực hiện tốt việc bố trí tái định cƣ.
Một trong những vấn đề hiện đang đƣợc quan tâm, bàn thảo liên quan đến công tác này là việc xác định thời điểm, nguồn gốc sử dụng đất, quá trình sử dụng đất và việc xây dựng giá đất, tài sản bồi thƣờng. Luật Đất đai của Việt Nam đƣợc xây dựng năm 1988 đã trải qua 2 lần thay thế vào các năm 1993, 2003 và hiện đang tiếp tục đƣợc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với điều kiện áp dụng thực tế. Qua các lần thay thế, sửa đổi nhƣ vậy, các chính sách làm cơ sở cho việc tính toán giải phóng mặt bằng cũng thay đổi. Qua thực tế cho thấy, việc thay đổi này đã tác động không nhỏ và thƣờng theo hƣớng tiêu cực đến tâm lý của ngƣời dân bị thu hồi đất; công tác xác minh nguồn gốc, thời điểm , quá trình sử dụng đất tại cơ sở xóm, xã còn tồn tại nhiều sơ hở dẫn đến sự không công bằng và những khiếu kiện về đất đai nhất là trong lĩnh vực bồi thƣờng giải phóng mặt bằng không ngừng tăng trong những năm qua.
1.2.5. Thực hiện quản lý, tổ chức xây dựng công trình
Việc thực hiện xây dựng công trình phải đảm bảo các nguyên tắc, tiêu chuẩn xây dựng đã đƣợc quy định trong Luật xây dựng và các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Việc xây dựng các công trình dự án công có đặc điểm là việc quản lý chi phí, giá đầu vào đều đƣợc quy định cụ thể thành văn bản quy phạm pháp luật, điều này giúp các nhà quản lý có một công cụ hữu hiệu trong việc quản lý chi phí đầu tƣ.
Có thể nói, xây dựng cơ bản là một trong những khâu có nhiều tiêu cực nhất trong thực hiện đầu tƣ, bởi nó không chỉ là nội dung chính của quá trình thực hiện đầu tƣ 1dự án mà còn vì lƣợng vốn đầu tƣ trong giai đoạn này rất lớn với khối lƣợng công việc đáng kể. Do đó, công tác quản lý của Nhà nƣớc trong giai đoạn này cũng nặng nề và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng.
Các dự án đầu tƣ công bằng nguồn ngân sách địa phƣơng chủ yếu đƣợc giao cho các ban quản lý xây dựng đƣợc thành lập trực thuộc UBND các cấp
làm chủ đầu tƣ. Ban quản lý dự án là một đơn vị hành chính sự nghiệp, chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật và với Chủ tịch UBND cấp chủ quản trong việc quản lý chất lƣợng, chi phí và tiến độ thực hiện thi công các công trình. Tùy vào điều kiện thực tế và quan điểm quản lý của từng địa phƣơng, ban quản lý dự án