Đánh giá việc thực hiện chính sách đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất thực hiện một số dự án đầu tư trên địa bàn thành phố hải phòng

Đánh giá việc thực hiện chính sách đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất thực hiện một số dự án đầu tư trên địa bàn thành phố hải phòng

Phần thứ nhất Mở đầu 1.1. Tính cấp thiết của đề tài Đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nớc thu hồi đất là vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp, tác động tới mọi mặt đời sống, kinh tế, xã hội, nhân văn của nhiều ngời, của cả cộng đồng dân c. Trong điều kiện quỹ đất ngày càng hạn hẹp và giá đất ngày càng cao thì vấn đề lợi ích kinh tế của các tổ chức, cá nhân khi Nhà nớc thu hồi đất và giao đất ngày càng đợc quan tâm hơn. Vì vậy, vấn đề bù thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất đã và đang là vấn đề mang tính thời sự cấp bách. Thực tiễn đã khẳng định công tác đền bù giải phóng mặt bằng là một trong những điều kiện tiên quyết để thực hiện dự án phát triển, nếu không đợc xử lý tốt thì sẽ trở thành vật cản sự phát triển kinh tế xã hộ. Trong những năm gần đây, thực hiện đờng lối công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nớc do Đảng ta đề xớng, chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự án đầu t xây dựng và cải thiện cơ sở hạ tầng, các dự án này đều cần quỹ đất. Sự phát triển cơ sở sản xuất, phát triển đô thị, khu dân c, an ninh quốc phòng đều cần quỹ đất. Việc đền bù thiệt hại khi thu hồi đất đợc thực hiện theo các quy định của Chính phủ nh: Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, sau này đợc thay bằng Nghị định số 22/1998NĐ - CP ngày 24/4/1998. Mặc dù các ngành, các cấp và nhất là ở cơ sở đã có nhiều cố gắng song cả trong chính sách và tổ chức thực hiện việc đền bù thiệt hại và tái định c vẫn còn nhiều tồn tại: hiện tợng khiếu kiện kéo dài, một số nơi chậm triển khai hoặc triển khai cha phù hợp với chính sách, hồ sơ quản lý đất đai cha đầy đủ . rất phổ biến. Nhiều dự án không đảm bảo tiến độ GPMB, thậm chí có những dự án không thể thực hiện công tác giao đất. Để nhìn nhận đầy đủ về 1 công tác đền bù giải phóng mặt bằng ở thành phố Hải Phòng, chúng tôi thực hiện đề tài: Đánh giá việc thực hiện chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất thực hiện một số dự án đầu t trên địa bàn thành phố Hải Phòng, nhằm tìm ra những ách tắc và đề xuất giải pháp để công tác GPMB ở Hải Phòng triển khai nhanh hơn, đáp ứng đợc yêu cầu cải cách hành chính của Nhà nớc. 1.2. Mục đích yêu cầu của đề tài * Mục đích - Tìm hiểu những vớng mắc, tồn tại trong quá trình thực hiện chính sách đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nớc thu hồi đất thực hiện dự án đầu t trên địa bàn thành phố Hải Phòng. - Đề xuất ý kiến, góp phần đẩy nhanh công tác đền bù GPMB khi Nhà nớc thu hồi đất phục vụ cho mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. * Yêu cầu: - Nghiên cứu, nắm vững chính sách pháp luật đất đai, chính sách đền bù GPMB và các văn bản có liên quan đã đợc ban hành từ trớc cho đến nay. - Các tài liệu, số liệu điều tra, thu thập phải phản ánh đúng quá trình thực hiện các chính sách đền bù giải phóng mặt bằng và có độ chính xác qua một số dự án đã đợc thực hiện trên địa bàn thành phố Hải Phòng trong thời gian gần đây. - Các số liệu thu thập phải đợc phân tích, đánh giá một cánh khách quan 2 Phần thứ hai Tổng quan vấn đề nghiên cứu 2.1. Khái niệm về đền bù thiệt hại 2.1.1. Đền bù thiệt hại ( Bồi thờng thiệt hại): Đền bù thiệt hại có nghĩa là trả lại tơng xứng giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác [29]. Việc đền bù thiệt hại này có thể vô hình (xin lỗi) hoặc hữu hình (Bồi thờng bằng tiền, bằng vật chất khác .), có thể do các quy định của pháp luật điều tiết, hoặc do thỏa thuận giữa các chủ thể. Trên thực tế, ngoài các khoản bồi thờng thiệt hại nói trên thì còn có một hình thức bồi thờng khác gọi là việc hỗ trợ, hỗ trợ tơng xứng với giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác. 2.1.2. Đền bù thiệt hại khi Nhà Nớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đền bù thiệt hại (bồi thờng thiệt hại) khi Nhà nớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là hành vi đợc Hiến pháp năm 1992 quy định tại điều 27 của Luật Đất đai năm 1993 và các văn bản hớng dẫn nh Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính Phủ [11,18]. 2.2 Chính sách đền bù thiệt hại ở một số nớc và kinh nghiệm cho Việt Nam - Tại Hàn quốc, Luật bồi thờng thiệt hại của Hàn Quốc đợc chia làm 2 thể chế. Một là "đặc lệ"liên quan đến bồi thờng thiệt hại cho đất công cộng đã đợc theo thủ tục thơng lợng của pháp luật. Hai là luật: "sung công đất" theo thủ tục quy định cỡng chế của công pháp [7]. 3 Để thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế thì cần rất nhiều đất công cộng trong một thời gian ngắn với mục đích cỡng chế đất cho nên luật "sung công đất" đã đợc thiết lập trớc vào năm 1962. Sau đó theo pháp luật ngoài mục đích thơng lợng thu hồi đất công cộng thì còn muốn thống nhất việc này trên toàn quốc và đảm bảo quyền tài sản của công nên luật này đã đợc lập vào năm 1975 và dựa vào 2 luật trên Hàn Quốc triển khai đền bù thiệt hại cho đến nay. Tuy nhiên dới 2 thể chế luật và trong quá trình thực hiện luật "đặc lệ" thơng lợng không đạt đợc thỏa thuận thì luật "sung công đất" đợc thực hiện bằng cách cỡng chế nhng nếu nh thế thì phải lặp đi lặp lại quá trình này và đôi khi bị trùng hợp cho nên thời gian có thể bị kéo dài hoặc chi phí bồi thờng sẽ tăng lên. Do đó, cho đến nay đã có nhiều thỏa thuận thống nhất 2 thể chế này thành một và dự định sẽ thi hành vào 1/1/2003. Thực hiện luật bồi thờng của Hàn Quốc theo luật mới thì sẽ thực hiện theo 3 giai đoạn: Thứ 1, tiền đền bù đất đai sẽ đợc giám định viên công cộng đánh giá trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất phục vụ cho công trình công cộng. Giá quy định không dựa vào những lợi nhuận khai thác do đó có thể đảm bảo sự khách quan trong việc bồi thờng. Thứ 2, pháp luật có quy định không gây thiệt hại nhiều cho ngời có quyền sở hữu đất trong quá trình thơng lơng chấp nhận thu hồi đất. Quy trình chấp nhận theo thứ tự là công nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất đai, thơng lơng, chấp nhận thu hồi. Thứ 3, biện pháp di dời là một đặc điểm quan trọng. Chế độ này đợc Nhà nớc hỗ trợ tích cực về mọi mặt chính sách bảo đảm sự sinh hoạt của con ngời, cung cấp đất đai cho những ngời bị mất nơi c trú do thực hiện công trình công cộng cần thiết của nhà n ớc. Đây là công việc có hiệu quả lôi cuốn ngời dân tự nguyện di dời và liên quan rất nhiều tới việc giải phóng mặt bằng. Theo luật bồi thờng, nếu nh toà nhà nơi dự án sẽ đợc thực hiện có trên 10 4 ngời sở hữu thì phải xây dựng cho các đối tợng này c trú hoặc hỗ trợ 30% giá trị của toà nhà đó. Còn nếu là dự án xây nhà chung c thì cung cấp cho các đối tợng này chung c hoặc nhà ở với giá thấp hơn giá thành. Đối với các đối tác kinh doanh để kiếm sống nhng không có pháp nhân, các đối tác kinh doanh nông nghiệp, gia cầm thì có chính sách mang tính chất ân huệ thì ngoài biện pháp di dời còn u tiên cung cấp cho họ các cửa hàng hoặc khu vực kinh doanh. - Tại Trung Quốc, pháp luật đất đai của Trung Quốc có nhiều nét tơng đồng với pháp luật đất đai của Việt Nam. Tuy nhiên, nhìn về tổng thể, việc chấp hành pháp luật của ngời Trung Quốc là rất cao. Việc sử dụng đất đai tại Trung Quốc thực sự tiết kiệm, Nhà nớc Trung Quốc hoàn toàn cấm việc mua bán chuyển nhợng đất đai. Do vậy thị trờng đất đai gần nh không tồn tại mà chỉ có thị trờng nhà cửa. Về đền bù thiệt hại về đất đai, Do đất đai thuộc sở hữu Nhà nớc nên không có chính sách đền bù thiệt hại. Khi nhà nớc thu hồi đất, kể cả đất nông nghiệp, tuỳ trờng hợp cụ thể, Nhà nớc sẽ cấp đất mới cho các chủ sử dụng bị thu hồi đất. Về phơng thức đền bù thiệt hại, Nhà nớc thông báo cho ngời sử dụng đất biết trớc việc họ sẽ bị thu hồi đất trong thời hạn một năm. Ngời dân có quyền lựa chọn các hình thức đền bù thiệt hại bằng tiền hoặc bằng nhà tại khu ở mới. Tại Thủ đô Bắc Kinh và thành phố Thợng Hải. Ngời dân thờng lựa chọn đền bù thiệt hại bằng tiền và tự tìm chỗ ở mới phù hợp với công việc nơi làm việc của mình. Về giá đền bù thiệt hại, tiêu chuẩn là giá thị trờng. Mức giá này cũng đợc Nhà nớc quy định cho từng khu vực và chất lợng nhà, đồng thời đợc điều chỉnh rất linh hoạt cho phù hợp với thực tế, vừa đợc coi là Nhà nớc tác động điều chỉnh tại thị trờng đó. Đối với đất nông nghiệp, việc đền bù thiệt hại theo tính chất của đất và loại đất (tốt, xấu). 5 Về tái định c, các khu tái định c và các khu nhà ở đợc xây dựng đồng bộ và kịp thời, thờng xuyên đáp ứng yêu cầu nhiều loại căn hộ với các nhu cầu sử dụng khác nhau. Các chủ sử dụng phải di chuyển đều đợc chính quyền chú ý điều kiện về việc làm, đối với các đối tợng, chính sách xã hội đợc Nhà nớc có chính sách xã hội riêng [27]. - Tại Thái Lan, pháp luật đất đai Thái Lan cho phép hình thức sở hữu cá nhân với đất đai, do vậy về nguyên tắc khi Nhà nớc hoặc các tổ chức lấy đất để làm bất cứ việc gì đều phải có sự thoả thuận về sử dụng đất giữa chủ dự án và chủ đang sử dụng khu đất đó (chủ sở hữu) trên cơ sở một hợp đồng. Về giá đất để làm căn cứ bồi thờng thiệt hại, các bên căn cứ mức giá do một uỷ ban của chính phủ xác định trên cơ sở thực tế giá thị trờng chuyển nhợng bất động sản. Việc bồi thờng thiệt hại chủ yếu bằng tiền mặt, sau đó ngời bị thu hồi đem tiền này đi mua đất tại khu vực khác. Nếu phải di chuyển nhà ở đến nơi ở mới, Uỷ ban này sẽ chỉ cho ngời dân biết mình đợc đến đâu, phải trả tiền một lần, đợc cho thuê hay mua trả góp . Tất nhiên cũng có việc bên bị thu hồi không chấp hành, cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền sẽ kiểm tra một lần nữa và khẳng định mức giá đền bù đã hợp lý cha và dù đúng hay không đúng nếu ngời bị thu hồi không di chuyển sẽ bị cỡng chế. Việc khiếu nại tiếp tục sẽ do toà án giải quyết. Thực tế hầu nh không có trờng hợp nào phải nhờ đế sự can thiệp của toà án. Việc chuẩn bị khu tái định c đợc chính quyền Nhà nớc quan tâm đúng mức, luôn đáp ứng đầy đủ các nhu cầu tái định c, cho nên họ chủ động đợc công tác này. Việc tuyên truyền vận động đối với các đối tợng đợc di dời đ ợc thực hiện rất tốt, gần nh ngay từ đầu, xấp xỉ 100% các hộ dân đã hiểu và chấp hành chính sách, phơng án đền bù. giải phóng mặt bằng của Nhà nớc. 6 Việc bố trí cán bộ có phẩm chất, năng lực phục vụ công tác đền bù, giải phóng mặt bằng đợc phía bạn rất quan tâm, tại các quận, huyện đều có tổ chức chuyên trách thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng. Việc thống nhất trong chỉ đạo, điều hành giải quyết khiếu kiện của công dân cũng nh sự đồng ý của chính sách, sự phân công nhiệm vụ rõ ràng, phân cấp rõ về trách nhiệm, sự phối hợp cao trong quá trình giải quyết vấn đề cũng góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng. Một số kinh nghiệm cho Việt Nam, chính sách đền bù của Trung Quốc và Thái Lan đã thể hiện rõ các văn bản của họ đều đầy đủ, kịp thời điều chỉnh linh hoạt theo thực tế. Việc đền bù, giải phóng mặt bằng không chỉ thực hiện đối với các dự án sử dụng đất mới để xây dựng các công trình, mà còn để cải tạo, chỉnh trang chính bộ mặt của đô thị đó. Trong khi tại Việt Nam, quy hoạch thờng chừa khu dân c ra với lý do khó giải phóng mặt bằng, cho nên bộ mặt đô thị thiếu mỹ quan, thiếu sự hài hoà về cảnh quan kiến trúc . 2.3 đền bù thiệt hại về đất đai của các tổ chức tài trợ (WB và ADB) [3] Về cơ bản, các dự án vay vốn của Ngân hàng thế Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu á (ADB) đều có chính sách về đền bù thiệt hại, tái định c do các dự án này đa ra. Các chính sách này có nhiều khác biệt so với luật lệ, chính sách của Nhà nớc Việt Nam nên một mặt, có thể có những khó khăn nhất định trong việc áp dụng cho các dự án vay vốn và đặc biệt có khả năng gây ra một số vấn đề xã hội nhất định, song mặt khác cũng có những ảnh hởng tích cực tới việc cải thiện chính sách đền bù và tái định c cho những ngời bị thu hồi đất của các dự án khác. Một số điểm khác biệt đợc tổng hợp nh sau: - Mục tiêu chủ yếu của các chính sách của Nhà nớc Việt Nam dừng lại ở việc đền bù thiệt hại về đất và tài sản trên đất. Điều này có thể xuất phát từ 7 thời bao cấp tập trung khi còn thực hành quan niệm về lợi ích xã hội và lợi ích công cộng đợc đặt lên trên hết, và do đất đai là quyền sở hữu toàn dân, khi cần Nhà nớc có thể lấy lại đợc ngay, còn việc đền bù thiệt hại là còn tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể chứ không phải là bắt buộc (vì rất nhiều dự án Nhà nớc động viên nhân dân phá dỡ nhà cửa, trả lại một phần đất đai mà không cần đền bù), riêng việc các hộ bị ảnh hởng phải tự khắc phục các khó khăn gặp phải đợc coi là hết sức bình thờng, dù cho họ có thiệt thòi ít nhiều so với trớc. Hầu hết mọi ngời đều sẵn sàng hy sinh lợi ích cá nhân vì lợi ích chung của tập thể hay của toàn xã hội . Mục tiêu chính sách tái định c của ADB là giảm thiểu tối đa TĐC và phải bảo đảm cho các hộ bị di chuyển đợc đền bù và hỗ trợ sao cho tơng lai kinh tế và xã hội của họ đợc thuận lợi tơng tự nh trong trờng hợp không có dự án. Xuất phát từ mục tiêu này, chính sách TĐC của ADB phải bao hàm toàn bộ quá trình từ đền bù, giúp di chuyển và khôi phục các điều kiện sống, tạo thu nhập cho các hộ bị ảnh hởng bằng mức ít nhất nh không có dự án. Hiện nay, với sự phát triển của kinh tế thị trờng, bên cạnh lợi ích chung của cộng đồng thì lợi ích cá nhân cũng ngày càng đợc khuyến khích và bảo vệ, nh là một trong những động lực của sự phát triển. Từ mục tiêu "Xây dựng một nớc Việt Nam hòa bình, thống nhất, độc lập, dân chủ và giàu mạnh " đã chuyển dần sang mục tiêu "Dân giàu, nớc mạnh, xã hội công bằng văn minh ", lấy con ngời làm trọng tâm của sự phát triển. Tuy nhiên, do kinh tế còn nhiều khó khăn và nguồn vốn hạn chế, mục tiêu giải tỏa mặt bằng vẫn đợc đặt trên mục tiêu khôi phục cuộc sống cho ngời bị thu hồi đất. Mặc dù nghị định 22/1998 đã tăng thêm mức đền bù cũng nh các chính sách hỗ trợ để ổn định đời sống và các hoạt động sản xuất của ngời bị thu hồi đất, song vẫn ch a đạt đợc mục tiêu khôi phục mức sống nh khi không có dự án . Vì vậy, các dự án do Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát triển 8 Châu á . cho vay phải đợc các Bộ chủ quản dự án thông qua nh các chơng trình TĐC đặc biệt và khi tổ chức thực hiện cũng thờng gặp những khó khăn nhất định, đặc biệt trong việc gây ra sự bất bình đẳng giữa các cá nhân và hộ gia đình trong cùng một địa phơng nhng lại hởng các chính sách đền bù khác nhau của các dự án khác nhau. - Khái niệm hợp pháp hay không hợp pháp trong chính sách đền bù thiệt hại, tái định c là một trong những khác biệt có khả năng gây ra những vấn đề xã hội lớn khi áp dụng chính sách TĐC của ADB mà theo đó thì ngời sử dụng đất thiếu các chứng chỉ hợp pháp về quyền sử dụng đất sẽ không phải là vật cản đối với việc đền bù thiệt hại, chỉ những ngời "nhảy dù" sau ngày kết thúc danh sách các hộ bị ảnh hởng nhằm mục đích kiếm lời từ chính sách đền bù thiệt hại của dự án mới là những ngời bất hợp pháp và không đợc đền bù, còn tất cả những ngời tồn tại trớc ngày lập danh sách này đều có quyền đợc đền bù không phụ thuộc quyền sở hữu của họ đối với đất bị thu hồi. Các chính sách của Nhà nớc ta chỉ đền bù cho những ngời có quyền sử dụng đất hợp pháp hoặc có khả năng hợp pháp hóa quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, Nghị định số 22/1998 có quy định thêm đối với những trờng hợp không đợc đền bù thiệt hại về đất là: "Trong trờng hợp xét thấy cần hỗ trợ thì UBND cấp tỉnh xem xét quyết định đối với từng trờng hợp cụ thể" Chính nội dung này đã là mối nối, bù đắp sự khác biệt giữa 2 chính sách của Nhà nớc ta và của ADB. - Theo chính sách của ADB thì đất đai và tài sản phải đợc đền bù bằng giá trị thay thế, đảm bảo tái tạo lại các tài sản phải đợc đền bù bằng giá trị thay thế, đảm bảo tái tạo lại đợc các tài sản nh khi không có dự án. Nh đã nêu tại mục 2.3.2 trên đây, chính sách đền bù của Nhà n ớc ta đã và đang tiến gần tới chính sách của ADB nhng không hoàn toàn giá trị thay thế nh cách hiểu của ADB. 9 - Theo chính sách của ADB thì việc đền bù và tái định c bao giờ cũng phải hoàn thành xong trớc khi tiến hành công trình xây dựng trong khi ở Việt Nam cha có quy định rõ ràng về thời hạn này (rất nhiều dự án vừa giải tỏa mặt bằng vừa triển khai thi công, chỗ nào giải phóng mặt bằng xong thì thi công trớc để chống lấn chiếm đất đai .), do vậy, nhiều gia đình còn cha kịp thời sửa chữa, xây dựng lại hoặc xây dựng nhà ở mới có nơi ổn định trớckhi giải tỏa. - Công tác tái định c đòi hỏi các chủ dự án phải quan tâm nhiều hơn nữa và giúp đỡ những ngời bị ảnh hởng trong suốt quá trình tái định c, từ việc tìm nơi ở mới thích hợp cho một khối lợng lớn chủ sử dụng đất phải di chuyển, phải tổ chức các khu tái định c, trợ giúp chi phí vận chuyển, xây dựng nhà ở mới, đào tạo nghề nghiệp, cho vay vốn phát triển sản xuất, cung cấp các dịch vụ .tại khu tái định c. Nghị định 22/1998 cũng có quy định các chính sách hỗ trợ để ổn định đời sống và sản xuất của các hộ di chuyển, song do nhiều nguyên nhân khác nhau nên nhiều chính sách đã không đợc áp dụng một cách có hiệu quả và đời sống của những ngời bị di chuyển vẫn không đợc khôi phục nh mục tiêu đã đề ra. Đối với các dự án phải tổ chức di dân để giải phóng mặt bằng cha quy định cụ thể trách nhiệm và quyền lợi của chủ đầu t trong việc xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu di dân TĐC, nhất là đối với các dự án phải thực hiện TĐC tại chỗ. Nhà nớc cha có một chính sách nhằm TĐC cũng nh cha có những hỗ trợ cụ thể về tài chính, cơ chế chính sách về đầu t đối với dự án xây dựng TĐC. - Ngân hàng ADB coi việc lập kế hoạch cho công tác TĐC ở tất cả các dự án có TĐC không tự nguyện là điều bắt buộc trong quá trình thẩm định dự án. Mức độ chi tiết của kế hoạch TĐC phụ thuộc vào số lợng và mức độ bị ảnh hởng của dự án tới ngời dân bị thu hồi đất. 10 . giá việc thực hiện chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nớc thu hồi đất thực hiện một số dự án đầu t trên địa bàn thành phố Hải Phòng, nhằm tìm ra những ách. trong quá trình thực hiện chính sách đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nớc thu hồi đất thực hiện dự án đầu t trên địa bàn thành phố Hải Phòng. - Đề xuất