Đánh giá tình hình thực hiện công ước basel ở việt nam và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi của công ước trong việc kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới

tôi đã lựa chọn đề tài “Đánh giá tình hình thực hiện Công ước Basel ở Việt Nam và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi của Công ước trong việc kiểm soát vận chuyển chất thải

NGUYỄN NHƯ TRUNG

ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN CÔNG ƯỚC BASEL

Ở VIỆT NAM VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI CỦA CÔNG ƯỚC TRONG VIỆC KIỂM SOÁT VẬN CHUYỂN CHẤT THẢI XUYÊN BIÊN GIỚI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

KỸ THUẬT MÔI TRƯỜNG

NGUYỄN NHƯ TRUNG

ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN CÔNG ƯỚC BASEL

Ở VIỆT NAM VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI CỦA CÔNG ƯỚC TRONG VIỆC KIỂM SOÁT VẬN CHUYỂN CHẤT THẢI XUYÊN BIÊN GIỚI

Chuyên ngành: Kỹ thuật môi trường

LUẬN VĂN THẠC SỸ

KỸ THUẬT MÔI TRƯỜNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1 TS NGUYỄN THẾ ĐỒNG

2 GS TS ĐẶNG KIM CHI

Hà Nội - Năm 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và không trùng lặp với các đề tài luận văn khác Nguồn thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc

Tôi xin chịu trách nhiệm trước Viện Đào tạo sau đại học và Viện Khoa học Công nghệ và Môi trường về luận văn của tôi

LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên tôi chân thành cảm ơn TS Nguyễn Thế Đồng đã dành thời gian quý báu để nhiệt tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và đã cho tôi những ý kiến, nhận xét, góp ý hữu ích để thực hiện đề tài nghiên cứu

Tôi cũng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với GS TS Đặng Kim Chi đã bỏ công sức tận tình hướng dẫn và đưa ra các ý kiến quý báu cho tôi trong quá trình thực hiện và hoàn thiện luận văn tốt nghiệp này

Nhân dịp này, tôi muốn bày tỏ lòng cảm ơn đối với Lãnh đạo Cục Quản lý chất thải và Cải thiện môi trường, Phòng Quản lý chất thải nguy hại, các đồng nghiệp, bạn bè đã cung cấp thông tin, hỗ trợ, động viên tôi hoàn thành luận văn này

Cuối cùng, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến gia đình, những người đã dành cho tổi tất cả tình thương, luôn động viên, giúp đỡ tôi vượt qua mọi khó khăn để vươn lên trong học tập và công tác

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT vi

DANH MỤC CÁC BẢNG vii

DANH MỤC CÁC HÌNH vii

DANH MỤC CÁC KHUNG vii

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu 3

3 Mục đích nghiên cứu của luận văn 4

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 5

5 Ý nghĩa của luận văn 5

6 Phương pháp nghiên cứu 5

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CÔNG ƯỚC BASEL VÀ HOẠT ĐỘNG VẬN CHUYỂN CHẤT THẢI XUYÊN BIÊN GIỚI 8

1.1 Bối cảnh hình thành và quá trình phát triển của Công ước Basel 8

1.2 Giới thiệu chung về Công ước Basel 14

1.3 Tình hình thực hiện Công ước Basel và hoạt động ngăn chặn các vụ buôn lậu chất thải trái phép trên thế giới của một số nước và tổ chức quốc tế 17

1.3.1 Quy định của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế về xuất khẩu CTNH 17

1.3.2 Hoạt động của Tổ chức Hải quan Thế giới trong việc ngăn chặn các vụ buôn lậu chất thải trái phép 18

1.3.3 Hoạt động của Interpol trong việc ngăn chặn các vụ buôn lậu chất thải trái phép 19

1.3.4 Nỗ lực thực hiện Công ước Basel của một số nước trên thế giới 19

1.4 Thách thức và các khó khăn trong việc thực hiện Công ước Basel trên thế giới 22

1.4.1 Nhu cầu làm hài hòa các định nghĩa và tiêu chuẩn 22

1.4.2 Công bố thông tin 25

1.4.3 Xây dựng báo cáo quốc gia về thực hiện Công ước Basel 26

1.4.4 Giám sát việc tuân thủ Công ước Basel 27

1.4.5 Phê chuẩn Công ước Basel sửa đổi 28

CHƯƠNG 2 QUÁ TRÌNH GIA NHẬP VÀ ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN

CÔNG ƯỚC BASEL CỦA VIỆT NAM 32

2.1 Phê chuẩn Công ước Basel 32

2.1.1 Bối cảnh trong nước và quốc tế để Việt Nam tham gia Công ước Basel 32

2.1.2 Việt Nam phê chuẩn Công ước Basel và thành lập cơ quan chuyên trách thực hiện Công ước Basel 34

2.2 Đánh giá tình hình thực hiện Công ước Basel 35

2.2.1 Ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến kiểm soát hoạt động thương mại quốc tế và bảo vệ môi trường 35

2.2.2 Kiểm soát các hoạt động thương mại liên quan đến chất thải 37

2.2.2.1 Xuất khẩu CTNH theo quy định của Công ước 37

2.2.2.2 Nhập khẩu phế liệu 39

2.2.2.3 Tạm nhập, tái xuất, chuyển khẩu chất thải 42

2.2.2.4 Hàng hóa tồn đọng tại các cảng biển phát hiện có chứa chất thải 47

2.2.2.5 Đánh giá các vụ vận chuyển CTNH trái phép vào Việt Nam 49

2.2.3 Hợp tác giữa các cơ quan, tổ chức trong và ngoài nước để kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới 52

2.2.3.1 Hợp tác trong nước 52

2.2.3.2 Hợp tác quốc tế 53

2.2.4 Đào tạo, tập huấn và phổ biến thông tin 55

2.3 Phân tích các khó khăn trong việc thực hiện Công ước Basel tại Việt Nam 58

2.3.1 Hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện và còn nhiều điểm thiếu sót, bất cập 58 2.3.2 Phối hợp thiếu chặt chẽ giữa các cơ quan thực thi pháp luật liên quan 66

2.3.3 Năng lực yếu kém và sự tiếp tay của một bộ phận lực lượng thực thi pháp luật nhằm che giấu các chuyến hàng nhập khẩu chất thải trái phép 67

2.3.4 Thiếu sự quan tâm của các bộ, ngành, địa phương trong việc thực hiện Công ước 69

2.3.5 Hạn chế tuyên truyền phổ biến thông tin 70

2.3.6 Tái xuất hàng hóa vi phạm về nước xuất khẩu gặp nhiều khó khăn 70

2.3.7 Tình hình ô nhiễm môi trường do nhập khẩu phế liệu và chất thải bất hợp pháp 71

2.3.8 Phê chuẩn Văn kiện Công ước sửa đổi 75

CHƯƠNG 3 CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI CỦA CÔNG ƯỚC BASEL TẠI VIỆT NAM 77

3.1 Quan điểm và định hướng xây dựng văn bản pháp luật để kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới 77

3.2 Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới 79

3.3 Đề xuất cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới 82

3.4 Tăng cường năng lực cho công tác quản lý kiểm soát chất thải, ngăn chặn các hành vi tiếp tay cho buôn lậu chất thải trái phép xuyên biên giới 86

3.5 Đào tạo, tập huấn, phổ biến thông tin và nâng cao nhận thức về pháp luật BVMT trong hoạt động xuất nhập khẩu 87

3.6 Đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra 90

3.7 Xây dựng các quy chuẩn và tài liệu hướng dẫn kỹ thuật 90

3.8 Nghiên cứu, đánh giá để tiến tới phê duyệt Văn kiện sửa đổi Công ước Basel 91 3.9 Các biện pháp khác 91

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 93

1 Kết luận 93

2 Kiến nghị 94

TÀI LIỆU THAM KHẢO 97

PHỤ LỤC 1 TÌNH TRẠNG BUÔN BÁN, VẬN CHUYỂN CHẤT THẢI ĐIỆN TỬ

TRÊN THẾ GIỚI VÀ NHỮNG HỆ LỤY 99

PHỤ LỤC 2 NGHIÊN CỨU ĐIỂN HÌNH VỀ TÌNH TRẠNG BUÔN LẬU CHẤT THẢI ĐIỆN TỬ TRÁI PHÉP TRONG VÙNG ĐÔNG Á VÀ THÁI BÌNH DƯƠNG 105

PHỤ LỤC 3 ĐÁNH GIÁ CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT HOẠT ĐỘNG THƯƠNG MẠI QUỐC TẾ VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

114

1 Hệ thống văn bản pháp luật quy định về hoạt động xuất nhập khẩu 114

1.1 Luật Thương mại số 36/2005/QH11 114

1.2 Nghị định số 187/2013/NĐ-CP 114

1.3 Thông tư số 11/2012/QĐ-BTTTT 117

1.4 Thông tư liên tịch số 34/2012/TTLT-BCT-BTNMT 117

1.5 Thông tư số 01/2013/TT-BTNMT 119

1.6 Thông tư số 04/2014/TT-BCT 119

1.7 Thông tư số 05/2014/TT-BCT 120

1.8 Thông tư số 20/2014/TT-BKHCN 122

2 Hệ thống văn bản pháp luật quy định về phòng chống buôn lậu trái phép trong hoạt động hải quan 123

2.1 Luật Hải quan số 54/2014/QH13 123

2.2 Nghị định số 107/2002/NĐ-CP 125

2.3 Nghị định số 154/2005/NĐ-CP 126

3 Hệ thống văn bản pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động kiểm soát vận chuyển chất thải/phế liệu xuyên biên giới 127

3.1 Luật Bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13 127

3.2 Quyết định số 155/1999/QĐ-TTg 129

3.3 Nghị định số 80/2006/NĐ-CP 130

3.4 Thông tư số 12/2011/TT-BTNMT 131

3.5 Thông tư số 25/2009/TT-BTNMT 133

3.6 Thông tư số 43/2010/TT-BTNMT 133

4 Hệ thống văn bản pháp luật về xử lý vi phạm bảo vệ môi trường trong hoạt động thương mại quốc tế 133

4.1 Luật Hình sự số 15/1999/QH10 134

4.2 Bộ luật Dân sự số 33/2005/QH11 135

4.3 Luật xử lý vi phạm hành chính số 15/2012/QH13 135

4.4 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP 135

4.5 Nghị định số 179/2013/NĐ-CP 136

PHỤ LỤC 4 CÁC VỤ VẬN CHUYỂN CHẤT THẢI TRÁI PHÉP VÀO VIỆT NAM 138

1 Các vụ việc vận chuyển chất thải trái phép do hải quan phát hiện 138

2 Các vụ việc vận chuyển chất thải trái phép do cảnh sát môi trường phát hiện 141

3 Vấn đề phá dỡ tàu cũ để lấy phế liệu 145

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

chùm điện tử)

INTERPOL International Criminal Police Organization

(Tổ chức Cảnh sát Hình sự Quốc tế)

(Hiệp định Môi trường Đa phương)

(Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế)

(Văn phòng Thông tin tình báo khu vực Châu Á-Thái Bình Dương)

(Chương trình Môi trường Liên Hợp quốc)

(Thiết bị điện và điện tử thải)

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Hệ thống các văn bản pháp luật về kiểm soát thương mại và BVMT 35 Bảng 2.2 Thống kê các trường hợp đăng ký xuất khẩu CTNH từ 2010-2013 38 Bảng 2.3 Thống kê số lượng doanh nghiệp đăng ký nhập khẩu phế liệu 40 Bảng 2.4 Thống kê số lượng nhập khẩu phế liệu vào Việt Nam từ 1997-2012 41 Bảng 2.5 Thống kê số lượng phế liệu TNTX qua cảng Hải Phòng 42 Bảng 2.6 Thống kê số lượng container tồn đọng tại các cảng Hải Phòng 47 Bảng 2.7 Kết quả đấu tranh chống buôn lậu chất thải trái phép 51 Bảng 2.8 Thống kê các hội thảo/hội nghị về Công ước Basel mà đại diện Việt Nam tham dự từ 2009-2013 55 Bảng 2.9 Nguy cơ gây ô nhiễm môi trường do việc lưu giữ thép phế liệu 72

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1.1 Các cô gái Cămpuchia đi bộ qua bãi đổ CTNH của một công ty hóa

chất Đài Loan 10 Hình 1.2 Nguồn gốc màn hình CRT bị bắt giữ vận chuyển trái phép tại Hồng

Công 18 Hình 2.1 Bốc dỡ màn hình CTR từ container chuyển xuống thuyền ở Bến Lục Lầm, Móng Cái 45 Hình 2.2 Những rủi ro ô nhiễm môi trường do hoạt động nhập khẩu và tái chế thép phế liệu 73 Hình 2.3 Bãi chứa phế liệu nhập khẩu của một nhà máy thép tại Bà Rịa -

Vũng Tàu 74

DANH MỤC CÁC KHUNG

Khung 1.1 Các mốc sự kiện đánh dấu việc hình thành và thúc đẩy việc phê

chuẩn Văn kiện bổ sung lệnh cấm 13 Khung 1.2 Một số điều khoản quan trọng của Công ước Basel 16

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã có các chính sách phát triển kinh tế, thúc đẩy tự do hoá thương mại toàn cầu, tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho các cá nhân, tổ chức tham gia hội nhập kinh tế quốc tế, đẩy mạnh hoạt động xuất nhập khẩu các loại hàng hoá nói chung và các máy móc, thiết bị, phế liệu để phục

vụ sản xuất nói riêng Nhưng cũng từ khi Việt Nam mở cửa buôn bán thương mại với các nước trên thế giới và phát triển nền sản suất hàng hóa, vấn đề môi trường cũng bắt đầu trở thành một vấn nạn, đặc biệt là trong quá trình giao lưu kinh tế với các nước trên thế giới thông qua các cửa khẩu, cảng biển quốc tế Việt Nam có hệ thống giao thông đa dạng và thuận tiện cho việc vận chuyển và lưu thông hàng hóa với các nước trên thế giới với khoảng 60 cửa khẩu quốc tế/quốc gia, 49 cảng biển các loại, 7 cửa khẩu quốc tế hàng không và 1 cửa khẩu quốc tế đường sắt Hàng năm, hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam với số lượng rất lớn và đa dạng về chủng loại, trong đó có một số mặt hàng nhập khẩu trái phép có nguy cơ tiềm ẩn gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng cũng như ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe của con người (từ thực phẩm chưa qua kiểm dịch, các sinh vật lạ, các máy móc/thiết bị cũ, phế thải công nghiệp, cho đến chất thải) Việc thẩm lậu chất thải trái phép vào Việt Nam ngày càng trở thành vấn đề đáng quan ngại kể từ khi có hoạt động nhập khẩu, tạm nhập tái xuất (TNTX) các phế liệu làm nguyên liệu sản xuất có chứa chất thải, đặc biệt là chất thải nguy hại (CTNH) với số lượng ngày càng gia tăng và tính chất ngày càng phức tạp

Chỉ tính riêng cảng Hải Phòng hiện nay còn tồn đọng hơn 5.000 container, trong đó có nhiều container có dấu hiệu vi phạm (chứa săm lốp thải, ắc quy chì, phế liệu bẩn, bản mạch điện tử, màn hình các loại, thức ăn chăn nuôi, hàng đông lạnh, thực phẩm hết hạn sử dụng …) được coi là hàng tồn, hàng vô chủ, chiếm giữ diện tích mặt bằng, kho bãi lưu giữ của cảng và ảnh hưởng đến môi trường Mặc dù các

cơ quan chức năng đã tăng cường theo dõi, kiểm tra, giám sát, đưa ra những quyết định xử lý để răn đe nhưng hầu hết các doanh nghiệp nhập khẩu trái phép đều trốn

tránh trách nhiệm, cố tình phớt lờ, chạy theo lợi nhuận để nhập khẩu vào nước ta những lô hàng máy móc, phế liệu thải chứa thành phần nguy hại, tiềm ẩn nguy cơ

đe dọa đối với môi trường sống và sức khỏe cộng đồng

Theo báo cáo của Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường, địa bàn phát hiện và xử lý loại vi phạm này nhiều nhất là Hải Phòng (32 vụ), thành phố Hồ Chí Minh (23 vụ) và Quảng Ninh (17 vụ) Thống kê cho thấy số vụ và tính chất nguy hiểm của việc nhập khẩu hàng hóa có yếu tố nguy hại cho môi trường đã đến mức báo động Chỉ trong hai năm (từ tháng 5/2009 đến 5/2011), lực lượng cảnh sát môi trường toàn quốc đã phát hiện 37 vụ việc vận chuyển chất thải trái phép xuyên biên giới, trong đó có tới 3.278 container chứa 56.618 tấn ắc quy chì phế thải và hàng hóa thuộc diện CTNH đã nhập khẩu qua các cảng biển, cửa khẩu vào nước ta Nguyên nhân chính của tình trạng nhập khẩu chất thải trái phép vào nước ta là

do hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, cơ chế bất cập tạo ra kẽ hở cho các doanh nghiệp lợi dụng hình thức nhập khẩu dưới danh nghĩa hàng hóa hoặc phế liệu làm nguyên liệu sản xuất Bên cạnh đó, trong khi công tác thu gom, xử lý chất thải rắn công nghiệp chưa đáp ứng được nhu cầu thì việc xử lý một khối lượng lớn chất thải nhập khẩu trái phép bị tồn đọng đang là vấn đề nhức nhối đặt ra cho các nhà quản lý môi trường và hải quan tại các địa phương có cửa khẩu, cảng biển quốc tế

Các vụ nhập khẩu trái phép chất thải vào Việt Nam trong thời gian qua đã vi phạm Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới CTNH và tiêu huỷ chúng (sau đây gọi tắt là Công ước Basel) mà Việt Nam tham gia ngày 13 tháng 3 năm 1995 (có hiệu lực ngày 11 tháng 6 năm 1995) Kể từ khi phê chuẩn Công ước Basel cho đến nay, Việt Nam luôn cố gắng thực hiện đầy đủ nghĩa vụ và trách nhiệm của một quốc gia thành viên, tăng cường phối hợp giữa các Bộ, ban, ngành trong nước và hợp tác quốc tế trong công tác quản lý CTNH và ngăn chặn các hoạt động vận chuyển trái phép CTNH xuyên biên giới Tuy nhiên, trải qua hơn 18 năm

kể từ khi gia nhập Công ước Basel, Việt Nam chưa có đánh giá hoặc tổng kết về quá trình thực thi Công ước này để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm và sửa đổi chính sách, pháp luật cho phù hợp với thực tiễn Trước thực trạng như vậy, chúng

tôi đã lựa chọn đề tài “Đánh giá tình hình thực hiện Công ước Basel ở Việt Nam và

đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi của Công ước trong việc kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới” với mong muốn đánh giá các nỗ lực thực thi của Việt Nam và các vấn đề tồn tại để đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả và hiệu lực thực thi Công ước, góp phần ngăn ngừa và giảm thiểu các vụ vận chuyển trái phép chất thải xuyên biên giới

Do vậy, để có sự đánh giá tổng thể và khách quan, chúng tôi đã tham khảo thêm các báo cáo, nghiên cứu của các tổ chức quốc tế có uy tín như UNEP, INTERPOL, BAN và các bài báo, bài trình bày liên quan đến việc thực hiện Công

ước Basel của các học giả, chuyên gia môi trường trên thế giới để có thông tin khách quan và hữu ích phục vụ cho đề tài này

Trải qua quá trình thu thập thông tin và số liệu phục vụ cho việc đánh giá tình hình thực thi Công ước Basel của Việt Nam, chúng tôi nhận thấy nguồn dữ liệu tham khảo từ các cơ quan thực thi pháp luật của nước ta hiện rất hạn chế, mang tính rời rạc và không hệ thống nên đã gây khó khăn rất lớn cho chúng tôi trong việc tổng hợp, đánh giá và hoàn thiện luận văn này

Tóm lại, cho đến nay ở nước ta chưa có một công trình nghiên cứu một cách

hệ thống và toàn diện vấn đề thực hiện Công ước Basel ở Việt Nam Với đề tài nghiên cứu đề xuất, chúng tôi hy vọng sẽ khắc phục được phần nào tình trạng nêu trên

3 Mục đích nghiên cứu của luận văn

Đề tài nghiên cứu của luận văn nhằm làm sáng tỏ quá trình tổ chức, thực thi Công ước Basel tại Việt Nam trong việc kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới để từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện Công ước, góp phần bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng trước nguy cơ của các vụ thẩm lậu chất thải trái phép vào Việt Nam

Để đạt được mục tiêu tổng quát nêu trên, đề tài cần thực hiện các nội dung nghiên cứu sau:

1 Phân tích các quy định pháp luật thương mại và môi trường hiện hành ở Việt Nam về kiểm soát hoạt động vận chuyển chất thải xuyên biên giới và chỉ ra các mặt tích cực, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó;

2 Đánh giá mức độ thực thi Công ước Basel qua các hoạt động:

- Nhập khẩu phế liệu;

- Xuất khẩu CTNH;

- Tạm nhập, tái xuất, chuyển khẩu hàng hóa/thiết bị đã qua sử dụng có yếu tố nguy hại;

- Bắt giữ các vụ vận chuyển chất thải trái phép vào Việt Nam;

- Hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong và ngoài nước trong việc kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới;

- Đào tạo, tập huấn và phổ biến thông tin về Công ước Basel

3 Đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thực thi Công ước Basel, đặc biệt chú trọng đến công tác phòng ngừa, ngăn chặn hoạt động vận chuyển chất thải trái phép vào nội địa nước ta

4 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu các hoạt động thực thi Công ước Basel của Việt Nam, từ việc xây dựng các văn bản pháp luật cho đến các hoạt động triển khai thực hiện các quy định của Công ước nhằm kiểm soát vận chuyển chất thải xuyên biên giới

Phạm vi nghiên cứu được giới hạn tại một số tỉnh, thành phố của Việt Nam, điển hình là Hải Phòng, Quảng Ninh, Bà Rịa-Vũng Tàu, thành phố Hồ Chí Minh - nơi có các cửa khẩu, cảng biển quốc tế liên quan đến hoạt động xuất nhập khẩu

5 Ý nghĩa của luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn làm cơ sở khoa học và thực tiễn để phục vụ công tác quản lý chất thải rắn, kiểm soát các vụ vận chuyển chất thải xuyên biên giới, hoàn thiện pháp luật về thương mại, môi trường và qua đó góp phần thúc đẩy hoạt động bảo vệ môi trường nói chung Các giải pháp mà luận văn đề xuất mang tính thiết thưc, hữu ích để cải thiện và đẩy mạnh quá trình thực thi Công ước Basel tại Việt Nam

6 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp khảo sát hiện trường: Khảo sát thực tế tại các cửa khẩu, cảng biển để thu thập thông tin và đánh giá tình hình vận chuyển chất thải xuyên biên giới

- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Rà soát, thu thập và nghiên cứu các văn bản pháp quy, tài liệu, thông tin, dữ liệu có liên quan về hoạt động vận chuyển chất thải xuyên biên giới Nguồn tài liệu chính thống từ các cơ quan thực thi pháp luật trong nước được thu thập từ các công văn, báo cáo và chuyên đề thực hiện nhiệm vụ phục vụ cho việc lựa chọn số liệu, thông tin hữu ích đánh giá về các hoạt động thực thi Công ước Basel Bên cạnh nguồn tài liệu trong nước là các báo cáo, nghiên cứu đánh giá về Công ước Basel và hoạt động buôn bán chất thải của các học giả, tổ chức quốc tế và tổ chức phi chính phủ cũng góp phần bổ sung thông tin cần thiết cho đề tài

- Phương pháp kế thừa: Sử dụng kế thừa các tài liệu, tư liệu, kết quả của các công trình nghiên cứu trong nước và quốc tế để khái quát hóa tình hình thực hiện Công ước Basel của Việt Nam và các nước trên thế giới; cung cấp thông tin về hoạt động vận chuyển chất thải xuyên biên giới, trong đó có tình hình buôn lậu bất hợp pháp; lựa chọn sử dụng các kết quả nghiên cứu trước đây để đề xuất các giải pháp quản lý việc vận chuyển chất thải xuyên biên giới

- Phương pháp chuyên gia: Áp dụng trong việc thu thập thông tin, phân tích thực trạng của hoạt động buôn bán chất thải xuyên biên giới (chủ yếu là nhập khẩu phế liệu, TNTX và xuất khẩu chất thải), đánh giá các khó khăn, thách thức cũng như đề xuất các giải pháp thực thi hiệu quả Công ước Basel ở Việt Nam dựa trên hiểu biết và kinh nghiệm của các chuyên gia trong một số lĩnh vực liên quan Quá trình áp dụng phương pháp chuyên gia được chia thành ba giai đoạn: Lựa chọn chuyên gia; trưng cầu ý kiến chuyên gia và xử lý các ý kiến, đánh giá của chuyên gia Các chuyên gia được lựa chọn bao gồm: Chuyên gia pháp luật, chuyên gia môi trường; cán bộ quản lý xuất nhập khẩu; cán bộ hải quan/cảnh sát phòng chống tội phạm môi trường liên quan và chuyên gia độc lập của các tổ chức phi chính phủ Việc trưng cầu ý kiến chuyên gia được thực hiện khi ta xác định được các vấn đề mấu chốt hoặc chưa sáng tỏ trong việc thực thi Công ước Basel ở Việt Nam, từ đó

có cơ sở đưa ra những câu hỏi nhằm mục đích thu được các thông tin đánh giá về mặt chất lượng và quan hệ của vấn đề cần tìm hiểu hoặc làm rõ thông tin Kết quả

các cuộc phỏng vấn chuyên gia được ghi chép lại, phân tích và đánh giá nội dung để đúc rút các thông tin hữu ích phục vụ cho đề tài

- Phương pháp phỏng vấn: Sử dụng hình thức đối thoại tự do theo chủ đề được định sẵn Trong quá trình phỏng vấn, tùy theo tình huống cụ thể để đưa ra các câu hỏi không theo trình tự, đưa ra nhận xét cá nhân và trao đổi qua lại với người được phỏng vấn nhằm thu thập các thông tin mong muốn Các câu hỏi được đặt ra xoay quanh trọng tâm để có sự thống nhất và toàn diện về vấn đề cần làm sáng tỏ

- Phương pháp thống kê: Áp dụng trong việc thống kê các số liệu khảo sát và thu thập để đánh giá tình hình vận chuyển chất thải xuyên biên giới Thông tin định luợng thu thập được từ các báo cáo hoặc kết quả khảo sát được sắp xếp và thống kê theo thời gian để làm bộc lộ ra các mối liên hệ và xu thế của hiện tượng Các số liệu được trình bày dưới dạng bảng số liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CÔNG ƯỚC BASEL VÀ HOẠT ĐỘNG VẬN CHUYỂN

CHẤT THẢI XUYÊN BIÊN GIỚI

1.1 Bối cảnh hình thành và quá trình phát triển của Công ước Basel [15]

Vào giữa những năm 1980 đã xuất hiện những thông tin phát hiện về việc nhiều thùng chứa hóa chất công nghiệp độc hại được chôn lấp ở các bờ biển nhiệt đới và các tàu chở chất thải độc hại chạy dọc theo bờ biển của những quốc gia đang phát triển để tìm nơi cập bờ Những “chuyến tàu chết chóc” đầu tiên này đã thực sự phơi bày cho công chúng biết về những dấu hiệu của một loại hình buôn bán siêu lợi nhuận mà có nguy cơ trở thành đại dịch - đó là buôn lậu CTNH Điều đáng bàn

là số lượng CTNH xuất khẩu trên toàn cầu hoặc đến các nước đang phát triển là không thể nắm bắt được Hơn nữa, hậu quả của những chuyến hàng xuất khẩu này cũng rất khó lướng trước được Dựa trên kết quả điều tra, người ta phát hiện thấy các dòng vận chuyển CTNH từ các nước phát triển sang các nước đang phát triển để

xử lý thông qua các giao dịch được thực hiện bởi các kẻ môi giới chất thải Do lợi nhuận kinh tế, việc xử lý CTNH ở các nước đang phát triển có chi phí thấp, đồng thời hoạt động xử lý tạo ra một nguồn thu đáng kể Tuy nhiên, các quốc gia tiếp nhận không có đủ chuyên môn, thiết bị và công nghệ để xử lý chất thải đúng cách nên điều tất yếu là chất thải có thể gây ra các vấn đề cho sức khỏe và môi trường ở các quốc gia này Thậm chí dù phải đối mặt với một viễn cảnh đen tối như vậy, các nước nghèo nhận thấy rất khó khăn để từ chối các hoạt động này vì chúng đem lại doanh thu hấp dẫn Ví dụ, Guinea-Bissau đã ký một số hợp đồng nhận chất thải từ Hoa Kỳ và Châu Âu trong thời gian 5 năm với số tiền là 600 triệu đô la, tương đương với tổng sản phẩm quốc gia hàng năm Sau đó, mặc dù Guinea-Bissau đã hủy

bỏ các hợp đồng này do áp lực từ các nước láng giềng, song tình trạng này phản ánh một tình thế khó xử phải đối mặt của nhiều quốc gia đang phát triển đối với nguồn lợi nhuận hấp dẫn khi tiếp nhận CTNH

Trong quá khứ, có nhiều sự kiện nổi bật liên quan đến vận chuyển CTNH xuyên biên giới đã được quốc tế ghi nhận như sau [11], [13]:

- Các thùng CTNH mất dấu từ Singapore được dán nhãn sai điểm đến không

có người nhận ở một bến tàu tại Bangkok, Thái Lan đã rò rỉ chất độc vào môi trường

- Tháng 8/1986, tàu chở hàng Khian Sea khởi hành từ Philadelphia, Hoa Kỳ với 14.000 tấn tro lò đốt độc hại Sau khi đổ bỏ một số lượng tro thải tại bãi biển Gonaives ở Haiti, con tàu bắt đầu vào hành trình “tội lỗi” Con tàu này đã đi qua vùng biển của 5 châu lục trong 27 tháng và thay đổi tên tàu nhiều lần Greenpeace

đã cảnh báo cho tất cả các cảng có khả năng và con tàu đã buộc phải rời đi nhiều lần Lượng tro thải nghi ngò bị đổ bỏ cuối cùng ở Ấn Độ Dương

- Tháng 3/1987 xà lan Mobro khởi hành từ Islip, New York mang theo 3186 tấn chất thải rắn trong chuyến “du lịch chất thải” đã trở thành trò đùa quốc tế đáng

hổ thẹn Thất bại trong việc đổ chất thải xuống 6 tiểu bang ở Hoa Kỳ, Mobro tiếp tục hành trình về phía nam và đã bị cấm vào vùng biển của Mexico, Belize, và Bahamas Cuối cùng, ngày 01/9/1987 sau 6.000 dặm, 162 ngày hải trình, xà lan quay về điểm xuất phát ban đầu là thành phố New York

- Tháng 8/1987-5/1988 - Chất thải hóa chất độc hại có xuất xứ từ Italia đã được tìm thấy ở bãi biển Koko, Nigeria Doanh nhân Italia gửi 8.000 thùng chất thải hóa chất đến thị trấn cảng nhỏ ở Nigeria Các thùng được dán nhãn “liên quan đến xây dựng thương mại” và “hóa chất tồn dư” Sau đó, các công nhân Nigeria đã chuyển đống chất thải này tái xuất về Italia Hậu quả là có nhiều người phải nhập viện vì bỏng hóa chất, buồn nôn, nôn ra máu và mất cảm giác một phần Phản ứng lại hành động đổ bỏ chất thải trái phép, Nigeria đã triệu hồi đại sứ của mình tại Italia và sau đó bắt giữ một tàu chở hàng của Italia để gây áp lực buộc giới chức Italia phải đưa chất thải về nước Kết cục, các tàu Karin B và Deepsea Carrier đã được thuê để vận chuyển chất thải trở lại Châu Âu, nơi mà chúng phải đối mặt với các cuộc biểu tình lớn

- Công ty Jelly Wax, một nhà môi giới chất thải Italia, đã xuất khẩu chất thải tới Lebanon và Venezuela mà không có sự đồng ý trước của hai quốc gia này Con

tàu Zanoobia, mang theo một số chất thải đã cố gắng đổ chất thải ở Djibouti và Syria trước khi bị buộc phải quay trở về Italia

- Chất thải phóng xạ từ nhiều nước Châu Âu và Liên Xô cũ đã được đổ thải tại Benin mà không được xử lý

- Đảo Kassa của Guinea tiếp nhận 15.000 tấn nguyên liệu dán nhãn sai dưới dạng nguyên liệu thô để sản xuất gạch Sau khi thảm thực vật bị hủy diệt, các chất thải đã được lấy mẫu phân tích và phát hiện ra là tro thải lò đốt

- Cuối năm 1998, 3000 tấn chất thải công nghiệp có chứa thủy ngân đóng gói trong túi nhựa đã được tìm thấy trong một bãi đổ gần Sihanoukville, Cămpuchia Chất thải được dán nhãn “bánh xi măng” trên chứng từ nhập khẩu thuộc về một Công ty Hóa dầu Đài Loan Đây là nguyên nhân dẫn đến vụ bạo loạn tại địa phương

và làm chết ít nhất hai người Sau đó, đống chất thải này được chuyển trở lại Đài Loan Những nỗ lực cuối cùng để gửi chất thải này đến Hoa Kỳ và Pháp cũng thất bại, mặc dù 32 container chứa các thùng đựng chất thải này đã được nghiền nát và chuyển đến Hà Lan để thiêu đốt

Hình 1.1 Các cô gái Cămpuchia đi bộ qua bãi đổ CTNH của một công ty hóa chất Đài Loan [16]

Trước diễn biến phức tạp của các sự kiện nêu trên mà các tổ chức môi trường như Greenpeace và Hội đồng Bảo vệ Tài nguyên thiên nhiên đã kêu gọi một lệnh cấm quốc tế đối với các trường hợp xuất khẩu CTNH Tuy nhiên, một lệnh cấm xuất khẩu như vậy có thể phản tác dụng Hiệu quả kinh tế có thể đạt được thông qua việc xử lý tại nước ngoài Hơn nữa, xuất khẩu CTNH sang những nước có thiết bị

xử lý đảm bảo có thể tốt hơn cho BVMT Ngoài ra, chủ quyền quốc gia có thể bị phá vỡ nếu như bị cấm tiếp nhận các chất thải như vậy Về điều này và những lý do khác, cộng đồng thế giới đã lựa chọn thông qua Chương trình Môi trường Liên Hợp quốc (UNEP) để kiểm soát chứ không phải là cấm xuất khẩu CTNH

Quản lý CTNH đã có mặt trong chương trình nghị sự môi trường quốc tế ngay

từ đầu những năm 1980, đồng thời là một trong ba lĩnh vực ưu tiên của Chương trình Montevideo đầu tiên về Luật Môi trường năm 1981 thuộc UNEP Tháng 6 năm 1987, sau khi có những phản ứng mạnh mẽ từ các quốc gia đang phát triển và một số tổ chức phi chính phủ, Liên Hợp quốc đã xúc tiến những cuộc đàm phán để chuẩn bị cho một công ước quốc tế về vận chuyển xuyên biên giới CTNH UNEP

đã thông qua Hướng dẫn và Nguyên tắc Cairo về quản lý hợp lý về môi trường đối với CTNH, theo đó đưa ra các khuyến nghị liên quan đến việc xuất khẩu CTNH Hướng dẫn Cairo yêu cầu phải gửi thông báo về các trường hợp xuất khẩu CTNH đến các nước nhập khẩu và quá cảnh và sau đó nhận được sự đồng ý của những quốc gia này trước khi xuất khẩu Nhà xuất khẩu đảm bảo các cơ sở xử lý có đủ khả năng để xử lý các CTNH và việc xử lý phải đáp ứng quy định tối thiểu nghiêm ngặt như những cơ sở xử lý của các quốc gia xuất khẩu Sau khi thông qua Hướng dẫn Cairo, UNEP đã tìm cách hợp nhất các nguyên tắc tương tự trong một Công ước Công việc này bắt đầu với một cuộc họp tổ chức tại Budapest, Hungary trong tháng

10 năm 1987 Các quan điểm xung đột về các vấn đề chính đã cản trở việc đạt tới một hiệp định Nhìn chung, nhiều nước đang phát triển ủng hộ một lệnh cấm Bắc-Nam về vận chuyển CTNH, trong khi một số nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đề xuất một hệ thống quản lý dựa trên việc thông báo và cho

phép Các cuộc tranh luận cuối cùng tập trung vào một số vấn đề, chủ yếu là bản chất của các quy định về chất thải, cơ chế thông báo trước và sự chấp thuận

Năm 1988, Tổ chức Thống nhất châu Phi (OAU) đã thông qua nghị quyết lên

án việc tiêu hủy CTNH ở Châu Phi và yêu cầu những người có trách nhiệm phải làm sạch các chất thải này Một số quốc gia thành viên OAU đã ban hành luật xử phạt các vi phạm do việc tiêu hủy CTNH trái phép, đặc biệt là Nigeria đã áp đặt án

tử hình cho những kẻ tiêu hủy chất thải trái phép

Trải qua quá trình đàm phán và thảo luận căng thẳng giữa các bên liên quan, Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển xuyên biên giới CTNH và việc tiêu hủy chúng được thông qua ngày 22 tháng 3 năm 1989 bởi Hội nghị các Đại sứ Đặc mệnh Toàn quyền tại Basel, Thụy Sỹ nhằm đáp ứng với làn sóng phản đối công khai liên quan đến các vụ nhập khẩu CTNH từ nước ngoài được phát hiện ở Châu Phi và các nước đang phát triển trong những năm 1980 Công ước có hiệu lực vào ngày 05 tháng 5 năm

Mục tiêu tổng thể của Công ước Basel là bảo vệ sức khỏe con người

và môi trường chống lại các tác động tiêu cực của CTNH Công ước hướng đến mục đích giảm thiểu việc phát sinh CTNH, kiểm soát và giảm thiểu hoạt động vận chuyển xuyên biên giới CTNH để bảo vệ sức khỏe con người và môi trường Để đạt được những mục tiêu này, Công ước đề ra một số nghĩa vụ chung để nghiêm cấm việc xuất khẩu chất thải đến Nam Cực, các quốc gia có chính sách cấm nhập khẩu chất thải và những nước không phải là thành viên của Công ước Basel (trừ khi các văn kiện thỏa thuận đó nghiêm ngặt như Công ước Basel) Hoạt động vận chuyển CTNH phải tuân thủ theo quy định của Công ước, nghĩa là cơ chế thông báo trước

và đạt được sự đồng thuận, trong đó yêu cầu các bên không xuất khẩu CTNH cho một bên khác trừ khi cơ quan thẩm quyền nước nhập khẩu đã được thông báo thích hợp và có văn bản chấp thuận Công ước Basel đưa ra các quy định về việc xuất khẩu CTNH theo cách thức quản lý tương tự như cách tiếp cận của Hoa Kỳ và Ủy ban Châu Âu (EC)

Một trong những đóng góp quan trọng nhất của Công ước Basel trong 25 năm qua là đã xây dựng một số lượng đáng kể công cụ chính sách với đặc tính không ràng buộc Trong khuôn khổ của Công ước, phần chính yếu của các hướng dẫn kỹ thuật tập trung vào quản lý các dòng chất thải cụ thể được xây dựng bởi các nhóm chuyên gia kỹ thuật và được chấp thuận bởi COP Các công cụ không ràng buộc này

Khung 1.1 Các mốc sự kiện đánh dấu việc hình thành và thúc đẩy việc phê chuẩn Văn kiện bổ sung lệnh cấm [13]

Căn cứ vào Công ước Basel, các quốc gia đang phát triển và các tổ chức đã xây dựng những lệnh cấm ở quy mô quốc gia và khu vực Những cố gắng này nhanh chóng có kết quả và do đó ngay tại thời điểm Công ước Basel có hiệu lực năm

1992, có tới 88 quốc gia đã áp dụng các điều luật hoặc các thỏa thuận cấp quốc gia hoặc khu vực để cấm nhập khẩu các CTNH Cơn sóng thủy triều lớn này đã thuyết phục được các quốc gia tiên tiến ở Châu Âu như Thụy Sỹ, Na Uy, Thụy Điển và Đan Mạch tham gia cùng các quốc gia phát triển và các nước Đông Âu

để thúc đẩy mạnh mẽ hơn nữa cho việc ra đời một lệnh cấm toàn cầu Các chính phủ và các tổ chức phi chính phủ đã thành công trong việc từng bước chuyển hóa Công ước Basel thành các quyết định được thông qua bởi Hội nghị các Bên:

* COP 1 (12/1992): Quyết định 1/22 yêu cầu các nước đang phát triển cấm nhập khẩu các CTNH từ các quốc gia công nghiệp

* COP 2 (3/1994): Quyết định 2/12 cấm xuất khẩu tất cả các CTNH từ các nước OECD tới các nước không thuộc OECD, kể cả cho việc tái chế như thỏa thuận tháng 1/1998

* COP 3 (9/1995): Quyết định 3/1 chấp thuận lệnh cấm xuất khẩu CTNH từ các nước OECD và Liechtenstein tới các nước không thuộc OECD như một Văn kiện sửa đổi Công ước

* COP 4 (2/1998): Quyết định 4/8 chấp thuận không thay đổi Văn kiện sửa đổi lệnh cấm cho tới khi có hiệu lực Quyết định 4/7 yêu cầu tất cả các Bên phê chuẩn Văn kiện bổ sung lệnh cấm sớm nhất

* COP 5, 6 và 7 (12/1999, 12/2002, 10/2004): Quyết định 5/3, 6/33, 7/23 đều yêu cầu các Bên phê chuẩn Văn kiện bổ sung lệnh cấm càng sớm càng tốt

* COP 10 (10/2011): Quyết định 10/3 dựa trên sáng kiến của Indonexia và Thụy

Sỹ về đẩy mạnh việc thực hiện hiệu quả Công ước Basel, trong đố nhấn mạnh việc đạt được bước đột phá chính cho Văn kiện sửa đổi lệnh cấm vì xác nhận rằng chỉ cần có thêm 17 quốc gia thuộc COP 3 phê chuẩn là Lệnh cấm có hiệu lực

* COP 11 (4/2013): Quyết định 11/1 tiếp tục thúc đẩy sáng kiến của Indonexia và Thụy Sỹ, theo đó khuyến khích các bên tham gia phê chuẩn Văn kiện sửa đổi để lệnh cấm có hiệu lực (cần thêm 13 bên phê chuẩn)

được thiết kế cho việc sử dụng của các chính phủ ở mọi cấp độ, cũng như các bên liên quan khác, nhằm cung cấp hướng dẫn thiết thực và do đó tạo thuận lợi cho công tác quản lý các dòng thải liên quan Do mức độ ảnh hưởng của Công ước Basel ngày càng lớn mạnh trên thế giới và các quốc gia đều nhận thấy lợi ích, nghĩa vụ và trách nhiệm phải tham gia Công ước nên đến nay đã có 181/193 quốc gia thành viên Liên Hợp quốc đã trở thành thành viên của Công ước Basel

1.2 Giới thiệu chung về Công ước Basel [11], [15]

Trong phần Mở đầu, Công ước yêu cầu các bên tham gia có nghĩa vụ và trách nhiệm:

- Chú trọng đến hiểm họa gia tăng đối với sức khỏe con người và môi trường

do việc vận chuyển xuyên biên giới ngày càng tăng của các CTNH (đặc biệt là chất thải điện tử)

- Nhận thức rằng việc vận chuyển các chất thải từ quốc gia nơi chúng phát sinh tới bất kỳ quốc gia nào khác chỉ được phép khi việc vận chuyển đó được tiến hành với điều kiện là không đe dọa tới sức khỏe con người, môi trường và tuân thủ các điều khoản của Công ước;

- Tăng cường kiểm soát việc vận chuyển xuyên biên giới các CTNH và những chất thải khác là một biện pháp khuyến khích sự quản lý hợp lý về mặt môi trường đối với các chất thải này và giảm thiểu khối lượng vận chuyển xuyên biên giới của chúng;

- Các quốc gia phải áp dụng các biện pháp kiểm soát việc vận chuyển xuyên biên giới các CTNH và những chất thải khác từ quốc gia này qua quốc gia khác cũng như các biện pháp trao đổi thông tin phù hợp về việc vận chuyển này

Các điều khoản của Công ước xoay quanh các mục đích chính sau: (i) giảm phát sinh CTNH và thúc đẩy quản lý hợp lý về môi trường đối với CTNH tại các cơ

sở xử lý, (ii) hạn chế vận chuyển CTNH xuyên biên giới trừ trường hợp đáp ứng các nguyên tắc quản lý hợp lý về môi trường; và (iii) việc áp dụng hệ thống thông báo theo quy định đối với các trường hợp được phép vận chuyển chất thải xuyên biên giới

Công ước Basel áp dụng đối với việc xuất khẩu “CTNH” và “chất thải khác” Các CTNH được định nghĩa bao gồm các chất thải được liệt kê theo danh sách và các dòng thải dựa trên nguồn gốc và/hoặc thành phần và đặc tính của chúng (Điều 1

và Phụ lục I, III, VIII và IX) Một chất thải trong danh sách sẽ không phải là CTNH, trừ khi nó biểu hiện một trong những “đặc tính nguy hại” được mô tả tại Phụ lục III của Công ước Bởi vậy, một CTNH được xác định chỉ khi nó nằm trong danh sách

và có một số đặc tính nguy hại đặc trưng được định nghĩa là một CTNH Ngoài ra, bất kỳ chất thải nào được quy định bởi luật của quốc gia xuất khẩu, quốc gia nhập khẩu hoặc quốc gia quá cảnh là CTNH thì cũng được coi là CTNH Các “chất thải khác” bao gồm các chất thải đặc biệt (chất thải sinh hoạt và tro lò đốt) được liệt kê trong Phụ lục II của Công ước

Công ước Basel cấm xuất khẩu bất kỳ CTNH hoặc chất thải khác cho đến khi các quốc gia nhập khẩu và quá cảnh đưa ra sự chấp thuận bằng văn bản Như là một phần của sự cho phép đó, quốc gia nhập khẩu phải xác nhận sự tồn tại của một hợp đồng giữa nhà xuất khẩu và nhà tiêu hủy quy định cụ thể việc quản lý hợp lý về môi trường đối với các chất thải đươc nói đến Để nhận được sự cho phép như vậy, nước xuất khẩu phải gửi văn bản thông báo đến “cơ quan thẩm quyền” chỉ định của nước nhập khẩu và của bất kỳ quốc gia nào khác mà qua đó chất thải sẽ được vận chuyển Thông báo phải bao gồm các thông tin cụ thể về tính chất và số lượng chất thải, chủ nguồn thải và việc tiêu hủy cuối cùng Việc xuất khẩu có thể không bắt đầu cho đến khi các nước quá cảnh và nhập khẩu đồng ý bằng văn bản cho xuất khẩu Ngoài việc chấp thuận yêu cầu, các nước quá cảnh và nhập khẩu cũng có quyền từ chối, yêu cầu bổ sung thông tin, hoặc chấp thuận theo những điều kiện cụ thể Mặc dù quốc gia quá cảnh phải đáp ứng trả lời trong vòng 60 ngày nhưng một thời hạn chót không áp dụng cho các quốc gia nhập khẩu

Hoạt động xuất khẩu được thực hiện khi nhận được sự chấp thuận Một tài liệu chi tiết về chất thải, tương đương với chứng từ phải luôn đi kèm với chất thải Bảo hiểm và các quy định bảo đảm tài chính khác cũng áp dụng cho việc vận chuyển chất thải Sau khi hoàn tất xử lý, nhà xử lý phải thông báo cho nhà xuất khẩu và

quốc gia xuất khẩu Nếu vì bất cứ lý do gì, chất thải không được nhập khẩu và tiêu hủy, quốc gia xuất khẩu phải nhận lại chất thải

Công ước Basel không cho phép một quốc gia xuất khẩu chất thải sang một quốc gia khác đã cấm nhập khẩu các chất thải đó Các quốc gia thành viên phải ngăn ngừa việc xuất khẩu chất thải sang các nước không tham gia Công ước Ngoài việc bị cấm xuất khẩu giữa các quốc gia như vậy, hoạt động xuất khẩu vẫn được diễn ra khi có một hiệp định song phương cho phép hoạt động xuất khẩu đó Trong các trường hợp này, các hiệp định phải phù hợp với các nguyên tắc quản lý hợp lý chất thải

Khung 1.2 Một số điều khoản quan trọng của Công ước Basel

Điều 2 Các định nghĩa (trích dẫn Khoản 1 và Khoản 3)

- “Chất thải” là các chất hoặc vật thể được tiêu hủy, dự kiến tiêu hủy hoặc yêu cầu bắt buộc tiêu hủy theo các điều khoản quy định của luật pháp quốc gia

- “Vận chuyển xuyên biên giới” là việc vận chuyển bất kỳ các CTNH hoặc những chất thải khác, từ một khu vực thuộc quyền tài phán của một quốc gia đến hay qua một khu vực thuộc quyền tài phán của một quốc gia khác, hoặc đến hay qua một khu vực không thuộc quyền tài phán của bất kỳ quốc gia nào, miễn là có ít nhất hai quốc gia tham gia vào việc vận chuyển này

Ðiều 4 Các nghĩa vụ chung (trích dẫn Khoản 2, 3, 4, 7, 10 và 11)

- Mỗi Bên phải áp dụng các biện pháp thích hợp để:

+ Không cho phép xuất khẩu các CTNH hoặc những chất thải khác tới một quốc gia hoặc các nhóm quốc gia cùng thuộc một tổ chức thống nhất về chính trị hay kinh tế là các Bên, nhất là các nước đang phát triển, đã cấm nhập hoặc có lý

do để tin rằng các chất thải tương ứng không được quản lý hợp lý về môi trường theo các tiêu chí mà các Bên sẽ quyết định trong phiên họp đầu tiên của họ;

+ Yêu cầu phải cung cấp các thông tin liên quan đến dự định vận chuyển xuyên biên giới các CTNH và những chất thải khác cho các quốc gia liên quan theo Phụ lục V A, để tuyên bố rõ những ảnh hưởng của dự định này tới sức khỏe con người và môi trường;

+ Ngăn chặn việc nhập khẩu các CTNH và những chất thải khác nếu Bên đó có

lý do tin rằng các chất thải tương ứng không được quản lý hợp lý về môi trường.- Các Bên phải coi việc vận chuyển bất hợp pháp các CTNH hoặc những chất thải khác là tội ác

- Mỗi Bên phải áp dụng những biện pháp pháp lý, hành chính và các biện pháp cần thiết khác để thực hiện và tăng cường hiệu lực các điều khoản của Công ước này, kể cả những biện pháp thích đáng trong việc đề phòng và xử phạt các hành vi

1.3 Tình hình thực hiện Công ước Basel và hoạt động ngăn chặn các vụ buôn lậu chất thải trái phép trên thế giới của một số nước và tổ chức quốc tế

1.3.1 Quy định của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế về xuất khẩu CTNH [11]

Tổ chức OECD đã thông qua một số quyết định và khuyến nghị liên quan đến việc xuất khẩu CTNH Trong hành động đầu tiên liên quan đến vận chuyển xuyên biên giới CTNH, OECD yêu cầu các quốc gia thành viên phải kiểm soát hoạt động vận chuyển CTNH và đảm bảo rằng chính quyền của các quốc gia bị ảnh hưởng bởi chất thải được cung cấp thông tin đầy đủ và kịp thời về các chất thải Hơn nữa, OECD cũng khuyến nghị về các giao dịch giữa các quốc gia thành viên, một thỏa thuận từ quốc gia nhập khẩu nên có trước khi xuất khẩu và nhà xuất khẩu phải cung cấp thông tin về nguồn gốc, tính chất, thành phần và số lượng chất thải

Sau đó, OECD đã mở rộng chương trình tương tự đối với các hoạt động xuất khẩu sang các nước không phải là thành viên OECD Các quy định cụ thể cho các quốc gia thành viên là:

1 Cung cấp cho cơ quan thẩm quyền các lệnh cấm xuất khẩu khi cần thiết;

2 Áp dụng các hình thức kiểm soát đối với các nước ngoài tổ chức OECD, ít nhất là nghiêm ngặt như áp dụng đối với các nước thành viên OECD

- Yêu cầu bắt buộc các CTNH và những chất thải khác khi vận chuyển phải có các giấy tờ vận chuyển từ nơi bắt đầu vận chuyển tới nơi tiêu hủy

- Chiểu theo Công ước, nghĩa vụ của các quốc gia phát sinh CTNH và những chất thải khác là phải quản lý chúng hợp lý với môi trường chứ không được chuyển nghĩa vụ này sang các quốc gia nhập khẩu hoặc quá cảnh trong bất kỳ hoàn cảnh nào

- Không có quy định nào trong Công ước này ngăn cản một Bên trong việc đặt ra những yêu cầu bổ sung với mục đích bảo vệ tốt hơn sức khoẻ của con người và môi trường mà vẫn phù hợp với các điều khoản của Công ước này cũng như các quy định khác của luật pháp quốc tế

Ðiều 9 Vận chuyển bất hợp pháp (Khoản 5)

Mỗi Bên phải áp dụng luật pháp quốc gia của mình để ngăn chặn và xử phạt việc vận chuyển bất hợp pháp

3 Cấm xuất khẩu CTNH tới các nước không thuộc OECD mà không có sự chấp thuận của quốc gia đó và không thông báo cho các quốc gia quá cảnh;

4 Cấm xuất khẩu CTNH tới các nước không thuộc OECD, trừ phi các chất thải được xử lý tại các cơ sở xử lý thích hợp

1.3.2 Hoạt động của Tổ chức Hải quan Thế giới trong việc ngăn chặn các vụ buôn lậu chất thải trái phép [18]

Một trong những hiểu biết toàn diện nhất về nạn buôn bán bất hợp pháp chất thải điện tử bắt nguồn từ các kết quả của dự án “Vá lỗ bầu trời” ở châu Á và Thái Bình Dương được khởi xướng bởi WCO và UNEP Hoạt động này được thực hiện ở

21 quốc gia dưới sự bảo trợ của Văn phòng Thông tin tình báo khu vực Châu Thái Bình Dương (RILO-AP) trực thuộc WCO phối hợp với hải quan Trung Quốc Giai đoạn đầu tiên bắt đầu tháng 9 năm 2006 và tập trung vào các chất phá hủy tầng ozone và bổ sung hoạt động vận chuyển CTNH từ tháng 3 năm 2007 Mục đích của

Á-dự án là thúc đẩy hợp tác khu vực giữa các cơ quan hải quan thông qua việc chia sẻ thông tin tình báo và đánh chặn các lô hàng vận chuyển bất hợp pháp

Hình 1.2 Nguồn gốc màn hình CRT bị bắt giữ vận chuyển trái phép tại Hồng Công

Nguồn: RILO-AP 2007

Qua hơn tám tháng (từ tháng 3 đến tháng 10 năm 2007), hải quan Hồng Công

đã chặn đứng 98 chuyến hàng CTNH bất hợp pháp từ 25 quốc gia, chủ yếu đến từ

EU, Nhật Bản và Hoa Kỳ (Chất thải điện tử bị thu giữ là TV và màn hình máy tính CRT) Tổng cộng có 1.100 tấn TV và màn hình CRT đã bị thu giữ, chiếm tỉ lệ 36% khối lượng của tất cả CTNH bị bắt giữ Xét về nguồn gốc các lô hàng cho thấy có

200 tấn màn hình CRT đến từ Hoa Kỳ, 380 tấn màn hình CRT và 94 tấn TV đến từ Nhật Bản, 250 tấn màn hình CRT đến từ EU (trong đó 170 tấn từ Bỉ, 47 tấn từ Ý và

34 tấn từ CHLB Đức), 56 tấn màn hình CRT từ Đài Loan và 28 tấn màn hình CRT

từ Singapore

1.3.3 Hoạt động của Interpol trong việc ngăn chặn các vụ buôn lậu chất thải trái phép [14]

Động cơ chủ yếu của hoạt động thương mại bất hợp pháp này là chất thải điện

tử chứa các thành phần kim loại có giá trị, dễ dàng tìm nguồn thu gom, tương đối rẻ

để vận chuyển, và nguy cơ bị bắt khá thấp Một cuộc điều tra được thực hiện bởi một tổ chức phi chính phủ có trụ sở tại Vương quốc Anh và Cơ quan Điều tra Môi trường (EIA) đã tiết lộ về các nhóm tội phạm buôn bán chất thải điện tử Những nhóm này cũng tham gia vào các tội phạm khác như lừa đảo, trộm cắp, buôn bán người, ma túy, vũ khí và rửa tiền Để đối phó với tình trạng này, INTERPOL thiết lập Nhóm chống Tội phạm Chất thải điện tử Toàn cầu trong năm 2009 để triển khai một chiến lược thực thi đa quốc gia nhằm kiểm soát việc buôn bán bất hợp pháp và điều tra các đường dây tội phạm có tổ chức Ở Châu Âu, hải quan và cảnh sát đã phát hiện ra các “du khách chất thải” đến từ các nước đang phát triển để thu gom chất thải điện tử và kiếm lời từ hoạt động vận chuyển bất hợp pháp chất thải về nước mình (Nordbrand, 2009) Những kẻ môi giới và thương nhân là những đối tượng chính trong hoạt động buôn bán chất thải trái phép này

1.3.4 Nỗ lực thực hiện Công ước Basel của một số nước trên thế giới

Rất nhiều hiệp định quốc tế, khu vực và luật pháp quốc gia đã ra đời để kiểm soát hoặc giới hạn buôn bán CTNH và chất thải khác nói chung và chất thải điện tử nói riêng Trong khối EU đã ban hành Chỉ thị về Thiết bị điện và điện tử thải (WEEE) với mục đích thúc đẩy tái chế để giảm lượng chất thải điện tử phải chôn lấp trong các bãi rác Theo Quy định vận chuyển chất thải trên tàu của EU, việc

chuyển giao chất thải điện tử cho các nước không phải là thành viên của OECD đều

bị cấm Trung Quốc đã cấm nhập khẩu thiết bị điện và điện tử đã qua sử dụng vào năm 2000 Ở nhiều nhiều quốc gia Châu Á-Thái Bình Dương khác, quy định về quản lý chất thải điện tử được áp dụng theo quy định về quản lý CTNH do sự hiện diện của vật liệu độc hại trong chất thải điện tử Hoa Kỳ tuy không phải là thành viên của Công ước Basel, quy định xuất khẩu thiết bị CRT - chủ yếu là màn hình máy tính và TV - theo Đạo luật Bảo tồn và Phục hồi Tài nguyên Tất cả những quy định này đều tìm cách ngăn chặn CTNH bị chuyển đến đổ bỏ tại các nước đang phát triển nơi thiếu cơ sở hạ tầng và phương tiện để tái chế hoặc tiêu hủy an toàn chất thải [13]

Nói chung, thị trường xuất khẩu chất thải điện tử là khá đa dạng, từ mạng lưới các hộ gia đình cho đến các công ty thương mại lớn có tổ chức tốt Thông thường, những người nhập cư hoặc tạm trú từ các nước châu Phi tham gia vào việc tạo ra các doanh nghiệp kinh doanh nhỏ phục vụ tuyến thương mại giữa Châu Âu-Châu Phi Các cảng Amsterdam và Antwerp được sử dụng như các cửa ngõ thương mại

Để ngụy trang cho hoạt động xuất khẩu bất hợp pháp, thậm chí việc ghi nhãn thiết

bị điện tử đã qua sử dụng đôi khi được ngụy tạo và các tờ khai hải quan chỉ được chuyển cho giới chức thẩm quyền trong ngày mà tàu vận tải biển rời cảng Các giới chức cảng của Hà Lan và Bỉ nhấn mạnh rằng những hạn chế về nhân lực và tài chính là những trở ngại chính trong việc kiểm soát hoạt động xuất khẩu Điều tra cũng phát hiện rằng Vương quốc Anh là quốc gia đứng đầu Châu Âu trong hoạt động xuất khẩu chất thải điện tử, tiếp theo là Pháp và CHLB Đức

Một ví dụ khác về động lực buôn bán chất thải điện tử là các vụ bê bối tham nhũng đã được phát giác tại Singapore vào năm 2005 sau khi Công ty tái chế chất thải điện tử Citiraya thừa nhận đang bị điều tra bởi các nhà chức trách Sau đó người ta phát hiện rằng các chip máy tính để tái chế đã được bán ra nước ngoài và mức độ tận thu kim loại quý từ chất thải đã được kê khai không đúng Cuộc điều tra được mở rộng đến 1.554 giao dịch của Citiraya bị nghi ngờ trong năm 2004, với

khoảng 161.000.000 đô la doanh thu giả tạo từ năm 2003 đến năm 2005 (Vijayan, 2008) [14]

Trong năm 2011, Hồng Công đã phát hiện 46 chuyến hàng vận chuyển chất thải điện tử trái phép chủ yếu đến từ Bắc Mỹ, Châu Á và Châu Đại Dương Tất cả

số hàng này sau đó đã được trả lại cho các nước xuất khẩu

Malaysia đã phê chuẩn Công ước Basel năm 1993 và phê chuẩn Văn kiện sửa đổi Công ước Basel năm 2001 Malaysia không cho phép nhập khẩu CTNH bao gồm cả chất thải đỉện tử và các thiết bị điện và điện tử đã qua sử dụng Malaysia chỉ cho phép xuất khẩu CTNH ra nước ngoài nếu các cơ sở xử lý trong nước không đáp ứng được yêu cầu Quy định cho phép nhập khẩu các sản phẩm điện và điện tử đã qua sử dụng với điều kiện chúng còn hoạt động và tuổi đời dưới 03 năm [12]

Inđônêxia đã phê chuẩn Công ước Basel năm 1993 và phê chuẩn Văn kiện sửa đổi Công ước Basel năm 2005 Nước này cho phép nhập khẩu chất thải thông thường dưới dạng nguyên liệu thô phục vụ sản xuất nhưng nghiêm cấm việc nhập khẩu CTNH vì bất cứ mục đích nào, bao gồm cả tái chế Bộ Thương mại Inđônêxia

đã ban hành Thông tư số 48 năm 2011, trong đó có Điều 12 quy định về việc nhập khẩu máy tính và màn hình đã qua sử dụng phải đáp ứng các nguyên tắc không quá

05 năm sử dụng, còn hoạt động, công nghệ mới (không phải màn hình CRT), đồng

bộ và được đóng gói phù hợp Ngày 19/01/2012, Bộ Môi trường và hải quan Inđônêxia quan phối hợp điều tra đã phát hiện 89 container phế liệu xuất khẩu từ Vương quốc Anh và 24 container phế liệu xuất khẩu từ Hà Lan có chứa CTNH Sau

đó, các container này đã được làm thủ tục tái xuất về các nước xuất khẩu [12]

Đặc điểm toàn cầu của thương mại chất thải điện tử đã tạo ra sự phức tạp cho việc thực thi pháp luật Hợp tác quốc tế để thực thi pháp luật đòi hỏi một loạt các hoạt động đáp ứng bao gồm hài hòa hóa quy định, kiểm tra thực tế hàng hóa vận chuyển và phổ biến các thông tin về các công ty xuất khẩu vi phạm Do đó, một phương pháp tiếp cận “quy định thông minh”, trong đó bao gồm một sự kết hợp của công tác phòng ngừa, quy định của bên thứ ba và sự can thiệp của nhà nước có thể

áp dụng cho vấn đề chất thải điện tử hiện nay Cách tiếp cận này không nhất thiết tội phạm hóa việc vận chuyển chất thải điện tử mà thay vào đó tăng cường quy định của thị trường tái chế [14]

1.4 Thách thức và các khó khăn trong việc thực hiện Công ước Basel trên thế giới 1.4.1 Nhu cầu làm hài hòa các định nghĩa và tiêu chuẩn [11]

Bất cứ hiệp định quốc tế nào cũng phải đưa ra việc xử lý CTNH thống nhất bởi các bên ký kết Quá trình biên dịch tài liệu khác nhau và các chương trình xuất khẩu bất đồng ý kiến ở các nước khác nhau đã ngăn ngừa hiệu quả thực hiện một hiệp ước quốc tế, trong đó có Công ước Basel Hơn nữa, việc hài hòa các quy định và tiêu chuẩn hóa các thuật ngữ sẽ hỗ trợ việc thực hiện

Cụ thể, định nghĩa về CTNH là hết sức quan trọng vì nó xác định rõ những loại chất thải nào là đối tượng của Công ước Định nghĩa không được quá rộng để bao gồm các sản phẩm không thích hợp đối với quy định, cũng không quá hẹp để miễn trừ CTNH Thực tế cho thấy hầu hết các hoạt động xuất khẩu đều xác định CTNH khác nhau Một chất thải được coi là nguy hại ở một quốc gia chưa chắc đã

là CTNH của quốc gia bên cạnh nó Ngay cả trong các quốc gia công nghiệp hóa, định nghĩa của CTNH cũng có sự khác biệt đáng kể Ví dụ, các quốc gia như Canađa, EC (Đan Mạch, Pháp, CHLB Đức ), Nhật Bản, Hoa Kỳ đều dựa vào danh mục hoặc các tiêu chí khác nhau để xác định CTNH Một số quốc gia đã chỉ ra sự nhầm lẫn xung quanh định nghĩa về CTNH như là lý do thất bại để thông qua việc thực hiện các quy định Các quốc gia khác đã giảm hành động thực thi khi phát hiện

ra định nghĩa không rõ ràng đã ngăn cản việc thực thi hiệu quả Tóm lại, do không

có một định nghĩa chắc chắn về chất thải nguy hại, Công ước đã và đang phải đối mặt với các vấn đề thực thi

Ngoài những chất thải được xác định có đặc tính nguy hại, mỗi hoạt động xuất khẩu phải tìm kiếm “trật vật” trong danh mục chất thải để tìm ra CTNH theo quy định Liệu bất kỳ lượng vết của một CTNH được liệt kê trong Danh mục phân loại chất thải có được coi là CTNH hay không, hoặc lượng chất đó có vượt quá ngưỡng

nguy hại? Liệu lượng vết có phụ thuộc vào chất? Tương tự, nếu một chất thải được trộn lẫn với một chất thải không nguy hại hoặc được tái chế thì có hết đặc tính nguy hại không? Chất thải phối trộn và tái chế có thể không cần thiết phải quy định trong cùng một hình thức như CTNH Tại cùng thời điểm phân loại phối trộn hoặc tái chế

có thể loại trừ CTNH khỏi quy định nếu CTNH không được định nghĩa một cách cẩn thận Ví dụ, Công ty TNHH Weber của Đức, Ltd đã trộn lẫn dăm gỗ với CTNH một cách hợp pháp, do đó đã biến “chất thải nguy hại” thành “nguyên liệu đốt”-không bị coi là CTNH ở CHLB Đức và được cho phép tiêu hủy không tốn kém Chất thải này được xuất khẩu sang Thổ Nhĩ Kỳ và làm rò rỉ dầu PCB ngấm trong hỗn hợp dăm gỗ vào môi trường đất Nếu không có sự rõ ràng và thống nhất trong Công ước như khi nào chất thải là hỗn hợp nguy hại hoặc được tái chế thì việc thực hiện sẽ rất khó khăn Tương tự như vậy, định nghĩa CTNH phải phân biệt được giữa chất thải và sản phẩm Nhiều sản phẩm có chứa CTNH nằm trong danh sách hàng hóa xuất khẩu Do đó, định nghĩa về CTNH phải phân biệt được giữa các sản phẩm

và CTNH Như một phần của việc xác định chất thải được quy định, phương pháp lấy mẫu và phân tích chất thải cần được nêu cụ thể Các phòng thí nghiệm có tiêu chuẩn khác nhau sẽ cho ra các kết quả phân tích khác nhau Sự thiếu vắng các tiêu chuẩn và phương pháp đo thống nhất sẽ đẫn đến việc một chất thải có thể được phân tích ở hai quốc gia khác nhau với hai kết luận khác nhau để xác định nó có tính chất nguy hại hay không Điều đáng tiếc là Công ước đã không giải quyết thích đáng các vấn đề này Cụ thể, khái niệm chất thải, CTNH và vật liệu tái chế hay thay đổi và do đó bị chi phối bởi quyết định chủ quan của mỗi nước Các phương pháp lấy mẫu và phân tích theo tiêu chuẩn không được quy định trong Công ước Kết quả

là tạo ra sự không rõ ràng dù cho nhiều chất thải là đối tượng của Công ước Công ước Basel xác định chất thải như chất hoặc đối tượng được dự kiến tiêu hủy hoặc được tiêu hủy thực sự Lần lượt, tiêu hủy đề cập đến bất kỳ hoạt động được liệt kê trong Phụ lục IVA của Công ước Phụ lục này liệt kê mười lăm loại hoạt động “tiêu hủy” khác nhau (như đổ chất thải trên mặt đất hoặc chôn sâu vào lòng đất, bơm sâu vào các lỗ hổng địa tầng hoặc lấp ngăn chứa lộ thiên như ao, hồ) Do vậy, một chất

thải bất kỳ được tiêu hủy thông qua một trong các hoạt động cụ thể được xác định tại Phụ lục IVA Tuy nhiên, những hoạt động cụ thể liệt kê này không được quy định rõ Không có hướng dẫn của UNEP, mỗi quốc gia sẽ xác định liệu một hoạt động xử lý đặc biệt có bao gồm hình thức tiêu hủy được quy định hay không Các quốc gia khác nhau có khả năng đi đến những kết luận trái ngược nhau về việc liệu một vật liệu có phải là chất thải hay không bởi sự mô tả về các hoạt động này còn chưa rõ ràng…

Định nghĩa về CTNH cũng mắc sai lầm tương tự CTNH bao gồm các chất thải nằm trong danh sách ở Phụ lục I của Công ước, trừ khi chúng không có bất kỳ đặc tính nào được mô tả trong Phụ lục III Ngoài ra, CTNH là các chất thải được công nhận là nguy hại theo pháp luật của nước xuất khẩu, nhập khẩu, hoặc quá cảnh Thực tế, Công ước định nghĩa CTNH như những chất thải thuộc một trong các loại được liệt kê cụ thể trong Phụ lục I, hoặc được xác định bởi một trong số các quốc gia bị ảnh hưởng bởi việc xuất khẩu chất thải Phụ lục I có hai danh sách: dòng chất thải và các chất thải cụ thể Đầu tiên, danh sách dòng chất thải bao gồm chất thải lâm sàng từ bệnh viện, dược phẩm thải và chất thải từ các cơ sở sản xuất chất bảo quản gỗ Tuy nhiên, danh sách không đưa ra hướng dẫn hoặc giải thích để hiểu được các chất thải phân chia theo dòng thải Do đó, các quốc gia có khả năng đi đến kết luận khác nhau về xác định chất thải Thứ hai là danh sách các chất cụ thể bao gồm nhiều thành phần khác nhau nhưng cũng không có dấu hiệu nào cho thấy bất

kỳ sự thay đổi về lượng của các chất có mặt trong chất thải để xác định đặc tính nguy hại Hơn nữa, một dòng chất thải được liệt kê cụ thể hoặc chất thải sẽ không nguy hại nếu như chất thải đó không có bất kỳ đặc tính nào được nhận dạng ở Phụ lục III Phụ lục III liệt kê các đặc tính nguy hại như dễ cháy, ăn mòn và gây nổ Cũng như các định nghĩa khác, khái niệm này còn chung chung và mơ hồ Thất bại trong việc xác định phương pháp luận để phân tích và đo lường là điều khá rắc rối trong lĩnh vực này Việc xác định đặc tính dễ cháy và ăn mòn không rõ ràng Nếu không có hướng dẫn để giải thích những đặc tính này, các nước sẽ có những kết luận khác nhau về xác định CTNH Vật liệu nguy hại tái chế không có trong định

nghĩa về CTNH Cũng như các điều khoản quan trọng khác, UNEP cung cấp một danh sách các hoạt động tái chế được xác định (Phụ lục IVB) Tương tự như các hoạt động tiêu hủy, sự không rõ ràng về các hoạt động tái chế đã cản trở việc thực hiện Công ước

Như vậy, định nghĩa về CTNH trong Công ước không rõ ràng Nếu không có

sự chắc chắn về điểm cơ bản này, Công ước rất khó thực thi trong cuộc sống

1.4.2 Công bố thông tin [15]

Công ước Basel yêu cầu các quốc gia xuất khẩu phải gửi văn bản thông báo cho quốc gia nhập khẩu để sau đó đạt được sự đồng thuận về tiếp nhận chất thải Thông báo phải nêu rõ tính chất và số lượng của chất thải xuất khẩu Tính chất của chất thải sẽ được mô tả với nồng độ chất nguy hại nhất Các loại CTNH thích hợp được liệt kê trong Phụ lục I của Công ước sẽ được xác định Tuy nhiên, thông báo này có thể không đủ thông tin để cho phép một nước nhập khẩu tiếp nhận chất thải Phụ lục I chỉ nêu lên các loại dòng thải và các chất được liệt kê đã làm tăng mối quan ngại liên quan đến định nghĩa về CTNH Việc mô tả một chất thải như dược phẩm thải không truyền đạt đầy đủ thông tin để xác định các nhu cầu xử lý chất thải Công bố thông tin về các thành phần nguy hại nhất của chất thải sẽ cung cấp phương thức xử lý chất thải thích hợp Tuy nhiên, ngay cả những thông tin này vẫn

có thể thiếu Ví dụ, trong số 48.000 hóa chất được liệt kê của Cơ quan Bảo vệ môi trường Hoa Kỳ, có rất ít thông tin về độc tính của 38.000 chất trong số đó Trên thực tế, việc đóng gói và xử lý thích hợp đối với nhiều chất thải có thể không rõ ràng Hơn nữa, ngay cả khi biết đến sự nguy hiểm của các chất, nếu không đánh giá chúng trong mối quan hệ với thành phần còn lại của chất thải, người nhận có thể bị nhầm lẫn về nhu cầu xử lý chất thải Hơn nữa, nếu có rủi ro, thông báo về cách thức

xử lý chất thải có thể không chuyển đến cơ sở xử lý được do thông báo chỉ được cung cấp cho phía cơ quan chính phủ

Ngược lại, nước tiếp nhận cam kết với nước xuất khẩu rằng cơ sở xử lý có đủ khả năng tiếp nhận các chất thải Thông tin này phải được phản hồi cho quốc gia

xuất khẩu, tuy nhiên hiện có rất ít thông tin cung cấp để đánh giá khả năng của cơ

sở xử lý chất thải Dòng chảy thông tin theo cả hai chiều là không đủ để cho phép đưa ra quyết định hợp lý

Hơn nữa, ngay cả khi nội dung các thông báo yêu cầu là đầy đủ, các nước đang phát triển có thể không thể hành động dựa trên các thông tin đã cung cấp Nhiều nước đang phát triển thiếu các nguồn lực, chuyên môn, hoặc cơ sở hạ tầng để có sự đánh giá thích hợp Việc công bố thông tin tương tự và dán nhãn các chuyến hàng xuất khẩu yêu cầu, bao gồm cả các chuyến hàng theo quy định của Liên Hiệp quốc rất khó có thể thực hiện được Nếu không có sự chuyển giao công nghệ tới các nước đang phát triển để đánh giá thông tin thì việc chấp thuận chỉ là một ảo ảnh Một trong những khó khăn của các chương trình thông tin của Liên Hiệp Quốc khác là khoảng cách chuyên môn giữa các nước xuất khẩu và nhập khẩu, do đó các chương trình xuất khẩu CTNH có thể gặp phải một số phận tương tự Một phần vì vấn đề này, các nước đang phát triển đã đẩy việc chuyển giao công nghệ cho các nước xuất khẩu chất thải để đảm bảo xử lý thích hợp Tuy nhiên Công ước không chấp nhận một yêu cầu như vậy

Tóm lại, Công ước đưa ra ít đảm bảo trong việc nước xuất khẩu sẽ cung cấp đầy đủ thông tin có ích cho quốc gia tiếp nhận để cho phép đưa ra một quyết định đúng đắn về việc xử lý chất thải thích hợp Tương tự như vậy, các nước nhập khẩu

có thể không biết hoặc không cung cấp thông tin đầy đủ về cơ sở xử lý để cho phép quốc gia xuất khẩu kết luận rằng đó là một cơ sở xử lý thích hợp Nếu không công

bố thông tin cần thiết và khả năng để đánh giá hoạt động xử lý CTNH một cách toàn diện, có một khả năng cao là việc xử lý chất thải được thực hiện tại các cơ sở không được trang bị đầy đủ

1.4.3 Xây dựng báo cáo quốc gia về thực hiện Công ước Basel

Một khó khăn trong việc đánh giá thực hiện Công ước ở cấp quốc gia là chất lượng của các dữ liệu đệ trình không đồng đều, mặc dù Ban Thư ký đã lưu ý “cần cải thiện liên tục việc lập báo cáo của các bên” Các bên được yêu cầu báo cáo và

chuyển thông tin liên quan đến các định nghĩa quốc gia về CTNH, quy định về nhập khẩu và xuất khẩu các chất thải này và thông tin liên quan đến việc phát sinh và vận chuyển xuyên biên giới các CTNH (Điều 13) và Ban Thư ký có trách nhiệm thu thập và chuyển tải thông tin này đển tất cả các bên (Điều 16), Tuy vậy, tháng 11 năm 1999 mới chỉ có 31 bên gửi báo cáo năm 1998 theo quy định của Điều 13, Điều 16 và đến tháng 9 năm 1999 tăng lên 62 bên gửi báo cáo năm 1997 [15]

Chất lượng thông tin cung cấp cho Ban Thư ký Công ước phụ thuộc chủ yếu vào báo cáo của các bên - có thể hoặc không thể phát hiện và báo cáo các trường hợp vận chuyển bất hợp pháp Ví dụ, 16 trường hợp xác nhận vận chuyển bất hợp pháp đã được báo cáo cho Ban thư ký tháng 11 năm 1998 và hơn 7 trường hợp không được xác nhận vào tháng 3 năm 1999 [15]

1.4.4 Giám sát việc tuân thủ Công ước Basel [11], [15]

Điều thiếu sót quan trọng nhất trong Công ước liên quan đến các điều khoản giám sát tuân thủ và thực thi Công ước chỉ định một Ban thư ký để giám sát việc thực hiện Công ước Mức độ mà Ban Thư ký có thể theo dõi việc tuân thủ các quy định của Công ước là không rõ ràng Trách nhiệm chính của Ban Thư ký là tạo thuận lợi cho dòng chảy thông tin, chứ không phải dẫn chứng bằng tài liệu về sự tuân thủ, mặc dù nhiều cuộc thảo luận tập trung vào sự cần thiết cho Ban Thư ký thực hiện một vai trò như vậy Nếu không giám sát như vậy, các nước có thể sẽ không tuân thủ Công ước

Thậm chí ngay cả khi Ban Thư ký giám sát sự không tuân thủ, các điều khoản thực thi quy định trong Công ước không đáp ứng đủ Công ước Basel hướng dẫn các bên phân xử tranh chấp, bao gồm cả sự không tuân thủ Nếu giải quyết tranh chấp không thành công, một bên có thể theo đuổi vấn đề này bằng cách đưa nó ra trước Tòa án Công lý Quốc tế nhưng hiện nay cơ chế giải quyết tranh chấp còn nhiều thiếu sót

Các điều khoản của Công ước về giám sát tuân thủ với các cam kết và khả năng của COP thực hiện bất kỳ biện pháp cưỡng chế đối với bên được coi là không

tuân thủ còn khá hạn chế Trong thực tế, Công ước dựa nhiều vào nguyên tắc quy định trách nhiệm quốc gia hơn là sự thực thi đặc biệt và tiến trình kiểm soát tuân thủ Ngoài các điều khoản thông tin quy định tại Điều 13 và 16, các bên được yêu cầu phải thông báo cho Ban Thư ký nếu họ có lý do để tin rằng bên kia là không tuân thủ (Điều 19), nhưng điều này không có giá trị “nhiều hơn một hệ thống tuân thủ phôi thai” và việc đàm phán cho một cơ chế hoặc một ủy ban chính thức vẫn đang tiếp diễn Dường như có một sự tán thành chung rằng, nếu một cơ chế như vậy được thiết lập thì cần tuân thủ nguyên tắc không đối đầu, hiệu quả về mặt chi phí, đơn giản, minh bạch và nhằm mục đích hỗ trợ các bên trong việc thực hiện nghĩa vụ của họ theo quy định của Công ước

1.4.5 Phê chuẩn Công ước Basel sửa đổi [11], [12]

Mặc dù hầu hết các quốc gia mong muốn ngăn cấm vận chuyển chất thải, nhất

là từ các quốc gia phát triển tới các quốc gia đang phát triển, nhưng một số các quốc gia công nghiệp phát triển, đặc biệt là Hoa Kỳ đã chống lại sự ngăn cấm đó Vì thế, Công ước ký năm 1989 mới chỉ là công cụ giám sát các hoạt động vận chuyển các CTNH chứ chưa phát huy hết tiềm năng của nó như đã được đề ra trong mục tiêu là giảm thiểu hoặc ngăn chặn các hoạt động vận chuyển CTNH

Những nước đang phát triển, đặc biệt là châu Phi, và các tổ chức phi chính phủ

về môi trường như Greenpeace đều mong muốn một lệnh cấm Bắc-Nam về vận chuyển CTNH đã không kết thúc nỗ lực của họ bằng việc ký kết Công ước Basel Nhiều người cho rằng việc chuyển giao CTNH cho các nước nghèo hơn như một hình thức tiếp tục khai thác thuộc địa Thật vậy, khía cạnh của các cuộc đàm phán Bắc - Nam đã trở thành động lực chính trị trung tâm trong tiến trình của Công ước Basel ngay từ đầu Bởi vì Công ước nguyên bản không ngăn cấm việc xuất khẩu CTNH sang các nước đang phát triển, trong khi các quốc gia này vẫn còn đối mặt với nhiều mối quan ngại liên quan đến vận chuyển bất hợp pháp, đổ bỏ chất thải vì động cơ kinh tế, tái chế “giả tạo” và hủy hoại môi trường Nhưng trong khi một số nước đang phát triển cảm thấy rằng họ không có khả năng thực thi các lệnh cấm nhập khẩu quốc gia hoặc khu vực và một lệnh cấm xuất khẩu nên đặt trách nhiệm

về phía các nước công nghiệp hóa là thích hợp hơn, các nước đang phát triển khác

có ngành công nghiệp tái chế chất thải như Ấn Độ, Philippines và Brazil - ngày càng ít khuyến khích về các lệnh cấm thương mại triệt để Mặt khác, hầu hết các nước thuộc OECD như Mỹ, Canada, Úc, Nhật Bản, Vương quốc Anh, và CHLB Đức nói riêng và các nhóm thương mại quốc tế như Phòng Thương mại Quốc tế (ICC) và Văn phòng Tái chế Quốc tế (BIR) tiếp tục muốn có một hệ thống thông báo và chấp thuận

Một số quốc gia đã phản đối lệnh cấm vận chuyển CTNH từ một nước OECD sang một nước không thuộc OECD như là một biểu hiện độc quyền dựa trên tư cách hội viên của một quốc gia trong một tổ chức kinh tế Do các nước không thuộc OECD có hoạt động tái chế đem lại hiệu quả kinh tế và bảo vệ môi trường nên lệnh cấm sẽ gặp bất lợi nếu như ngăn chặn dòng chất thải từ các nước OECD và

sự phản đối vẫn tiếp tục diễn ra liên quan đến nội dung hiện tại của Phụ lục VII Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có sự đồng thuận để thay đổi Phụ lục này hoặc bất kỳ

cơ chế thực hiện tương tự

Bất chấp sự phản đối kịch liệt từ các cuộc vận động hành lang đầy quyền lực như của Phòng Thương mại Quốc tế và nhiều quốc gia giàu có và quyền lực nhất thế giới (như Hoa Kỳ, Úc, Canada, Nhật Bản và Hàn Quốc), lệnh cấm vẫn được thông qua Các ý kiến phản đối không chỉ vì sự cản trở tự do thương mại mà là vì lợi ích to lớn do chi phí cho xuất khẩu phế thải độc hại có thể rẻ hơn rất nhiều đối với việc xử lý chúng tại các quốc gia xuất khẩu

Cuối cùng, lệnh cấm xuất khẩu CTNH để tái chế tại Quyết định III/1 đã tạo ra một cuộc tranh luận lớn về khả năng tương thích của Công ước Basel với Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) Việc buôn bán phế liệu kim loại và chất thải chứa kim loại được sử dụng trong một số ngành công nghiệp như “vật liệu thứ cấp” có giá trị trung bình 37,7 tỉ USD/năm từ năm 1980 đến năm 1993, với lượng xuất khẩu phế liệu kim loại từ OECD đến các nước đang phát triển là 2,9 tỉ USD trong năm

1993 Vì số liệu thống kê thương mại không phân biệt được giữa phế liệu kim loại

nguy hại và không nguy hại nên rất khó để biết được quy mô vận chuyển “vật liệu nguy hại” cho các nước đang phát triển trên thực tế Tuy nhiên, một nghiên cứu đối với trường hợp chất thải chứa kim loại màu như chì, đồng, kẽm cho thấy hoạt động thương mại đối với một số chất thải cụ thể (chẳng hạn như ắc quy axit chì được liệt

kê trong Phụ lục VIII) có thể bị ảnh hưởng bất lợi, trong khi phần lớn chất thải kim loại màu với giá trị thứ cấp sẽ không phải chịu lệnh cấm Basel Tuy nhiên, hiện ra

lờ mờ phía sau các cuộc thảo luận là bóng ma của một thách thức về lệnh cấm Basel tại WTO

Như một phần của cuộc thảo luận rộng hơn về thương mại và các vấn đề môi trường, đã có nhiều cuộc tranh luận liên quan đến sự phù hợp của Công ước Basel với WTO Mục tiêu trung tâm của WTO là tự do hóa thương mại đối với hàng hoá

và dịch vụ giữa các bên ký hợp đồng, do đó, một câu hỏi quan trọng cần được trả lời trong bối cảnh này là CTNH có hay không trong các sản phẩm hoặc hàng hóa trên thực tế mà thuộc thẩm quyền của WTO Nếu chất thải không phải là sản phẩm, khi đó không thể có một cuộc xung đột giữa WTO và Công ước Basel Vấn đề xảy

ra là không có định nghĩa chính xác về “sản phẩm” trong ngữ cảnh WTO và câu hỏi

có hay không các chất thải là “sản phẩm” vẫn chưa được trả lời một cách thuyết phục

Ý nghĩa quan trọng về môi trường của Văn kiện bổ sung lệnh cấm xuất khẩu CTNH theo Công ước Basel, Quyết định II/12 và Quyết định III/1 đã lấp kẽ hở mang tên tái chế để ngụy biện cho 90% lượng chất thải được xuất khẩu Điều đó chứng minh rằng hoạt động tái chế nhiều loại chất thải, đặc biệt là các CTNH luôn tạo ra khủng hoảng chất thải và khích lệ việc tiêu dùng không mang tính bền vững

và sự lãng phí Cùng với việc chỉ rõ ngành công nghiệp tái chế CTNH đang dịch chuyển về phía Nam, lệnh cấm giúp thế giới thấy được vấn đề phát triển bất cân đối của công nghệ xử lý CTNH ở bán cầu Nam

Lệnh cấm xuất khẩu của Công ước Basel hướng tới ngăn chặn sự toàn cầu hóa khủng hoảng môi trường quốc tế - khủng hoảng chất thải độc hại Trong môi trường với sự thống trị tập thể ngày càng gia tăng và sự giảm thiểu kiểm soát của chính phủ

đối với thương mại, lệnh cấm đóng vai trò là công cụ quan trọng ngăn chặn thương mại tự do mất kiểm soát đối với nghĩa vụ toàn cầu Nếu không có lệnh cấm, các cộng đồng nghèo trên thế giới sẽ bị “nguyên lý hoàn hảo” của thị trường tự do biến thành “các thuộc địa độc hại” của những quốc gia giàu có

Bằng việc chấm dứt tất cả các ngụy biện về việc cắt giảm chi phí doanh nghiệp thông qua xuất khẩu ô nhiễm tới các nền kinh tế nghèo hơn hoặc là những lợi ích toàn cầu Đây là một sự khích lệ to lớn để làm điều đúng đắn đối với CTNH– giảm ngay từ nguồn thông qua việc ngăn chặn chất thải Hiện nay, Công ước Basel đóng vai trò thước đo toàn cầu trong việc đề ra các giải pháp thực sự - việc áp dụng các phương pháp sản xuất sạch giúp giảm thiểu các chất độc hại và giảm thiểu lượng phế thải

Hơn 20 năm qua, Lệnh cấm xuất khẩu Công ước Basel đã không ngừng phải đối mặt với sự cản trở từ những âm mưu phá hoại bẩn thỉu nhằm ngăn cản hiệu lực của Lệnh cấm Nhưng cuối cùng, bước đột phá ngoại giao lịch sử diễn ra tại COP

10 ở Cartagena đã phá tan sự ngờ vực về hiệu lực của những sửa đổi và hy vọng sẽ giúp kết thúc các nỗ lực cản trở Hiện với thời hạn đã định trong Quyết định X/3, chúng ta biết chỉ cần ¾ trong số 90 thành viên của COP3 phê chuẩn là đủ để Văn kiện bổ sung lệnh cấm có hiệu lực Hiện đã có tới 55 trong số 68 thành viên cần có;

có nghĩa, chúng ta chỉ còn cần thêm sự ủng hộ của 13 thành viên COP3 nữa thôi

Do đó, Ban Thư ký kêu gọi các thành viên COP3 dưới đây tham gia vào sáng kiến của Inđônêxia và Thụy Sỹ để Văn kiện sửa đổi Công ước Basel về lệnh cấm có hiệu lực; gồm có: Antigua và Barbuda, Úc, Bahamas, Bangladesh, Brazil, Canada, Comoros, Costa Rica, Cote d’lvoire, Croatia, Cu Ba, Cộng hòa Dân chủ Congo, El Salvador, Guinea, Ấn Độ, Iran, Israel, Nhật Bản, Lebanon, Malawi, Maldives, Mexico, Namibia, New Zealand, Pakistan, Peru, Philippin, Hàn Quốc, CHLB Nga,

St Kitts và Nevis, Senegal, Seychelles, Nam Phi, Các tiểu Vương quốc Ả Rập Thống nhất và Việt Nam