TÀI LIỆU THAM KHẢO GIÁO TRÌNH QUẢN lý NHÀ nước về tài CHÍNH CÔNG

Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia. Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước xuất hiện đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó. Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những điều kiện như vậy, tài chính Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển.

FORUM OF PUBLIC ADMINISTRATION’ STUDENT

2004

Giáo trình Quản lý Nhà nước về Tài

chính Công

(Sưu tầm bởi hanhchinhvn.com@gmail.com)

W W W H A N H C H I N H C O M V N

Chương thứ nhất Những vấn đề cơ bản về tài chính Nhà nước

và quản lý tài chính nhà nước Phần I

Những vấn đề cơ bản về tài chính nhà nước

I Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nước

1 Khái niệm Tài chính Nhà nước

Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia Nó

ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước

và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ Nhà nước xuất hiện đòi hỏiphải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước và thựchiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó Trong nền kinh tếhàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền tệ hoá màcòn ngày càng trở nên dồi dào Chính trong những điều kiện như vậy, tài chínhNhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển Ngày nay, tài chính Nhà nước, khôngchỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính của xã hội tạo nênsức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọihoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sựtồn tại, phát triển tài chính Nhà nước là một đòi hỏi khách quan và hết sức cầnthiết

Tuy nhiên, để sử dụng có hiệu quả phạm trù tài chính Nhà nước trongthực tiễn, đòi hỏi trước hết phải nhận thức một cách đầy đủ, chính xác phạm trùđó

Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thể hiện ra như là cáchiện tượng thu, chi bằng tiền - sự vận động của các nguồn tài chính - gắn liềnvới việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định Trên phạm vi toàn bộnền kinh tế, gắn liền với sự hoạt động của các chủ thể trong các lĩnh vực kinh tế

tệ trong nền kinh tế và có mối quan hệ hữu cơ với quỹ tiền tệ khác đi liền vớimối quan hệ ràng buộc phụ thuộc giữa các chủ thể kinh tế - xã hội trong khitham gia phân phối các nguồn tài chính.

Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập

và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các

chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của

Nhà nước là tổng số các nguồn lực tài chính đã được tập trung vào trong tay Nhà nước, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình Trên quan niệm đó, quỹ tiền tệ của

Nhà nước, có thể được xem như là sự tổng hợp của các quỹ tiền tệ chung củaNhà nước và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nước Các quỹtiền tệ chung của Nhà nước lại bao gồm: Quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹngoài NSNN

Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước kể trênchính là quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thông quacác hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước Các hoạt động thu, chibằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nước, còn các quỹ tiền

tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính Nhà nước

Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằngtiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làmnảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội

Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham giaphân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền

tệ của Nhà nước Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tàichính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính Nhà nước

Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chínhNhà nước như sau:

Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước Tài chính Nhà nước phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong

xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính.

Quan niệm tài chính Nhà nước như trên cho phép nhìn nhận một cách đầy

đủ, toàn diện về tài chính Nhà nước, quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hìnhthức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của

Nhà nước; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong - nội dung kinh

tế - xã hội của tài chính Nhà nước là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trìnhNhà nước phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ củaNhà nước

Như đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành bản chất tài chínhNhà nước nảy sinh do Nhà nước tiến hành các khoản thu, chi trên cơ sở các luật

lệ do Nhà nước quy định Điều đó có nghĩa là, các quan hệ kinh tế đó do Nhànước định hướng điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi của tài chính Nhànước Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính Nhà nước cũng chịu sự quy địnhbởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhà nước thích ứng với những điều kiệnkinh tế - xã hội khác nhau Tài chính Nhà nước thực sự trở thành công cụ củaNhà nước để phục vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nước Nhà nước sửdụng tài chính Nhà nước thông qua các chính sách thu, chi của tài chính Nhànước để tác động tới sự phát triển kinh tế - xã hội nhằm giữ vững các quan hệ tỷ

lệ hợp lý và thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô do Nhà nước định hướng

2 Đặc điểm của tài chính Nhà nước

Luôn luôn gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiều mặt của Nhànước, hoạt động của tài chính Nhà nước cũng rất đa dạng, liên quan đến mọilĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động đến mọi chủ thể trong xã hội Chính nét đặcthù đó là nhân tố có ảnh hưởng quyết định tới các đặc điểm của tài chính nhànước Có thể khái quát đặc điểm của tài chính Nhà nước trên các khía cạnh sauđây:

2.1 Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước

Tài chính Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước, do đó, Nhà nước là chủ thểduy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước

Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhànước, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và pháthuy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như thực hiện các nhiệm vụ kinh tế -

xã hội mà Nhà nước đảm nhận

Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời

kỳ phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước

-Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước có ýnghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất củaNhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành Ngânsách Nhà nước Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan điểm địnhhướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các quan hệkinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảysinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc gia,lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi íchkhác.

2.2 Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước

Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nước bao gồm các quỹ tiền tệthuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước (xem mục I.2) Các quỹ tiền tệ

đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trungvào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước, trong đó NSNN

là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước

Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước mà đại diện tiêu biểu làNSNN có các đặc điểm chủ yếu là:

Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiều

nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt độngkhác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắnchặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các phạmtrù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất…

Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các chỉtiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế Đó

là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính Nhà nước

Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tănggiảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lýcác công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội chophù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị

Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng trong tổng thunhập của tài chính nhà nước phải coi nguồn thu trong nước là chủ yếu, trong đó,chủ yếu là nguồn của cải mới được sáng tạo ra trong các ngành sản xuất Kháiniệm sản xuất ngày nay được hiểu bao gồm không chỉ các hoạt động sản xuất, mà

cả các hoạt động dịch vụ Từ đó, của cải mới được sáng tạo trong các ngành sảnxuất không chỉ do các hoạt động sản xuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch

vụ tạo ra ở các quốc gia phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch vụphát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội được tạo ra ở đây cũng có xu hướngngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn Đối với Việt Nam, xu hướng đó cũng là tấtyếu Như vậy, cùng với các hoạt động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ lànơi tạo ra nguồn tài chính chủ yếu của quốc gia, nguồn thu chủ yếu của tài chínhNhà nước Do đó, để tăng thu tài chính Nhà nước, con đường chủ yếu phải là tìmcách mở rộng sản xuất và nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội.

Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy về bằng nhiều

hình thức và phương pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả vàkhông hoàn trả, ngang giá và không ngang giá… nhưng, nét đặc trưng là luôngắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nước, thể hiện tính cưỡng chế bằng hệthống luật lệ do Nhà nước quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu

ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc điểm này là ở chỗ, đểviệc sử dụng các hình thức và phương pháp động viên của tài chính Nhà nướchợp lý đòi hỏi phải xem xét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh tế -

xã hội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tài chính trong phânphối và phân phối lại các nguồn tài chính phù hợp với tình hình, đặc điểm củatừng thời kỳ phát triển xã hội

2.3 Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nước

Chi tiêu tài chính Nhà nước là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ(vốn) của Nhà nước Các quỹ tiền tệ của Nhà nước được đề cập ở đây bao gồmquỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các quỹ củaDNNN

Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệuquả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượngnhư: Tổng số lợi nhuận thu được trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu động trong

kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí)

Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa vàocác chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính Nhànước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện Bởi vì,chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp

đề xã hội… nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ

mô Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nướcphải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêukinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính Nhà nước phải đảmnhận

Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà nước dựavào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra Kết quả ở đây đượchiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả giántiếp

Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việcđịnh hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trung vàoviệc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động đến việc hìnhthành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu nângcao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sách dân số và

kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảm nghèo; gópphần kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả; đảm bảo kinh phí cho việcthực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảm bảo trật tự an toàn xã hội,bảo vệ môi trường thiên nhiên… với yêu cầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà kếtquả đem lại là cao nhất

2.4 Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nước

Gắn liền với bộ máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực hiện các chức năngcủa Nhà nước và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế,phạm vi ảnh hưởng của tài chính Nhà nước rất rộng rãi, TCNN có thể tác độngtới các hoạt động khac nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội

Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tài chính Nhà nước cókhả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay Nhànước từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằngviệc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước, tài chính Nhà nước có khả năng tácđộng tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mục tiêu đã định

Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc sửdụng tài chính Nhà nước, thông qua thuế và chi tài chính Nhà nước, để góp phầngiải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội được đặt ra trong từng thời kỳ khác nhaucủa sự phát triển xã hội Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các vấn đề kinh tế

- xã hội được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết, các vấn đề về xã hội và môitrường là những vấn đề mà khu vực tư nhân và hộ gia đình không có khả nănghoặc chỉ có thể góp được một phần rất nhỏ thì việc sử dụng tài chính Nhà nước,

đặc biệt là chi tài chính Nhà nước để khắc phục những mặt còn hạn chế, tiêu cực

và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, gópphần quyết định trong việc thực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt được của

sự phát triển xã hội

II Chức năng của tài chính Nhà nước

Như đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối vàgiám đốc Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà nước cũng cónhững chức năng khách quan như vậy Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôngắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nềnkinh tế, tài chính Nhà nước lại biểu lộ khả năng khách quan phát huy tác dụng

xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp với tính đặc thù đó Đó là bachức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát

1 Chức năng phân bổ nguồn lực

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế

xã hội.

Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ởnước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nước thựchiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác Xu hướng chung làchức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướng giảm dần

ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đôỉ mới, nền kinh tế vận hànhtheo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấp nguồntài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội Trong điềukiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách Nhà nước ta làNgân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân Thực ra, khi đó Ngân sách Nhànước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của Nhà nước về để rồi chianhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệu quả của nó Cũng chính

Chuyển sang nền kinh tế thị trường, với việc Nhà nước từ bỏ dần những

sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xã hội, để chủ yếu thực hiệnchức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồn tài chính

từ Ngân sách Nhà nước cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng giảm dần Trongđiều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nước cho các hoạt độngkinh tế xã hội cũng được sử dụng theo cách khác hơn Các nguồn lực tài chính

từ Ngân sách được phân bổ có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọngtâm, trọng điểm hơn Điều đó thể hiện xu hướng mới trong việc sử dụng chứcnăng này của tài chính Nhà nước

Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước vào đờisống thực tiễn, con người tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài chínhthuộc quyền chi phối của Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà nước và

tổ chức quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục đích đãđịnh

Trong các quá trình kể trên, Nhà nước là chủ thể phân bổ với tư cách làngười có quyền lực chính trị, hoặc là người có quyền sở hữu, hoặc là nguời cóquyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chiphối của Nhà nước chính là đối tượng phân bổ

Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua tàichính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của Nhà nước được tạo lập, được phân phối vàđược sử dụng Đến lượt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúngđắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ưu các nguồn lựctài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nước lại có tác động mạnh mẽ tới việc

sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sảnxuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quantrọng trong phân bổ các nguồn tài chính Một sự phân bổ như thế sẽ là nhân tố

có ảnh hưởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và ổn định của nền kinh tế

Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi là nhữngtiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng công cụ tàichính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính Bên cạnh các tiêuchuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở thực lực nguồn tàichính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc cho phù hợp với đặc điểm,tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lượcphát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là một tiêu chuẩn không kém phầnquan trọng

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năng được

đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối Phân

bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước là chủ thể phảinhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển

Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của tàichính Nhà nước phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và khuvực tư nhân Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảonâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của Nhà nước,

từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nước, vừa thúc đẩytích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực Nhànước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư trong khu vực tư nhân Nhữngđiều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển và ổn định kinh tế

2 Chức năng tái phân phối thu nhập

Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước

là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó tài chính Nhà nước được sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết quả của sản xuất xã hội.

Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tư cách

là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn tài chính

đã thuộc sở hữu nhà nước hoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhântrong xã hội mà Nhà nước tham gia điều tiết

Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh là công bằng vềmặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội Như đã biết, công bằng về kinh tế làyêu cầu nội tại của nền kinh tế thị trường Do giá cả thị trường quyết định màviệc đưa các yếu tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là tươngxứng với nhau, nó được thực hiện theo sự trao đổi ngang giá trong môi trườngcạnh tranh bình đẳng Chẳng hạn, việc phân phối vật phẩm tiêu dùng cá nhânđược thực hiện theo nguyên tắc phân phối theo lao động, trong đó, cá nhân bằngviệc bỏ ra lao động mà có được thu nhập, nhưng thu nhập mà họ nhận được (thùlao cho lao động) là tương xứng với số lượng và chất lượng lao động mà họ bỏ

ra Đó là sự công bằng về kinh tế

lệch thu nhập này vượt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn đến vấn đề không công bằng

xã hội Như vậy, công bằng xã hội là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sựchênh lệch về thu nhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giaiđoạn mà xã hội có thể chấp nhận được

Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhà nước,được sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thu nhập mà các chủ thể trong xã hộiđang nắm giữ Sự điều chỉnh này được thực hiện theo hai hướng là điều tiết bớtcác thu nhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp Đối với những thu nhập do thịtrường hình thành như tiền lương của người lao động, lợi nhuận doanh nghiệp,thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thu nhập về lợi tức cổ phần… thì chứcnăng của tài chính Nhà nước là thông qua việc phân phối lại để điều tiết Nhữngnhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội… thì tài chínhNhà nước thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu nhập từ nguồn tài chính đãđược tập trung trong tay Nhà nước (cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạnghoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này)

Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu Thông quacác thứ thuế gián thu để điều tiết tương đối giá cả của các loại hàng hoá, từ đóđiều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế Thông quathuế thu nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp Thông quathuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao động và thu nhập phi lao độngcủa cá nhân (thu nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi tức…) Thông qua công cụthuế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một phần và được tập trung vào Ngânsách Nhà nước

Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tài chính Nhà nước là biện pháp chủ yếu.Ngân sách Nhà nước sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được, trong đó cómột phần là nguồn tài chính điều tiết từ các thu nhập cao, để chi cho các biệnpháp văn hoá xã hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những người có thu nhậpthấp Như vậy, với tư cách là chủ thể của chức năng phân phối thu nhập, Nhànước đóng vai trò như người trung gian trong việc điều hoà thu nhập giữa cáctầng lớp dân cư, hạ thấp bớt các thu nhập cao và nâng cao thêm các thu nhậpthấp nhằm rút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân

Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành một đòihỏi khách quan của xã hội Kết quả của việc thực hiện chức năng này của tàichính Nhà nước chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có được một khoảngcách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm hướng tới mục tiêu côngbằng xã hội cho mọi thành viên xã hội

Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu nhậpcủa tài chính Nhà nước được đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xãhội của sự phân phối.

Tuy nhiên, vấn đề được đăt ra ở đây là cần nhận thức và xử lý hợp lý mốiquan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêu hiệu quả của kinh tế vĩ mô Trongnhiều trường hợp, để đạt tới mục tiêu công bằng, sự phân phối lại làm tổn hại tớimục tiêu hiệu quả Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao vào thu nhập sẽ hạnchế tác dụng thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư của tư nhân, đồng thời, cóthể dẫn đến hiện tượng tìm cách trốn thuế tức là làm giảm tính hiệu quả của việcthu thuế do tình trạng quá tải của thuế mang lại Một ví dụ khác: Một sự trợ cấp

xã hội tràn lan, thiếu tính toán cân nhắc dễ dẫn đến tâm lý chờ được cứu tế, giảmtính tích cực lao động, đồng thời làm giảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu vựcNhà nước…

Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sách phân phối và tái phânphối thu nhập để có thể đạt tới mục tiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo tính hiệuquả kinh tế của sự phân phối và ít ảnh hưởng nhất tới mục tiêu hiệu quả là điều

có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng tài chính Nhà nước làm công cụthực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô

3 Chức năng điều chỉnh và kiểm soát

Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế - xã hội, việc tiếnhành điều chỉnh và kiểm soát thường xuyên là sự cần thiết khách quan Với tưcách là một công cụ quản lý trong tay Nhà nước, tài chính Nhà nước thực hiệnchức năng điều chỉnh và kiểm soát như một sứ mệnh xã hội tất yếu

Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là khả năng khách quan của tài chính Nhà nước để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp

lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân.

Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước trước hết làquá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chi phối của Nhà nước Nói khác

đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắm giữ Tuy

tài chính Nhà nước mà còn là các quá trình phân phối các nguồn tài chính ở mọichủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tàichính.

Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng,phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là rất rộng rãi, nó baotrùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt độngphân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ

Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là quátrình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền

tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản

lý và tác động

Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tàichính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính;Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm,tính hiệu quả của việc sử dụng chúng Còn nội dung của điều chỉnh quá trìnhvận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của nguồn tàichính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng lượng nhucầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong phân bổ cácnguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xãhội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương, giữa các ngành…

Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiệnthông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quá trình

kế hoạch hoá tài chính từ khi xây dựng, xét duyệt, quyết định, thực hiện kếhoạch và cả sau khi kế hoạch được thực hiện xong Thông qua hoạt động củacon người việc kiểm tra - kiểm soát được thực hiện ở trạng thái tĩnh, trong phạm

vi nhất định và thường mang tính chất độc quyền Còn điều chỉnh quá trình vậnđộng của các nguồn tài chính có thể được thực hiện thông qua nhiều công cụnhư kế hoạch, pháp luật, hành chính, các đòn bẩy kinh tế, trong đó quan trọng vàchủ yếu nhất là các đòn bẩy tài chính và tín dụng Điều chỉnh được thực hiệntrong trạng thái động - trạng thái biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tínhkhách quan nhiều hơn

Mặc dù có những nét khác nhau như vậy, nhưng giữa điều chỉnh và kiểmsoát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằm mục đích cuối cùng là thực hiện tốtcác mục tiêu chiến lược đã đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân phát triểnmột cách cân đối, ổn định và vững chắc Mối quan hệ giữa điều chỉnh và kiểmsoát được thể hiện trên hai mặt: 1 Trên cơ sở kết quả của kiểm tra phát hiện

những mất cân đối, bất hợp lý trong quá trình phân bổ các nguồn tài chính màtiến hành những điều chỉnh cần thiết để đảm bảo cho quá trình đó được hợp lý,đúng đắn hơn Như vậy, kiểm tra là chỗ dựa và quỹ đạo của điều chỉnh; 2.Ngược lại, kiểm tra có thực hiện được hay không và vận dụng có kết quả haykhông lại phụ thuộc vào sự hợp lý, đúng đắn của điều chỉnh Bởi vì, các quan hệ

tỷ lệ trong phân bổ các nguồn lực tài chính do điều chỉnh tiến hành chính là cơ

sở để kiểm tra xem xét tính đúng đắn, hợp lý của nó Vì những quan hệ nội tạikhăng khít đó, điều chỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chứcnăng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước

Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước được thể hiệntrên các khía cạnh:

Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ

của Nhà nước được đúng đắn, hợp lý, đạt kết quả tối đa nhất theo các mục tiêu,yêu cầu đã định Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tự độngcủa điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các điều kiện thực tế vàđòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được thực hiện nhờ qua kiểm tra

mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lạiquá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định

Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính, quá

trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảmbảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúng các quyđịnh của chính sách, chế độ Nhà nước

Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tàichính Nhà nước Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tài chínhNhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó

III Hệ thống tài chính Nhà nước

Chủ thể của các quan hệ tài chính Nhà nước là các cấp chính quyền Nhànước, các cơ quan quản lý Nhà nước, các doanh nghiệp Nhà nước, gọi chung làNhà nước Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ thuộc tài chính nhànước có tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyềnlực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, còn

Hệ thống Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ chức của

bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh

- Tài chính chung của Nhà nước

- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước

- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước

- Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước

1.1 Tài chính chung của Nhà nước

Tài chính chung của Nhà nước tồn tại và hoạt động gắn liền với việc tạolập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước nhằm phục vụ cho hoạt độngcủa bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nước.Theo tính chất của các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà nước bao gồm các

bộ phận: Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sáchNhà nước

Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nước là Nhà nước (Chính phủTWvà chính quyền địa phương các cấp) thông qua các cơ quan chức năng củaNhà nước (cơ quan tài chính, Kho bạc nhà nước )

Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sáchNhà nước là các cơ quan Nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức vàquản lý các quỹ

1.2 Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nước

ở nước ta, bộ máy Nhà nước được tổ chức bao gồm 3 hệ thống: Các cơquan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp từ trung ương đếnđịa phương Các cơ quan hành chính thuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên

Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và các cơ quan tư phápcũng mang tính chất “hành chính” như các cơ quan hành chính, đồng thời chúngcũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động

và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, 3 loại cơquan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính

Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ côngcộng cho xã hội Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và lệphí nhưng số thu đó là không đáng kể Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các

cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ.Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước

và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộcchức năng của cơ quan

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước làcác cơ quan hành chính Nhà nước

1.3 Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước

Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch

vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường củacác ngành kinh tế quốc dân Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêulơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ Các đơn vị này chủ yếu hoạtđộng trong lĩnh vực văn hoá - xã hội Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế có cácđơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, giaothông, thuỷ lợi

Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự nghiệp

số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu Do đó, thu nhậpcủa các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ hoặc một phần

Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nước có thể cho cácđơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.* Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu củacác đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là cácđơn vị sự nghiệp Nhà nước

1.4 Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước

DNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có

cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công

ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.*

Các doanh nghiệp Nhà nước theo quan niệm sở hữu kể trên có thể hoạtđộng trên hai lĩnh vực:

- Lĩnh vực kinh doanh các dịch vụ tài chính như các Ngân hàng thươngmại, Công ty tài chính, Công ty Bảo hiểm… thường gọi là các tổ chức tài chínhtrung gian hay doanh nghiệp tài chính.

Các doanh nghiệp Nhà nước kể trên là các doanh nghiệp hoạt động kinhdoanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận Do đó, phương thức quản lý các doanhnghiệp này cũng tương tự như phương thức quản lý đối với mọi doanh nghiệpkhác

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các DNNN là các DNNN

Trong 4 bộ phận cấu thành của Tài chính Nhà nước kể trên, 3 bộ phận đầu là những bộ phận hợp thành Tài chính công, tài chính DNNN được xếp vào

tài chính tư

So với tài chính tư, tài chính công có những đặc trưng cơ bản là:

Một là, Về hình thức sở hữu: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài

chính công thuộc sở hữu công cộng mà Nhà nước là người đại diện, thường gọi

là sở hữu Nhà nước

Hai là, Về mục đích hoạt động: Các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong

tài chính công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, của toàn quốc, của

cả cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận

Ba là, Về chủ thể quyết định: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ

trong tài chính công do các chủ thể công quyết định Các chủ thể công ở đây làNhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm

vụ thực hiện các thu, chi bằng tiền trong khi tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ

Bốn là, Về pháp luật điều chỉnh: Các quan hệ tài chính công chịu sự điều

chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền

uy Khác với tài chính công, các quan hệ tài chính tư được điều chỉnh bằng các

“luật tư”, dựa trên các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận Các quan hệtài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sửdụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ thể công

Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công có thể nhận thấy:chính sách tài chính công là phương thức mà Nhà nước sử dụng để tác động tớicác hoạt động kinh tế xã hội ở tầm vĩ mô, trong đó chính sách Ngân sách là bộphận hạt nhân giữ vai trò quyết định

2 Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ phận

- Ngân sách Nhà nước

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng Ngân sáchNhà nước là mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực chính trị của Nhànước và không mang tính hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.

Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ quahình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.

2.3 Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là các

quỹ ngoài Ngân sách)

Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nướcthành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lýnhững biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗtrợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính

Sự hình thành và phát triển các quỹ TCNN ngoài NSNN là một sự cầnthiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mônền kinh tế - xã hội Đó là:

Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ NSNN thực

hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Mặc dù NSNN là một quỹ TCNNlớn nhất, có phạm vi ảnh hưởng lớn nhất đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội,song do quy mô thu, chi NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu của nền kinh

tế - xã hội lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh cụ thể, để thựchiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện các mục tiêu phát triểnchung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nước cần phải huy động thêm các nguồn lựctài chính trong xã hội Điều đó được thực hiện bằng cách thành lập các quỹTCNN ngoài NSNN thích ứng

Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân

(TSPQD) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển Mặc dù NSNN làcông cụ quan trọng nhất trong phân phối lại TSPQD, nhưng trong những thời kỳlịch sử nhất định, trong những hoàn cảnh cụ thể nhất định, chỉ bản thân công cụNSNN không thể xử lý vấn đề một cách có hiệu quả cao nhất, đặc biệt là vấn đềcông bằng trong phát triển Trong những trường hợp đó, sự ra đời của các quỹTCNN ngoài NSNN sẽ cùng với NSNN tạo thành một bộ công cụ thực hiện cóhiệu quả hơn chức năng phân phối lại TSPQD, thực hiện tốt hơn yêu cầu côngbằng trong phát triển

Thứ ba, Trợ giúp Nhà nước trong việc khắc phục những khiếm khuyết của

kinh tế thị trường và chuyển dần nền kinh tế - xã hội sang hoạt động theo cơ chế thịtrường Các quỹ TCNN ngoài NSNN, một mặt, giúp xử lý các tình huống bấtthường nảy sinh do biến động của nền kinh tế, trong đó có những biến động donguyên nhân của cơ chế thị trường, mặt khác cơ chế hoạt động của các quỹ này lại

có tính đan xen giữa cơ chế quản lý Nhà nước thuần tuý và cơ chế quản lý thị

trường do đó là sự bổ sung quan trọng cho các cơ chế, chính sách khác trong quátrình chuyển đổi kinh tế.

So với quỹ NSNN và các quỹ tiền tệ khác, các quỹ TCNN ngoài NSNN cócác đặc trưng cơ bản sau đây:

Một là, Về chủ thể: Chủ thể của các quỹ TCNN ngoài NSNN là Nhà nước.

Nhà nước là chủ thể quyết định việc thành lập quỹ, huy động nguồn tài chính, sửdụng quỹ và tổ chức bộ máy quản lý quỹ Nhà nước ở đây được hiểu là các cơ quancông quyền thuộc khu vực hành pháp được Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức vàquản lý quỹ

Hai là, Về nguồn tài chính: Nguồn tài chính hình thành các quỹ TCNN

ngoài NSNN bao gồm:

- Một phần trích từ NSNN theo quy định của Luật NSNN Nguồn tài chínhnày đóng vai trò như vốn “mồi” cho quỹ hoạt động Tỷ trọng của nguồn tài chínhnày lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào chức năng hoạt động của từng loại quỹ

- Một phần huy động từ các nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài chính tạmthời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế - xã hội và các tầng lớp dân cư

Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng chonhững rủi ro bất thường ảnh hưởng đến toàn cục thì nguồn tài chính trích từ NSNNthường có tỷ trọng lớn, như: Quỹ dự trự quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữngoại hối… Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quátrình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn thì tỷ trọng nguồn tài chính từNSNN nhỏ, phần chủ yếu là huy động từ các nguồn tài chính, trong đó có nguồn tàichính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư, như: Quỹ hỗtrợ phát triển, Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trựcthuộc TW, quỹ BHXH…

Ba là, Về mục tiêu sử dụng: Các quỹ TCNN ngoài NSNN được sử dụng

nhằm giải quyết những biến động bất thường không dự báo trước trong quá trìnhphát triển kinh tế - xã hội, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà nước phải cótrách nhiệm xử lý

Bốn là, Về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy động và sử dụng

vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tương đối linh hoạt hơn Phần lớn việc huy

sử dụng nguồn lực tài chính để xử lý tình huống Việc sử dụng các quỹ TCNNngoài NSNN thường có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển của Nhà nướcđối với từng loại quỹ, đồng thời được thực hiện theo cơ chế tín dụng nhưng với lãisuất ưu đãi.

Năm là, Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tồn tại của từng loại

quỹ TCNN ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện kinh

tế - xã hội Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm, trở lại trạngthái bình thường thì cũng là lúc từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN để giải quyếtcác tình huống, sự kiện đó cũng sẽ không có lý do tồn tại

Hiện nay ở Việt nam hệ thống các quỹ TCNN ngoài NSNN đang được sắpxếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:

- Quỹ Dự trữ quốc gia (dưới hình thức hiện vật)

- Quỹ Dự trữ tài chính

- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý)

- Quỹ tích luỹ trả nợ nước ngoài

- Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đào tạo Hiện nay 2 quỹnày đã được sáp nhập vào Ngân hàng chính sách xã hội Ngân hàng chính sách xãhội là cơ quan quản lý nguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu kể trên

lý TCNN của các quốc gia trong các thời kỳ lịch sử nhất định

Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc tài chính Nhà nước theo cơ chế nhiềuquỹ thành quỹ Ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài Ngân sách là phù hợp vớiviệc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước Điều

đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, cácngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế - xã hội và là điều kiện thực hiện chuyênmôn hoá lao động trong quản lý tài chính Nhà nước đảm bảo cho việc quản lý

đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn

Từ các cách phân loại trên đây của tài chính Nhà nước lại có thể rút ra nhậnxét rằng, vốn của tài chính Nhà nước bao gồm vốn của Ngân sách Nhà nước vàvốn ngoài Ngân sách Nhà nước, trong đó, vốn của Ngân sách Nhà nước có quy

mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt độngcủa tài chính Nhà nước Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế,phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thựchiện phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự phát triển kinh tế - xã hội,vốn ngoài Ngân sách cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng Trong những nămqua, các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước đã có tác dụng tíchcực trong việc khai thác, huy động các nguồn lực tài chính từ các chủ thể khác,cùng với vốn Ngân sách Nhà nước, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêuquan trọng của kinh tế vĩ mô Thực tế đó cho thấy, trong chính sách tài chính Nhànước, bên cạnh bộ phận hạt nhân là chính sách Ngân sách, việc nghiên cứu để cóchính sách hợp lý đối với việc quản lý và sử dụng vốn ngoài Ngân sách là cầnthiết

IV Vai trò của tài chính nhà nước

Vai trò của Tài chính Nhà nước có thể được xem xét trên hai khía cạnh: làcông cụ tập trung nguồn lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máyNhà nước và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thịtrường

1 Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước

Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà nước cần phải có nguồntài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu Các nhu cầu chi tiêu của bộ máyNhà nước được đáp ứng bởi tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách Nhànước Vai trò kể trên của tài chính Nhà nước được thể hiện trên các khía cạnhsau đây:

dưới nhiều hình thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và khônghoàn trả, trong đó, tính bắt buộc và không hoàn trả là nét đặc trưng.

Hai là, Phân phối các nguồn tài chính đã tập trung được vào tay Nhà nước

cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước theo những quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằmvừa đảm bảo duy trì sự tồn tại và tăng cường sức mạnh của bộ máy Nhà nước,vừa bảo đảm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đối với cáclĩnh vực khác nhau của nền kinh tế

Ba là, Kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài chính đã phân phối

được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhấtcác yêu cầu của quản lý Nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội

2 Vai trò của tài chính Nhà nước trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân

Dựa trên cách tiếp cận về cơ cấu sở hữu và khu vực kinh tế có thể chia hệthống tài chính quốc dân thành hai bộ phận: Tài chính của khu vực Nhà nước vàtài chính khu vực phi Nhà nước

Tính đặc thù của tài chính Nhà nước là ở chỗ các hoạt động thu, chi bằngtiền trong quá trình phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹtiền tệ của Nhà nước luôn gắn liền trực tiếp với các hoạt động kinh tế của toàn

bộ nền kinh tế quốc dân và phục vụ cho các nhu cầu chung - nhu cầu có tính xãhội mà Nhà nước phải đảm nhận do sự đòi hỏi phải thực hiện các chức năng củaNhà nước

Do tính chất đặc biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của

nó, trong hệ thống tài chính quốc dân, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sáchNhà nước luôn giữ vai trò lãnh đạo và chủ đạo gắn liền với vai trò lãnh đạo củaNhà nước và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước Có thể nhận thấy vai trò đócủa tài chính Nhà nước trên các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, Tài chính Nhà nước có vai trò chi phối các hoạt động của tài

chính khu vực phi Nhà nước Sự chi phối đó được thể hiện trên hai mặt của quátrình phân phối các nguồn tài chính Một mặt, Tài chính phi Nhà nước có nhiệm

vụ thực hiện các khoản thu của tài chính Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệchung của Nhà nước, đóng góp cho việc thực hiện các nhu cầu chung của xã hội.Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đặc biệt làNgân sách Nhà nước, tài chính Nhà nước có thể đầu tư cho việc xây dựng kếtcấu hạ tầng kinh tế - xã hội tạo thuận lợi cho hoạt động của khu vực kinh tế phi

Nhà nước, đồng thời có thể thực hiện sự trợ giúp về tài chính cho khu vực kinh

tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt động

Thứ hai, Tài chính Nhà nước có vai trò hướng dẫn các hoạt động của tài

chính phi Nhà nước Hoạt động của tài chính Nhà nước luôn gắn liền và phục vụthực hiện các chức năng, nhiệm vụ, định hướng phát triển kinh tế - xã hội củaNhà nước, do đó, các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nước như là tấmgương phản ánh các định hướng phát triển đó, từ đó có tác dụng hướng dẫn cáchoạt động thu, chi trong hoạt động kinh tế xã hội của khu vực phi Nhà nước.Chẳng hạn, chính sách thuế có tác dụng hướng dẫn đầu tư, hướng dẫn tiêu dùng,đầu tư của Nhà nước có tác dụng “châm ngòi” thu hút đầu tư và hướng dẫn đầu

tư của khu vực phi Nhà nước…

Thứ ba, Tài chính Nhà nước có vai trò điều chỉnh các hoạt động của tài

chính phi Nhà nước Vai trò này được thể hiện, thông qua hoạt động kiểm tracủa Tài chính Nhà nước có thể phát hiện những điểm bất hợp lý, những sự chệchhướng của các hiện tượng thu, chi trong các hoạt động phân phối nguồn tàichính, trong quá trình tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của tài chính phi Nhànước, từ đó, đòi hỏi và có biện pháp hiệu chỉnh các quá trình kể trên đảm bảocho các nguồn tài chính vận động đúng hướng và nâng cao hiệu quả của việc sửdụng chúng

3 Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô

Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, việc đề cao vai trò của Nhà nướctrong quản lý vĩ mô nền kinh tế và phát huy vai trò của khu vực kinh tế Nhànước ở một giới hạn hợp lý là một trong những nhân tố cơ bản để điều tiết sựphát triển của nền kinh tế nhằm đạt tới ổn định, hiệu quả và công bằng Do vị tríđặc biệt của mình, tài chính Nhà nước trở thành công cụ đóng vai trò chủ yếutrong việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội nhằm đạt tới các mục tiêu đãđịnh của kinh tế vĩ mô Có thể khái quát vai trò kể trên của tài chính Nhà nướctrên các khía cạnh chủ yếu sau đây

Thứ nhất, Tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy

phát triển kinh tế, tăng trưởng kinh tế và nâng cao hiệu quả của các hoạt độngkinh tế xã hội - Vai trò kinh tế của tài chính Nhà nước

quả sử dụng các nguồn tài chính của toàn xã hội, từ đó tác động tới sự phát triểnkinh tế - xã hội.

Thông qua công cụ thuế với các mức thuế suất khác nhau và ưu đãi vềthuế, tài chính Nhà nước có vai trò định hướng đầu tư; điều chỉnh cơ cấu củanền kinh tế theo các định hướng phát triển của Nhà nước cả về cơ cấu ngành và

cơ cấu vùng lãnh thổ; kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theo ngànhhoặc theo sản phẩm…

Thông qua hoạt động phân phối các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đặcbiệt là quỹ Ngân sách Nhà nước, cho xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tư vào cácngành then chốt, các công trình mũi nhọn, hình thành các doanh nghiệp Nhànước, hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ khuyến khích (qua biệnpháp trợ giá, trợ cấp…), tài chính Nhà nước góp phần tạo điều kiện thuận lợicho phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần hình thành và hoàn thiện cơ cấusản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cân đối của nền kinh tế, từ đóthúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trưởng

Trong công cuộc xây dựng kinh tế, đặc biệt đối với các nước chậm pháttriển như Việt Nam, việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai tròkinh tế của tài chính Nhà nước nhằm đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, pháttriển kinh tế toàn diện và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh tế được coi

là mối quan tâm hàng đầu của chính sách sử dụng tài chính của Nhà nước

Thứ hai, Tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện

công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội - Vai trò xã hội của tài chínhNhà nước

Vai trò này được thể hiện thông qua việc sử dụng các công cụ thu, chi củatài chính Nhà nước để điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giảm bớtnhững bất hợp lý trong phân phối, đảm bảo công bằng trong phân phối và gópphần giải quyết những vấn đề xã hội đáp ứng các mục tiêu xã hội của kinh tế vĩmô

Trong việc thực hiện công bằng xã hội, thông thường tài chính Nhà nướcđược sử dụng để tác động theo hai hướng - giảm bớt các thu nhập cao và nâng

đỡ các thu nhập thấp nhằm rút ngắn khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dâncư

Để giảm bớt thu nhập cao, công cụ thuế được sử dụng với chức năng táiphân phối thu nhập ở đây các biện pháp thuế thường được sử dụng là: đánh thuếluỹ tiến vào thu nhập cao, đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào

những hàng hoá mà những người có thu nhập cao mới có khả năng tiêu dùng vàtiêu dùng phần lớn Những biện pháp đó nhằm điều tiết bớt thu nhập của họ.

Để nâng đỡ các thu nhập thấp, công cụ thuế được sử dụng theo hướnggiảm thuế cho những hàng hoá thiết yếu, thường do những người có thu nhậpthấp sử dụng và sử dụng phần lớn; Đồng thời sử dụng công cụ chi Ngân sáchvào việc trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu và trợ cấp xã hội cho những người cóthu nhập thấp, hoàn cảnh khó khăn

Trong việc giải quyết các đề xã hội theo các mục tiêu xã hội của kinh tế vĩ

mô, vai trò của tài chính nhà nước được thể hiện chủ yếu qua các hoạt động chitiêu - sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước Các quỹ tiền tệ này được sửdụng để tài trợ cho phát triển các dịch vụ công cộng như văn hoá, giáo dục, y tế,đặc biệt là dịch vụ nhà ở, tài trợ cho việc thực hiện các chính sách dân số và kếhoạch hoá gia đình; hỗ trợ tài chính cho việc thực hiện các biện pháp phòngchống các tệ nạn xã hội; hỗ trợ tài chính cho giải quyết việc làm, giảm tỷ lệ thấtnghiệp

Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường với sự nảy sinh và tồn tại tấtyếu những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đặc biệt là về mặt xã hội, việc

sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò xã hội của tài chính Nhànước nhằm đảm bảo xây dựng một xã hội văn minh lành mạnh là điều rất cầnđược quan tâm thoả đáng

Thứ ba, Tài chính Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện

mục tiêu ổn định của kinh tế vĩ mô

Sự phát triển ổn định của một nền kinh tế được đánh giá trên nhiều tiêuchí như: Đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế hợp lý và bền vững; duy trì việc sửdụng lao động ở tỷ lệ cao; thực hiện được cân đối cán cân thanh toán quốc tế;hạn chế sự tăng giá đột ngột, đồng loạt và kéo dài tức là cầm giữ được lạm phát

ở mức vừa phải…

Để góp phần giữ vững sự ổn định của nền kinh tế, các biện pháp của tàichính Nhà nước được sử dụng nhằm đảm bảo yêu cầu của các tiêu chí kể trên.Trong hệ thống các biện pháp của tài chính Nhà nước, có thể nhận thấy các biệnpháp được sử dụng thường xuyên như: Tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hoá và tài

chi tiêu Ngân sách, tăng thuế tiêu dùng, giảm thuế đối với đầu tư; vay dân quacon đường phát hành công trái, tín phiếu Kho bạc Nhà nước hoặc sử dụng công

cụ tín dụng và lãi suất để thu hút lượng tiền mặt trong lưu thông làm giảm sựcăng thẳng trong quan hệ tiền - hàng…

Qua những phân tích kể trên cho thấy, góp phần thực hiện mục tiêu ổnđịnh của kinh tế vĩ mô cũng là sự thể hiện vai trò điều chỉnh của tài chính Nhànước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội

Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, những sự mất ổn địnhtrong quá trình phát triển kinh tế - xã hội là điều không tránh khỏi, do đó, tăngcường sự can thiệp và điều chỉnh của Nhà nước trở nên cần thiết và tất yếunhằm giữ vững sự ổn định của quá trình phát triển Trong điều kiện đó, việc sửdụng tài chính để thực hiện vai trò điều chỉnh của Nhà nước cũng trở thành vấn

đề cần được chú ý thường xuyên với các giải pháp cụ thể và thích hợp

Phần II

Những vấn đề chung về quản lý

tài chính nhà nước

I Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính Nhà nước

1 Khái niệm quản lý Tài chính Nhà nước

Quản lý nói chung được quan niệm như một quy tình công nghệ mà chủthể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thíchhợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phùhợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định

Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản

lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâmđòi hỏi phải được xác định đúng đắn

Quản lý tài chính nhà nước là một nội dung của quản lý tài chính và làmột mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý TCNN các vấn đề kểtrên cũng là các vấn đề cần được nhận thức đầy đủ

Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nước hoặc các cơquan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và

sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN là bộmáy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước

Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Nói cụ thể hơn

đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN; hoạt động tạo lập và sử dụngcác quỹ TCNN diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCNN Đó cũng chính

là các nội dung chủ yếu của quản lý TCNN

Như đã biết, hoạt động tài chính không chỉ chịu sự chi phối bởi bản thânhoạt động của con người chịu trách nhiệm tổ chức các hoạt động tài chính, màcòn chịu sự chi phối bởi môi trường kinh tế - xã hội khách quan mà tài chínhđang tồn tại và vận động Do đó, trong quản lý tài chính nói chung và quản lý tàichính nhà nước nói riêng, để đạt tới các mục tiêu đã định, một mặt phải tác động

hợp với các yêu cầu khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội và ý muốn chủquan của người quản lý nói chung và của Nhà nước nói riêng.

Trong quản lý TCNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phươngpháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau

Phương pháp tổ chức được sử dụng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lýtrong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của TCNN theo những khuôn mẫu

đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó củaTCNN

Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý TCNNmuốn các đòi hỏi của mình phải được các khách thể quản lý tuân thủ một cách

vô điều kiện Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính

Phương pháp kinh tế được sử dụng thông qua việc dùng lợi ích vật chất đểkích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức

và cá nhân đang tổ chức các hoạt động TCNN

Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực TCNN được sử dụng để quản lý vàđiều hành các hoạt động TCNN được xem như một loại công cụ quản lý có vaitrò đặc biệt quan trọng

Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới cácdạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tàichính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lụcNSNN

Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác được sử dụng trongquản lý TCNN như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra, giám sát;các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCNN

Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo cáccách khác nhau nhưng đều nhằm cùng một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quảhoạt động TCNN nhằm đạt tới mục tiêu đã định

Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lýTCNN như sau:

Quản lý TCNN là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định.

2 Đặc điểm của quản lý TCNN

Quản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lý TCNN vào quátrình hoạt động của TCNN Để quản lý TCNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắmđược đặc điểm của quản lý TCNN Đến lượt nó, đặc điểm của quản lý TCNN lạichịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tượng quản lý và môhình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý Từ đó có thểkhái quát các đặc điểm cơ bản của quản lý TCNN là:

2.1 Đặc điểm về đối tượng quản lý TCNN

Đối tượng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Tuy nhiên, cáchoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước - các chủ thểcủa TCNN Các cơ quan này vừa là người thụ hưởng nguồn kinh phí của TCNN,vừa là người tổ chức các hoạt động của TCNN Do đó, các cơ quan này cũng trởthành đối tượng của quản lý TCNN

Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động TCNN làm cơ sở

để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động TCNNcủa các cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý TCNN Chỉ cónhư vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhà nước được sử dụnghợp lý và có hiệu quả, tránh được tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũngcông quỹ

Quản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý các hoạt độngtạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ công, do đó sự kết hợp chặt chẽ giữa quản

lý yếu tố con người với quản lý yếu tố hoạt động tài chính là đặc điểm quantrọng của quản lý TCNN

2.2 Đặc điểm về việc sử dụng các phương pháp và công cụ quản lý tài chính nhà nước

Như đã đề cập ở trên, trong quản lý TCNN có thể sử dụng nhiều phươngpháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công cụ quản lýkhác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra, đánh giá…) Mỗiphương pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng và có các

ưu, nhược điểm riêng

Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là đảm bảo đượctính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có

hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động TCNN theocùng một hướng đích.

Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đối tượng quản lý cụthể mà có thể lựa chọn phương pháp này hay phương pháp khác làm phươngpháp nổi bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽcác phương pháp và công cụ quản lý

Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắn liền với quyềnlực của nhà nước, nên trong quản lý TCNN phải đặc biệt chú trọng tới cácphương pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tậptrung, thống nhất Đó là các phương pháp tổ chức, hành chính, các công cụ phápluật, thanh tra, kiểm tra Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lýTCNN

2.3 Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCNN

Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc

sở hữu nhà nước mà nhà nước có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhấtđịnh Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưngtổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho mộtlượng của cải vật chất của xã hội Về lý thuyết cũng như thực tiễn, sự vận độngcủa các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mớiđảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế Điều đó càng có ý nghĩa vàcần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhà nước nắm giữ chiếm tỷ trọnglớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xã hội

Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lý nguồn tài chínhđang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản

lý sự vận động của tổng nguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị - trên cơ sởtính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và laođộng - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thực tiễn

Như vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị,giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng khác của quản lý TCNN

II những nội dung cơ bản của quản lý TCNN

Quản lý TCNN có nội dụng đa dạng và phức tạp Xét theo các bộ phậncấu thành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu của quản lý TCNN bao gồm: quản

lý NSNN và quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN

1 Quản lý Ngân sách nhà nước

1.1 Quản lý quá trình thu của NSNN

Thu ngân sách Nhà nước được thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc baogồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu trong cácdoanh nghiệp nhà nước Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước màcòn có các hình thức động viên khác như hình thức trưng thu, trưng mua Quản

lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó

Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là:

- Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tayNhà nước để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nước trong từng giaiđoạn lịch sử

Việc động viên một bộ phần nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhànước là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu được đối với mọi Nhà nước Mức độ tậptrung nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nước tuỳ thuộc vào chức năngnhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụng nguồn lựctài chính của Nhà nước cũng như khả năng tạo ra nguồn lực tài chính của nềnkinh tế

Thông thường, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lực tàichính quốc gia vào tay Nhà nước thường chịu sự tác động của các yếu tố sauđây:

+ Mức thu nhập GDP bình quân đầu người

+ Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế

+ Khả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên

+ Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tư nhân để đầu tư

+ Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước

+ Tổ chức bộ máy thu nộp

Do đó, nội dung quản lý quá trình thu NSNN không đơn thuần là quản lýcác hình thức thu và số thu NSNN mà phải tổ chức quản lý các yếu tố quyếtđịnh đến số thu của NSNN

- Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thucủa NSNN ngày càng lớn hơn

Thực hiện đầy đủ các yêu cầu này, chính là khắc phục tư tưởng thu đơn

nhu cầu trang trải các khoản chi phí của Nhà nước mà gia tăng các khoản thumột cách phi thực tế, gây cản trở cho hoạt động sản xuất kinh doanh, làm hạnchế nguồn thu NSNN trong tương lai Quản lý quá trình thu NSNN phải coi mụctiêu bồi dưỡng nguồn thu là mục tiêu có tính chất quyết định đến sự ổn định vàphát triển của thu NSNN.

- Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu công bằng xã hội,đảm bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn các chính sách, chế độ thu do cơ quan

Chính vì lẽ đó, trong quá trình quản lý thu NSNN phải luôn luôn coi trọngkhía cạnh công bằng xã hội Công bằng xã hội trong quản lý thu NSNN đòi hỏiviệc tổ chức động viên phải sát với khả năng đóng góp của người dân theonguyên tắc công bằng theo chiều ngang và chiều dọc Để đảm bảo được yêu cầucủa công bằng xã hội, trong quá trình tổ chức, quản lý, động viên các khoản thucủa NSNN không thể tiến hành một cách chủ quan, tuỳ tiện mà phải tuân thủđầy đủ chính sách chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành Bởi vì, nóichung các chính sách, chế độ thu đó đã được dân chúng thừa nhận gián tiếp qua

cơ quan quyền lực đại diện cho lợi ích của họ, ở nước ta cơ quan quyền lực đó làQuốc hội

Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điều quan trọng là cầnxác lập được cách thức quản lý và sử dụng các công cụ quản lý thích hợp

Trong thực tế có nhiều cách thức, phương pháp quản lý thu NSNN Songcách thức, phương pháp quản lý thu NSNN phổ biến hiện nay là:

- Xác lập một hệ thống chính sách thu đồng bộ phù hợp với thực trạng củanền kinh tế Hệ thống chính sách thu đó không chỉ quan tâm đến lợi ích tạo ranguồn thu trước mắt cho Nhà nước mà phải có tác động đến quá trình phát triểnkinh tế theo hướng có lợi nhất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra công ăn việclàm nhiều hơn, kiềm chế và hạn chế lạm phát, thực hiện chủ trương mở cửa,từng bước cân đối cán cân thanh toán quốc tế

- Trên cơ sở chính sách, chế độ thu, gắn với diễn biến của quá trình hoạtđộng kinh tế, hoạch định kế hoạch thu sát, đúng, phù hợp với diễn biến thực tếkhách quan của tình hình kinh tế hàng năm.

Kế hoạch thu sát đúng là biện pháp quan trọng để tổ chức quá trình quản

lý thu cụ thể Đồng thời kết quả thực hiện kế hoạch thu sẽ cho phép nhìn nhậnlại các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế, cũng như các biện pháp tổ chứcthu thích hợp

- Xác lập các biện pháp tổ chức thu phù hợp với từng khoản thu cụ thểcủa NSNN ở đây cần phải tập trung vào hai vấn đề chủ yếu:

Một là, xây dựng quy trình thu cho từng loại cụ thể.

Hai là, tổ chức bộ máy thu gọn nhẹ, hợp lý đạt hiệu quả cao, đặc biệt là

xây dựng đội ngũ cán bộ thu có đầy đủ năng lực, trình độ và phẩm chất

1.2 Quản lý quá trình chi của NSNN

Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ởnhiều địa phương, ở tất cả các cơ quan công quyền Mặt khác, trong điều kiệnkinh tế thị trường chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lạivừa có tính chất hoàn trả trực tiếp

Vì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN hết sức phức tạp Xét theo yếu

tố thời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thể quản lýcác khoản chi NSNN bao gồm:

+ Quản lý các khoản chi đầu tư phát triển

+ Quản lý các khoản chi thường xuyên

+ Quản lý các khoản chi trả nợ

+ Quản lý chi dự phòng

Các khoản chi kể trên được trang trải bằng các nguồn tài chính khác nhau,mang tính chất khác nhau Do đó trong việc hoạch định các phương pháp vànguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau

Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bảnsau đây:

- Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện

cơ quan công quyền đã được Nhà nước giao phó Tuy nhiên trong thực tế, việcđảm bảo yêu cầu này không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhất là trong điều kiệnkhả năng tập trung nguồn lực tài chính của Nhà nước còn hạn chế, yêu cầu thựchiện, nhiệm vụ của các cơ quan công quyền lại cấp bách và rộng lớn.

Nhằm giải quyết mâu thuẫn này trong quản lý các khoản chi của NSNNcần thiết phải xác lập được thứ tự ưu tiên các khoản chi, đồng thời về phía Nhànước, cần có sự cân nhắc khi giao nhiệm vụ cho các cơ quan công quyền

- Quản lý các khoản chi phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả

Tiết kiệm và hiệu quả là yêu cầu sống còn trong mọi hoạt động kinh tế xãhội Đặc biệt việc quản lý các khoản chi NSNN lại càng phải coi trọng việc tiếtkiệm và hiệu quả Đó là tiêu thức cơ bản khi xác lập các biện pháp quản lý.Luận điểm này được xác lập dựa trên những căn cứ sau đây:

Một là, xuất phát từ tính chất của các khoản chi của NSNN có quy mô,

mức độ rộng lớn phức tạp, lợi ích của các khoản chi mang lại thường ít gắn liềnvới lợi ích cụ thể, cục bộ Do đó sự quan tâm của người sử dụng nguồn lực tàichính của Nhà nước phần nào bị hạn chế

Hai là, so với các khoản chi ở các khâu tài chính khác trong nền kinh tế,

thì các khoản chi của NSNN nói chung có tỷ trọng lớn và có ảnh hưởng đến toàn

bộ vấn đề kinh tế, xã hội của đất nước Vì vậy các khoản chi của NSNN khôngđúng mục đích, không tiết kiệm, hiệu quả kém sẽ gây tổn hại to lớn đến quátrình phát triển kinh tế, xã hội

Xuất phát từ những lý do đó, trong quản lý các khoản chi của NSNN phảicoi trọng mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả

Nhằm đạt được tiêu chuẩn tiết kiệmvà hiệu quả trong quản lý các khoảnchi của NSNN cần thiết phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch, xâydựng định mức, thường xuyên phân tích, đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm việcthực hiện các khoản chi của NSNN Trên cơ sở đó đổi mới các biện pháp chi và

cơ cấu chi, chuyển một NSNN mang tính chất bao cấp sang một NSNN phù hợpvới kinh tế thị trường

- Gắn nội dung quản lý các khoản chi NSNN với nội dung quản lý cácmục tiêu của kinh tế vĩ mô Tăng cường việc làm, ổn định cán cân thành toán,kìm chế lạm phát luôn luôn là mục tiêu phấn đấu ở mọi quốc gia Các mục tiêu

đó có mối quan hệ hữu cơ với các khoản chi của NSNN Các mục tiêu đó là cơ

sở đặt ra yêu cầu cho việc thực hiện các khoản chi của NSNN Ngược lại , cáckhoản chi của NSNN lại có tác động to lớn đến các mục tiêu của kinh tế vĩ mô

Chính vì vậy, trong quản lý chi NSNN cần phải chú ý mối quan hệ này,làm thế nào để các khoản chi NSNN có tác động tích cực đến việc thực hiện cácmục tiêu kinh tế vĩ mô của Nhà nước Ngược lại, phải trên cơ sở phân tích đánhgiá thực trạng thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô để bố trí các khoản chi chothích hợp.

Để thực hiện các yêu cầu trên, điều quan trọng là phải tìm ra những biệnpháp quản lý chi thích hợp đối với từng khoản chi cụ thể ở những hoàn cảnh cụthể

Trong thực tiễn, đối với từng khoản chi có nhiều biện pháp quản lý khácnhau Song biện pháp quản lý chi NSNN chung nhất là:

+ Thiết lập các định mức chi Định mức chi vừa là cơ sở để xây dựng kếhoạch chi, vừa là căn cứ để thực hiện việc kiểm soát các khoản chi của NSNN.Nguyên tắc chung để thiết lập các định mức chi là vừa phải đảm bảo phù hợpvới yêu cầu thực tiễn khách quan của các đơn vị thụ hưởng nguồn kinh phí củaNSNN, vừa phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả

+ Xác lập thứ tự ưu tiên các khoản chi của NSNN theo mức độ cần thiếtđối với từng khoản chi trong tình hình cụ thể về phát triển kinh tế, xã hội, vềviệc thực hiện các chức năng của cơ quan công quyền

+ Xây dựng quy trình cấp phát các khoản chi chặt chẽ, hợp lý nhằm hạnchế tối đa những tiêu cực nảy sinh trong quá trình cấp phát, tạo điều kiện thuậnlợi cho việc kiểm soát chi của các cơ quan có thẩm quyền

+ Thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm toán nhằm ngăn chặnnhững biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng nguồn kinh phí của Nhà nước.Đồng thời qua quá trình thực hiện thanh tra, kiểm tra và kiểm toán phát hiệnnhững bất hợp lý trong chính sách, chế độ nhằm hoàn thiện bổ sung chính sách,chế độ

1.3 Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi Ngân sách Nhà nước

Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân,

nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tếquốc dân Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan mà

thấp thì khả năng cân đối thu, chi NSNN được thực hiện tương đối thuận lợi.Ngược lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu hiệu suy thoái,lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của NSNN gặp khó khăn.

Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhànước làm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của NSNN Một hệ thống chính sáchkinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội và dựatrên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đối thu - chiNSNN có điều kiện thực hiện Ngược lại, một hệ thống chính sách chế độ kinh

tế, xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực trạng kinh tế - xã hội,không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì vấn đề cân đối thu -chi NSNN khó đảm bảo

Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phươngpháp giải quyết khác nhau Tuy nhiên, phương pháp phổ biến hiện nay là: Thựchiện hình thức tín dụng Nhà nước vay nợ trong và ngoài nước để đảm bảo sựcân đối thu - chi NSNN, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng tài chính

Việc quản lý cân đối thu - chi NSNN thực chất là việc quản lý thực hiệncác biện pháp đó

Quản lý tín dụng nhà nước về thực chất là tính toán xác định nhu cầunguồn lực tài chính cần thiết phải huy động qua con đường tín dụng; tính toánkhả năng chi trả; lựa chọn các hình thức tín dụng thích hợp, quy định chặt chẽquy trình giải ngân bảo đảm tính kịp thời; phân tích đánh giá tình hình sử dụngnguồn tín dụng trên góc độ đầu tư và hiệu quả

1.3.2 Quản lý dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước

Trong quá trình vận động của kinh tế thị trường, nhiều rủi ro, bất trắc cóthể xảy ra làm phương hại đến quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước

Trong điều kiện đó, việc thành lập và sử dụng các quỹ dự trữ, dự phòngtài chính của nhà nước là cần thiết nhằm khắc phục những rủi ro, bất trắc, tạođiều kiện đảm bảo sự cân đối trong hoạt động của NSNN

Thực chất của việc quản lý quỹ dự trữ, dự phòng tài chính của Nhà nước

là việc xác lập các định mức trích, hình thành các quy chế sử dụng; xây dựngchế độ kiểm tra, kiểm soát thích hợp với các đặc điểm của quỹ dự trữ, dự phòng

1.4 Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN được nhìn nhận như là một biện pháp quản lýhoạt động của NSNN Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia tráchnhiệm quản lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm chohoạt động của NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao Phân cấp hoạt động quản

lý thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ,

có phân công rành mạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền

Tư tưởng chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách nhànước (2002) là:

- Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp, cụ thể:

Chia nguồn thu thành 3 loại:

+ Trung ương: 100%

+ Địa phương: 100%

+ Điều tiết theo tỷ lệ giữa TW và địa phương

- Tập trung đại bộ phận nguồn thu tài chính lớn, ổn định cho NSTW, tạocho NSĐP có nguồn thu gắn với địa bàn

2 Quản lý các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách nhà nước

Các quỹ TCNN ngoài NSNN có nhiều loại khác nhau, đảm nhận các chứcnăng khác nhau và có mục đích sử dụng cụ thể khác nhau

Đối với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dựphòng nguồn tài chính trích từ NSNN chiếm tỷ trọng lớn thì việc quản lý chủyếu là: xác lập các định mức trích hợp lý; xây dựng quy chế sử dụng quỹ phùhợp với mục đích cụ thể của quỹ; kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc tạo lập và sửdụng quỹ theo đúng quy định

Đối với loại quỹ đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá trình phát triển vàtăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn, nguồn tài chính của quỹ chủ yếu làhuy động từ nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng

tiêu của quỹ; và thực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ quá trình tạo lập và sửdụng quỹ nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động của quỹ.

iii tổ chức bộ máy quản lý tài chính nhà nước

Nhằm thực hiện những nội dung quản lý TCNN như đã đề cập, việcnghiên cứu hình thành bộ máy quản lý TCNN là một đòi hỏi tất yếu khách quan

1 Những căn cứ và nguyên tắc tổ chức bộ máy quản lý TCNN

1.1 Những căn cứ xác lập tổ chức bộ máy quản lý TCNN

Hoạt động của bộ máy quản lý TCNN luôn luôn chịu sự chi phối của tổchức bộ máy chính quyền và nội dung cơ chế hoạt động của các khâu củaTCNN Do đó, việc thiết lập bộ máy quản lý TCNN phải dựa trên hai căn cứ chủyếu:

Một là, căn cứ vào sự hình thành hệ thống các cấp chính quyền và quá

trình thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, xã hội cho các cấp chính quyền, các cơquan quản lý nhà nước

Tài chính nhà nước là lĩnh vực quan trọng của hệ thống tài chính, đảmbảo tiền vốn cần thiết để duy trì hoạt động bộ máy Nhà nước và thực hiện cácchức năng nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội do Nhà nước đảm nhận Theo bảnchất kinh tế thì TCNN là quan hệ tiền tệ gắn liền với phân phối và phân phối lạitổng sản phẩm quốc dân, nhằm hình thành các khoản thu nhập thuộc Nhà nước

và được sử dụng để mở rộng sản xuất và thoả mãn các nhu cầu về văn hoá, xãhội, quốc phòng và quản lý Chủ thể của các quan hệ tiền tệ này là các cấp chínhquyền, các cơ quan quản lý nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước (toàn phần

và hỗn hợp)

Như vậy, xây dựng bộ máy quản lý TCNN trước hết phải xuất phát từ sựhình thành hệ thống chính quyền các cấp và quá trình thực hiện phân cấp quản

lý kinh tế xã hội cho các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý nhà nước

Quá trình hình thành hệ thống chính quyền và các cơ quan quản lý nhànước các cấp là một tất yếu khách quan của mọi thể chế chính trị, nhằm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ Nói cụ thểhơn, sự ra đời của hệ thống chính quyền nhà nước nhiều cấp là tiền đề cần thiếtxuất hiện hệ thống NSNN nhiều cấp Phù hợp với mô hình tổ chức bộ máy quản

lý Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hệ thống ngân sách nước tabao gồm NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương

Hai là, căn cứ vào đặc điểm, nội dung hoạt động của từng khâu của

TCNN

Nội dung hoạt động của TCNN rất đa dạng Nói đến TCNN không chỉ cóngân sách các cấp chính quyền mà còn bao gồm nhiều khâu riêng biệt khác, mỗikhâu hoàn thành những chức năng và nhiệm vụ đặc thù riêng Như đã biết, hệthống TCNN, nếu phân theo mục tiêu và nội dung hoạt động, bao gồm ngânsách các cấp chính quyền nhà nước, các quỹ ngoài ngân sách, tín dụng nhà nước

và bao gồm cả tài chính doanh nghiệp nhà nước Nhờ có chức năng hoạt độngkhác nhau của các khâu tài chính này, Nhà nước tác động tích cực đến các quátrình kinh tế xã hội, giải quyết nhiều vấn đề theo ngành và lãnh thổ

Các quỹ ngoài ngân sách là khâu riêng biệt của TCNN Mặc dầu các quỹngoài ngân sách chịu sự quản lý của chính quyền các cấp, nhưng được tách khỏingân sách và có tính độc lập nhất định Chức năng chính của các quỹ ngoài ngânsách dù của bất kỳ cấp chính quyền nào đều nhằm bảo đảm kinh phí để thựchiện các biện pháp theo những mục tiêu riêng bằng các khoản trích phù hợp vàbằng các nguồn vốn huy động khác Việc tách các nguồn vốn cấp phát để thựchiện các biện pháp theo mục tiêu riêng khỏi nguồn vốn ngân sách, cho phép mởrộng nguồn vốn huy động bằng các khoản thu bổ sung như các khoản tiết kiệm,các khoản nộp và ủng hộ tự nguyện của các thể nhân và pháp nhân, các khoảnthu từ xổ số kiến thiết hơn nữa điều đó đảm bảo cho việc sử dụng vốn đúngmục đích

Quy chế tự chủ của các quỹ ngoài ngân sách cho phép đảm bảo cấp phátkịp thời cho việc thực hiện các biện pháp, các chương trình văn hoá, xã hội quantrọng Khác với ngân sách, quỹ ngoài ngân sách chịu sự điều chỉnh và kiểm tra íthơn từ các tổ chức chính quyền Nhà nước Do chỗ những thay đổi trong hướng

sử dụng quỹ ngoài ngân sách được thực hiện không cần có sự tham gia củaQuốc hội, nên tạo khả năng thực hiện chi các quỹ theo chế độ linh hoạt hơn vàthúc đẩy mối quan tâm của các tổ chức sử dụng quỹ trong việc khai thác thêmnguồn vốn Quỹ ngoài ngân sách còn đóng vai trò là nguồn tài chính dự trữ, giúpcho các cấp chính quyền trong những trường hợp khó khăn về tài chính, nhờ đónâng cao tính cơ động của các nguồn tài chính trong khuôn khổ hệ thống TCNNthống nhất

Các quỹ ngoài ngân sách có những khác nhau cả về mục đích, chức nănghoạt động, cả về cấp quản lý Theo chức năng hoạt động có thể chia các quỹ