Pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở việt nam

Ở Việt Nam, hoạt động nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất phế liệu được điều chỉnh bởi hệ thống các văn bản tương đối đa dạng, trước hết phải kể đến Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 có hiệu lực

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG

NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM

NGUYỄN XUÂN TẠO

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG

NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM

NGUYỄN XUÂN TẠO

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ: 60380107

TS NGUYỄN VĂN PHƯƠNG

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi, các kết quả nghiên cứu trong Luận văn này chưa từng được công bố trước đó

Các thông tin, số liệu được sử dụng trong luận văn cũng đã được trích dẫn nguồn gốc rõ ràng và được công bố theo quy định

Tôi xin chịu trách nhiệm nếu có bất cứ thông tin sai sự thật nào liên quan đến Luận văn này

Hà Nội, ngày 22 tháng 11 năm 2017

Học viên thực hiện luận văn

Nguyễn Xuân Tạo

Bên cạnh đó, tôi cũng xin được gửi lời cám ơn chân thành tới gia đình, bạn

bè và những đồng nghiệp nơi tôi công tác đã giúp đỡ và ủng hộ tôi hoàn thành luận văn của mình

Hà Nội, ngày 22 tháng 11 năm 2017

Học viên thực hiện luận văn

Nguyễn Xuân Tạo

MỤC LỤC

LỜI NÓI ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 2

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài 3

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài 3

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài 4

6 Những kết quả nghiên cứu mới của Luận văn 4

7 Cơ cấu của luận văn 5

Chương 1: LÝ LUẬN VỀ NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU VÀ PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU 6

1.1 Khái quát về phế liệu và hoạt động nhập khẩu phế liệu 6

1.1 1 Khái niệm phế liệu 6

1.1.2 Phân biệt khái niệm phế liệu với khái niệm chất thải 8

1.1.3 Khái niệm hoạt động nhập khẩu phế liệu 10

1.2 Khái niệm và nội dung của pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu 11

1.3 Vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu 19

1.3.1 Vai trò đối với việc bảo đảm lợi ích kinh tế 19

1.3.2 Góp phần bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên 20

1.3.3 Góp phần phát triển ngành công nghiệp tái chế phù hợp với môi trường 21

1.3.4 Thể chế hóa những yêu cầu bảo vệ môi trường của Nhà nước, của cộng đồng đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu 22

Chương 2: THỰC TRẠNG VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM 24

2.1 Thực trạng pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu 24

2.1.1 Các loại phế liệu được phép nhập khẩu 24

2.1.2 Điều kiện về chủ thể được phép nhập khẩu 28

2.1.3 Quy trình, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu và cơ quan kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu 32

2.1.4 Về trách nhiệm pháp lý khi vi phạm quy định pháp luật về môi trường 45

2.2 Thực tiễn thi hành pháp luật môi trường trong nhập khẩu phế liệu 50

2.2.1 Tình hình hoạt động nhập khẩu phế liệu 50

2.2.2 Đánh giá chung về thực tiễn thi hành pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu 53

Chương 3: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM VÀ NÂNG CAO

HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT 61

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu 61

3.1.1 Bảo đảm thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng 61

3.1.2 Phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam 63

3.1.3 Bảo đảm hội nhập quốc tế về kinh tế và bảo vệ môi trường 65

3.2 Đề xuất hoàn thiện pháp luật môi trường về nhập khẩu phế liệu 67

3.2.1 Hoàn thiện các quy định pháp luật về phế liệu được phép nhập khẩu và điều kiện về chủ thể được phép nhập khẩu 62

3.2.2 Hoàn thiện quy định về quy trình, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu và hoạt động quản lý nhà nước về hoạt động nhập khẩu phế liệu 64

3.2.3 Hoàn thiện quy định về về trách nhiệm pháp lý khi vi phạm quy định pháp luật về môi trường 67

3.3 Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu lực thi hành pháp luật về nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam 69

3.3.1 Giải pháp đối với các cơ quan quản lý nhà nước 69

3.3.2 Giải pháp đối với người dân và doanh nghiệp 73

3.3.3 Giải pháp đối với hiệp hội ngành, nghề 75

KẾT LUẬN 77

TÀI LIỆU THAM KHẢO 79

LỜI NÓI ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Một số công trình nghiên cứu về hoạt động xuất nhập khẩu phế liệu ở các nước trên thế giới như “Pháp luật môi trường của 22 quốc gia thuộc Châu Âu, Châu

Á và Châu Mỹ” của Giáo sư Michael Kloepfer và Ekkehard Mast năm 1995[15, tr30-45] hay “Đánh giá các ảnh hưởng môi trường và kinh tế của rác thải độc hại trong Sub-Saharan Châu Phi” năm 1991 của tác giả Logan đăng trên Tạp chí Thương mại Thế giới[32, tr 61-76] hoặc “Chính sách môi trường của thương mại chất thải quốc tế” năm 1993 của tác giả Strohm, đăng trên Tạp chí Môi trường & Phát triển [33, tr 129-151] đã chỉ ra rằng phế liệu thực chất là chất thải “Waste”, do

đó nhập khẩu phế liệu của các quốc gia cũng có tính tương ứng với hoạt động nhập khẩu chất thải Đồng thời, việc quản lý chất thải của các nước trước hết thông qua các nguyên tắc về bảo vệ môi trường: nguyên tắc phòng ngừa, nguyên tắc gây ô nhiễm phải trả giá, nguyên tắc hợp tác… vv

Như vậy, có thể thấy rằng xu hướng chung của thế giới là cho phép việc nhập khẩu chất thải hay phế liệu làm nguyên liệu sản xuất với mục tiêu tiết kiệm nguyên, nhiên liệu Tuy nhiên, để cân bằng lợi ích kinh tế với lợi ích môi trường, việc nhập khẩu chất thải hay phế liệu phải được quản lý bằng quy định pháp luật về bảo vệ môi trường

Ở Việt Nam, hoạt động nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất phế liệu được điều chỉnh bởi hệ thống các văn bản tương đối đa dạng, trước hết phải kể đến Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 (có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2015), Nghị định số 38/2015/NĐ-CP của Chính phủ về việc quản lý chất thải và phế liệu; Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc quy định danh mục phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất; Thông tư 41/2015/TT-BTNMT ngày 09 tháng 9 năm 2015 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường và các tiêu chuẩn về phế liệu, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường Ngoài ra, hoạt động nhập khẩu phế liệu còn được điều chỉnh bởi Luật

Thương mại năm 2005 và các văn bản hướng dẫn Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế, Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa năm 2007, Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật năm 2006 và một số văn bản pháp luật chuyên ngành khác có liên quan

Tuy nhiên, thông qua các phương tiện truyền thông vẫn cho thấy, tình trạng nhập khẩu phế liệu vi phạm các quy định về bảo vệ môi trường vẫn diễn ra phổ biến

và xuất hiện các vụ việc lợi dụng nhập khẩu phế liệu để vận chuyển chất thải nguy hại vào Việt Nam

Chính vì vậy, trong bối cảnh Việt Nam đang đứng trước nguy cơ trở thành

«bãi rác công nghiệp» của thế giới, việc lựa chọn đề tài và nghiên cứu «Pháp luật

môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam» là cần thiết, nhằm

đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Nhập khẩu phế liệu là một vấn đề “nóng” được nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu nhằm đề xuất hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về quản lý nhập khẩu phế liệu với các mục tiêu khác nhau Các công trình này không chỉ đa dạng về nội dung mà cả về hình thức như khóa luận tốt nghiệp, luận văn cao học, luận án tiến sĩ, nghiên cứu khoa học… vv

Trong đó, các nghiên cứu tập trung vào đánh giá hiện trạng quy định pháp luật hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 về nhập khẩu phế liệu và trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm các nước, các nghiên cứu đưa ra đề xuất hoàn thiện Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản hướng dẫn về nhập khẩu phế liệu tại thời điểm nghiên cứu Điển hình như: “Pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam”, luận án tiến sỹ của tác giả Nguyễn Văn Phương năm 2007; “Pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam” khoá luận tốt nghiệp của tác giả Dương Thị Minh Thuý năm 2008; “Pháp luật

về bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu” khoá luận tốt nghiệp của

tác giả Nguyễn Thị An Hà năm 2011; “Nghiên cứu cơ sở khoa học về tiêu chuẩn phế liệu về đề xuất giải pháp kiểm soát ô nhiễm trong hoạt động nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất” của Tổng cục Môi trường Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2009; Nghiên cứu các căn cứ khoa học và thực tiễn để xây dựng quy định về nhập khẩu phế liệu thép, nhựa, giấy cho sản xuất công nghiệp, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của tác giả Phan Công Hợp năm 2011 [2], [3], [4], [6], [7], [8]…vv

Tuy nhiên, các nghiên cứu này chỉ đề xuất các giải pháp giải quyết những vướng mắc pháp luật tại thời điểm thực hiện nghiên cứu (Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và các văn bản hướng dẫn) Trong khi đó, ngày 23 tháng 6 năm 2014 Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 thay thế Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 và tại thời điểm hiện nay, các quy định về quản lý nhập khẩu phế liệu cũng đã có những thay đổi nhất định

Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài là cần thiết, có giá trị lý luận và thực tiễn quan trọng, không trùng lặp với các công trình đã được công bố Kết quả nghiên cứu của

đề tài này để góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật hiện hành về nhập khẩu phế

liệu tại Việt Nam

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Với tên đề tài «Pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu

ở Việt Nam», tác giả giới hạn phạm vi nghiên cứu như sau: Nghiên cứu lý luận,

đánh giá hiện trạng và đề xuất hoàn thiện các quy định pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu đầu vào trong sản xuất ở Việt Nam

Do đó, đối với những nội dung, vấn đề ngoài phạm vi này, tác giả sẽ không

có nhiều các phân tích, đánh giá

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài

4.1 Về phương pháp luận

Về cách tiếp cận thực hiện đề tài: Tác giả tiến hành nghiên cứu tổng quan cơ sở

lý luận về hoạt động nhập khẩu phế liệu; Đánh giá thực trạng hoạt động nhập khẩu phế liệu trong thời gian gần đây

Xuất phát từ các kết quả phân tích thực trạng nhập khẩu phế liệu, tác giả đề xuất giải pháp hoàn thiện văn bản pháp luật và giải pháp nâng cao năng lực thi hành pháp luật trong thời gian tới

4.2 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu, đề tài sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, phương pháp nghiên cứu lý luận kết hợp với thực tiễn…

Thu thập thông tin, dữ liệu thứ cấp: đây là các thông tin, dữ liệu đã được công

bố, đề tài sẽ thu thập chủ yếu thông qua việc liên hệ trực tiếp với đơn vị cung cấp thông tin, thu thập qua internet, sách báo, tạp chí, tài liệu xuất bản

Về phương pháp xử lý, phân tích thông tin, dữ liệu: đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống như phương pháp hệ thống hóa, phương pháp thống

kê, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh đối chiếu…

5 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Đề tài có mục đích nghiên cứu lý luận, rà soát, đề xuất hoàn thiện quy định pháp luật bảo vệ môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu của Việt Nam, do đó

để thực hiện được mục tiêu nói trên, đề tài xác định các nhiệm vụ sau:

(i) Nghiên cứu cơ sở lý luận về phế liệu và hoạt động nhập khẩu phế liệu; (ii) Rà soát pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu và thực trạng thi hành trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam;

(iv) Đề xuất hoàn thiện pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu

6 Những kết quả nghiên cứu mới của Luận văn

Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu, làm rõ tính tính thống nhất của các văn bản hướng dẫn Luật Bảo vệ môi trường về nhập khẩu phế liệu phế liệu với hệ thống

pháp luật hiện hành có liên quan, từ đó, đề tài sẽ đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng và đề xuất các giải pháp để hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần lời nói đầu và phần kết luận, luận văn được bố cục nội dung chính gồm 3 chương như sau:

Chương I Lý luận về nhập khẩu phế liệu và pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu;

Chương II Thực trạng và thực tiễn thi hành pháp luật trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam;

Chương III: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu ở Việt Nam

Chương 1: LÝ LUẬN VỀ NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU VÀ PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG

NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU

1.1 Khái quát về phế liệu và hoạt động nhập khẩu phế liệu

1.1 1 Khái niệm phế liệu

Xung quanh khái niệm phế liệu và các khái niệm có liên quan, đến nay vẫn còn nhiều vấn đề chưa được giải quyết triệt để trên cả phương diện lý luận cũng như luật thực định Trong khi đó, một vật chất cụ thể nào đó được nhìn nhận là sản phẩm hay là phế liệu hoặc là chất thải có vai trò quyết định trong việc áp dụng những quy định khác nhau của pháp luật

Dưới giác độ môi trường, việc xem xét, đánh giá một vật chất là phế liệu hay

là chất thải có ý nghĩa quyết định trong việc áp dụng các quy định khác nhau của pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu, như về điều kiện nhập khẩu, kiểm soát hoạt động nhập khẩu và trách nhiệm pháp lý khi xuất hiện hành vi vi phạm Trong điều kiện như vậy, việc làm rõ những tiêu chí cơ bản và bản chất pháp lý của khái niệm phế liệu có ý nghĩa quan trọng, là một nội dung trọng tâm cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật môi trường nói chung và pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu nói riêng

Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học định nghĩa: “Phế liệu là vật

bỏ đi từ những nguyên liệu đã qua chế biến"[12, tr 776] Theo cách hiểu này, tất cả những vật chất phát sinh sau quá trình sử dụng nguyên liệu bị chủ sở hữu bỏ đi đều trở thành phế liệu Điều này đồng nghĩa với việc, phế liệu chỉ phát sinh trong quá trình sản xuất của con người Về quy định pháp lý, khái niệm phế liệu được định nghĩa lần đầu tiên tại khoản 1 Điều 3 Quyết định số 03/2004/QĐ-BTNMT ngày 02 tháng 4 năm 2004 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc ban hành quy định về bảo vệ môi trường đối với phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất,

trong đó quy định: “Phế liệu là sản phẩm, vật liệu được loại ra trong sản xuất hoặc

tiêu dùng nhưng đáp ứng yêu cầu làm nguyên liệu sản xuất, bao gồm:

a) Nguyên liệu thứ phẩm là nguyên liệu không đáp ứng yêu cầu về quy cách, phẩm chất để sản xuất một loại sản phẩm nhất định nhưng có thể được gia công để sản xuất lại sản phẩm ấy hoặc để sản xuất các loại sản phẩm khác;

b) Nguyên liệu vụn là nguyên liệu được loại ra của một quá trình sản xuất (đầu mẩu, đầu tấm, đầu cắt, phoi, sợi rối, mảnh vụn);

c) Vật liệu tận dụng là vật liệu đồng nhất về chất được tháo gỡ, bóc tách, thu hồi từ sản phẩm đã qua sử dụng hoặc từ thứ phẩm, phế phẩm”

Tiếp đến, Luật Bảo vệ môi trường 2014 định nghĩa phế liệu tại khoản 13 Điều

3 như sau: “Phế liệu là vật liệu được thu hồi, phân loại, lựa chọn từ những vật liệu,

sản phẩm đã bị loại bỏ từ quá trình sản xuất hoặc tiêu dùng để sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác”

Như vậy, mặc dù có sự khác biệt về việc sử dụng một số từ ngữ nhưng có thể thấy giữa các định nghĩa này không có sự khác biệt về bản chất Theo các định nghĩa trên, vật chất sẽ trở thành phế liệu khi đáp ứng đầy đủ các tiêu chí sau:

Thứ nhất, là sản phẩm hoặc vật liệu “Sản phẩm” là những thứ do lao động

của con người tạo ra [12, tr.114] Các sản phẩm mà con người tạo ra có thể tồn tại dưới dạng vật thể hoặc phi vật thể Dưới góc độ luật môi trường thì đó chỉ có thể là những sản phẩm tồn tại dưới dạng vật thể thuộc thành phần môi trường Do đó, những sản phẩm phi vật thể không thuộc khái niệm phế liệu “Vật liệu” là những vật

để làm cái gì đó [12, tr.1107] Như vậy, vật liệu có thể là những vật chất từ tự nhiên hoặc đã qua chế biến để có thể sử dụng trong sản xuất

“Bị loại bỏ” được hiểu là các sản phẩm hoặc vật liệu được đưa ra khỏi quá trình sản xuất hoặc tiêu dùng Đối với hoạt động tiêu dùng, được coi là “bị loại bỏ” khi chủ sở hữu không đưa nó vào khai thác giá trị, công dụng của vật chất đó Trong trường hợp sản xuất, hành vi “loại bỏ” cần có sự phân biệt giữa hành vi của người

trực tiếp sản xuất (công nhân) với hành vi loại bỏ của chủ sở hữu hoặc người đại diện hợp pháp của chủ sở hữu Chỉ được nhìn nhận là “được loại bỏ” khỏi quá trình sản xuất khi chủ sở hữu hoặc người đại diện chủ sở hữu chủ động từ bỏ ý định sử dụng sản phẩm hoặc vật liệu đó vào quá trình sản xuất và tiêu dùng Điều này có nghĩa là một vật chất tồn tại dưới dạng phế liệu hay không phụ thuộc vào hành vi của chủ sở hữu (hoặc người đại diện hợp pháp) sản phẩm hoặc vật liệu đó Hành vi

từ bỏ của chủ sở hữu có thể được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động

Thứ ba, được thu hồi, phân loại, lựa chọn để sử dụng làm nguyên liệu cho một

quá trình sản xuất khác

Sản phẩm hoặc vật liệu có trở thành phế liệu hay không phụ thuộc vào việc đánh giá trên thực tế đối với hành vi “từ bỏ ý định khai thác giá trị, công dụng” của chủ sở hữu và phải được xem xét một cách cụ thể đối với từng trường hợp, như thu hồi để bán dưới hình thức hàng hóa, để sử dụng làm nguyên liệu hoặc để xử lý Khó

có thể đưa ra những nguyên lý chung cho việc đánh giá mục đích thu hồi của chủ sở hữu Trên thực tế, việc đánh giá mục đích thu hồi chỉ có thể thực hiện được trong những trường hợp cụ thể thông qua việc xem xét, đánh giá hành vi, biểu hiện của chủ sở hữu

1.1.2 Phân biệt khái niệm phế liệu với khái niệm chất thải

Cùng với khái niệm phế liệu, Luật Bảo vệ môi trường 2014 còn đề cập tới một khái niệm khác là «chất thải» Định nghĩa chất thải được đưa ra tại khoản 12 Điều 3

Luật Bảo vệ môi trường 2014 như sau: “Chất thải là vật chất được thải ra từ sản

xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoạt động khác” Theo định nghĩa này,

vật chất sẽ trở thành chất thải khi đáp ứng: Thứ nhất, vật chất bị chủ sở hữu thải ra

trong các hoạt động của mình, cả trường hợp chủ động và bị động, sẽ trở thành chất

thải Thứ hai, vật chất sẽ tồn tại dưới dạng chất thải kể từ khi chủ sở hữu hoặc người

sử dụng hợp pháp thải ra cho tới khi đưa nó vào sử dụng trong một chu trình sản xuất hoặc chu trình sử dụng khác [23, tr.43]

Căn cứ các khái niệm về chất thải và phế liệu, có thể phân biệt: Thứ nhất, các

yếu tố có thể trở thành chất thải bao gồm các loại vật chất trong đó có sản phẩm và

vật liệu, là yếu tố có thể trở thành phế liệu Thứ hai, với phế liệu, việc từ bỏ giá trị,

công dụng của chủ sở hữu vật chất mang tính chủ động Tuy nhiên, với chất thải, việc từ bỏ giá trị công dụng của chủ sở hữu vật chất bao gồm cả trường hợp chủ

động và bị động Thứ ba, khái niệm chất thải không đề cập tới mục đích sau quá

trình thải ra và pháp luật coi thu hồi là một trong những nghĩa vụ của người sản sinh

chất thải Trong khi đó, mục đích “sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản

xuất khác” là một tiêu chí của khái niệm phế liệu Tiêu chí “sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác” là tiêu chí mang tính định tính, khó có thể

đánh giá được một chất thải cụ thể được thu hồi có thể “dùng làm nguyên liệu” cho

một chu trình sản xuất nào đó, được thực hiện ở đâu đó trên lãnh thổ Việt Nam hoặc trên thế giới hay không Thực tế, pháp luật các nước không sử dụng tiêu chí này để xác lập khái niệm phế liệu và từ đó không phân biệt phế liệu với chất thải mà chỉ sử dụng khái niệm duy nhất: chất thải (tiếng Anh: waste, tiếng Đức: Abfall), kể cả trong trường hợp thu hồi để tái chế, tái sử dụng và trường hợp thu hồi để xử lý Theo phụ lục I của Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển chất thải nguy hiểm qua biên giới và việc tiêu hủy chúng, hoạt động thu hồi để tái sử dụng cũng là một công việc tiêu hủy và vì vậy, vật chất thải ra của các hoạt động khác nhau

nhưng được thu hồi “dùng làm nguyên liệu” cũng là chất thải [21, tr.30] Do đó, chỉ

có thể căn cứ vào khả năng sử dụng của chất thải, mới có thể phân loại chất thải thành hai loại: chất thải không còn giá trị sử dụng (chất thải cuối cùng) và chất thải còn khả năng sử dụng vào sản xuất (phế liệu)

Từ đây có thể khẳng định rằng, nội hàm của khái niệm chất thải rộng hơn và bao trùm cả khái niệm phế liệu Hay nói một cách khác, phế liệu cũng chỉ là một dạng của chất thải Tuy nhiên, Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 cấm nhập khẩu chất thải dưới mọi hình thức nhưng lại cho phép nhập khẩu phế liệu để phục vụ cho quá trình sản xuất công nghiệp Vì vậy, việc phân định giữa phế liệu và chất thải là rất quan trọng Đồng thời việc quản lý quá trình nhập khẩu và xử lý phế liệu cũng

đòi hòi phải có quy định rõ ràng cụ thể để đảm bảo các doanh nghiệp không nhập khẩu “nhầm” chất thải

1.1.3 Khái niệm hoạt động nhập khẩu phế liệu

Khi xem xét hoạt động nhập khẩu phế liệu, có thể đặt trong mối quan hệ với hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và pháp luật điều chỉnh mối quan hệ đó Dưới góc độ này, hoạt động nhập khẩu phế liệu có thể được tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp Theo nghĩa hẹp, Từ điển Tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học giải thích

« Nhập khẩu là việc đưa hàng hóa hay tư bản của nước ngoài vào nước mình Theo định nghĩa này, hoạt động đưa hàng hóa từ nước ngoài vào Việt Nam là hoạt động nhập khẩu» [12, tr.73]

Theo nghĩa rộng, hoạt động nhập khẩu phế liệu bao gồm tất cả những hành vi tác nghiệp ngoại thương hay còn gọi là “hoạt động ngoại thương” hoặc “hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế” để thương nhân Việt nam có thể sở hữu đối với phế liệu Các hành vi này, gồm: tìm kiếm đối tác; thực hiện hoạt động mua bán; thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định Các hoạt động này có thể cấu thành bởi các hoạt động khác, ví dụ như thực hiện hoạt động mua bán gồm ký kết và thực hiện hợp động; hoạt động thực hiện hợp đồng lại bao gồm các hoạt động cơ bản như: vận chuyển, thanh toán, giao hàng, thủ tục hải quan

Với cách hiểu này, Điều 28 khoản 2 Luật Thương mại năm 2005 xác định:

“Nhập khẩu hàng hóa là việc hàng hoá được đưa vào lãnh thổ Việt Nam từ nước ngoài hoặc từ khu vực đặc biệt nằm trên lãnh thổ Việt Nam được coi là khu vực hải quan riêng theo quy định của pháp luật.”

Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 giải thích: “Hoạt động ngoại thương là hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế được thực hiện dưới các hình thức xuất khẩu, nhập khẩu; tạm nhập, tái xuất; tạm xuất, tái nhập; chuyển khẩu; quá cảnh và các hoạt động khác có liên quan đến hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế theo quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” Đồng thời, tại Khoản 4 Điều 3 Luật Quản lý ngoại thương cũng định

nghĩa thêm về khu vực hải quan riêng như sau: “Khu vực hải quan riêng là khu vực địa lý xác định trên lãnh thổ Việt Nam được thành lập theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; có quan hệ mua bán, trao đổi hàng hóa với phần lãnh thổ còn lại và nước ngoài là quan hệ xuất khẩu, nhập khẩu”

Như vậy, được xem là hoạt động nhập khẩu không chỉ là việc đưa hàng hóa từ nước ngoài vào Việt Nam mà còn bao gồm hoạt động đưa hàng hóa từ nhưng khu vực có quy chế đặc biệt trên lãnh thổ Việt Nam ra bên ngoài khu vực này và vào thị trường Việt Nam Tuy nhiên, khi xem xét dưới góc độ môi trường, những nguy cơ gây ảnh hưởng xấu tới môi trường và sức khỏe con người trong hoạt động nhập khẩu phế liệu chỉ phát sinh từ hành vi vận chuyển những phế liệu không đảm bảo chất lượng về môi trường hoặc chất thải độc hại vào Việt Nam Các hành vi khác như: tìm kiếm đối tác, ký kết hợp đồng không làm ảnh hưởng tới môi trường Do

đó, khi xem xét trong Luận văn này, chỉ xem xét nhập khẩu phế liệu có ảnh hưởng tới môi trường và vì vậy khái niệm nhập khẩu phế liệu sẽ được tiếp cận theo nghĩa hẹp Như vậy, hoạt động nhập khẩu phế liệu là việc thương nhân đưa phế liệu từ quốc gia khác vào Việt Nam hoặc đưa phế liệu từ những khu vực có quy chế thương mại đặc biệt trên lãnh thổ Việt Nam ra ngoài khu vực đó một cách trực tiếp hoặc gián tiếp qua người được ủy thác với mục đích phục vụ sản xuất và do đó sẽ không bao gồm hoạt động tạm nhập tái xuất, quá cảnh [7, tr.20-23]

1.2 Khái niệm và nội dung của pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu

Hoạt động nhập khẩu phế liệu, khi được pháp luật thừa nhận, là hoạt động thương mại quốc tế Hoạt động này một mặt chịu sự điều tiết của quy luật thị trường, mặt khác chịu sự kiểm soát chặt chẽ của nhà nước, mà cụ thể là pháp luật do Nhà nước ban hành Phế liệu là những vật chất người chủ sở hữu không mong muốn

sử dụng và phải áp dụng những biện pháp thải bỏ, mặc dù có thể hữu ích cho người khác Theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả giá, chủ sở hữu phải chi trả những chi phí này Do đó, giá của phế liệu rất rẻ, nhiều trường hợp không phải trả

tiền, thậm chí còn có thể được nhận thêm chi phí xử lý Nhiều trường hợp, vì lợi ích kinh tế, thương nhân nhập khẩu chất thải độc hại dưới hình thức nhập khẩu phế liệu Mâu thuẫn giữa lợi ích mà thương nhân nhận được từ việc thực hiện hoạt động nhập khẩu với lợi ích môi trường của cộng đồng từ nhập khẩu phế liệu sẽ xuất hiện Nhà nhập khẩu thì thu được lợi nhuận còn môi trường thì có nguy cơ bị hủy hoại Do đó, cần có sự can thiệp từ Nhà nước, kiểm soát hoạt động nhập khẩu chất thải và phế liệu nhằm bảo đảm lợi ích môi trường của cộng đồng Một trong những công cụ mà Nhà nước có thể sử dụng để kiểm soát hoạt động này là pháp luật Từ đây xuất hiện pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu Pháp luật môi trường là một lĩnh vực pháp luật chuyên ngành bao gồm các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể trong quá trình khai thác,

sử dụng hoặc tác động đến một hoặc một vài yếu tố của môi trường trên cơ sở kết hợp các phương pháp điều chỉnh khác nhau nhằm bảo vệ môi trường một cách có hiệu quả mô trường sống của con người [11, tr.37] Như vậy, đối tượng điều chỉnh của luật môi trường là những mối quan hệ phát sinh trong quá trình con người khai thác, sử dụng hoặc tác động đến môi trường và quy phạm pháp luật môi trường được ban hành và thực thi nhằm bảo vệ môi trường sống của con người

Quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của luật môi trường có thể được phân loại theo hai nhóm sau đây:

(i) Quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình con người thực hiện hoạt động khai thác, sử dụng các thành phần môi trường như nguồn nước; thủy sản, rừng, khoáng sản (ii) Quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình con người tạo ra hoặc có nguy cơ tạo ra những tác động đến một hoặc một vài thành phần môi trường như hoạt động phát triển, hoạt động sử dụng những chất có nguy cơ cao cho môi trường như chất nổ, chất phóng xạ, hoạt động có liên quan đến chất thải như sản sinh ra chất thải, xử lý chất thải, xuất nhập khẩu chất thải Theo cách phân loại này, mối quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện hành vi nhập khẩu phế liệu thuộc đối tượng điều chỉnh của luật môi trường Các quy phạm pháp luật môi trường điều chỉnh nhóm quan hệ này nhằm mục đích loại trừ hoặc hạn chế các nguy cơ cho môi trường và sức khỏe của con người do hoạt động nhập khẩu phế liệu gây ra Hệ

thống các quy định của pháp luật môi trường liên quan đến hoạt động nhập khẩu phế liệu chủ yếu là:

Thứ nhất, phế liệu được phép nhập khẩu: Phế liệu là một loại hàng hóa đặc

biệt vì nó có nguy cơ gây ảnh hưởng xấu tới môi trường Do đó, Nhà nước cần có những quy định chuyên biệt về điều kiện nhập khẩu phế liệu

Quy định về điều kiện đối với phế liệu được phép nhập khẩu xác định những loại phế liệu được phép nhập khẩu, loại phế liệu không được phép nhập khẩu và điều kiện về bảo vệ môi trường cần đáp ứng đối với phế liệu được phép nhập khẩu

Thứ hai, điều kiện chủ thể nhập khẩu phế liệu: Nhập khẩu, trong đó có nhập

khẩu phế liệu là một trong những hoạt động thương mại, theo đó chủ thể kinh doanh phải đáp ứng những điều kiện nhất định theo quy định của luật thương mại mới được quyền kinh doanh trong ngành, nghề, lĩnh vực đó, cụ thể ở đây là điều kiện chủ thể của hợp đồng mua bán hàng hóa quốc tế, các điều kiện về giao kết hợp đồng Mặt khác, theo quy định của pháp luật thương mại, để có đủ tư cách pháp lý thực hiện các hoạt động kinh doanh (nhập khẩu phế liệu), các nhà kinh doanh (thương nhân) còn phải thực hiện hoạt động đăng ký kinh doanh và được cơ quan

có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh (Luật Doanh nghiệp; Luật Hợp tác xã)

Ngoài ra, đối với một số ngành nghề kinh doanh có điều kiện, thì thương nhân còn phải được cấp giấy phép kinh doanh, mà giấy phép này rất đa dạng về hình thức: giấy chứng nhận đủ điều kiện, giấy phép hoạt động, giấy phép kinh doanh, giấy xác nhận, thông báo chấp thuận Tương tự như vậy, thực hiện hoạt động nhập khẩu phế liệu, các thương nhân kinh doanh phải đồng thời đáp ứng nhiều điều kiện theo quy định của pháp luật chung và pháp luật chuyên ngành Pháp luật chung: yêu cầu về chủ thể của hợp đồng mua bán hàng hóa quốc tế; điều kiện về đăng ký kinh doanh Pháp luật riêng: điều kiện về giấy phép kinh doanh chuyên ngành, điều kiện

về cơ sở vật chất, kỹ thuật của chủ thể nhập khẩu phế liệu nhằm đảm bảo cho quá trình vận chuyển, lưu giữ, bao quản, tái chế phế liệu và xử lý chất thải có trong phế liệu phù hợp với các tiêu chuẩn môi trường Đồng thời, về mặt quản lý nhân sự, chủ thể này cũng cần những cán bộ có chuyên môn phù hợp nhằm đảm bảo thực hiện

hoạt động quản lý phế liệu nhập khẩu Như vậy, phù hợp với các định hướng pháp luật, các quy định cụ thể về chủ thể nhập khẩu phế liệu không chỉ được xây dựng trên cơ sở khả năng hiện tại của các cơ sở tái chế phế liệu và xử lý chất thải mà còn phải đảm bảo việc nâng cao khả năng này trong tương lai

Thứ ba, trình tự, thủ tục kiểm soát, cơ quan thực hiện hoạt động kiểm soát khi các chủ thể thực hiện hoạt động nhập khẩu:

Các quy định về trình tự, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu có vai trò quan trọng đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đối với cả chính các chủ thể thực hiện hoạt động nhập khẩu phế liệu, cụ thể: các quy định này xác định thứ tự và nội dung thực hiện hoạt động kiểm soát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Các quy định này càng hợp lý thì việc quản lý, kiểm soát càng chặt chẽ, tránh được sự tùy tiện, duy ý chí; đồng thời hoạt động kiếm soát nhập khẩu phế liệu càng thống nhất và ít xảy ra các vưỡng mắc Còn đối với các nhà nhập khẩu, khi tuân thủ đầy đủ các quy định về trình tự, thủ tục nhập khẩu phế liệu, các chủ thể này càng ít gặp các rủi ro về mặt pháp lý, từ đó sẽ giảm bớt thiệt hại về kinh tế cũng như thời gian để tập trung sản xuất Tuy nhiên, để vai trò này được thực hiện, thì các trình tự, thủ tục nhập khẩu phế liệu phải đáp ứng các nguyên tắc như sau:

- Trình tự, thủ tục này phải được xây dựng trên cơ sở nhu cầu bảo vệ môi trường trước những tác hại có thể gây ra từ hoạt động nhập khẩu phế liệu và các trình tự, thủ tục này phải thực sự cần thiết và ở mức chấp nhận được, nghĩa là nó phải phù hợp với mặt bằng thực hiện của các các chủ thể hập khẩu phế liệu, đồng thời nó được xây dựng lên trên nhu cầu tự thân của hoạt động quản lý

- Trình tự, thủ tục này phải đảm bảo tính phòng ngừa trước những ảnh hưởng tiêu cực cho môi trường và phát triển kinh tế Để làm được điều này thì hoạt động kiểm soát này phải thực hiện ngày từ trước khi doanh nghiệp thực hiện hoạt động vận chuyển phế liệu vào Việt Nam

- Trình tự thủ tục này phải đảm bảo tinh khả thi với cả chủ thể nhập khẩu phế liệu và cả cơ quan quản lý nhà nước Nghĩa là, phải phù hợp với điều kiện đáp ứng

và khả năng thực hiện, phải tình toán về chi phí tuân thủ để đảm bảo khả thi và hiệu quả

- Hoạt động kiểm soát này phải thống nhất từ khâu trước, trong thông quan và phải có hoạt động giám sát sau thông quan Có như vậy, mới có thể đảm bảo được môi trường từ khi nhập khẩu đến khi đưa phế liệu nhập khẩu vào sử dụng Như vậy,

để đáp ứng được các nguyên tắc này thì hoạt động kiểm soát nhập khẩu phế liệu phải bao gồm những quy định như sau:

- Quy định trách nhiệm thông bao hoặc xin phép của chủ thể nhập khẩu trước khi tiến hành hoạt động nhập khẩu (vận chuyển phế liệu), các thông tin cần thông báo gồm: thương nhân và quốc gia xuất khẩu (cho mục đích truy suất nguồn gốc),

số lượng và chất lượng của phế liệu nhập khẩu, xác nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền của nước xuất khẩu vế số lượng, chất lượng của phế liệu nhập khẩu; địa điểm của cửa khẩu nhập khẩu, thời gian dự kiến nhập khẩu đến địa điểm cửa khẩu nhập khẩu Các yêu cầu này phải được chủ thể tiến hành trước khi vận chuyển phế liệu sang Việt Nam

- Quy định về tiếp nhận thông báo, thời gian xem xét và trả lời của cơ quan tiếp nhận thông báo, giá trị pháp lý của văn bản trả lời

- Thủ tục hải quan: các giấy tờ cần thiết khi làm thủ tục hải quan; quy trình thủ tục kiểm hóa của cơ quan hải quan và nội dung kiểm soát cần có sự phối hợp của cả

cơ quan hải quan và cơ quan về môi trường

- Quy định sau thông quan: các giấy tờ cần thiết để lưu thông tin về phế liệu nhập khẩu và quy định về giám sát trong quá trình vận chuyển, sử dụng phế liệu nhập khẩu

Thứ tư, các quy định về thẩm quyền của cơ quan kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu

Mô hình kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu hiệu quả cần có sự kết hợp của cả cơ quan hải quan và cơ quan quản lý về môi trường Tuy nhiên, hiệu quả thực tế của mô hình này lại phụ thuộc vào việc thực thi các quy định về thẩm quyền của các cơ quan và sự phối kết hợp của các cơ quan này Do đó, đối với pháp luật,

để mô hình này hiệu quả, các quy định pháp luật về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu phải đảm bảo [7, tr.65]:

Một là, pháp luật phải quy định rõ ràng về thẩm quyền của cơ quan hải quan

và cơ quan quản lý về môi trường Từng nội dung trong trình tự, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu phải được pháp luật trao quyền cho từng cơ quan Trong đó, phải lưu ý đến vấn đề phối kết hợp giữa các cơ quan này để đảm bảo việc thực thi là thống nhất, nhịp nhàng

chức năng kiểm soát của các cơ quan này Các điều kiện này bao gồm: nhân lực, tài chính, cơ sở vật chất phục vụ hoạt động kiểm soát, công cụ thực hiện hoạt động kiểm soát

quả về mặt kinh tế và hiệu quả về mặt quản lý Tuy nhiên, làm thế nào để cân đối về

cả hai mặt này cũng là một yêu cầu khó khăn, thường thì nhà nước nên tính toán để không sử dụng quá nhiều nhân lực mà nên hiện đại hóa vật chất, kỹ thuật, trước mắt thì chưa hẳn hiệu quả về mặt kinh tế, nhưng về lâu dài sẽ mang lại hiệu quả theo cả hai mặt như trên

Bốn là, các quy định về thẩm quyền, về nhiệm vụ phải thể hiện sự minh bạch

của quá trình kiểm soát Các quy định này phải xác định trách nhiệm của hoạt động kiểm soát phải rõ ràng về mặt thời gian, kết quả của hoạt động kiểm soát; trách nhiệm khi vi phạm các quy định về thời gian hoặc không thực hiện đúng trách nhiệm Việc quy định đảm bảo tính minh bạch trong quá trình kiểm soát sẽ trách được nguy cơ dẫn đến sự lạm quyền, tham nhũng của các cơ quan này Để đáp ứng các nguyên tắc trên thì thẩm quyền của các cơ quan được quy định như sau:

a) Cơ quan quản lý về môi trường

- Thẩm tra điều kiện đối với doanh nghiệp nhập khẩu phế liệu

- Thẩm quyền thẩm tra hồ sơ về hoạt động nhập khẩu phế liệu của doanh nghiệp - Phối hợp với cơ quan hải quan trong hoạt động kiểm tra, giám sát ở cửa khẩu: trong trường hợp cần thiết, đặc biệt là trong trường hợp xuất hiện những dấu hiệu vi phạm pháp luật, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, với tư cách là cơ quan quản quản lý nhà nước chuyên ngành, cần phối hợp với cơ quan hải quan thực hiện hoạt động kiểm tra, giảm sát những hành vi nhập khẩu phế liệu Như vậy, pháp

luật cần xác định những trường hợp cần có sự kết hợp giữa hai cơ quan này; trong

đó phải xác định được nhiệm vụ nào do cơ quan nào chủ trì, cơ quan nào phối hợp - Giám sát quá trình sử dụng phế liệu nhập khẩu: Pháp luật cần quy định trách nhiệm giám sát của cơ quan quản lý nhà nước về môi trường Các loại giấy tờ cần thiết để giám sát - Trách nhiệm phát hiện, ngăn chặn và xử lý những trường hợp vi phạm:

b) Thẩm quyền của cơ quan hải quan

- Kiểm tra hồ sơ hải quan

- Kiểm tra thực tế phế liệu nhập khẩu

- Phát hiện và ngăn chặn, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật

Thứ năm, trách nhiệm pháp lý khi xuất hiện hành vi vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu:

Để đảm bảo xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật, tránh những hậu quả

do hành vi vi phạm pháp luật môi trường kéo dài gây ra, pháp luật cần quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý khi xuất hiện hành vi vi phạm và thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật

Trong khoa học pháp lý, vi phạm pháp luật được định nghĩa là những hành vi nguy hiểm cho xã hội, trái pháp luật, do người có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý Tương tự, vi phạm pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu là hành vi không tuân thủ các quy định của pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu, do người có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý Vi phạm pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu là một dạng vi phạm pháp luật, do đó chủ thể của hành vi vi phạm phải chịu trách nhiệm pháp lý Các trách nhiệm pháp lý áp dụng đối với người

có hành vi vi phạm này không những buộc họ phải gánh chịu những hậu quả pháp

lý mà còn phải có tính chất răn đe, phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm trong tương lai, đồng thời phải hạn chế hoặc loại trừ những ảnh hưởng xấu cho môi trường của hành vi vi phạm pháp luật gây ra [7, tr.60]

Do đó, trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động nhập khẩu phế liệu thì tùy theo tính chất, mức độ sẽ bị xử lý vi phạm theo các quy định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, trách nhiệm dân sự hoặc hình sự

- Trách nhiệm hành chính: được áp dụng khi tổ chức, cá nhân không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật môi trường

về hoạt động nhập khẩu phế liệu Nội dung của trách nhiệm hành chính phải xác định được: Đối tượng và hành vi vi phạm; các trách nhiệm hành chính cùng với các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ; trình tự thủ tục và thẩm quyền áp dụng

- Trách nhiệm dân sự: Trách nhiệm dân sự xuất hiện khi phế liệu nhập khẩu gây ảnh hưởng xấu cho môi trường, gây thiệt hại cho người khác Trách nhiệm này

sẽ bù đắp được những thiệt hại xảy ra cho người bị thiệt hại nhằm thiết lập lại những quyền của những người có liên quan Khi xác định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại, cần xem xét về các đặc thù của thiệt hại trong lĩnh vực môi trường

- Trách nhiệm hình sự: Trách nhiệm hình sự là trách nhiệm nghiêm khắc nhất đối với người có hành vi vi phạm pháp luật môi trường vè hoạt động nhập khẩu phế liệu Trách nhiệm hình sự được áo dụng đối với những trường hợp các đối tượng có hành vi gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới môi trường khi các mục đích răn đe, giáo dục và việc áp dụng các trách nhiệm khác không đạt được kết quả mong muốn [7,

tr 69-71] Ví dụ: Khi tổ chức, cá nhân nhập khẩu phế liệu có các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường thì phải chịu chế tài xử phạt theo quy định tại Nghị định 155/2016/NĐ-CP ngày 18 tháng 11 năm 2016 của Chính phủ quy định về

xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (có hiệu lực thi hành

từ ngày 01 tháng 02 năm 2017) và nếu hành vi vi pham có cấu thành tội phạm thì người vi phạm sẽ bị xử lý theo pháp luật hình sự Trường hợp, gây thiệt hại sẽ phải bồi thường thiệt hại theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015

Ngoài ra, hoạt động nhập khẩu phế liệu còn là một hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế nên nó chịu sự điều chỉnh của pháp luật về vấn đề này gồm: Pháp luật

về hợp đồng trong thương mại quốc tế; Pháp luật về thanh toán quốc tế; Pháp luật

về kiểm dịch động vật, thực vật; Pháp luật về thuế; Pháp luật về hải quan; Pháp luật

về ngoại thương: trong đó chủ yếu là điều kiện đối với hành hóa nhập khẩu

Căn cứ vào mục đích của các nhóm quy phạm trên thì pháp luật về hải quan và pháp luật về điều kiện đối với hàng hóa nhập khẩu là hai lĩnh vực pháp lý tác động trực tiếp đến bảo vệ môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu Các nhóm quy

định này chủ yếu là: (i) Kiểm soát hoạt động nhập khẩu đối với hàng hóa là phế liệu

và (ii) Các điều kiện cần đáp ứng khi nhập khẩu phế liệu (các loại giấy phép, điều kiện đối với phế liệu được phép nhập khẩu)

Như vậy, từ những phân tích ở trên, có thể khẳng định: pháp luật môi trường

về hoạt động nhập khẩu phế liệu có sự đan xen và giao thoa với pháp luật về hoạt động nhập khẩu hàng hóa Do đó, nó bao gồm:

- Điều kiện về phế liệu được phép nhập khẩu

- Điều kiện chủ thể nhập khẩu phế liệu

- Trình tự, thủ tục kiểm soát, cơ quan thực hiện hoạt động kiểm soát khi các chủ thể thực hiện hoạt động nhập khẩu và sau hoạt động nhập khẩu

- Trách nhiệm pháp lý khi xuất hiện hành vi vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu

Tóm lại, có thể hiểu pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu là tổng hợp các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc pháp lý điều chỉnh cac quan hệ xã hội liên quan trực tiếp đến quá trình con người tiến hành hoạt động nhập khẩu phế liệu, nhằm bảo vệ có hiệu quả môi trường sống của con người [7, tr.31]

1.3 Vai trò của pháp luật bảo vệ môi trường đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu

1.3.1 Vai trò đối với việc bảo đảm lợi ích kinh tế

Trong nền kinh tế thị trường, bảo đảm nguồn nguyên liệu phục vụ sản xuất với giá thành rẻ là một trong những điều kiện để các doanh nghiệp tồn tại và phát triển,

do đó, nhu cầu sử dụng phế liệu, trong đó có phế liệu nhập khẩu là một giải pháp được các chủ thể sản xuất hướng đến.Chính vì thế, quy định của pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu phải phù hợp với nhu cầu của doanh nghiệp

và của nền kinh tế Các nhu cầu này được thể hiện ở những khía cạnh sau:

Thứ nhất, nhu cầu về nguyên liệu phục vụ cho sản xuất ngày càng tăng nhằm

thỏa mãn mục tiêu tăng trưởng kinh tế của đất nước và thỏa mãn nhu cầu tiêu dùng ngày càng tăng của người dân Do nguồn tài nguyên làm nguyên liệu phục vụ sản xuất là hữu hạn và năng lực khai thác, chế biến cung cấp nguyên liệu trong nước

còn hạn chế nên tình trạng thiếu nguyên liệu chính phẩm ở một số ngành kinh tế có thể xảy ra Ngoài ra, một số doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực nhất định chủ yếu sử dụng nguyên liệu là phế liệu Khi nguyên liệu chính phẩm và phế liệu sản sinh trong nước không đáp ứng được nhu cầu sản xuất thì một trong những giải pháp là nhập khẩu phế liệu nhằm bù đắp thiếu hụt đó Sự thiếu hụt nguyên liệu sản xuất của một ngành không chỉ ảnh hưởng tới quá trình phát triển của ngành đó mà đôi khi có thể ảnh hướng tới các ngành kinh tế khác của nền kinh tế

Thứ hai, trong nền kinh tế thị trường, các doanh nghiệp phải tìm kiếm các

biện pháp để tồn tại và phát triển Một trong các giải pháp là giảm giá thành sản phẩm thông qua việc tiết kiệm chi phí đầu vào, trong đó có chi phí về nguyên liệu

Do giá thành của phế liệu thường rẻ hơn giá thành của nguyên liệu chính phẩm nên khi điều kiện về công nghệ thiết bị và yêu cầu về chất lượng sản phẩm cho phép, các doanh nghiệp sẽ lựa chọn phế liệu làm nguyên liệu sản xuất Ngoài việc sử dụng phế liệu trong nước, các doanh nghiệp sẽ tìm nguồn cung phế liệu phù hợp ở nước ngoài Việc nhập khẩu phế liệu sẽ góp phần nâng cao khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp và nền kinh tế Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật môi trường

về hoạt động nhập khẩu phế liệu, Nhà nước đã biến nhu cầu kinh tế của doanh nghiệp thành quyền pháp định Khi đáp ứng đầy đủ các yêu cầu theo quy định của pháp luật, các doanh nghiệp có quyền nhập khẩu phế liệu Do đó, nếu quy định của pháp luật phù hợp với yêu cầu, điều kiện đáp ứng của doanh nghiệp và nền kinh tế, pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu có thể tạo ra cơ hội gia tăng trưởng kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế [7, tr.32]

1.3.2 Góp ph ần bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên

Tài nguyên thiên nhiên đang dần cạn kiệt trước sự khai thác của con người Một số tài nguyên không thể tái tạo khi mất đi (ví dụ: các quặng kim loại), một số khác có thể tái tạo nhưng cần thời gian rất dài (ví dụ: rừng) Chính vì vậy, con người muốn tồn tại phải tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên Có nhiều cách để tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên như: sử dụng các nguồn năng lượng vô tận (gió, nước, ánh

sáng mặt trời) , trong đó, việc tận dụng phế liệu để làm nguyên liệu sản xuất, sinh hoạt là một cách hiệu quả để tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên

Do đó, có thể thấy việc tận dụng phế liệu hay nguyên liệu tái chế sẽ góp phần làm giảm các thiệt hại môi trường Hơn nữa, xét về tổng thể, nếu chúng ta thực hiện tốt biện pháp tái chế còn đem lại môi trường trong sạch hơn, cải thiện sức khỏe cộng đồng và là một trong những giải pháp quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững của xã hội và nền kinh tế

Do đó, việc Nhà nước thông qua pháp luật về môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu quy định cho phép nhập khẩu phế liệu, cùng với việc sử dụng phế liệu sản sinh trong nước sẽ góp phần bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên như sau:

Thứ nhất là, giảm nhu cầu khai thác tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là các tài

nguyên không thể tái tạo như quặng, than, dầu khí…

Thứ hai là, giảm nhu cầu sử dụng năng lượng trong quá trình sản xuất; Thứ

ba: giảm lượng rác thải ra môi trường không được thu gom, xử lý Các chất được loại ra từ quá trình sản xuất và tiêu dùng thay vì được thải vào môi trường thì đã được tái sử dụng, làm nguyên liệu đầu vào của quá trình sản xuất Do vậy, điều này

đã giảm một lượng lớn chất thải vào môi trường, đồng thời cũng tiết kiệm nhiều chi phí liên quan đến chất thải Từ đó, góp phần cơ bản vào việc giữ gìn cảnh quan, môi trường sống, thực hiện công nghệ sạch, thân thiện với môi trường

1.3.3 Góp phần phát triển ngành công nghiệp tái chế phù hợp với môi trường

Bằng quy định về điều kiện cơ sở vật chất của chủ thể thực hiện hoạt động nhập khẩu phế liệu, pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu đã thể chế hóa yêu cầu bảo vệ môi trường đối với hoạt động tái chế phế liệu nhập khẩu và

xử lý các tạp chất lẫn trong phế liệu nhập khẩu Trong điều kiện hoạt động tái chế các chất thải sản sinh trong nước của Việt Nam còn tự phát, thô sơ và manh mún, là nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng tại những khu vực có hoạt động này, thì quy định về yêu cầu cần đáp ứng đối với hoạt động tái chế phế liệu nhập

khẩu và xử lý những tạp chất lẫn trong phế liệu là một trong những động lực để phát triển những cơ sở tái chế phù hợp với môi trường Sự phát triển những cơ sở tái chế này, cùng với việc thực thi những quy định khác như đánh giá tác động môi trường, tiêu chuẩn chất thải sử dụng trong các ngành kinh tế , góp phần giải quyết những vấn đề trong quá trình thu gom, tái chế chất thải tại Việt Nam [7, tr.34].

1.3.4 Thể chế hóa những yêu cầu bảo vệ môi trường của Nhà nước, của cộng đồng đối với hoạt động nhập khẩu phế liệu

Một là, pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu ngăn chặn việc

vận chuyển các chất thải gây ô nhiễm môi trường vào Việt Nam Với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế thế giới, cùng với đó lượng chất thải được sản sinh tăng lên không ngừng, trong đó, chi phí để xử lý chất thải để phù hợp với môi trường, đặc biêt là chất thải nguy hại ở các nước phát triển thường rất cao Bằng các phương pháp và cách thức khác nhau, nhiều doanh nghiệp tại nhiều quốc gia phát triển trên thế giới đã tìm cách xuất khẩu chất thải ra nước ngoài, đặc biệt là chất thải nguy hại

Do đó, với những quy định cụ thể, đặc biệt là quy định về điều kiện đối với phế liệu nhập khẩu và kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu, Pháp luật môi trường về hoạt động nhập khẩu phế liệu có vai trò quan trọng để ngăn chặn các yếu tố có khả năng gây ô nhiễm môi trường của phế liệu nhập khẩu

loại trừ các yếu tố có khả năng gây ô nhiễm môi trường của phế liệu nhập khẩu

Vì những lý do khác nhau, các doanh nghiệp có thể nhập khẩu những phế liệu

có lẫn tạp chất có thể gây ô nhiễm môi trường Phế liệu nhập khẩu có lẫn tạp chất có thể làm tăng chi phí tái chế mà còn làm tăng các chất cần phải xử lý trong quá trình tái chế Các chất này có thể là chất độc như hóa chất, mỹ phẩm quá hạn sử dụng hoặc có thể đơn thuần là các chất ít gây hại hoặc không gây hại nhưng chúng không thể tái chế được hoặc chu trình tái chế không thể tách rời chúng ra được Những tạp chất này có thể là nguyên nhân trực tiếp gây ô nhiễm môi trường Thông qua việc ban hành các tiêu chuẩn môi trường đối với phế liệu nhập khẩu, Nhà nước xác định độ sạch của phế liệu nhập khẩu, những loại tạp chất, tỉ lệ cho phép lẫn

trong phế liệu nhập khẩu Qua đó, các nguy cơ gây ô nhiễm môi trường do tạp chất lẫn trong phế liệu nhập khẩu có thể được hạn chế hoặc loại trừ khi tuân thủ các quy định về điều kiện nhập khẩu phế liệu [7, tr.36]

Như vậy, phế liệu hay nguyên liệu tái chế từ chất thải có thể là nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường, tác động tiêu cực đến sức khỏe người lao động và cộng đồng Ngược lại, nếu xây dựng và áp dụng được các biện pháp quản lý hài hòa, hiệu quả, việc tái chế, sử dụng phế liệu sẽ góp phần đáng kể phát triển kinh tế, ổn định

xã hội và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên Vì vậy, đối với Việt Nam - một nước đã lựa chọn mở cửa thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế và phát triển công nghiệp hóa, chúng ta hơn bao giờ hết cần phải có những quy định pháp lý hiệu quả, phù hợp để bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế

Chương 2: THỰC TRẠNG VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT MÔI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU Ở VIỆT NAM

2.1 Thực trạng pháp luật môi trường trong hoạt động nhập khẩu phế liệu

2.1.1 Các loại phế liệu được phép nhập khẩu

Những quy định về điều kiện đối với phế liệu được phép nhập khẩu nhằm xác định được những loại phế liệu được phép nhập khẩu, loại phế liệu không được phép nhập khẩu và yêu cầu, điều kiện về bảo vệ môi trường cần đáp ứng đối với phế liệu được phép nhập khẩu

Thông thường, pháp luật môi trường của một số quốc gia sử dụng các tiêu chí

về độ độc hại của chất thải và mục đích của hoạt động nhập khẩu chất thải để phân loại chất thải thành chất thải nhập khẩu không cần xin phép, chất thải nhập khẩu phải xin phép và chất thải không được phép nhập khẩu

Ví dụ, theo Nghị định số 259/93 của EU (77) các chất thải được phần loại thành chất thải không độc thuộc Danh mục xanh như giấy loại, nhựa để phân loại, chai thủy tinh , chất thải độc hại thuộc Danh mục vàng như sơn thải, chất thải của

hệ thống xử lý, chất thải độc hại nhẹ hoặc Danh mục đỏ như chất thải có chứa các chất đặc biệt nguy hại, chất thải có chứa, PCB, PCP, Ddioxxin Trên cơ sở phân loại này, các quốc gia có những yêu cầu khác nhau đối với từng loại chất thải nhập khẩu Ngoài ra, các phế liệu nhập khẩu thường không thuần nhất, không sạch một cách tuyệt đối mà có thể chứa hoặc bị lẫn một lượng tạp chất khác Các loại tạp chất này có thể là các chất độc hại nguy hiểm hoặc không độc hại Do đó, các loại phế liệu phải tuân thủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về môi trường nhằm đảm bảo cho các phế liệu này phải hoàn toàn sạch, được phân loại và đảm bảo chất lượng để phục vụ hoạt động tái chế, tạo ra các sản phẩm không độc hại, không gây mất an toàn cho người sử dụng, môi trường xung quanh Các tiêu chuẩn này là cơ sở pháp

lý để xác định tính phù hợp với môi trường của phế liệu nhập khẩu, đồng thời tránh được những đánh giá cảm tính từ phía cơ quan quản lý nhà nước

Tại Việt Nam, Khoản 1 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 đưa ra yêu

cầu xác định phế liệu nhập khẩu như sau: “Phế liệu nhập khẩu từ nước ngoài vào

Việt Nam phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường và thuộc danh mục phế liệu được phép nhập khẩu do Thủ tướng Chính phủ quy định” Trên cơ sở Luật Bảo vệ

môi trường, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg ngày 19 tháng 12 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định danh mục phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất Theo đó, Điều 3 Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg quy định, Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan xây dựng và ban hành Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với các loại phế liệu thuộc Phụ lục Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất ban hành kèm theo Quyết định này Như vậy, phế liệu có tên trong Danh mục tại Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg là điều kiện cần, còn điều kiện đủ là phế liệu phải phù hợp với với Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường

Tuy nhiên, trên cơ sở rà soát Danh mục phế liệu và các Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với phế liệu, quy định pháp luật hiện hành có một số điểm hạn chế như sau:

Một là, Hiện nay mới có quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với

phế liệu là giấy, nhựa, sắt thép ban hành kèm theo Thông tư số BTNMT ngày 29 tháng 12 năm 2010 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, gồm:

43/2010/TT QCVN 31:2010/BTNMT: Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với phế liệu sắt thép nhập khẩu

- QCVN 32:2010/BTNMT: Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với phế liệu nhựa nhập khẩu

- QCVN 33:2010/BTNMT: Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường đối với phế liệu giấy nhập khẩu

Như vậy, đối với các phế liệu khác thuộc Phụ lục Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất ban hành kèm theo Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg, Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa ban hành đủ Quy chuẩn quốc gia về môi trường

Để giải quyết vấn đề này, ngày 19 tháng 11 năm 2015, Bộ Tài Nguyên và Môi trường đã có công văn số 2598/BTNMT-KSON và gửi Tổng cục Hải quan về việc nhập khẩu phế liệu trong khi đang thực hiện thủ tục Cấp giấy xác nhận đủ điều kiện bảo vệ môi trường Theo đó, công văn này hướng dẫn tạm thời về mô tả phế liệu, yêu cầu chất lượng và mục đích sử dụng phế liệu làm nguyên liệu sản xuất, là cơ sở

để cơ quan Hải quan các địa phương thực hiện thông quan phế liệu nhập khẩu Tuy nhiên, với cách làm trên, Bộ Tài Nguyên và Môi trường đã không đảm bảo thống nhất với quy định của Luật Bảo vệ môi trường về phế liệu nhập khẩu từ nước ngoài vào Việt Nam và Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg, theo đó phế liệu phải phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường

tư số 43/2010/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường), trong 4 loại phế liệu nhựa được phép nhập khẩu thì loại phế liệu là mẩu vụn nhựa nhập khẩu, ngoài yếu

tố phải được làm sạch để loại bỏ các tạp chất nguy hại còn phải thỏa mãn điều kiện

về kích cỡ Cụ thể, kích thước mỗi chiều của mẫu vụn không quá 10cm, tỷ lệ các mẩu vụn có kích thước vượt quá 10 cm không được vượt quá 5% khối lượng của khối Nhiều doanh nghiệp cho rằng, yêu cầu về thước phế liệu làm tốn kém rất nhiều chi phí dẫn đến giá thành sản phẩm hàng hóa tăng cao, trong khi đó, mục đích chính của hoạt động quản lý hiện nay là để bảo vệ môi trường, vì vậy, đã là phế liệu sạch thì khi nhập khẩu để làm nguyên liệu sản xuất không nhất thiết phải áp dụng quy định về kích thước Do vậy, việc quy định quá chi tiết đến kích cỡ mẩu phế liệu nhựa như QCVN 32:2010/BTNMT dẫn đến vướng mắc, khó khăn cho cả doanh nghiệp nhập khẩu và cơ quan hải quan khi kiểm tra thực tế

nguyên liệu sản xuất, Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg đã công bố 36 nhóm phế liệu

được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất, có thể nói việc quy định rõ ràng, cụ thể tên phế liệu sẽ tạo thuận lợi cho tổ chức,cá nhân nhập khẩu và các cơ quan quản lý nhà nước có liên quan trong quá trình nhập khẩu phế liệu dễ dàng xác định được những phế liệu được phép nhập khẩu, tuy nhiên hạn chế của phương pháp này là sự không linh hoạt Do đó, đối với các trường hợp phế liệu không thuộc 36 nhóm trên, mặc dù có thể đáp ứng các tiêu chuẩn môi trường nước

ta hoặc theo pháp luật các nước và không có nguy cơ cao về gây ô nhiễm môi trường nhưng vì không thuộc Danh mục nên sẽ không được phép nhập khẩu Vì vậy, có thể dẫn đến những trở ngại nhất định đối với nhu cầu sản xuất của tổ chức,

cá nhân cũng như nền kinh tế và chưa phát huy được vai trò bảo đảm lợi ích kinh tế

Bốn là, việc xác định các loại phế liệu được phép nhập khẩu trong thời gian

qua chưa đảm bảo tính ổn định của pháp luật

Trước khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg được ban hành và có hiệu lực, Thông tư số 01/2013/TT-BTNMT, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã công bố một Danh mục có tên tương tự trong đó có tới 37 nhóm phế

liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất (có thêm 01

nhóm phế liệu là mai, vỏ động vật thân mềm, động vật giáp xác hoặc động vật da gai không xương sống, mã HS: 05080020)

Ngoài Danh mục nói trên, Thông tư số 01/2013/TT-BTNMT còn công bố thêm một danh mục khác là Danh mục phế liệu thu được trong quá trình sản xuất của doanh nghiệp chế xuất, doanh nghiệp trong khu phi thuế quan được phép nhập

khẩu vào nội địa để làm nguyên liệu sản xuất (Danh mục này gồm 44 nhóm sản

phẩm phế liệu, ví dụ: Phế liệu mica; Phế liệu sáp parafin; Các nguyên tố hóa học

đã được kích tạp dùng trong điện tử, ở dạng đĩa, tấm mỏng, hoặc các dạng tương tự; Phế liệu và mẩu vụn của plastic (nhựa) từ polyme etylen (PE): Dạng xốp, không cứng v.v) Tuy nhiên, đến nay Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Quyết định số

73/2014/QĐ-TTg đã có hiệu lực và thay thế quy định tại Thông tư số BTNMT Như vậy, trong một thời gian không dài (1 năm) các quy định về phế liệu được phép nhập khẩu đã có những thay đổi đáng kể, trong đó chỉ riêng Danh mục

01/2013/TT-phê liệu được phép nhập khẩu, đã có những nhóm phế liệu bị đưa ra ngoài Danh mục và người nhập khẩu sẽ không được phép nhập khẩu Điều này, sẽ ảnh hưởng ít nhiều đến hoạt động của các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc nhập khẩu, tái chế,

sử dụng nhóm phế liệu này

Năm là, tồn tại một số nội dung mâu thuẫn giữa Luật môi trường với quy định

hướng dẫn Luật thương mại về nhập khẩu phế liệu

Đối với hàng hóa xuất khẩu nhập khẩu, Khoản 3 Điều 28 Luật Thương mai quy định: Căn cứ vào điều kiện kinh tế - xã hội của từng thời kỳ và điều ước quốc tế

mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, Chính phủ quy định cụ thể danh mục hàng hóa cấm xuất khẩu, cấm nhập khẩu, danh mục hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu theo giấy phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và thủ tục cấp giấy phép Trên cơ sở đó, ngày 20 tháng 11 năm 2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định

số 187/2013/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài, theo đó tại Mục IV Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định 187/2013/NĐ-CP quy định phế liệu thuộc diện quản lý chuyên ngành của Bộ Tài nguyên và Môi trường, đồng thời, giao Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định danh mục, tiêu chuẩn hoặc điều kiện đối với phế liệu được phép nhập khẩu vào Việt Nam, cụ thể hóa danh mục nêu trên theo mã số HS đúng trong Biểu thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu Tuy nhiên, theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg, Chính phủ có thẩm quyền quy định điều kiện đối với phế liệu nhập khẩu, còn Thủ tướng Chính phủ mới có quyền công bố Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu Như vậy, đã có sự không thống nhất giữa quy định của pháp luật về thương mại với quy định của pháp luật về môi trường về phế liệu được phép nhập khẩu

2.1.2 Điều kiện về chủ thể được phép nhập khẩu

Những nguy cơ ảnh hưởng của môi trường từ nhập khẩu phế liệu phụ thuộc vào mục đích cụ thể của các chủ thể nhập khẩu phế liệu, để tái chế, tái sử dụng hay nhập khẩu dưới danh nghĩa phế liệu để xử lý chất thải Do đó, đồng thời với việc

quy định điều kiện của phế liệu được phép nhập khẩu, các quy định về điều kiện cụ thể đối với chủ thể nhập khẩu phế liệu cũng góp phần quan trọng bảo vệ môi trường Vì vậy, các điều kiện đối với chủ thể nhập khẩu phế liệu được đặt ra Với mục đích đó, chủ thể nhập khẩu khẩu phế liệu được pháp luật cho phép phải là người sử dụng phế liệu làm nguyên liệu sản xuất Mặt khác, trong nền kinh tế thị trường, với sự phân công và chuyên môn hóa sâu sắc, các doanh nghiệp không bắt buộc phải thực hiện toàn bộ các khâu trong hoạt động sản xuất kinh doanh Do đó, pháp luật cũng linh hoạt quy định cho phép ủy thác nhập khẩu nếu chủ thể sử dụng phế liệu nhập khẩu đáp ứng đầy đủ các yêu cầu mà pháp luật quy định, trong trường hợp này thì chủ thể ủy thác nhập khẩu phế liệu phải chứng minh việc nhập khẩu trên cơ sở hợp đồng ủy thác nhập khẩu và mục đích của phế liệu nhập khẩu Tương ứng với đó, Điều 55 Nghị định 38/2015/NĐ-CP quy định đối tượng được phép nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài vào Việt Nam bao gồm hai nhóm đối tượng như sau: (i) Tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất;

(ii) Tổ chức, cá nhân nhận ủy thác nhập khẩu cho tổ chức, cá nhân sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất Trong đó, ngoài các yêu cầu, điều kiện chung đối với chủ thể của hợp đồng mua bán hàng hóa quốc tế, điều kiện về đăng ký kinh doanh theo Luật Thương mại và Luật Doanh nghiệp Nghị định số 38/2015/NĐ-CP quy định cụ thể điều kiện về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu tương ứng với mỗi chủ thể, như sau:

Thứ nhất, đối với tổ chức, các nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm

nguyên liệu sản xuất phải đáp ứng các điều kiện:

- Kho lưu giữ phế liệu nhập khẩu:

+ Có hệ thống thu gom nước mưa; hệ thống thu gom và biện pháp xử lý các loại nước thải phát sinh trong quá trình lưu giữ phế liệu đảm bảo đạt quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường + Có cao độ nền đảm bảo không bị ngập lụt; mặt sàn trong khu vực lưu giữ phế liệu được thiết kế để tránh nước mưa chảy tràn từ bên

ngoài vào; sàn bảo đảm kín khít, không rạn nứt, bằng vật liệu chống thấm, đủ độ bền chịu được tải trọng của lượng phế liệu cao nhất theo tính toán + Có tường và vách ngăn bằng vật liệu không cháy Có mái che kín nắng, mưa cho toàn bộ khu vực lưu giữ phế liệu bằng vật liệu không cháy; có biện pháp hoặc thiết kế để hạn chế gió trực tiếp vào bên trong + Có thiết bị phòng cháy chữa cháy (ít nhất gồm có bình bọt chữa cháy, cát để dập lửa), sơ đồ thoát hiểm, ký hiệu hướng dẫn thoát hiểm đúng hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền về phòng cháy chữa cháy theo quy định của pháp luật về phòng cháy chữa cháy - Bãi lưu giữ phế liệu nhập khẩu: + Có hệ thống thu gom và biện pháp xử lý nước mưa đợt đầu chảy tràn qua bãi phế liệu nhập khẩu và các loại nước thải phát sinh trong quá trình lưu giữ phế liệu đảm bảo đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường + Có cao độ nền đảm bảo không bị ngập lụt; sàn bảo đảm kín khít, không rạn nứt, bằng vật liệu chống thấm, đủ độ bền chịu được tải trọng của lượng phế liệu cao nhất theo tính toán + Có biện pháp giảm thiểu bụi phát sinh từ bãi lưu giữ phế liệu + Có thiết bị phòng cháy chữa cháy (ít nhất gồm có bình bọt chữa cháy, cát để dập lửa) đúng hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền về phòng cháy chữa cháy theo quy định của pháp luật về phòng cháy chữa cháy - Công nghệ, thiết bị tái chế, tái sử dụng phế liệu phải đáp ứng yêu cầu

kỹ thuật và quy trình quản lý theo quy định;

- Có công nghệ, thiết bị xử lý tạp chất đi kèm phế liệu đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường Trường hợp không có công nghệ, thiết bị xử lý tạp chất đi kèm thì phải chuyển giao cho đơn vị có chức năng phù hợp để xử lý;

- Ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu theo quy định tại Nghị định này;

- Có văn bản cam kết về việc tái xuất hoặc xử lý phế liệu trong trường hợp phế liệu nhập khẩu không đáp ứng yêu cầu về bảo vệ môi trường Như vậy, đối với người trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất, điều kiện về

cơ sở vật chất, kỹ thuật của chủ thể nhập khẩu phế liệu nhằm đảm bảo cho quá trình vận chuyển, lưu giữ, bao quản, tái chế phế liệu và xử lý chất thải có trong phế liệu phù hợp với các tiêu chuẩn môi trường Các quy định cụ thể về chủ thể nhập khẩu phế liệu không chỉ được xây dựng trên cơ sở khả năng hiện tại của các cơ sở tái chế

phế liệu và xử lý chất thải mà còn phải đảm bảo việc nâng cao khả năng này trong tương lai Tất cả các yêu cầu, điều kiện trên sẽ được giám sát trong quá trình cấp Giấy xác nhận đủ điều kiện về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất

Thứ hai, đối với tổ chức, cá nhân nhận ủy thác nhập khẩu phải đáp ứng các

điều kiện sau:

- Có hợp đồng ủy thác nhập khẩu ký với tổ chức, cá nhân sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất đã đáp ứng đúng các quy định tại Khoản 1 Điều này;

- Ký quỹ bảo đảm phế liệu nhập khẩu theo quy định tại Nghị định này;

- Có văn bản cam kết về việc tái xuất hoặc xử lý phế liệu trong trường hợp phế liệu nhập khẩu không đáp ứng yêu cầu về bảo vệ môi trường;

- Không được phép lưu giữ phế liệu nhập khẩu trong trường hợp không có kho bãi đảm bảo các điều kiện quy định tại Khoản 1 Điều này

Đối với chủ thể nhận ủy thác nhập khẩu phế liệu, các điều kiện chủ yếu tập trung vào điều kiện đối với thương nhân ủy thác, nghĩa là chủ thể này phải có quyền thực hiện hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và hoạt động ủy thác mua bán hàng hóa quốc tế Các điều kiện về kho bãi để nhằm đảm bảo cho quá trình vận chuyển, lưu giữ, bao quản, tái chế phế liệu và xử lý chất thải có trong phế liệu phù hợp với các tiêu chuẩn môi trường không được đề cập là yêu cầu bắt buộc đối với chủ thể nhận ủy thác, bởi đó là điều kiện của tổ chức, cá nhân còn lại trong hợp đồng ủy thác nhập khẩu phế liệu, hay nói cách khác chính là chủ thể trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất Tất cả các yêu cầu, điều kiện trên sẽ được giám sát trong quá trình cấp Giấy xác nhận đủ điều kiện về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất đối với tổ chức, cá nhân nhận ủy thác nhập khẩu và tại Giấy xác nhận đủ điều kiện về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất của tổ chức, cá nhân sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất So với các quy định trước đây thì điều kiện đối với chủ

thể nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất được quy định tại Nghị định số 38/2015/NĐ-CP chặt chẽ và chi tiết hơn Các thương nhân nhập khẩu phế liệu phải

có cơ sở vật chất đảm bảo những tiêu chí cụ thể để đảm bảo an toàn môi trường Do

đó, cũng tương tự như yêu cầu đối với phế liệu, kho bãi chứa đựng phế liệu cũng có yêu cầu phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường

Tuy nhiên, đến nay Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa ban hành đủ các quy chuẩn kỹ thuật quốc gia cho các phế liệu và kho, bãi chứa đựng phế liệu Điều này,

sẽ tạo ra kẽ hở pháp luật, các cá nhân, phát sinh nguy cơ ô nhiễm môi trường trong quá trình lưu giữ, bảo quản, xử lý phế liệu nhập khẩu vào Việt Nam

2.1.3 Quy trình, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu và cơ quan kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu

Ngoài các quy định của Luật Bảo vệ môi trường, pháp luật về hải quan, trình

tự, thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài vào Việt Nam được quy định cụ thể tại Thông tư số 41/2015/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn một số quy định tại Nghị định số 38/2015/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 2015 của Chính phủ về quản lý chất thải và phế liệu và Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg ngày 19 tháng 12 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất, theo đó các thủ tục được quy định từ trước khi có hoạt động vận chuyển phế liệu nhập khẩu vào lãnh thổ Việt Nam, cho đến khi phế liệu nhập khẩu được đưa vào sử dụng cho hoạt động sản xuất

Tương ứng với các thủ tục trên, mô hình kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu hiệu quả có sự kết hợp của cả cơ quan hải quan và cơ quan quản lý về môi trường theo nguyên tắc quản lý ngành, lĩnh vực kết hợp với quản lý theo vùng, lãnh thổ Trong đó, để mô hình này hiệu quả, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, Luật Hải quan năm 2014 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan hải quan và cơ quan quản lý về môi trường tương ừng với nội dung từng thủ tục kiểm soát hoạt động nhập khẩu phế liệu:

(i) Các cơ quan quản lý về môi trường có nhiệm vụ, quyền hạn liên quan quản

lý chuyên ngành trong suốt quá trình từ trước khi thông quan và giám sát trong quá trình sử dụng phế liệu nhập khẩu, phối hợp với cơ quan hải quan trong hoạt động kiểm tra, giám sát ở cửa khẩu, trong trường hợp cần thiết, đặc biệt là trong trường hợp xuất hiện những dấu hiệu vi phạm pháp luật, cơ quan quản lý về môi trường, với tư cách là cơ quan quản quản lý nhà nước chuyên ngành, phối hợp với cơ quan hải quan thực hiện hoạt động kiểm tra, giảm sát và xử lý những hànhvi vi phạm quy định pháp luật về nhập khẩu phế liệu;

(ii) Còn các cơ quan hải quan có thẩm quyền kiểm tra hồ sơ hải quan, kiểm tra thực tế phế liệu nhập khẩu, phối hợp với các cơ quan liên quan phát hiện và ngăn chặn, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình nhập khẩu phế liệu Bên cạnh đó, pháp luật cũng xác định trách nhiệm phối kết hợp giữa cơ quan hải quan với cơ quan quản lý về môi trường và các cơ quan có liên quan để đảm bảo việc thực thi là thống nhất, nhịp nhàng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát hang hóa nhập khẩu:

“Cơ quan hải quan có trách nhiệm chủ trì, phối hợp chặt chẽ với các cơ quan nhà nước, tổ chức hữu quan, đơn vị vũ trang nhân dân thực hiện pháp luật về hải quan 2 Cơ quan nhà nước, tổ chức hữu quan, đơn vị vũ trang nhân dân trong phạm

vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp, tạo điều kiện để cơ quan hải quan hoàn thành nhiệm vụ” (Điều 9 Luật Hải quan)

2.1.3.1 Thủ tục trước khi thực hiện hoạt động nhập khẩu phế liệu

Một là, trình tự, thủ tục cấp Giấy xác nhận đủ điều kiện về bảo vệ môi trường

trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất

Theo hướng dẫn tại Chương II Thông tư số 41/2015/TT-BTNMT, tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất hoặc tổ chức,

cá nhân nhận ủy thác nhập khẩu cho tổ chức, cá nhân sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất phải được cơ quan tài nguyên và môi trường cấp Giấy xác nhận đủ điều kiện về bảo vệ môi trường trong nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu

sản xuất (Giấy xác nhận) Giấy xác nhận này là một trong những tài liệu để bổ sung

vào hồ sơ nộp cho cơ quan hải quan khi thông quan phế liệu nhập khẩu Hồ sơ đề

nghị cấp Giấy xác nhận đối với tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng phế liệu nhập khẩu làm nguyên liệu sản xuất:

đề án bảo vệ môi trường chi tiết; Giấy xác nhận đăng ký đề án bảo vệ môi trường đơn giản; Giấy xác nhận đăng ký kế hoạch bảo vệ môi trường; Văn bản thông báo

về việc chấp nhận đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường; Giấy xác nhận hoàn thành các công trình, biện pháp bảo vệ môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường đối với các cơ sở, dự án; Giấy xác nhận hoàn thành việc thực hiện đề án bảo vệ môi trường chi tiết hoặc các hồ sơ, giấy tờ tương đương (nếu có);v) Hợp đồng chuyển giao, xử lý tạp chất, chất thải với đơn vị có chức năng phù hợp (trong trường hợp không có công nghệ, thiết bị xử lý tạp chất đi kèm, chất thải phát sinh);

vi) Báo cáo kết quả giám sát môi trường định kỳ của cơ sở (trường hợp báo cáo không có kết quả giám sát môi trường đối với các công trình, thiết bị xử lý chất thải trong quá trình sản xuất, tái chế, tái sử dụng phế liệu thì phải bổ sung);

vii) Bản cam kết về tái xuất hoặc xử lý phế liệu nhập khẩu theo mẫu quy định

tại Phụ lục 4a ban hành kèm theo Thông tư này Đối với tổ chức, cá nhân nhận ủy