tăng cường công tác kiểm tra, kiểm toán nội bộ
4.3.2.1 Quy trình ngân sách theo kết quảđầu ra
Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, đẫn dến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trước mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn. Đây là xu hướng thế giới đã thịnh hành áp dụng từ những năm 1990 đến năm 2000.
Hiệu quả sử dụng kinh phí phụ thuộc rất lớn vào việc lập và phân bổ ngân sách giữa các cấp, giữa cơ quan tài chính và đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN. Tuy nhiên, công tác lập dự toán NSNN hàng năm tại một số Cục DTNN khu vực
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 99 chưa được Thủ trưởng đơn vị quan tâm đúng mức, dự toán lập chưa sát với thực tế, với thẩm định của Bộ Tài chính và gắn với nhiệm vụ, công việc được giao, chủ yếu được thực hiện theo các khoản mục đầu vào và ngắn hạn nên đã nảy sinh nhiều bất cập, như: dự toán được lập theo nhu cầu và chủ quan của đơn vị, chú trọng vào chỉ tiêu và kiểm soát chi tiêu, ít thông tin về đầu ra và kết quả đạt được, đặc biệt thông tin về chất lượng kết quả công việc hàng năm, thiếu liên kết giữa kế hoạch thực hiện nhiệm vụ và ngân sách triển khai. Để giải quyết hạn chế này, công tác lập dự toán của Tổng cục DTNN nên chuyển sang thực hiện theo phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Với đặc thù của hoạt động DTNN, trong giới hạn nguồn lực cho phép, kết quả đầu ra tương đối rõ ràng thì việc áp dụng lập ngân sách theo đầu ra hoàn toàn phù hợp.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra khác với lập ngân sách theo kết quả đầu vào: Lập ngân sách theo kết quả đầu vào thì ngân sách năm sau được lập trên kết quả của ngân sách năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không; trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các khoản mục đầu vào được coi trọng hơn cải thiện các kết quả hoạt động khiến cho ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh. Lập ngân sách theo kết quả đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra (chi hoạt động quản lý hành chính, chi hoạt động quản lý quỹ DTQG và chi cho đầu tư phát triển ngành dự trữ), phân tích và đánh giá hiệu quả quản lý chi phí, qua đó giúp cho Tổng cục DTNN và các Cục DTNN khu vực thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu định hướng một cách có hiệu quả và hiệu lực.
Lập dự toán ngân sách đầu ra bao hàm một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan HCNN so với mục tiêu đề ra. Một vài đặc điểm quan trọng của phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra đó là: (1) Dự toán ngân sách được lập căn cứ theo nhu cầu thực tế, theo thời gian trung hạn và theo tính chất mở, công khai, minh bạch; (2) Dự toán được lập dựa trên nguồn lực tính trong thời gian trung hạn, tổng hợp toàn bộ các nguồn tài chính của Nhà nước và
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 100 (3) Việc phân bổ dự toán ngân sách dựa trên thứ tự ưu tiên chiến lược.
Theo đó, để nâng cao chất lượng, đảm bảo tính khả thi của dự toán, các đơn vị DTNN lập dự toán kinh phí phải xây dựng khuôn khổ chiến lược trung hạn từ 3 đến 5 năm có xác định các mục tiêu hàng năm, gắn kết giữa việc quản lý phân bổ nguồn lực với quản lý thực hiện trong khuôn khổ lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra.
Trong điều kiện nguồn ngân sách ngày càng hạn hẹp, nợ công gia tăng, nền kinh tế phát triển chậm trong khi nhu cầu chi thường xuyên và chi cho đầu tư phát triển ngày càng tăng, có thể giả định, trong khoảng thời gian từ 3-5 năm ngân sách không tăng thêm. Vì vậy, để sử dụng có hiệu quả nguồn lực, Tổng cục DTNN phải tổ chức đánh giá, phân tích hiệu quả của quá trình chấp hành dự toán ngân sách hàng năm, kết hợp với việc dự báo nguồn kinh phí đầu vào, có sự gắn kết giữa dự báo kinh tế với mục tiêu tài chính. Trên cơ sở này, dự báo diễn biến các nguồn lực tài chính trong giai đoạn từ 3-5 năm. Kế hoạch trung hạn của Tổng cục DTNN được thực hiện từ Tổng cục xuống các Cục, Chi cục và từ dưới Chi cục, Cục lên, bao gồm các nội dung:
- Dự kiến những thay đổi về chính sách, chế độ của Nhà nước trong giai đoạn từ 3-5 năm có ảnh hưởng đến hoạt động, nhiệm vụ, mục tiêu của ngành dự trữ.
- Mục tiêu, nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách ưu tiên của ngành dự trữ trong trung hạn gắn với các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của quốc gia và kế hoạch phát triển của ngành là: tăng cường tiềm lực DTQG, đảm bảo đến năm 2015, tổng mức DTQG đạt khoảng 0,8 -1%GDP và đến năm 2020 đạt khoảng 1,5%GDP.
- Dự kiến cụ thể các nguồn kinh phí đầu vào (nguồn NSNN cấp mua hàng DTQG, nguồn vốn chi cho đầu tư xây dựng cơ bản, nguồn kinh phí đảm bảo hoạt động) được phép để lại chi cho các nhiệm vụ cụ thể của ngành như chi quản lý HCNN, chi nghiệp vụ DTQG, chi đầu tư phát triển.
- Dự kiến nguyên tắc phân bổ kinh phí tập trung ưu tiên cho các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách chủ yếu, trong đó dự kiến phân bổ kinh phí cho
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 101 từng nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách cụ thể như chi hoạt động nhập, xuất, bảo quản, cứu trợ viện trợ; theo tính chất chi (chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi không thường xuyên); dự kiến xác định rõ chi tiêu cơ sở, chi tiêu cho những nhiệm vụ mới trên cơ sở mức trần chi ngân sách đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính thông báo. Trên cơ sở đó dự kiến kết quả đạt được.
- Số chênh lệch (nếu có) giữa trần ngân sách đã được thông báo với nhu cầu chi (bao gồm cả chi tiêu cơ sở, chi tiêu cho những nhiệm vụ mới, trượt giá, tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán….) để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách của ngành trong giai đoạn từ 3-5 năm; đưa ra các cảnh báo về khả năng thực thi các mục tiêu của ngành đã đặt ra trong cả giai đoạn.
- Dự kiến rủi ro phát sinh công nợ dự phòng.
Do mục tiêu của DTQG là nhằm chủ động đáp ứng yêu cầu đột xuất, cấp bách về phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, hỏa hoạn, dịch bệnh; phục vụ quốc phòng, an ninh nên chính sách về DTQG được Chính phủ xây dựng cho từng thời kỳ, có điều chỉnh để kịp thời giải quyết nhiệm vụ đề ra.
Những ưu điểm của việc lập ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn, đó là: (1) Có sự gắn kết chặt chẽ, linh hoạt giữa chi thường xuyên và chi đầu tư, trong đó nếu tiết kiệm được chi thường xuyên có thể bổ sung chi đầu tư phát triển; (2) Đánh giá được mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính sách; (3) Tập trung tất cả các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu chiến lược. Từ đó phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh bạch; (4) Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm nhiều lần, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập ngân sách hàng năm, mà đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm và (5) Nâng cao hiệu quả của chi tiêu bằng việc xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và đo lường công việc thực hiện giữa đầu ra với đầu vào và đầu ra với kết quả.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 102 Nếu các đơn vị DTNN thực hiện được việc lập, phân bổ dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra thì sẽ góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công, đặc biệt là trong quản lý chi tiêu công, đó là: (1) Tôn trọng kỷ luật tài chính tổng thể; (2) Phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ưu tiên chiến lược trong giới hạn nguồn lực cho phép và (3) Nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa dịch vụ công.
Tuy nhiên, một trong những khó khăn và thách thức mà các nước trên thế giới đã áp dụng phương thức quản lý NSNN theo kết quả đầu ra gặp phải đó là việc tạo lập hệ thống các chỉ tiêu, chỉ số đo lường và đánh giá kết quả đầu ra. Như vậy, công việc trọng tâm là phải xác lập được các nguyên tắc, phương pháp và cách thức lập các chỉ tiêu, chỉ số đánh giá kết quả đầu ra. Theo đó, Tổng cục DTNN có thể xây dựng một số tiêu chí đánh giá kết quả đầu ra, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ như sau: (1) Tổ chức thực hiện công việc: Tiến độ thực hiện, quy trình xử lý, giải quyết công việc, mức độ hoàn thành, chất lượng và kết quả công việc đạt được; (2) Khả năng tổ chức, quản lý đơn vị và điều hành công việc; chấp hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức trong quản lý và sử dụng kinh phí của Thủ trưởng các đơn vị DTNN; (3) Mức độ chấp hành chỉ đạo, sự phân công của cấp trên, công tác phối hợp với các đơn vị liên quan trong xử lý, giải quyết công việc chung và (4) Công tác chấp hành chế độ báo cáo đơn vị.
4.3.2.2 Tăng cường công tác kiểm tra, kiểm toán nội bộ
- Đẩy mạnh phân cấp phải đi đôi với công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, ủy quyền, kể cả việc phải tạo điều kiện về cơ sở vật chất, nhân lực, huấn luyện, đào tạo nhằm mục tiêu đơn vị được phân cấp hoàn thành nhiệm vụ được giao với chất lượng và hiệu quả tốt nhất. Đồng thời tiếp tục kiến nghị Quốc hội, Chính phủ, và các bộ ngành sớm nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước cũng như các Nghị định về cơ chế tự chủ của các đơn vị hành chính nhằm mục tiêu quản lý tài chính, tài sản ngày một chất lượng, hiệu quả.
- Tổng cục DTNN cần nghiên cứu thành lập hệ thống kiểm tra, kiểm toán nội bộ ngành hoạt động độc lập với công tác kế hoạch tài chính, hoạt động liên
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 103 tục trong các giai đoạn của chu trình quản lý tài chính (trước, trong và sau) nhằm sớm phát hiện, ngăn chặn và xử lý các hành vi tiêu cực trong công tác quản lý tài chính; nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản, nhân lực, chống tham nhũng, lãng phí, góp phần hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách ở các đơn vị DTNN. Cụ thể: (1) Phê duyệt kế hoạch kiểm tra, kiểm toán nội bộ (kiểm tra có trọng tâm, trọng điểm); (2) Tổ chức thực hiện kiểm tra, kiểm toán nội bộ; (3) Chỉ đạo các đơn vị thực hiện kiến nghị, kết luận của Đoàn kiểm tra; (4) Tổ chức báo cáo chuyên đề rút kinh nghiệm sau kiểm tra và (5) Kiểm tra thực hiện kiến nghị, kết luận của Đoàn kiểm tra.
- Mặt khác, tại các đơn vị DTNN cũng cần tăng cường công tác tự kiểm tra nhằm mục đích sớm phát hiện những sai sót trong công tác quản lý tài chính và có biện pháp khắc phục kịp thời.
Có như vậy, công tác kiểm tra, kiểm toán nội bộ toàn Tổng cục mới có tác dụng tốt trong việc phòng ngừa sai phạm và chấn chỉnh công tác quản lý, công tác chỉ đạo điều hành, giữ gìn kỷ cương, nâng cao hiệu lực trong việc thực thi chính sách, pháp luật. Đồng thời, chất lượng các cuộc kiểm tra được nâng lên, các kiến nghị, kết luận kiểm tra được các đối tượng kiểm tra chấp hành sửa chữa và khắc phục kịp thời.
4.3.3 Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin và tin học hóa công tác quản lý tài chính
Tiến bộ khoa học, đặc biệt là CNTT với tốc độ phát triển mạnh mẽ đã có tác động sâu rộng đến tất cả các lĩnh vực và hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội. Do vậy, quản lý nói chung và quản lý tài chính nói riêng cũng trở nên phức tạp hơn, đòi hỏi sự đầu tư lớn cả về chất xám và năng lực của trang thiết bị. Quá trình thu nhận, xử lý thông tin và ra quyết định quản lý sẽ thuận tiện, nhanh chóng, chính xác và mang lại hiệu quả cao nếu áp dụng công nghệ hiện đại. Với khối lượng thông tin cần xử lý ngày càng lớn, nếu áp dụng phương pháp thủ công, quản lý tài chính tại hệ thống DTNN sẽ không đáp ứng kịp yêu cầu quản lý, gây cản trở cho quá trình tự chủ tài chính.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 104 Tổng cục DTNN còn rất nhiều hạn chế như: chưa áp dụng phần mềm kế toán (đang thực hiện hạch toán kế toán theo phương thức thủ công, lập và tổng hợp báo cáo quyết toán chủ yếu bằng công cụ Excel), chưa thực hiện kết nối mạng tại tất cả các đơn vị cấp Chi cục với cấp Cục và Tổng cục, chưa kết nối với hạ tầng truyền thông thống nhất của Bộ Tài chính như các Chi cục Thuế, Kho bạc Nhà nước quận, huyện và các Phòng Tài chính – Kế hoạch như mô hình thiết kế hiện nay.
Do vậy, để thực hiện tốt công tác quản lý tài chính trong thời gian tới thì Tổng cục DTNN cần phải:
- Khẩn trương xây dựng Đề án: “Hiện đại hóa hệ thống thông tin của Tổng cục DTNN đến năm 2015 và định hướng đến năm 2020” để trình Bộ Tài chính xem xét, phê duyệt làm căn cứ thực hiện đầu tư, hiện đại hóa ứng dụng CNTT trong toàn hệ thống mang tính tổng thể. Từ đó khắc phục được một số hạn chế nêu trên giúp cho công tác quản lý nói chung, công tác quản lý tài chính nói riêng được thuận lợi (việc trao đổi dữ liệu, báo cáo từ cấp cơ sở lên cấp trên được nhanh chóng, chính xác, kịp thời qua hạ tầng truyền thông).
- Khẩn trương triển khai xây dựng phần mềm kế toán áp dụng chung cho các Bộ, ngành quản lý hàng DTQG theo quy định tại Thông tư số 145/2013/TT- BTC ngày 21/10/2013 của Bộ Tài chính hướng dẫn về kế hoạch DTQG và NSNN chi cho DTQG.
- Cần thiết đầu tư trang bị cho các bộ phận làm công tác quản lý tài chính tại tất cả các cấp của Tổng cục hệ thống máy tính đồng bộ, có cài đặt phần mềm kế toán để thực hiện chế độ kế toán máy. Thông qua đó, có thể thực hiện đăng ký