2.5.1. Thực tiễn đền bù giải phóng mặt bằng.
Vấn đề đền bù và GPMB ở Việt Nam đã đ−ợc đặt ra từ rất sớm. Từ 14/4/1959 đã có Nghị định 151/TTg ban hành "Quy định thể lệ tạm thời về tr−ng dụng ruộng đất", tiếp theo là thông t− số 1792 TTg ngày 11/1/1970 của Chính phủ quy định một số điểm tạm thời về "bồi th−ờng nhà cửa, đất đai, cây cối l−u niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng của thành phố". Sau khi có Luật Đất đai và b−ớc vào thời kỳ đổi mới, vấn đề này ngày càng đ−ợc chú trọng xử lý đồng bộ phù hợp với tình hình mới Bắt đầu từ Quyết định 186/ HĐBT ngày 31/5/1990 "Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác" cùng với hàng loạt các văn bản pháp quy mới về những vấn đề có liên quan (giá đất, quyền của ng−ời sử dụng đất, quản lý quy hoạch đô thị...) đã hình thành một hệ thống chính sách và tổ chức cho công tác đền bù GPMB, hiện nay chúng ta đang thực hiện đền bù theo nghị định 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998.
Nghiên cứu kỹ nội dung các văn bản pháp quy trên đây thấy rõ đ−ợc một điều là các chính sách đền bù GPMB là xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và đ−ợc điều chỉnh tích cực để phù hợp với các biến động của tình hình. Trên thực tế đã có tác dụng tích cực trong việc đảm bảo sự cân đối và ổn định
trong phát triển, khuyến khích đ−ợc đầu t− và t−ơng đối giữ đ−ợc nguyên tắc công bằng. Tuy vậy, nếu so với những yêu cầu mới thì vẫn còn một số vấn đề bất cập, đó là:
* Ban đầu việc "đền bù thiệt hại khi nhà n−ớc thu hồi đất" vẫn mang phong cách "huy động thời chiến", phải đặt lợi ích xã hội, lợi ích công cộng lên trên hết, sẵn sàng hy sinh lợi ích cá nhân, nên việc đền bù là tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể, ch−a có tiêu chuẩn, định mức rõ ràng và ng−ời bị ảnh h−ởng sẵn sàng chịu đựng, còn nhà quản lý cũng xem là chuyện đ−ơng nhiên và đơn giản, và lại trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thì việc xử lý có điều kiện dễ dàng thực hiện... Ngày nay, trong nền kinh tế thị tr−ờng có yêu cầu rất cụ thể về công bằng xã hội, lợi ích chính đáng của cá nhân đ−ợc tôn trọng và khuyến khích phát huy đồng thời với lợi ích xã hội và lợi ích cộng đồng con ng−ời cụ thể vừa là động lực vừa là mục tiêu của phát triển ... Nên những quy định đã có là ch−a đầy đủ, xét về mặt xã hội thì ch−a đảm bảo đ−ợc sự cân bằng giữa lợi ích chung (Nhà n−ớc, xã hội, cộng đồng) và lợi ích riêng (cá nhân, hộ gia đình, tổ chức bị ảnh h−ởng). Trong nhiều tr−ờng hợp, mục tiêu giải phóng mặt bằng nhanh gọn, ít tốn kém đ−ợc quan tâm nhiều hơn so với mục tiêu đền bù sao cho ng−ời chịu ảnh h−ởng khôi phục mức sống ban đầu. Nghị định 22/CP đã có nhiều quy định để khắc phục nh−ợc điểm này nh−ng vẫn ch−a đ−ợc đồng bộ và cũng mới triển khai trong mấy năm gần đây nên trên thực tế vẫn ch−a đ−ợc giải quyết tận gốc.
Vấn đề cần đ−ợc nhận thức lại cho thật đầy đủ là việc đền bù giải phóng mặt bằng là một phần không thể xem nhẹ của nội dung phát triển; các hoạt động nhằm khôi phục mức sống của những ng−ời bị ảnh h−ởng cũng có ý nghĩa quan trọng nh− việc xây dựng các công trình trên đất đ−ợc giải phóng đồng thời còn đ−ợc đảm bảo các hiệu quả kinh tế xã hội là hơn hẳn so với tr−ớc khi giải phóng mặt bằng, không thể chấp nhận một tình trạng là trong khi các công trình xây dựng mang lại lợi ích cho số đông thì lại phải đẩy một
số ng−ời vốn đang sử dụng đất đó vốn đang khó khăn thậm chí còn không đ−ợc nh− tr−ớc khi xây dựng công trình.
Trong bối cảnh mới, thì các chính sách của Nhà n−ớc cần phải đ−ợc thể hiện đồng bộ và minh bạch trong việc đảm bảo quyền và nghĩa vụ của nhà đầu t− cũng nh− ng−ời chịu ảnh h−ởng đ−ợc thực hiện một cách thông suốt vì lợi ích phát triển.
* Do ch−a hoàn toàn thoát khỏi cơ chế bao cấp nên kinh phí dùng để đền bù giải phóng mặt bằng đều rút từ ngân sách trong khi lợi ích do phát triển mang lại ch−a trở thành nguồn thu đầy đủ, ổn định và hợp pháp của nhà đầu t−. Thông th−ờng các công trình hạ tầng kỹ thuật, xã hội đ−ợc xây dựng mới đều làm cho giá đất vùng lân cận tăng lên, sau khi công trình hoàn thành ng−ời đang sử dụng đất đó đ−ơng nhiên đ−ợc h−ởng mà không phải làm bất kỳ nghĩa vụ nào chính điều này không chỉ hạn chế năng lực giải quyết nhiệm vụ giải phóng mặt bằng,mà còn làm phát sinh quan hệ bất bình đẳng kinh tế - xã hội lâu dài về sau.
Trong bối cảnh hệ thống pháp luật ch−a đồng bộ, đang trong quá trình hoàn thiện thậm chí có tr−ờng hợp còn gây xung đột pháp lý thì việc chỉ dựa vào chứng cứ pháp lý để giải quyết đền bù là ch−a đầy đủ, trong rất nhiều tr−ờng hợp phải coi trọng hiện trạng và tôn trọng những vấn đề để có tính lịch sử tập quán có tính xã hội đ−ợc cộng đồng chấp nhận.
Hầu hết các dự án xây dựng n−ớc ta đều ách tắc việc đền bù giải phóng mặt bằng làm cho tiến độ thi công công trình không đạt kế hoạch. Điều đó đã gây ra thiệt hại không nhỏ cho đầu t− xây dựng.
- Đối với các dự án đầu t− sản xuất kinh doanh do không đáp ứng đ−ợc tiến độ đầu t− vì vậy nhiều dự án đã mất cơ hội kinh doanh hiệu quả kinh doanh thấp.
- Đối với các dự án đầu t− không kinh doanh thời gian thi công kéo dài tiến độ thi công bị ngắt quãng đã gây ra sự lãng phí lớn và ảnh h−ởng tới chất l−ợng công trình.
Nhiều nơi mặc dù việc đền bù GPMB đ−ợc thực hiện bằng các biện pháp hành chính đã dẫn tới sự khiếu kiện của nhân dân kéo dài không thể giải quyết đ−ợc. Trong sự khiếu kiện đó cái chính vẫn là ng−ời dân không thoả mãn với sự đền bù của chủ dự án hoặc sự định giá đền bù thiếu công bằng.
2.5.2. Một số nội dung quản lý Nhà n−ớc về đất đai tác động đến công tác đền bù giải phóng mặt bằng và TĐC.
- Yếu tố quản lý Nhà n−ớc, nhu cầu về đất đai hiện nay để phục vụ mục
đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ngày càng tăng. Trong những năm gần đây, việc thu hồi đất GPMB là điều kiện tiên quyết để triển khai các dự án nh−ng đây lại là khâu nhiều ách tắc mà chủ yếu là do công tác quản lý Nhà n−ớc về đất đai của các địa ph−ơng còn yếu kém, không chặt chẽ, nhiều v−ớng mắc trong quan hệ quản lý và sử dụng đất đai để tồn đọng khá dài không giải quyết đ−ợc. Không ít các tr−ờng hợp Nhà n−ớc phải mặc nhiên công nhận QSDĐ của các chủ sử dụng không có chứng th− pháp lý vi phạm luật đất đai. Tình trạng tranh chấp đất đai khiếu kiện trong nhân dân do không có giấy tờ hợp pháp hay vì một quyết định không đúng của cấp có thẩm quyền , hiện t−ợng kéo dài tiến độ GPMB các dự án do các bên không nghiêm chỉnh thi hành pháp luật... đều xuất phát từ nhiệm vụ quản lý Nhà n−ớc về đất đai, công tác định giá đất, năng lực thể chế và tính pháp lý trong xã hội.
Tác động của nhiệm vụ điều tra khảo sát, đo đạc, đánh giá phân hạng đất và lập bản đồ điạ chính:
Việc điều tra khảo sát, đo đạc thành lập bản đồ địa chính (BĐĐC) và đánh giá phân hạng đất đ−ợc thực hiện thống nhất trong cả n−ớc theo quy định của pháp luật đất đai, nó có tác động trực tiếp đến công tác đến bù GPMB và TĐC của các dự án. Thông tin BĐĐC hội đồng đền bù có cơ sở pháp lý xác định các thông tin ban đầu về thửa đất, những thông tin này phản
ánh đầy đủ hiện trạng sử dụng đất khu vực dự án. Hiện nay, nhiều địa ph−ơng thực hiện công tác này rất chậm so với nhu cầu sử dụng và nhu cầu quản lý, có khoảng 70 - 80 % cấp xã ch−a có BĐĐC, yếu tố này làm ảnh h−ởng đến nhiệm vụ quản lý của các địa ph−ơng và trực tiếp là việc xây dựng ph−ơng án đền bù thiệt hại trong công tác đền bù GPMB và TĐC khi nhà n−ớc thu hồi đất.
Phân hạng loại đất:
Là sự đánh giá có tính chất so sánh về mặt chất l−ợng, độ màu mỡ và khả năng sinh lời của thửa đất, về khả năng sản sinh l−ợng sản phẩm trong những điều kiện và trình độ thâm canh nh− nhau. Công tác này định đ−ợc đúng giá trị thu lợi từ thửa đất giúp cho việc xây dựng ph−ơng án đền bù chính xác đảm bảo công bằng khi tiến hành thu hồi đất. Việc xác định loại đất là yếu tố cần đ−ợc quan tâm trong quá trình khảo sát lập ph−ơng án đền bù hầu hết các địa ph−ơng đã xác định quy định chi tiết về loại đất đối với đất thổ c− và hạng đất đối với đất nông nghiệp. Kết quả điều tra khảo sát cho thấy ở nhiều địa ph−ơng do không cập nhập điều chỉnh nội dung này theo sự biến động của đất đai, việc phân hạng, loại đất thiếu cơ sở khoa học dẫn đến hậu quả định giá đền bù gặp khó khăn, thiếu chính xác gây bất hợp lý trong việc xây dựng giá đất để đền bù thiệt hại.
- Yếu tố quy hoạch, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là hệ thống
các biện pháp và cơ sở khoa học kỹ thuật, khoa học xã hội để phân chia đất đai theo loại sử dụng chính đã đ−ợc luật đất đai quy định nhằm sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên đất đai. Điều 18 Hiến pháp 92 quy định "Nhà n−ớc thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả" Điều 16, 17, 18 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật đất đai quy định thẩm quyền quy hoạch, nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thẩm quyền xét duyệt quy hoạch đất đai. Đối với công tác đền bù GPMB và TĐC, nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất có tác động mang tính chất định h−ớng từ khâu đầu hình thành dự án đến khâu cuối GPMB và lập khu TĐC (nếu có).
Theo số liệu báo cáo đến tháng 8 năm 2001 cả n−ớc có 45/61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai thời kỳ 2000 - 2010, trong đó có 80% các dự án đã đ−ợc thủ t−ớng Chính phủ phê duyệt. Đối với cấp huyện, công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến nay mới đạt 60%; cấp ph−ờng, xã, thị trấn đạt gần 50%.
Đối với địa ph−ơng ch−a lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, công tác quản lý đất đai yếu kém, số liệu không đảm bảo độ tin cậy, việc khoanh định các loại đất, định h−ớng sử dụng đất không sát với thực tế thì ở đó công tác đền bù GPMB và TĐC gặp rất nhiều khó khăn phức tạp, hiệu quả thấp.
- Yếu tố tổ chức thực hiện, Đất đai là một đối t−ợng quản lý phức tạp,
luôn biến động theo sự phát triển của nền kinh tế - xã hội đất n−ớc, để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà n−ớc về đất đai, đòi hỏi các văn bản pháp luật có liên quan đến lĩnh vực này cũng th−ờng xuyên phải bổ sung, sửa đổi, thay đổi cho phù hợp.
Vì vậy, sau khi ban hành Luật Đất đai 93 cho đến nay Chính phủ đã 2 lần trình Quốc hội Luật sửa đổi bổ sung một số điều của LĐĐ nhằm đáp ứng yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội đất n−ớc. Chính sách đền bù GPMB và TĐC cũng đ−ợc đề cập đến trong nhiều cuộc hội thảo cấp Nhà n−ớc để tìm biện pháp sửa đổi hoàn thiện cho phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế thị tr−ờng, trong đó "có thị tr−ờng bất động sản". Tuy nhiên, còn nhiều v−ớng mắc trong quá trình áp dụng cụ thể, tình trạng một chính sách có quá nhiều văn bản h−ớng dẫn ch−a đ−ợc khắc phục, nên hiệu quả pháp luật không cao, tính pháp chế trong xã hội bị hạn chế.
Thời gian qua, xét theo hệ thống pháp luật nói chung. Luật đất đai và chính sách đền bù GPMB nói riêng đã đ−ợc các cơ quan nhà n−ớc có thẩm quyền ban hành mang tính toàn diện và chặt chẽ nh−ng việc, tuyên truyền (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
pháp luật trong nhân dân của chính quyền các cấp không đ−ợc quan tâm đúng mức trình độ dân trí thấp kém. Khi áp dụng pháp nhiều địa ph−ơng triển khai thiếu dân chủ, không công khai, nhất là đối với các loại văn bản pháp luật liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể sử dụng đất. Một số nơi trong công tác đền bù và TĐC, nhiều cán bộ, công chức lợi dụng chức quyền vụ lợi cá nhân, sách nhiễu nhân dân, đồng thời do không có các quy định áp dụng chế tài nên nhiều vụ việc tiêu cực đến nay vẫn ch−a đ−ợc xử lý dứt điểm. Tồn tại trên đã làm giảm hiệu lực khi thi hành pháp luật, gây mất lòng tin của dân chúng cũng nh− các nhà đầu t− và là nguyên nhân trực tiếp làm ảnh h−ởng đến tiến độ GPMB của các dự án và giảm tỷ lệ kế hoạch đầu t− của các nhà đầu t−.
- Giao đất, cho thuê đất có tác động rất lớn đến công tác đền bù GPMB
và TĐC, nguyên tắc giao đất, cho thuê đất phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch là điều kiện bắt buộc, nh−ng nhiều địa ph−ơng ch−a thực hiện tốt nguyên tắc này, hạn mức đất đ−ợc giao và nghĩa vụ đóng thuế đất quy định không rõ ràng, tình trạng quản lý đất đai thiếu chặt chẽ.
- Đăng ký đất đai, thống kê đất đai, lập hồ sơ địa chính, cấp Giấy CN
QSDĐ là nội dung quan trọng của công tác quản lý Nhà n−ớc về đất đai, ngoài mục đích đảm bảo quyền và nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng đất, qua đó Nhà n−ớc nắm đ−ợc nguồn tài nguyên đất trên phạm vi toàn quốc theo qui hoạch, kế hoạch. Trong các thời kỳ, hệ thống hồ sơ, tài liệu đất đai thiết lập và luôn gắn với mục tiêu quản lý đất đai, hệ thống này thể hiện đến từng chủ sở hữu, chủ sử dụng, các yếu tố vị trí địa lý, diện tích, hình thái... của từng thửa ruộng và những quy định về quyền và nghĩa vụ thuế của các chủ thể sử dụng đất với Nhà n−ớc. Lập và quản lý chặt chẽ hệ thống HSĐC có vai trò quan trọng hàng đầu để "Quản lý chặt chẽ đất đai trong thị tr−ờng bất động sản", là cơ sở xác định tính pháp lý của đất đai. Tr−ớc khi có luật đất đai năm 1998, hệ thống tài liệu đất đai đ−ợc thiết lập chủ yếu dựa trên kết quả số liệu
của bản đồ giải thửa, số mục kê, thống kê đất đai, nội dung sổ sách phản ánh quỹ đất theo từng loại đất, chủ sử dụng đất, nh−ng không đề cập đến cơ sở pháp lí của đất đai. Thời kỳ này công tác quản lý đất đai bị buông lỏng nên hiện t−ợng bị lấn chiếm đất công, bỏ ruộng hoang hoá, sử dụng đất không đúng mục đích, cấp đất sai thẩm quyền là hiện t−ợng phổ biến trong cả n−ớc.
Cuối năm 1998 cả n−ớc ta có khoảng 6000 xã đã lập đ−ợc hệ thống HSĐC, nh−ng kết quả đạt đ−ợc còn nhiều hạn chế, hơn nữa công tác kiểm tra, đo đạc, sao chép hồ sơ đăng ký không đ−ợc thực hiện nghiêm chỉnh nên có nhiều sai sót trong đo đạc ngoại nghiệp , tính toán diện tích, l−u trữ HSĐC, những tồn tại trên làm ảnh h−ởng không nhỏ đến công tác đền bù