Đánh giá việc thực hiện chính sách đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất thực hiện một số dự án đầu tư trên địa bàn thành phố hải phòng

- Khái niệm hợp pháp hay không hợp pháp trong chính sách đền bù thiệt hại, tái định cư là một trong những khác biệt có khả năng gây ra những vấn đề xã hội lớn khi áp dụng chính sách TĐC

Phần thứ nhất

Mở đầu

1.1 Tính cấp thiết của đề tài

Đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất là vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp, tác động tới mọi mặt đời sống, kinh tế, xã hội, nhân văn của nhiều người, của cả cộng đồng dân cư Trong điều kiện quỹ đất ngày càng hạn hẹp và giá đất ngày càng cao thì vấn đề lợi ích kinh tế của các tổ chức, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất và giao đất ngày càng được quan tâm hơn Vì vậy, vấn đề bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất đã và đang là vấn

đề mang tính thời sự cấp bách Thực tiễn đã khẳng định công tác đền bù giải phóng mặt bằng là một trong những điều kiện tiên quyết để thực hiện dự án phát triển, nếu không được xử lý tốt thì sẽ trở thành vật cản sự phát triển kinh

tế xã hộ

Trong những năm gần đây, thực hiện đường lối công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước do Đảng ta đề xướng, chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự

án đầu tư xây dựng và cải thiện cơ sở hạ tầng, các dự án này đều cần quỹ đất

Sự phát triển cơ sở sản xuất, phát triển đô thị, khu dân cư, an ninh quốc phòng đều cần quỹ đất Việc đền bù thiệt hại khi thu hồi đất được thực hiện theo các quy định của Chính phủ như: Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP ngày 17/8/1994 quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất

để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, sau này được thay bằng Nghị định số 22/1998NĐ - CP ngày 24/4/1998 Mặc dù các ngành, các cấp và nhất là ở cơ sở đã có nhiều cố gắng song cả trong chính sách và tổ chức thực hiện việc đền bù thiệt hại và tái định cư vẫn còn nhiều tồn tại: hiện tượng khiếu kiện kéo dài, một số nơi chậm triển khai hoặc triển khai chưa phù hợp với chính sách, hồ sơ quản lý đất đai chưa đầy

đủ rất phổ biến Nhiều dự án không đảm bảo tiến độ GPMB, thậm chí có những dự án không thể thực hiện công tác giao đất Để nhìn nhận đầy đủ về

công tác đền bù giải phóng mặt bằng ở thành phố Hải Phòng, chúng tôi thực

hiện đề tài: “Đánh giá việc thực hiện chính sách đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện một số dự án đầu tư trên địa bàn thành phố Hải Phòng”, nhằm tìm ra những ách tắc và đề xuất giải pháp để công tác

GPMB ở Hải Phòng triển khai nhanh hơn, đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính của Nhà nước

1.2 Mục đích yêu cầu của đề tài

* Mục đích

- Tìm hiểu những vướng mắc, tồn tại trong quá trình thực hiện chính sách

đền bù giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện dự án đầu tư trên địa bàn thành phố Hải Phòng

- Đề xuất ý kiến, góp phần đẩy nhanh công tác đền bù GPMB khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Phần thứ hai Tổng quan vấn đề nghiên cứu

2.1 Khái niệm về đền bù thiệt hại

2.1.1 Đền bù thiệt hại ( Bồi thường thiệt hại):

Đền bù thiệt hại có nghĩa là trả lại tương xứng giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác [29]

Việc đền bù thiệt hại này có thể vô hình (xin lỗi) hoặc hữu hình (Bồi thường bằng tiền, bằng vật chất khác ), có thể do các quy định của pháp luật

điều tiết, hoặc do thỏa thuận giữa các chủ thể

Trên thực tế, ngoài các khoản bồi thường thiệt hại nói trên thì còn có một hình thức bồi thường khác gọi là việc hỗ trợ, hỗ trợ tương xứng với giá trị hoặc công lao cho một chủ thể nào đó bị thiệt hại vì một hành vi của chủ thể khác

2.1.2 Đền bù thiệt hại khi Nhà Nước thu hồi đất để sử dụng vào mục

đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Đền bù thiệt hại (bồi thường thiệt hại) khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

là hành vi được Hiến pháp năm 1992 quy định tại điều 27 của Luật Đất đai năm 1993 và các văn bản hướng dẫn như Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính Phủ [11,18]

2.2 Chính sách đền bù thiệt hại ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam

- Tại Hàn quốc, Luật bồi thường thiệt hại của Hàn Quốc được chia làm 2 thể chế Một là "đặc lệ"liên quan đến bồi thường thiệt hại cho đất công cộng

đã được theo thủ tục thương lượng của pháp luật Hai là luật: "sung công đất" theo thủ tục quy định cưỡng chế của công pháp [7]

Để thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế thì cần rất nhiều đất công cộng trong một thời gian ngắn với mục đích cưỡng chế đất cho nên luật "sung công đất" đã được thiết lập trước vào năm 1962 Sau đó theo pháp luật ngoài mục đích thương lượng thu hồi đất công cộng thì còn muốn thống nhất việc này trên toàn quốc và đảm bảo quyền tài sản của công nên luật này đã được lập vào năm 1975 và dựa vào 2 luật trên Hàn Quốc triển khai đền bù thiệt hại cho đến nay Tuy nhiên dưới 2 thể chế luật và trong quá trình thực hiện luật

"đặc lệ" thương lượng không đạt được thỏa thuận thì luật "sung công đất"

được thực hiện bằng cách cưỡng chế nhưng nếu như thế thì phải lặp đi lặp lại quá trình này và đôi khi bị trùng hợp cho nên thời gian có thể bị kéo dài hoặc chi phí bồi thường sẽ tăng lên Do đó, cho đến nay đã có nhiều thỏa thuận thống nhất 2 thể chế này thành một và dự định sẽ thi hành vào 1/1/2003 Thực hiện luật bồi thường của Hàn Quốc theo luật mới thì sẽ thực hiện theo 3 giai đoạn:

Thứ 1, tiền đền bù đất đai sẽ được giám định viên công cộng đánh giá trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất phục vụ cho công trình công cộng Giá quy định không dựa vào những lợi nhuận khai thác do đó có thể đảm bảo

sự khách quan trong việc bồi thường

Thứ 2, pháp luật có quy định không gây thiệt hại nhiều cho người có quyền sở hữu đất trong quá trình thương lương chấp nhận thu hồi đất Quy trình chấp nhận theo thứ tự là công nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất

đai, thương lương, chấp nhận thu hồi

Thứ 3, biện pháp di dời là một đặc điểm quan trọng Chế độ này được Nhà nước hỗ trợ tích cực về mọi mặt chính sách bảo đảm sự sinh hoạt của con người, cung cấp đất đai cho những người bị mất nơi cư trú do thực hiện công trình công cộng cần thiết của nhà nước Đây là công việc có hiệu quả lôi cuốn người dân tự nguyện di dời và liên quan rất nhiều tới việc giải phóng mặt bằng Theo luật bồi thường, nếu như toà nhà nơi dự án sẽ được thực hiện có trên 10

người sở hữu thì phải xây dựng cho các đối tượng này cư trú hoặc hỗ trợ 30% giá trị của toà nhà đó Còn nếu là dự án xây nhà chung cư thì cung cấp cho các

đối tượng này chung cư hoặc nhà ở với giá thấp hơn giá thành

Đối với các đối tác kinh doanh để kiếm sống nhưng không có pháp nhân, các đối tác kinh doanh nông nghiệp, gia cầm thì có chính sách mang tính chất ân huệ thì ngoài biện pháp di dời còn ưu tiên cung cấp cho họ các cửa hàng hoặc khu vực kinh doanh

- Tại Trung Quốc, pháp luật đất đai của Trung Quốc có nhiều nét tương

đồng với pháp luật đất đai của Việt Nam Tuy nhiên, nhìn về tổng thể, việc chấp hành pháp luật của người Trung Quốc là rất cao Việc sử dụng đất đai tại Trung Quốc thực sự tiết kiệm, Nhà nước Trung Quốc hoàn toàn cấm việc mua bán chuyển nhượng đất đai Do vậy thị trường đất đai gần như không tồn tại mà chỉ có thị trường nhà cửa

Về đền bù thiệt hại về đất đai, Do đất đai thuộc sở hữu Nhà nước nên không có chính sách đền bù thiệt hại Khi nhà nước thu hồi đất, kể cả đất nông nghiệp, tuỳ trường hợp cụ thể, Nhà nước sẽ cấp đất mới cho các chủ sử dụng bị thu hồi đất

Về phương thức đền bù thiệt hại, Nhà nước thông báo cho người sử dụng

đất biết trước việc họ sẽ bị thu hồi đất trong thời hạn một năm Người dân có quyền lựa chọn các hình thức đền bù thiệt hại bằng tiền hoặc bằng nhà tại khu ở mới Tại Thủ đô Bắc Kinh và thành phố Thượng Hải Người dân thường lựa chọn đền bù thiệt hại bằng tiền và tự tìm chỗ ở mới phù hợp với công việc nơi làm việc của mình

Về giá đền bù thiệt hại, tiêu chuẩn là giá thị trường Mức giá này cũng

được Nhà nước quy định cho từng khu vực và chất lượng nhà, đồng thời được

điều chỉnh rất linh hoạt cho phù hợp với thực tế, vừa được coi là Nhà nước tác

động điều chỉnh tại thị trường đó Đối với đất nông nghiệp, việc đền bù thiệt hại theo tính chất của đất và loại đất (tốt, xấu)

Về tái định cư, các khu tái định cư và các khu nhà ở được xây dựng đồng

bộ và kịp thời, thường xuyên đáp ứng yêu cầu nhiều loại căn hộ với các nhu cầu sử dụng khác nhau Các chủ sử dụng phải di chuyển đều được chính quyền chú ý điều kiện về việc làm, đối với các đối tượng, chính sách xã hội

được Nhà nước có chính sách xã hội riêng [27]

- Tại Thái Lan, pháp luật đất đai Thái Lan cho phép hình thức sở hữu cá nhân với đất đai, do vậy về nguyên tắc khi Nhà nước hoặc các tổ chức lấy đất

để làm bất cứ việc gì đều phải có sự thoả thuận về sử dụng đất giữa chủ dự án

và chủ đang sử dụng khu đất đó (chủ sở hữu) trên cơ sở một hợp đồng Về giá đất để làm căn cứ bồi thường thiệt hại, các bên căn cứ mức giá do một uỷ ban của chính phủ xác định trên cơ sở thực tế giá thị trường chuyển nhượng bất động sản Việc bồi thường thiệt hại chủ yếu bằng tiền mặt, sau đó người

bị thu hồi đem tiền này đi mua đất tại khu vực khác Nếu phải di chuyển nhà

ở đến nơi ở mới, Uỷ ban này sẽ chỉ cho người dân biết mình được đến đâu, phải trả tiền một lần, được cho thuê hay mua trả góp Tất nhiên cũng có việc bên bị thu hồi không chấp hành, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ kiểm tra một lần nữa và khẳng định mức giá đền bù đã hợp lý chưa và dù đúng hay không đúng nếu người bị thu hồi không di chuyển sẽ bị cưỡng chế Việc khiếu nại tiếp tục sẽ do toà án giải quyết Thực tế hầu như không có trường hợp nào phải nhờ đế sự can thiệp của toà án

Việc chuẩn bị khu tái định cư được chính quyền Nhà nước quan tâm

đúng mức, luôn đáp ứng đầy đủ các nhu cầu tái định cư, cho nên họ chủ động

được công tác này

Việc tuyên truyền vận động đối với các đối tượng được di dời được thực hiện rất tốt, gần như ngay từ đầu, xấp xỉ 100% các hộ dân đã hiểu và chấp hành chính sách, phương án đền bù giải phóng mặt bằng của Nhà nước

Việc bố trí cán bộ có phẩm chất, năng lực phục vụ công tác đền bù, giải phóng mặt bằng được phía bạn rất quan tâm, tại các quận, huyện đều có tổ chức chuyên trách thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng

Việc thống nhất trong chỉ đạo, điều hành giải quyết khiếu kiện của công dân cũng như sự đồng ý của chính sách, sự phân công nhiệm vụ rõ ràng, phân cấp rõ về trách nhiệm, sự phối hợp cao trong quá trình giải quyết vấn đề cũng góp phần đẩy nhanh tiến độ thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng Một số kinh nghiệm cho Việt Nam, chính sách đền bù của Trung Quốc

và Thái Lan đã thể hiện rõ các văn bản của họ đều đầy đủ, kịp thời điều chỉnh

linh hoạt theo thực tế

Việc đền bù, giải phóng mặt bằng không chỉ thực hiện đối với các dự án

sử dụng đất mới để xây dựng các công trình, mà còn để cải tạo, chỉnh trang chính bộ mặt của đô thị đó Trong khi tại Việt Nam, quy hoạch thường chừa khu dân cư ra với lý do khó giải phóng mặt bằng, cho nên bộ mặt đô thị thiếu

mỹ quan, thiếu sự hài hoà về cảnh quan kiến trúc

2.3 đền bù thiệt hại về đất đai của các tổ chức tài

trợ (WB và ADB) [3]

Về cơ bản, các dự án vay vốn của Ngân hàng thế Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu á (ADB) đều có chính sách về đền bù thiệt hại, tái định cư do các dự án này đưa ra

Các chính sách này có nhiều khác biệt so với luật lệ, chính sách của Nhà nước Việt Nam nên một mặt, có thể có những khó khăn nhất định trong việc

áp dụng cho các dự án vay vốn và đặc biệt có khả năng gây ra một số vấn đề xã hội nhất định, song mặt khác cũng có những ảnh hưởng tích cực tới việc cải thiện chính sách đền bù và tái định cư cho những người bị thu hồi đất của các dự án khác Một số điểm khác biệt được tổng hợp như sau:

- Mục tiêu chủ yếu của các chính sách của Nhà nước Việt Nam dừng lại

ở việc đền bù thiệt hại về đất và tài sản trên đất Điều này có thể xuất phát từ

thời bao cấp tập trung khi còn thực hành quan niệm về lợi ích xã hội và lợi ích công cộng được đặt lên trên hết, và do đất đai là quyền sở hữu toàn dân, khi cần Nhà nước có thể lấy lại được ngay, còn việc đền bù thiệt hại là còn tùy thuộc vào hoàn cảnh cụ thể chứ không phải là bắt buộc (vì rất nhiều dự án Nhà nước động viên nhân dân phá dỡ nhà cửa, trả lại một phần đất đai mà không cần đền bù), riêng việc các hộ bị ảnh hưởng phải tự khắc phục các khó khăn gặp phải được coi là hết sức bình thường, dù cho họ có thiệt thòi ít nhiều so với trước Hầu hết mọi người đều sẵn sàng hy sinh lợi ích cá nhân vì lợi ích chung của tập thể hay của toàn xã hội

Mục tiêu chính sách tái định cư của ADB là giảm thiểu tối đa TĐC và phải bảo đảm cho các hộ bị di chuyển được đền bù và hỗ trợ sao cho tương lai kinh tế và xã hội của họ được thuận lợi tương tự như trong trường hợp không có dự án Xuất phát từ mục tiêu này, chính sách TĐC của ADB phải bao hàm toàn bộ quá trình từ đền bù, giúp di chuyển và khôi phục các điều kiện sống, tạo thu nhập cho các hộ bị ảnh hưởng bằng mức ít nhất như không

do kinh tế còn nhiều khó khăn và nguồn vốn hạn chế, mục tiêu giải tỏa mặt bằng vẫn được đặt trên mục tiêu khôi phục cuộc sống cho người bị thu hồi

đất Mặc dù nghị định 22/1998 đã tăng thêm mức đền bù cũng như các chính sách hỗ trợ để ổn định đời sống và các hoạt động sản xuất của người bị thu hồi đất, song vẫn chưa đạt được mục tiêu khôi phục mức sống như khi không

có dự án Vì vậy, các dự án do Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát triển

Châu á cho vay phải được các Bộ chủ quản dự án thông qua như các chương trình TĐC đặc biệt và khi tổ chức thực hiện cũng thường gặp những khó khăn nhất định, đặc biệt trong việc gây ra sự bất bình đẳng giữa các cá nhân và hộ gia đình trong cùng một địa phương nhưng lại hưởng các chính sách đền bù khác nhau của các dự án khác nhau

- Khái niệm hợp pháp hay không hợp pháp trong chính sách đền bù thiệt hại, tái định cư là một trong những khác biệt có khả năng gây ra những vấn đề xã hội lớn khi áp dụng chính sách TĐC của ADB mà theo đó thì người sử dụng

đất thiếu các chứng chỉ hợp pháp về quyền sử dụng đất sẽ không phải là vật cản

đối với việc đền bù thiệt hại, chỉ những người "nhảy dù" sau ngày kết thúc danh sách các hộ bị ảnh hưởng nhằm mục đích kiếm lời từ chính sách đền bù thiệt hại của dự án mới là những người bất hợp pháp và không được đền bù, còn tất cả những người tồn tại trước ngày lập danh sách này đều có quyền được đền bù không phụ thuộc quyền sở hữu của họ đối với đất bị thu hồi

Các chính sách của Nhà nước ta chỉ đền bù cho những người có quyền sử dụng đất hợp pháp hoặc có khả năng hợp pháp hóa quyền sử dụng đất Tuy nhiên, Nghị định số 22/1998 có quy định thêm đối với những trường hợp không được đền bù thiệt hại về đất là: "Trong trường hợp xét thấy cần hỗ trợ thì UBND cấp tỉnh xem xét quyết định đối với từng trường hợp cụ thể" Chính nội dung này đã là mối nối, bù đắp sự khác biệt giữa 2 chính sách của Nhà

nước ta và của ADB

- Theo chính sách của ADB thì đất đai và tài sản phải được đền bù bằng giá trị thay thế, đảm bảo tái tạo lại các tài sản phải được đền bù bằng giá trị thay thế, đảm bảo tái tạo lại được các tài sản như khi không có dự án Như đã nêu tại mục 2.3.2 trên đây, chính sách đền bù của Nhà nước ta đã và đang tiến gần tới chính sách của ADB nhưng không hoàn toàn giá trị thay thế như cách hiểu của ADB

- Theo chính sách của ADB thì việc đền bù và tái định cư bao giờ cũng phải hoàn thành xong trước khi tiến hành công trình xây dựng trong khi ở Việt Nam chưa có quy định rõ ràng về thời hạn này (rất nhiều dự án vừa giải tỏa mặt bằng vừa triển khai thi công, chỗ nào giải phóng mặt bằng xong thì thi công trước để chống lấn chiếm đất đai ), do vậy, nhiều gia đình còn chưa kịp thời sửa chữa, xây dựng lại hoặc xây dựng nhà ở mới có nơi ổn định trướckhi giải tỏa

- Công tác tái định cư đòi hỏi các chủ dự án phải quan tâm nhiều hơn nữa

và giúp đỡ những người bị ảnh hưởng trong suốt quá trình tái định cư, từ việc tìm nơi ở mới thích hợp cho một khối lượng lớn chủ sử dụng đất phải di chuyển, phải tổ chức các khu tái định cư, trợ giúp chi phí vận chuyển, xây dựng nhà ở mới, đào tạo nghề nghiệp, cho vay vốn phát triển sản xuất, cung cấp các dịch vụ tại khu tái định cư

Đối với các dự án phải tổ chức di dân để giải phóng mặt bằng chưa quy

định cụ thể trách nhiệm và quyền lợi của chủ đầu tư trong việc xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu di dân TĐC, nhất là đối với các dự án phải thực hiện TĐC tại chỗ Nhà nước chưa có một chính sách nhằm TĐC cũng như chưa có những hỗ trợ cụ thể về tài chính, cơ chế chính sách về đầu tư đối với dự án xây dựng TĐC

- Ngân hàng ADB coi việc lập kế hoạch cho công tác TĐC ở tất cả các dự

án có TĐC không tự nguyện là điều bắt buộc trong quá trình thẩm định dự

án Mức độ chi tiết của kế hoạch TĐC phụ thuộc vào số lượng và mức độ bị

ảnh hưởng của dự án tới người dân bị thu hồi đất

Các chính sách hiện hành tại Việt Nam chưa có quy trình bắt buộc về kế hoạch TĐC nên ở các cơ quan Nhà nước chưa có những cán bộ, chuyên gia

có năng lực thực hiện, đối với các dự án có kế hoạch TĐC thường phải thuê các chuyên gia nước ngoài

- Quy định của ngân hàng ADB là không những phải thông báo đầy đủ các thông tin về dự án cũng như chính sách đền bù, TĐC của dự án cho các

hộ dân mà còn tham khảo ý kiến và tìm mọi cách thỏa mãn các yêu cầu chính đáng của họ trong suốt quá trình kế hoạch hóa cũng như thực hiện công tác TĐC

Luật đất đai của chúng ta quy định "Trước khi thu hồi đất phải thông báo cho người sử dụng đất lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển và phương

án bồi thường thiệt hại" Trên thực tế, việc thực hiện đầy đủ nội dung này là rất khó khăn, vì việc thu hồi đất là quyền của Nhà nước, nhưng việc di chuyển theo kế hoạch như thế nào, tái định cư ra sao hầu như không trả lời ngay được

- Theo quy định của Ngân hàng ADB, ngoài giám sát nội bộ, cơ quan thực hiện dự án phải thuê một tổ chức bên ngoài làm giám sát độc lập để đảm bảo những thông tin là khách quan Nhiệm vụ của cơ quan giám sát độc lập

là phải kiểm tra xem các hoạt động TĐC có được triển khai đúng không? Từ

đó có những kiến nghị biện pháp giải quyết, sao cho công tác TĐC đạt được mục tiêu cuối cùng là giải quyết những vướng mắc nảy sinh, sao cho công tác TĐC đạt mục tiêu cuối cùng

Các chính sách hiện hành tại Việt Nam chưa có quy định về giám sát

độc lập về TĐC Do vậy, chỉ ở dự án vay vốn ADB, WB mới quen làm việc này Cũng chính vì vậy, việc giám sát độc lập công tác TĐC là công tác khá mới mẻ ở Việt Nam và ít cá nhân quen với công việc này

- Theo ADB, những người bị ảnh hưởng là những người bị mất toàn bộ hay mất tài sản vật chất hoặc phí vật chất, kể cả đất đai và tài nguyên của gia

đình như rừng, khu đánh cá Do vậy, phạm vi ảnh hưởng của dự án phải quan tâm là rất rộng

Theo các chính sách hiện hành tại Việt Nam, chỉ những người bị mất đất

và các tài sản gắn liền với đất thuộc đối tượng được đền bù, hỗ trợ Nghị định

số 22/1998 mới mở rộng phạm vi những người bị ảnh hưởng tới cán bộ, công nhân viên của tổ chức kinh tế phải di chuyển trong thời gian ngừng sản xuất, còn các đối tượng khác chưa thuộc phạm vi này

2.4 Chính sách của nhà nước về đền bù thiệt hại cho người bị thu hồi đất khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

2.4.1 Những văn bản pháp quy của Nhà nước về đất đai

- Nghị định 151/TTg ngày 14/4/1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, là văn bản pháp quy đầu tiên liên quan đến việc đền bù và tái định cư bắt buộc ở Việt Nam Nghị định này quy

định những nguyên tắc cơ bản trong việc trưng dụng ruộng đất của nhân dân trong việc xây dựng những công trình do Nhà nước quản lý, đó là:" Đảm bảo kịp thời và đủ tiện ích cần thiết cho công trình xây dựng, đồng thời chiếu cố

đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất Những người có ruộng đất được trưng dụng được bồi thường và trong những trường hợp cần thiết được giúp giải quyết công ăn việc làm hết sức tiết kiệm ruộng đất cày cấy, trồng trọt, tận dụng đất hoang để không phải trưng dụng hoặc chỉ trưng dụng ít ruộng đất của nhân dân hết sức tránh những nơi dân cư đông

đúc, nghĩa trang liệt sĩ, nhà thờ, đền, chùa Trường hợp đặc biệt phải bàn kỹ với nhân dân địa phương"

Về mức đền bù và cách tính đền bù, Nghị định 151/TTg có quy định:

“- Đối với ruộng đất nếu không thể đổi bằng đất thì sẽ bồi thường bằng một số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của đất bị trưng dụng

- Đối với nhà cửa vật kiến trúc thì được giúp đỡ xây dựng cái khác

- Đối với hoa màu đã trồng mà chưa thu hoạch phải bồi thường thiệt hại

đúng mức

- Đối với mồ mả căn cứ vào tình hình cụ thể, phong tục tập quán của địa phương mà giúp cho họ số tiền thích đáng làm phí tổn di chuyển ”

Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc đền bù thiệt hại trong nghị

định 151/TTg là rất đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm 1960 Tuy nhiên, Nghị định chưa quy định cụ thể mức đền bù thiệt hại mà chỉ quan tâm đến sự thỏa thuận của các bên

- Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng chính phủ quy

định một số điểm tạm thời về bồi thường thiệt hại nhà cửa, đất đai, cây cối lâu năm, hoa màu cho nhân dân ở những nơi xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố trên nguyên tắc:" Phải đảm bảo thoả đáng quyền lợi hợp pháp của Hợp tác xã và của nhân dân" Đây thực sự là bước chuyển đối với người bị

ảnh hưởng, nếu như tại nghị định 151/TTg có ghi " chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất" thì tại thông tư này, Nhà nước

đã thừa nhận quyền được đền bù thiệt hại thỏa đáng của những người bị ảnh hưởng

Ngoài ra Thông tư này đã quy định rõ mức đền bù thiệt hại về nhà ở Đất

đai, cây cối hoa màu, ví dụ đất đai vùng đông bắc chia làm 4 loại, vùng trung

du đồi núi chia làm 5 loại, mỗi loại có mức giá tối đa và mức giá tối thiểu,

đối với nhà cửa thì căn cứ giá trị sử dụng, diện tích mà định giá bồi thường

- Luật đất đai năm 1988 không nêu cụ thể việc đền bù khi Nhà Nước thu hồi

đất, mà chỉ nêu tại phần nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 48): "Đền bù thiệt hại cho người sử dụng đất để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động

và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật"[17] Thực tế các văn bản hướng dẫn thi hành luật đất đai 1988 không hướng dẫn nội dung về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, mà chỉ tập trung

vào việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục

đích khác Thực chất đây lại là quy định việc thực hịên nghĩa vụ với Nhà nước khi được giao đất (mà sau này khi thực hiện Luật đất đai năm 1993,

được coi là tiền sử dụng đất) trong đó phần nhỏ được phân bổ cho người bị thu hồi đất

- Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ Trưởng quy

định về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục

đích khác

Căn cứ để tính mức đền bù thiệt hại về đất nông nghiệp và đất có rừng theo quyết định này là diện tích, chất lượng và vị trí đất Về chất lượng đất nông nghiệp căn cứ theo hạng đất tính thuế, về vị trí địa lý được chia làm 4 khu vực (nội thành phố, thị xã, thị trấn, đất ven đô, đất ven đường giao thông

và đất vùng nông thôn) Mỗi hạng đất tại mỗi vị trí đều quy định giá tối đa, tối thiểu ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố, quy định cụ thể mức đền bù thiệt hại của địa phương mình sát với giá đất thực tế ở địa phương nhưng không thấp hơn hoặc cao hơn khung định mức [14]

Tại quyết định này, mức đền bù còn được phân biệt theo thời hạn sử dụng

đất lâu dài hay tạm thời Đồng thời quy định việc miễn giảm tiền đền bù đối với việc sử dụng đất để xây dựng hệ thống đường giao thông, thủy lợi đường sắt Toàn bộ tiền đền bù phải nộp vào ngân sách Nhà nước và được điều tiết cho ngân sách trung ương 30%, địa phương 70% để sử dụng vào việc khai hoang, phục hóa và định canh, định cư cho nhân dân vùng bị thu hồi đất chứ không phải trả trực tiếp cho người bị thu hồi đất

- Hiến pháp năm 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các

tổ chức, cá nhân và quyền sở hữu cá nhân về tài sản và sản xuất, cụ thể:

+ Tại điều 17, Hiến pháp quy định về quyền sở hữu đối với đất đai: " Đất

đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển thềm lục địa và vùng trời đều thuộc sở hữu toàn dân"

+ Tại điều 18, Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đúng mục

đích và có hiệu quả; đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài và có trách nhiệm, nghĩa vụ của người được Nhà nước cho sử dụng đất (tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi thường khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng

đất do Nhà nước giao theo các quy định của pháp luật)

+ Tại điều 58, Hiến pháp quy định về quyền sở hữu cá nhân: " Công dân

có quyền sở hữu thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân" [13]

- Luật Đất dai năm 1993 đã thể chế hóa các quy định của Hiến Pháp

1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý , sử dụng các lọai đất, quản lý việc sử dung đất đúng mục đích, xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất, thẩm quyền thu hồi và giao, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng đất

Thông qua Luật Đất đai năm 1993, người sử dụng đất đã được làm chủ

về ruộng đất, có các quyền và nghĩa vụ được xác lập cụ thể, đất đai được vận

động theo cơ chế thị trường, việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả hơn, trở thành động lực to lớn phát triển nông nghiệp, nông thôn, phát triển đô thị

và thu hút vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài, thực hiện công nghiệp hóa, hiện

đại hóa đất nước

Luật Đất đai năm 1993 thực sự là văn bản quan trọng đối với quyền sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng và đền bù đất đai, tài sản gắn liền với đất

Điều 1 của Luật Đất đai quy định quyền sở hữu đối với đất đai (thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý), đồng thời quy định về quyền của Nhà nước trong việc giao đất, cho thuê đất, (Nhà nước giao đất cho các tổ

chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội- gọi chung là tổ chức hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài Nhà nước còn cho tổ chức hộ gia đình cá nhân thuê đất) [18]

Tại điều 1 khoản 2 của Luật đất đai quy định việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất ổn định, được ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận Điều này thực chất là thừa nhận tính lịch sử về công tác quản lý đất đai của chúng ta, là đất nước phải hứng chịu nhiều mất mát của chiến tranh, vừa kháng chiến vừa kiến quốc Khi hòa bình lập lại, công việc kiến thiết đất nước còn quá nhiều nên Nhà nước chưa thể bắt tay làm ngay được công tác quản lý Nhà nước về đất đai

Để người dân yên tâm sử dụng đất và đầu tư nâng cao hiệu quả sử dụng

đất, tại điều 3 Luật Đất đi có nêu việc Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, đồng thời quy định các quyền của người sử dụng

đất đối với thửa đất mà mình đang quản lý và sử dụng

Để xác định nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với Nhà nước, điều 12 của Luật Đất đai quy định việc Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về khi thu hồi đất Khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo thời gian do chính phủ quy định Điều

22 có quy định tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất để sử dụng mục đích sản xuất nông nghịêp, nuôi trồng thủy sản và làm muối không phải trả tiền sử dụng đất

Về thời hạn giao đất, Điều 20 của Luật Đất đai quy định thời hạn giao

đất sử dụng ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm Riêng đất xây dựng nhà ở Nhà nước sẽ giao lâu dài ( Không thời hạn)

Điều 27 của Luật đất đai có quy định việc thu hồi đất và việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng an

ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, Việc thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại ( Điều 18)

Tại các điều 73 và 79, Luật đất đai quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, một trong những quyền và nghĩa vụ là được Nhà nước bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình; được bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi Đền bù cho người có đất bị thu hồi để giao cho mình và giao lại cho Nhà nước khi có quyết định thu hồi [18]

Như vậy, đất đai từ chỗ là sở hữu toàn dân, với quyền sử dụng thuộc Nhà nước hoặc tập thể thì nay quyền sử dụng còn được trao cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài Quyền sử dụng đất còn được nới rộng gồm cả quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp

Người sử dụng đất ổn định được ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn xác nhận thì được xét cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, Nhà nước thu hồi đất, trưng mua, trưng dụng, có bồi thường tài sản cho các đối tượng sử dụng đất

Luật đất đai năm 1993 cũng như quy định việc Nhà nước xác định giá các loại đất để tính tiền khi giao đất, cho thuê đất và bồi thường thiệt hại khi thu hồi, theo khung giá do chính phủ quy định

- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật đất đai ngày 02/12/1998 đã quy

định chi tiết quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng

đất, cho thuê đất, nhận quyền sử dụng đất của người khác, cụ thể:

+ Xác định rõ các quyền của người sử dụng đất khi được giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất nhưng không phải nộp tiền sử dụng đất và được cho thuê đất

+ Chuyển sang thuê đất nông nghiệp (Không bị hạn chế về hạn điền) để tạo điều kiện phát triển các trang trại, thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư vào sản xuất nông nghiệp, khai thác đất hoang hóa, đất trống đồi núi trọc và thông qua các quy định về đầu tư trong nước, Nhà nước có chính sách miễn giảm tiền thuê đất

+ Xử lý các tồn tại cũ mà các tổ chức đã được giao đất, đã nộp tiền sử dụng đất không phải chuyển sang thuê đất để yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất

- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai ngày 29/6/2001 quy

định cụ thể hơn về việc bồi thường thiệt hại và giải phóng mặt bằng (sửa đổi,

bổ sung Điều 27), cụ thể như sau:

1 Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, Lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ Việc bồi thường hoặc hỗ trợ được thực hiện theo quy định của chính phủ

2 Nhà nước có chính sách để ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi Trong trường hợp người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở thì được mua nhà ở của Nhà nước hoặc được giao đất có thu tiền sử dụng đất để làm nhà ở Trong trường hợp phương án bồi thường đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, được công bố công khai và có hiệu lực thi hành theo quy định của pháp luật mà người bị thu hồi đất không thực hiện quyết định thu hồi thì cơ quan quyết định thu hồi đất có quyền ra quyết định cưỡng chế Trong trường hợp Chính phủ ra quyết định thu hồi đất thì ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra quyết định cưỡng chế

3 Trong trường hợp cộng đồng dân cư xây dựng các công trình phục vụ lợi ích công cộng của cộng đồng theo quy hoạch bằng vốn do nhân dân đóng góp hoặc nhà nước có hỗ trợ thì việc bồi thường hoặc hỗ trợ cho người có đất

được sử dụng để xây dựng công trình do cộng đồng dân cư và người có đất

đó thỏa thuận [20]

Qua nội dung điều 27 nêu trên, chúng ta thấy được tính kiên quyết của Nhà nước được thể hiện tại văn bản pháp luật cao nhất về quản lý đất đai Nhà nước không khoan nhượng với những tổ chức, cá nhân cố tình chây ỳ, không chấp hành chính sách của nhà nước và hội nhập quốc tế

- Tại điều 46, Luật đầu tư nước ngoài (sửa đổi) ngày 09/6/2000 quy định các tổ chức kinh tế hoạt động theo Luật này phải nộp tiền thuê sử dụng mặt bằng, mặt đất, mặt biển, nộp thuế tài nguyên (nếu có) Đối với việc tổ chức thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng trong các trường hợp cụ thể: + Trong trường hợp bên Việt Nam góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng

đất, thì bên Việt Nam có trách nhiệm đền bù, giải phóng mặt bằng và hoàn thành các thủ tục để được quyền sử dụng đất

+ Trong trường hợp nhà nước Việt Nam cho thuê đất thì ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có dự án đầu tư tổ chức thực hiện

việc đền bù, giải phóng mặt bằng, hoàn thành các thủ tục cho thuê đất

- Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ và Nghị định số 85/1999/NĐ-CP bổ sung nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp: mỗi xã được để lại không quá 5% đất nông nghiệp dành cho nhu cầu công ích của xã Quỹ đất công ích này có thể được dùng để đền

bù cho đất được dùng vào mục đích xây dựng các công trình công cộng tại xã

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép

- Nghị định 02/CP ngày 15/01/1994 của Chính phủ về việc giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hội gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục

đích lâm nghịêp Điều 15 quy định quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng

đất lâm nghiệp được cấp GCN-QSDĐ được đền bù, bồi hoàn thành quả lao

động, kết quả đầu tư trên đất lâm nghiệp được giao theo thời giá thị trường và

hiện trạng của rừng trong trường hợp bị nhà nước thu hồi theo quy định của pháp luật

- Nghị định số 88/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ về quản lý sử dụng

đất đô thị Điều 15 của nghị định này có nêu: "ủy ban nhân dân chỉ đạo các cơ quan chuyên môn đo đạc đất, ấn định giá đất, giao và cho thuê đất, giải phóng mặt bằng các khu đất và phát triển cơ sở hạ tầng phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đô thị được duyệt"

Về thu hồi đất, Điều 28 của nghị định có nêu:

" Trước khi thu hồi đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người đang sử dụng đất về lý do thu hồi, kế hoạch di chuyển và phương

án đền bù thiệt hại về đất đai và tài sản gắn liền với đất đó" Người đang sử dụng đất bị thu hồi phải chấp hành nghiêm chỉnh quyết định thu hồi đất của nhà nước."Trường hợp người có đất bị thu hồi cố ý từ chối thi hành quyết

định thu hồi đất, họ sẽ bị cưỡng chế di chuyển ra khỏi khu đất đó ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm lập và thực hiện các dự án di dân, giải phóng mặt bằng, tạo điều kiện sinh hoạt cần thiết và ổn định cuộc sống cho người có đất

bị thu hồi"

- Nghị định 91/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ đưa ra các quy định quản lý quy hoạch đô thị trong đó giấy phép xây dựng chỉ được cấp khi có giấy chứng minh sử dụng đất các tổ chức và cá nhân không được lấn chiếm

đất công dành cho xây dựng các công trình hạ tầng đô thị, kể cả vùng bảo vệ

được khoanh định theo tiêu chuẩn quy phạm của Nhà nước

- Nghị định 45/CP ngày 3/8/1996 của Chính phủ đưa ra các tiêu chuẩn hợp pháp về sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, dựa theo đó công dân sẽ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở quy định cụ thể các trường hợp được miễn, giảm nộp tiền sử dụng đất khi nhận giấy chứng nhậ quyền sử dụng đất trong đó như:

+ Đất đã được sử dụng làm đất ở ổn định trước ngày 18/12/1980 không

đủ giấy tờ hợp lệ, nay xét phù hợp với quy hoạch không có tranh chấp và

được UBND phường chấp nhận thì được sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở

mà không phải nộp tiền sử dụng đất

+ Trường hợp đất đã được sử dụng làm đất ở ổn định từ ngày 18/12/1980

đến ngày 15/10/1993 thì phải nộp 20% tiền sử dụng đất

+ Trường hợp sử dụng đất làm nhà ở sau ngày 15/10/1993 thì phải nộp 100% tiền sử dụng đất Đây là một trong những căn cứ cho việc hoạch định chính sách đền bù tài sản gắn liền với đất bị thu hồi

Trong giai đoạn này, nhiều văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành đã đề cập đến những vấn đề có liên quan trực tiếp đến chính sách đền bù GPMB khi nhà nước thu hồi đất, trong đó có nhiều quy định, chế

định đã và đang đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tế, thể hiện sự quan tâm của Đảng và nhà nước đối với công tác quản lý, sử dụng đất đai, đối với quyền lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất cũng như lợi ích của Nhà nước sau thời kỳ đổi mới

2.4.2 Đền bù thiệt hại theo quy định hiện hành của Nhà nước

- Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính Phủ quy định cụ thể các chính sách và phân biệt chủ thể sử dụng đất, cơ sở pháp lý để xem xét tính hợp pháp của thửa đất để lập kế hoạch đền bù GPMB theo quy định khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Xét về tính chất, nội dung, Nghị định 90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định, so với các văn bản trước, Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hóa việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất, việc đền bù bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, thực tế cho thấy,

sau khi nhà nước thu hồi đất và thực hiện đền bù GPMB, người bị ảnh hưởng gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là những người bị thu hồi hết đất sản xuất, phải chuyển sang ngành nghề khác Tình trạng thất nghiệp, trẻ em phải bỏ học đối với những gia đình bị thu hồi đất khá phổ biến ở hầu hết các địa phương, Từ

đó nảy sinh vấn đề khiếu nại về đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất Theo NĐ90/CP, giá đất do Nhà nước qui định để đền bù thiệt hại về đất khác

xa so với giá thực tế Với giá trị được đền bù, người có đất bị thu hồi không

có khả năng tự lập nơi ở mới cũng như không có khả năng đầu tư để chuyển sang ngành nghề khác để duy trì cuộc sống tối thiểu Như vậy, dưới tác động của cơ chế thị trường cùng với số lượng dự án gia tăng,công tác đền bù thiệt hại GPMB khi Nhà nước thu hồi đất ngày càng trở nên khó khăn, phức tạp, thực tiễn đòi hỏi phải có sự thay đổi về mặt chính sách, cơ chế, năng lực thể chế trong công tác này Đồng thời, Nhà nước cần có chính sách phù hợp về nhà ở, việc làm, lao động để giải quyết những vấn đề liên quan đến đời sống, dân sinh, kinh tế cộng đồngvà ổn định xã hội Sau gần bốn năm triển khai thực hiện, quá trình của một số tổ chức quốc tế cho các dự án đầu tư phát triển( chủ yếu là các dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng) Nghị định 90/CP đã thể hiện tính bất cập trong việc áp dụng thi hành và có nhiều quy

định không phù hợp với chính sách đền bù và TĐC của các tổ chức đó, phần nào hạn chế hiệu quả đầu tư, tiến độ thực hiện và chính sách đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất Cần thiết phải có một văn bản pháp luật mới thay thế NĐ 90/CP về chính sách đền bù GPMB và TĐC khi nhà nước thu hồi đất phục vụ cho các nh cầu về lợi ích công cộng và lợi ích quốc gia

- Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính Phủ về việc đền

bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng, bao gồm cả đất sử dụng cho các

dự án sản xuất kinh doanh, khu chế suất, khu du lịch, khu đô thị mới, khu công nghiệp cao su, khu vui chơi giải trí, khu dân cư tập trung và cácdự án

đầu tư phát triển khác đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định

và đất sử dụng xây dựng các công trình phục vụ công ích và công cộng khác không nhằm mục đích kinh doanh của địa phương, do ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định [8]

Về trách nhiệm đền bù, Nghị định 22/1998/NĐ-CP quy định: các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải đền bù

Về các điều kiện (tiêu chuẩn) được đền bù thiệt hại, Nghị định số 22/1998 đã mở rộng phạm vi được đền bù cho các đối tượng có khả năng hợp pháp hóa quyền sử dụng đất Giá đất để tính đền bù thiệt hại được xác định trên cơ sở giá đất của địa phương ban hành theo quy định của CP nhân với hệ

số K để đảm bảo giá đất tính đền bù phù hợp với khả năng sinh lợi và giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế ở địa phương

Nếu đất bị thu hồi là đất do Nhà nước giao sử dụng tạm thời, đất cho thuê

đấu thầu thì người bị thu hồi đất không được đền bù thiệt hại về đất Nhưng

được đền bù những chi phí đã đầu tư vào đất Trường hợp đất thu hồi thuộc

đất công ích của xã hoặc đất của xã chưa giao cho ai sử dụng thì người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải đền bù thiệt hại bằng tiền cho ngân sách xã Người đang sử dụng đất công ích của xã được ủy ban nhân dân xã đền bù thiệt hại những chi phí đã đầu tư vào đất

Diện tích đất ở đền bù cho mỗi hộ gia đình theo hạn mức đất ở do ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định, nhưng không vượt quá diện tích của đất bị thu hồi

Về đền bù tài sản, tài sản trên đất hợp pháp và có khả năng hợp pháp hóa

được đền bù 100% giá trị tài sản, tài sản trên đất sử dụng bất hợp pháp sẽ

được trợ cấp 70-80% mức đền bù hoặc không được trợ cấp, không được đền

bù theo mức độ bất hợp pháp của quyền sử dụng đất và tài sản

Về mức đền bù, tài sản được đền bù theo mức độ thiệt hại thực tế, bằng giá trị hiện tại của nhà và công trình, cộng thêm một khoản tính theo tỷ lệ %

trên giá trị hiện có của nhà và công trình, nhưng tổng mức đền bù tối đa không lớn hơn so với 100% và không nhỏ hơn 60% giá trị của nhà, công trình theo giá xây dựng mới

Riêng đối với nhà cấp 4, nhà tạm và công trình phụ độc lập, mức đền bù thiệt hại được tính bằng giá trị xây dựng mới

Về chính sách hỗ trợ, Nghị định số 22/1998 đã đưa ra chính sách hỗ trợ

ổn định sản xuất và đời sống xã hội đối với những người phải di chuyển chổ

ở trong thời gian 06 tháng đối với các nhân khẩu trong hộ, với mức tương

đương 30kg gạo/tháng Đối với người phải di chuyển đến khu tái định cư của tỉnh khác thì được trợ cấp một năm và hưởng chính sách đi vùng kinh tế mới (Điều 25, mục1)

Nghị định còn quy định việc hỗ trợ theo chế độ trợ cấp ngừng việc cho cán bộ, công nhân viên của doanh nghiệp phải di chuyển địa điểm mới trong thời gian ngừng sản xuất, kinh doanh ( Điều 25, mục 2); hỗ trợ chi phí đào tạo cho những lao động nông nghiệp phải chuyển nghề khác và ưu tiên tuyển sụng lao động cho các đối tượng có đất bị thu hồi ( Điều 25, khoản 4)

Ngoài ra nghị định còn quy định hỗ trợ đối với những người đang hưởng trợ cấp xã hội của Nhà nước phải di chuyển chỗ ở và trợ cấp khuyến khích di dời cho người di chuyển đúng hạn

Về chính sách tái định cư, Nghị định số 22/1998 quy định về thẩm quyền lập khu tái định cư và điều kiện bắt buộc phải có khu tái định cư, về nguyên tắc bố trí đất ở cho các hộ gia đình tại khu tái định cư và về nguồn vốn đầu tư xây dựng khu tái định cư

Như vậy, nếu như các Nghị định trước đây chủ yếu chỉ quan tâm đến việc

đền bù đất bị thu hồi và tài sản đất đó, thì Nghị định số 22/1998 đã có thêm một số chính sách hỗ trợ cũng như một số điều khoản mới về lập khu TĐC cho các hộ phải di chuyển

Về tổ chức thực hiện, Nghị định số 22/1998 quy định trách nhiệm của Chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố phê duyệt phương án đền bù, chỉ đạo thành lập Hội đồng giải phóng mặt bằng cấp quận, huyện trong việc lập phương án đền bù thiệt hại, xác định mức đền bù hoặc trợ cấp cho từng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và tổ chức thực hiện đền bù theo phương án phê duyệt

Điều 35 Nghị định 22/1998 cũng quy định tùy theo quy mô sử dụng đất

và tính chất của mỗi dự án, ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể giao trách nhiệm

đền bù cho doanh nghiệp có chức năng và có đủ điều kiện kinh doanh cơ sở hạ tầng

Điều 36 quy định trách nhiệm của Bộ xây dựng, Bộ tài chính, Tổng cục

Địa chính trong việc đền bù và tái định cư

Điều 37 quy định trách nhiệm của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân bị Nhà nước thu hồi đất phải chấp hành đầy đủ và đúng thời hạn việc thu hồi đất Nếu không thực hiện đúng quy định sẽ bị cưỡng chế buộc di chuyển

Về khiếu nại và thời hiệu, Điều 38 của Nghị định có quy định người bị thu hồi đất được khiếu nại và được giải quyết theo quy định của pháp luật về giải qưyết khiếu nại, tố cáo của công dân Người khiếu nại phải gửi đơn đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để giải quyết trong vòng 15 ngày kể từ ngày nhận được quyết định đền bù thiệt hại, quá thời hạn này đơn khiếu nại không còn có giá trị xem xét xử lý

Trong khi chờ thời gian giải quyết khiếu nại vẫn phải chấp hành di chuyển, giải phóng mặt bằng và giao đất đúng kế hoạch được quy định

Đặc biệt, tại Điều 39 của Nghị định 22/1998 còn quy định việc thỏa thuận phương án đền bù, giải phóng mặt bằng nếu như chủ dự án thỏa thuận với người bị thu hồi đất mức thiệt hại thấp hơn quy định tại Nghị định này và

được ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cho phép, thì

đền bù theo mức đã thỏa thuận

- Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định số 22/1998 nêu rõ phương pháp xác định hệ số

K được xác định chủ yếu trên cơ sở quan hệ tỷ lệ giữa giá đất tính theo khả năng sinh lợi với giá đất do UBND tỉnh, thành phố quy định [5]

Chỉ xác định hệ số K trên cơ sở quan hệ tỷ lệ giữa giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế với giá đất do UBND cấp tỉnh, thành phố quy định khi ở nơi việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất diễn ra phổ biến Tuy nhiên, giá đất tính đền bù thiệt hại trong trường hợp này chỉ bằng giá đất đền bù tính theo khả năng sinh lợi cộng thêm một khoản tiền tối đa bằng 30% phần chênh lệch giữa giá đất tính theo giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất với giá đền bù tính theo khả năng sinh lợi của mảnh đất đó

+ Đất ở những nơi mới đô thị hóa ( từ trước năm 1993 còn là nông thôn) hoặc đất ở của hộ gia đình có khuôn viên rộng, trong đó có đất nông nghiệp, lâm nghiệp thì được đền bù theo mức diện tích đất ở cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép dùng làm nhà ở Phần diện tích còn lại được đền bù theo giá đất nông nghiệp, lâm nghịêp và được cộng thêm một khoản tiền tối

đa bằng 30% phần chênh lệch giữa giá đền bù cho đất ở của khuôn viên đó với giá đền bù đất nông nghiệp

+ Đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị được đền bù thiệt hại theo giá đất nông nghiệp và cộng thêm một khoản tối đa bằng 30% phần chênh lệch giữa giá đền bù cho đất ở trong đô thị của khu đất ở liền kề với giá đền bù về đất nông nghiệp

+ Đối với các loại đất khác, hệ số K được xác định trên cơ sở quan hệ tỷ

lệ giữa giá chuyển nhượng thực tế với giá đất do UBND cấp tỉnh quy định Khi có quyết định thu hồi đất, Sở tài chính- Vật giá chủ trì, phối hợp với các ngành liên quan, chủ đầu tư và đại diện người có đất bị thu hồi xác định

hệ số K để tính giá đền bù, thông báo cho chủ dự án biết trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt Chủ dự án có trách nhiệm báo cáo xin ý kiến tham

gia của Bộ, ngành chủ quản của dự án, Bộ Tài chính tham gia đối với các dự

án sử dụng ngân sách Nhà nước trung ương mà Bộ Tài chính có trách nhiệm tham gia phương án đền bù thiệt hại

Thông tư 145/1998 của Bộ Tài chính còn quy định cụ thể về nội dung và chế độ quản lý các khoản chi phí phục vụ công tác đền bù, giải phóng mặt bằng và việc tham gia phương án đền bù đối với các đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách trung ương

2.5 những vấn đề tồn tại cần được nghiên cứu

2.5.1 Thực tiễn đền bù giải phóng mặt bằng

Vấn đề đền bù và GPMB ở Việt Nam đã được đặt ra từ rất sớm Từ 14/4/1959 đã có Nghị định 151/TTg ban hành "Quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất", tiếp theo là thông tư số 1792 TTg ngày 11/1/1970 của Chính phủ quy định một số điểm tạm thời về "bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế

mở rộng của thành phố" Sau khi có Luật Đất đai và bước vào thời kỳ đổi mới, vấn đề này ngày càng được chú trọng xử lý đồng bộ phù hợp với tình hình mới Bắt đầu từ Quyết định 186/ HĐBT ngày 31/5/1990 "Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác" cùng với hàng loạt các văn bản pháp quy mới về những vấn đề có liên quan (giá đất, quyền của người sử dụng đất, quản lý quy hoạch đô thị ) đã hình thành một hệ thống chính sách và tổ chức cho công tác đền bù GPMB, hiện nay chúng ta đang thực hiện đền bù theo nghị định 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998

Nghiên cứu kỹ nội dung các văn bản pháp quy trên đây thấy rõ được một

điều là các chính sách đền bù GPMB là xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và

được điều chỉnh tích cực để phù hợp với các biến động của tình hình Trên thực tế đã có tác dụng tích cực trong việc đảm bảo sự cân đối và ổn định

trong phát triển, khuyến khích được đầu tư và tương đối giữ được nguyên tắc công bằng Tuy vậy, nếu so với những yêu cầu mới thì vẫn còn một số vấn đề bất cập, đó là:

* Ban đầu việc "đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất" vẫn mang phong cách "huy động thời chiến", phải đặt lợi ích xã hội, lợi ích công cộng lên trên hết, sẵn sàng hy sinh lợi ích cá nhân, nên việc đền bù là tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể, chưa có tiêu chuẩn, định mức rõ ràng và người bị ảnh hưởng sẵn sàng chịu đựng, còn nhà quản lý cũng xem là chuyện đương nhiên

và đơn giản, và lại trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thì việc xử lý có

điều kiện dễ dàng thực hiện Ngày nay, trong nền kinh tế thị trường có yêu cầu rất cụ thể về công bằng xã hội, lợi ích chính đáng của cá nhân được tôn trọng và khuyến khích phát huy đồng thời với lợi ích xã hội và lợi ích cộng

đồng con người cụ thể vừa là động lực vừa là mục tiêu của phát triển Nên những quy định đã có là chưa đầy đủ, xét về mặt xã hội thì chưa đảm bảo

được sự cân bằng giữa lợi ích chung (Nhà nước, xã hội, cộng đồng) và lợi ích riêng (cá nhân, hộ gia đình, tổ chức bị ảnh hưởng) Trong nhiều trường hợp, mục tiêu giải phóng mặt bằng nhanh gọn, ít tốn kém được quan tâm nhiều hơn so với mục tiêu đền bù sao cho người chịu ảnh hưởng khôi phục mức sống ban đầu Nghị định 22/CP đã có nhiều quy định để khắc phục nhược

điểm này nhưng vẫn chưa được đồng bộ và cũng mới triển khai trong mấy năm gần đây nên trên thực tế vẫn chưa được giải quyết tận gốc

Vấn đề cần được nhận thức lại cho thật đầy đủ là việc đền bù giải phóng mặt bằng là một phần không thể xem nhẹ của nội dung phát triển; các hoạt

động nhằm khôi phục mức sống của những người bị ảnh hưởng cũng có ý nghĩa quan trọng như việc xây dựng các công trình trên đất được giải phóng

đồng thời còn được đảm bảo các hiệu quả kinh tế xã hội là hơn hẳn so với trước khi giải phóng mặt bằng, không thể chấp nhận một tình trạng là trong khi các công trình xây dựng mang lại lợi ích cho số đông thì lại phải đẩy một

số người vốn đang sử dụng đất đó vốn đang khó khăn thậm chí còn không

* Do chưa hoàn toàn thoát khỏi cơ chế bao cấp nên kinh phí dùng để đền

bù giải phóng mặt bằng đều rút từ ngân sách trong khi lợi ích do phát triển mang lại chưa trở thành nguồn thu đầy đủ, ổn định và hợp pháp của nhà đầu tư Thông thường các công trình hạ tầng kỹ thuật, xã hội được xây dựng mới

đều làm cho giá đất vùng lân cận tăng lên, sau khi công trình hoàn thành người đang sử dụng đất đó đương nhiên được hưởng mà không phải làm bất

kỳ nghĩa vụ nào chính điều này không chỉ hạn chế năng lực giải quyết nhiệm

vụ giải phóng mặt bằng,mà còn làm phát sinh quan hệ bất bình đẳng kinh tế

- xã hội lâu dài về sau

Trong bối cảnh hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, đang trong quá trình hoàn thiện thậm chí có trường hợp còn gây xung đột pháp lý thì việc chỉ dựa vào chứng cứ pháp lý để giải quyết đền bù là chưa đầy đủ, trong rất nhiều trường hợp phải coi trọng hiện trạng và tôn trọng những vấn đề để có tính lịch sử tập quán có tính xã hội được cộng đồng chấp nhận

Hầu hết các dự án xây dựng nước ta đều ách tắc việc đền bù giải phóng mặt bằng làm cho tiến độ thi công công trình không đạt kế hoạch Điều đó đã gây ra thiệt hại không nhỏ cho đầu tư xây dựng

- Đối với các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh do không đáp ứng được tiến độ đầu tư vì vậy nhiều dự án đã mất cơ hội kinh doanh hiệu quả kinh doanh thấp

- Đối với các dự án đầu tư không kinh doanh thời gian thi công kéo dài tiến độ thi công bị ngắt quãng đã gây ra sự lãng phí lớn và ảnh hưởng tới chất lượng công trình

Nhiều nơi mặc dù việc đền bù GPMB được thực hiện bằng các biện pháp hành chính đã dẫn tới sự khiếu kiện của nhân dân kéo dài không thể giải quyết được Trong sự khiếu kiện đó cái chính vẫn là người dân không thoả mãn với sự đền bù của chủ dự án hoặc sự định giá đền bù thiếu công bằng

2.5.2 Một số nội dung quản lý Nhà nước về đất đai tác động đến công tác đền bù giải phóng mặt bằng và TĐC

- Yếu tố quản lý Nhà nước, nhu cầu về đất đai hiện nay để phục vụ mục

đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ngày càng tăng Trong những năm gần đây, việc thu hồi đất GPMB là điều kiện tiên quyết để triển khai các dự án nhưng đây lại là khâu nhiều ách tắc mà chủ yếu là do công tác quản lý Nhà nước về đất đai của các địa phương còn yếu kém, không chặt chẽ, nhiều vướng mắc trong quan hệ quản lý và sử dụng đất đai

để tồn đọng khá dài không giải quyết được Không ít các trường hợp Nhà nước phải mặc nhiên công nhận QSDĐ của các chủ sử dụng không có chứng thư pháp lý vi phạm luật đất đai Tình trạng tranh chấp đất đai khiếu kiện trong nhân dân do không có giấy tờ hợp pháp hay vì một quyết định không

đúng của cấp có thẩm quyền , hiện tượng kéo dài tiến độ GPMB các dự án

do các bên không nghiêm chỉnh thi hành pháp luật đều xuất phát từ nhiệm

vụ quản lý Nhà nước về đất đai, công tác định giá đất, năng lực thể chế và tính pháp lý trong xã hội

Tác động của nhiệm vụ điều tra khảo sát, đo đạc, đánh giá phân hạng

đất và lập bản đồ điạ chính:

Việc điều tra khảo sát, đo đạc thành lập bản đồ địa chính (BĐĐC) và

đánh giá phân hạng đất được thực hiện thống nhất trong cả nước theo quy

định của pháp luật đất đai, nó có tác động trực tiếp đến công tác đến bù GPMB và TĐC của các dự án Thông tin BĐĐC hội đồng đền bù có cơ sở pháp lý xác định các thông tin ban đầu về thửa đất, những thông tin này phản

ánh đầy đủ hiện trạng sử dụng đất khu vực dự án Hiện nay, nhiều địa phương thực hiện công tác này rất chậm so với nhu cầu sử dụng và nhu cầu quản lý,

có khoảng 70 - 80 % cấp xã chưa có BĐĐC, yếu tố này làm ảnh hưởng đến nhiệm vụ quản lý của các địa phương và trực tiếp là việc xây dựng phương án

đền bù thiệt hại trong công tác đền bù GPMB và TĐC khi nhà nước thu hồi

- Yếu tố quy hoạch, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là hệ thống

các biện pháp và cơ sở khoa học kỹ thuật, khoa học xã hội để phân chia đất

đai theo loại sử dụng chính đã được luật đất đai quy định nhằm sử dụng hợp

lý nguồn tài nguyên đất đai Điều 18 Hiến pháp 92 quy định "Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả" Điều 16, 17, 18 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật đất đai quy định thẩm quyền quy hoạch, nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thẩm quyền xét duyệt quy hoạch đất đai Đối với công tác đền bù GPMB và TĐC, nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng

đất có tác động mang tính chất định hướng từ khâu đầu hình thành dự án đến khâu cuối GPMB và lập khu TĐC (nếu có)

Theo số liệu báo cáo đến tháng 8 năm 2001 cả nước có 45/61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng

đất đai thời kỳ 2000 - 2010, trong đó có 80% các dự án đã được thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đối với cấp huyện, công tác lập quy hoạch, kế hoạch

sử dụng đất đến nay mới đạt 60%; cấp phường, xã, thị trấn đạt gần 50%

Đối với địa phương chưa lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, công tác quản lý đất đai yếu kém, số liệu không đảm bảo độ tin cậy, việc khoanh định các loại đất, định hướng sử dụng đất không sát với thực tế thì ở đó công tác

đền bù GPMB và TĐC gặp rất nhiều khó khăn phức tạp, hiệu quả thấp

- Yếu tố tổ chức thực hiện, Đất đai là một đối tượng quản lý phức tạp,

luôn biến động theo sự phát triển của nền kinh tế - xã hội đất nước, để thực hiện tốt chức năng quản lý Nhà nước về đất đai, đòi hỏi các văn bản pháp luật có liên quan đến lĩnh vực này cũng thường xuyên phải bổ sung, sửa đổi, thay đổi cho phù hợp

Vì vậy, sau khi ban hành Luật Đất đai 93 cho đến nay Chính phủ đã 2 lần trình Quốc hội Luật sửa đổi bổ sung một số điều của LĐĐ nhằm đáp ứng yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước Chính sách đền bù GPMB và TĐC cũng được đề cập đến trong nhiều cuộc hội thảo cấp Nhà nước để tìm biện pháp sửa đổi hoàn thiện cho phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường, trong đó "có thị trường bất động sản" Tuy nhiên, còn nhiều vướng mắc trong quá trình áp dụng cụ thể, tình trạng một chính sách

có quá nhiều văn bản hướng dẫn chưa được khắc phục, nên hiệu quả pháp luật không cao, tính pháp chế trong xã hội bị hạn chế

Thời gian qua, xét theo hệ thống pháp luật nói chung Luật đất đai và chính sách đền bù GPMB nói riêng đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mang tính toàn diện và chặt chẽ nhưng việc, tuyên truyền

pháp luật trong nhân dân của chính quyền các cấp không được quan tâm

đúng mức trình độ dân trí thấp kém Khi áp dụng pháp nhiều địa phương triển khai thiếu dân chủ, không công khai, nhất là đối với các loại văn bản pháp luật liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể sử dụng đất Một số nơi trong công tác đền bù và TĐC, nhiều cán bộ, công chức lợi dụng chức quyền vụ lợi cá nhân, sách nhiễu nhân dân, đồng thời do không có các quy định áp dụng chế tài nên nhiều vụ việc tiêu cực đến nay vẫn chưa được

xử lý dứt điểm Tồn tại trên đã làm giảm hiệu lực khi thi hành pháp luật, gây mất lòng tin của dân chúng cũng như các nhà đầu tư và là nguyên nhân trực tiếp làm ảnh hưởng đến tiến độ GPMB của các dự án và giảm tỷ lệ kế hoạch

đầu tư của các nhà đầu tư

- Giao đất, cho thuê đất có tác động rất lớn đến công tác đền bù GPMB

và TĐC, nguyên tắc giao đất, cho thuê đất phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch là điều kiện bắt buộc, nhưng nhiều địa phương chưa thực hiện tốt nguyên tắc này, hạn mức đất được giao và nghĩa vụ đóng thuế đất quy định không rõ ràng, tình trạng quản lý đất đai thiếu chặt chẽ

- Đăng ký đất đai, thống kê đất đai, lập hồ sơ địa chính, cấp Giấy CN

QSDĐ là nội dung quan trọng của công tác quản lý Nhà nước về đất đai, ngoài mục đích đảm bảo quyền và nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng đất, qua

đó Nhà nước nắm được nguồn tài nguyên đất trên phạm vi toàn quốc theo qui hoạch, kế hoạch Trong các thời kỳ, hệ thống hồ sơ, tài liệu đất đai thiết lập

và luôn gắn với mục tiêu quản lý đất đai, hệ thống này thể hiện đến từng chủ

sở hữu, chủ sử dụng, các yếu tố vị trí địa lý, diện tích, hình thái của từng thửa ruộng và những quy định về quyền và nghĩa vụ thuế của các chủ thể sử dụng đất với Nhà nước Lập và quản lý chặt chẽ hệ thống HSĐC có vai trò quan trọng hàng đầu để "Quản lý chặt chẽ đất đai trong thị trường bất động sản", là cơ sở xác định tính pháp lý của đất đai Trước khi có luật đất đai năm

1998, hệ thống tài liệu đất đai được thiết lập chủ yếu dựa trên kết quả số liệu

của bản đồ giải thửa, số mục kê, thống kê đất đai, nội dung sổ sách phản ánh quỹ đất theo từng loại đất, chủ sử dụng đất, nhưng không đề cập đến cơ sở pháp lí của đất đai Thời kỳ này công tác quản lý đất đai bị buông lỏng nên hiện tượng bị lấn chiếm đất công, bỏ ruộng hoang hoá, sử dụng đất không

đúng mục đích, cấp đất sai thẩm quyền là hiện tượng phổ biến trong cả nước Cuối năm 1998 cả nước ta có khoảng 6000 xã đã lập được hệ thống HSĐC, nhưng kết quả đạt được còn nhiều hạn chế, hơn nữa công tác kiểm tra, đo đạc, sao chép hồ sơ đăng ký không được thực hiện nghiêm chỉnh nên

có nhiều sai sót trong đo đạc ngoại nghiệp , tính toán diện tích, lưu trữ HSĐC, những tồn tại trên làm ảnh hưởng không nhỏ đến công tác đền bù GPMB và TĐC hiện nay khi quan hệ đất đai vận động trong cơ chế thị trường

Việc qui định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (CNQSDĐ) theo chủ, mỗi chủ một giấy gồm tất cả các thửa, làm giảm tính linh hoạt trong tổ chức thực hiện (bắt buộc phải đo đạc trong toàn xã mới cấp được) thực tế vẫn

có hộ gia đình, các nhân được cấp GCN do công tác quản lý yếu kém hoặc

do cấp GCN sai thẩm quyền Một số địa phương (cấp huyện) chưa lập qui hoạch, kế hoạch sử dụng đất, ranh giới không rõ ràng, bản đồ địa chính luôn thay đổi, hạn đất áp dụng không công bằng đối với người bị ảnh hưởng Có trường hợp được giao 300m2sau một thời gian sử dụng lấn chiếm diện tích tăng thêm 400m2, khi cấp giấy chứng nhận lại được công nhận 700m2

GCN QSDĐ là một chứng thư pháp lí nhằm xác lập quyền sử dụng đất của các chủ sử dụng trên các thửa đất cụ thể, là cơ sở pháp lí cao nhất, căn cứ thiết thực nhất để tính toán đền bù thiệt hại cho người sử dụng đất Để phục

vụ tốt cho công các đền bù TĐC, khoản 1, Điều 6 - NĐ 22/CP quy định một trong các điều kiện để được đền bù là: "Có GCN - QSDĐ theo quy định pháp luật về đất đai" Qua điều tra kinh nghiệm các khu vực được cấp GCN - QSDĐ đúng theo qui định của pháp luật, Hội đồng đền bù xây dựng phương

án đền bù, định giá đền bù thiệt hại cho người bị ảnh hưởng thuận lợi, chính xác, công bằng và ngược lại Ví dụ tại thị trấn Sao Đỏ (Chí Linh - Hải Dương) khi cấp GCN - QSDĐ mặc dù không xác định rõ nguồn gốc thửa đất, HSĐC không đầy đủ chính quyền địa phương vẫn tiến hành cấp giấy chứng nhận ồ ạt, đồng loạt nên khi có dự án Quốc Lộ 5, sau khi lập phương án đền

bù đã phát sinh chênh lệch về diện tích đất, giá đất, tỷ lệ phần trăm được đền

bù gây thiệt hại lớn cho chủ đầu tư và Nhà nước

- Thanh tra đất đai, Chính phủ tổ chức thanh tra đất đai trong cả nước,

UBND các cấp tổ chức thanh tra đất đai ở địa phương mình Việc thanh tra chấp hành các chế độ thể lệ về quản lý và sử dụng đất đai cần phải được tiến hành thường xuyên, nhanh chóng phát hiện ra các sai phạm để có sự uốn nắn kịp thời cả với công tác quản lý và người sử dụng đất

Công tác đền bù GPMB là một việc làm phức tạp, gắn nhiều đến quyền lợi về tài chính nên rất dễ có những sai phạm về pháp luật nhằm thu lợi bất chính, chính quyền địa phương cấp trên, Hội đồng thẩm định phải có kế hoạch thanh tra, kiểm tra và coi đây là nhiệm vụ thường xuyên trong quá trình triển khai thực hiện công tác đền bù GPMB, kịp thời phát hiện sai phạm, vi phạm pháp luật để xử lý tạo niềm tin trong nhân dân

- Giải quyết tranh chấp đất đai, khiếu nại, Nhà nước khuyến khích hoà

giải tranh chấp trong nhân dân, Điều 38, 39, 40 của Luật sửa đổi bổ sung Luật

Đất Đai năm 1998 phân cấp rõ thẩm quyền để giải quyết tranh chấp đất đai và phân chia các loại tranh chấp Giải quyết các tranh chấp đất đai, khiếu naị, tố cáo các hành vi vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai là một nhiệm vụ quan trọng của công tác Nhà nước về đất đai, nhằm giải quyết các mâu thuẫn phát sinh trong quá trình quản lý, sử dụng đất Kết quả thống kê của cơ quan thanh tra Nhà nước cho thấy hơn 70% số vụ tranh chấp, khiếu nại tố cáo hàng năm là thuộc lĩnh vực tranh chấp đất đai và theo đánh giá của 5 đoàn công tác

đặc biệt của Chính Phủ được giao giải quyết các khiếu kiện về đất đai tại 15

tỉnh, thành phố thuộc điểm nóng về tranh chấp, khiếu kiện đất đai trong năm

2000 thì quá nửa số vụ khiếu kiện có nguyên nhân đền bù thiệt hại do người bị thu hồi được đền bù thiệt hại GPQB khi nhà nước thu hồi đất

Giải quyết dứt điểm các tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai là một nhiệm vụ bức xúc cần có

sự quan tâm sâu của các cấp các ngành Giải quyết tốt vấn đề này sẽ góp phần dung hoà các mối quan hệ khác trong xã hội, đảm bảo ổn định sản xuất xây dựng mối đoàn kết trong nhân dân

2.5.3 Yếu tố định giá đất và giá đất tác động đến công tác đền bù GPMB

và TĐC

- ý nghĩa của công tác định giá đất: Sau thời kỳ đổi mới, khái niệm

nền kinh tế thị trường được hiểu và áp dụng theo định hướng xã hội chủ nghĩa đồng thời khái niệm về thị trường bất động sản đang được hoàn thiện thông qua thực tiễn của nền kinh tế đất nước mà trước hết là sự phát triển khách quan của hệ thống pháp luật Mặc dù pháp luật nói chung và luật đất

đai không đề cập đến việc đất có giá nhưng trên thực tế, lý thuyết "giá trị" bất

động sản bao gồm các yếu tố nhu cầu sử dụng, sự khan hiếm, sức mua đã chứng minh rằng đất đai có giá [2]

Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, tổ chức cá nhân được quyền sử dụng đất theo qui định của pháp luật" Điều 12 luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật đất đai năm 1998 và năm 2001 qui định: "Nhà nước xác định giá các loại đất để thuê chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi" Thực tiễn trong

quá trình thực hiện thu hồi đất GPMB, hầu hết đều bị ách tắc trong vấn đề

giải quyết đền bù, mặc dù khung giá đất của chính phủ tuy đã được điều chỉnh 2 lần đối với khung giá đất hiện hành, nếu đem áp dụng để tính thuế thì người dân chấp thuận Trong khi đó , giá đất trong mối quan hệ sở hữu toàn

dân về đất đai với nước ta còn là một vấn đề rất mới Trong điều kiện hiện nay, thực hiện tốt công tác định giá đất đồng nghĩa với việc góp phần điều chỉnh những quan hệ trong việc quản lý đất đai đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước, thu hút nguồn đầu tư nước ngoài Xuất phát từ quan điểm trên, việc xây dựng một hệ thống giá cả thống nhất, đồng bộ tìm ra cơ chế áp dụng hợp lý nâng cao hiệu lực pháp luật trong quá trình định giá đền bù GPMB khi Nhà nước thu hồi đất là rất cần thiết, nước ta thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài theo quy hoạch và pháp luật, Nhà nước cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất

sử dụng vào mục đích xác định Người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất

có quyền chuyển đổi chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp hoặc góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất Theo Luật đất đai năm 1993 đất đai được chia thành 6 loại trong mỗi loại đất khi Nhà nước giao cho người sử dụng đều gắn với mục đích sử dụng tuỳ theo từng trường hợp và mục đích sử dụng có thể được thay đổi theo thời gian khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép Do đó, việc đánh giá đất phải dựa trên cơ sở mục đích đã được xác định tại một thời điểm xác định Mặt khác do đặc thù của đất đai vừa là một tài nguyên vừa là một tư liệu sản xuất đặc biệt là địa bàn phân bố dân cư xây dựng cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng Vì vậy, theo điều 1

Bộ luật dân sự Việt Nam tháng 10/1995 thì đất đai và các tài sản gắn liền với

đất nằm trong nội dung của khái niệm bất động sản

- Những hạn chế và giải pháp khắc phục về công tác định giá đất phục vụ cho mục đích đền bù, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất

* Những hạn chế

Như trên đã trình bày, mặc dù đã có những thay đổi đáng kể trong việc xây dựng giá đất để tính đền bù thiệt hại khi thu hồi đất giúp cho Nhà nước khi xây dựng giá đất đã tiến gần đến giá thực tế, Bộ tài chính đã ban hành phương pháp xác định hệ số K theo nhiều cách tạo điều kiện thuận lợi cho

các địa phương khi xác định giá đền bù, nhưng việc xác định hệ số K theo các phương pháp khác nhau, làm cho người thực hiện khó vận dụng.Việc xây dựng giá đất sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau nên không thể tính

đúng, tính đủ cho một mục đích cụ thể, đồng thời giá đất trên thị trường luôn biến động, trong khi đó việc xây dựng bảng giá đất do cơ quan Nhà nước tiến hành lại dựa vào bảng giá đất được xây dựng từ trước không được điều chỉnh,

bổ sung, thì dù hệ số K có được điều chỉnh tăng hay giảm đến 50% cũng khó

có thể phản ánh đúng giá trị thực tế của quyền sử dụng đất

Mặt khác, việc phân loại đất, phân loại vị trí và phân hạng đất do đã không phù hợp với tình hình hiện nay và cũng phần nào áp đặt chủ quan của người làm công tác định giá dẫn đến đất được xây dựng vẫn chưa phù hợp với thực tế thị trường Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu của phần lớn đơn khiếu nại liên quan đến công tác đền bù thiệt hại GPMB trong thời gian qua Do đó để công tác xây dựng giá đất trong công tác đền bù thiệt hại, GPMB thời gian tới phải sửa đổi, bổ sung những vấn đề sau:

Việc quy định giá đất để tính đền bù thiệt hại phải phù hợp với khả năng sinh lợi và giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường tại thời điểm thu hồi đất Để tiến hành xây dựng giá đất, chúng ta phải có cách tổ chức thực hiện sao cho phù hợp với điều kiện thực tế của nước ta, có thể sử dụng hai phương pháp giá thành Tuy nhiên, để tiến hành được tốt các phương pháp này đòi hỏi phải có một chuẩn mực định giá thống nhất và khi áp dụng cũng phải chú ý đến điều kiện kinh tế - xã hội của các địa phương nói riêng

và cả nước nói chung

Thị trường bất động sản ở nước ta chưa phát triển, nên số lượng thông tin cần và đủ cho việc định giá còn hạn chế; các nguyên tắc, phương pháp, chuẩn mực định giá chưa cụ thể và còn thiếu; quan niệm về định giá còn chưa thống nhất; đội ngũ cán bộ làm công tác định giá chưa được thường xuyên quan tâm bồi dưỡng nghiệp vụ, chưa hình thành các tổ chức về định giá

* Những giải pháp, biện pháp về định giá đất

Xuất phát từ thực tiễn trên, Nhà nước cần có những biện pháp sau:

Nhà nước qui định khung giá đất cho từng vùng, theo từng thời gian và nguyên tắc, phương pháp xác định giá các loại đất Bất kỳ một tổ chức, cá nhân nào khi tham gia vào việc định giá phải tuân theo những nguyên tắc và chuẩn mực đã định

Căn cứ vào quy định của Chính phủ UBND cấp tỉnh qui định giá các loại

đất phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương để sử dụng vào các mục đích khác nhau, trong đó có mục đích tính đền bù thiệt hại khi bị thu hồi đất

Hình thành các tổ chức định giá độc lập để làm công tác đảm bảo tính khách quan của kết quả định giá Vì đây chính là cơ sở để Nhà nước làm căn

cứ xác định giá đất cho mục đích thu hồi đất và làm nơi nắm chắc được qui luật của thị trường và sẽ hình thành giá cả theo thị trường

Thực hiện công tác đăng ký quyền sử dụng đất (đăng ký ban đầu và đăng

ký biến động), hoàn thiện cơ sở pháp lý cho từng đơn vị đất đai (HSĐC, GCNQSDĐ )

Tổ chức đăng ký bất động sản là để kết thúc về mặt pháp lý, quá trình này Nhà nước xem xét tính hợp pháp của chủ sở hữu, quyền sử dụng đất và

sở hữu tài sản gắn liền với đất

Thông qua việc đăng ký biến động của bất động sản, Nhà nước triển khai

và thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội của mình (trong đó chính sách

đền bù, GPMB) Có sự thống nhất trong việc thực hiện các chính sách cụ thể

từ trung ương đến địa phương

Tăng cường đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác định giá nói chung và

định giá bất động sản nói riêng

2.5.4 Yếu tố pháp chế tác động đến công tác đền bù và TĐC

Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một chế độ đặc biệt của đời sống chính trị - xã hội, là sự đòi hỏi của các cơ quan Nhà nước, nhân viên Nhà nước, các tổ

chức xã hội và mọi công dân phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật trong hoạt động của pháp luật và trực tiếp như ảnh hưởng đến quá trình GPMB và TĐC

Điều 12 - Hiến pháp năm 1992 đặt ra yêu cầu không ngừng tăng cường pháp chế, coi pháp chế là nhiệm vụ quan trọng bậc nhất của Nhà nước và là nguyên tắc, là tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước Đảm bảo tính thống nhất của pháp chế là pháp luật được nhận thức, áp dụng thực hiện thống nhất trong toàn bộ lãnh thổ quốc gia và trên tất cả các lĩnh vực Văn bản được ban hành của các cơ quan Nhà nước và địa phương, văn bản dưới pháp luật phải phù hợp, không mâu thuẫn với văn bản pháp luật do các cơ quan Nhà nước trung ương ban hành, đây là những phương tiện do Nhà nước và các tổ chức xã hội tạo ra, nhằm đảm bảo cho các chủ thể pháp luật thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật của Nhà nước, ổn định chế độ xã hội

Với mục tiêu xây dựng xã hội Nhà nước pháp quyền, việc xây dựng và củng cố nền pháp chế xã hội chủ nghĩa là vấn đề tất yếu Cho đến nay, hệ thống pháp luật nói chung và luật đất đai nói riêng đã đáp ứng phần nào yêu cầu của pháp luật trong thời kỳ đổi mới Tuy vậy, chúng ta vẫn đang tồn tại những yếu kém kéo dài mà trong nhiều năm không khắc phục được, đó là sự chồng chéo của các văn bản pháp luật, nhiều loại văn bản pháp luật lạc hậu, lỗi thời không được thay thế, nội dung văn bản pháp luật tách rời với tầm nhìn chiếc lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước

Hiện nay, không chỉ luật đất đai mà còn nhiều văn bản dưới luật có không ít các điều khoản qui định một cách chung chung, chồng chéo, tính khả thi không cao nên áp dụng vào thực tiễn đời sống bị hạn chế, bất cập, phát sinh yếu kém, tồn tại Bên cạnh đó việc áp dụng chính sách - Pháp luật đất đai không thống nhất, thiếu đồng bộ, không triệt để của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, những cơ quan chức năng thiếu kinh nghiệm, chưa phát huy được vai trò trách nhiệm trong việc áp dụng, triển khai, thực hiện chính sách đền bù và TĐC cộng với ý thức pháp luật của người dân chưa đầy đủ là nguyên nhân làm cho nhân dân