Giáo trình quản lý nhà nước về tài chính công

Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của Nhà nớc là tổng số các nguồn lực tài chính đã đợc tập trung vào trong tay Nhà nớc, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nớc và đợc Nhà nớc sử dụng cho việc

Forum of Public Administration’ Student

2004

Giáo trình Quản lý Nhà nước về Tài

chính Công

(Sưu tầm bởi hanhchinhvn.com@gmail.com)

Chơng thứ nhất

Những vấn đề cơ bản về tài chính Nhà nớc

và quản lý tài chính nhà nớc Phần I

Những vấn đề cơ bản về tài chính nhà nớc

I Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nớc

1 Khái niệm Tài chính Nhà nớc

Tài chính Nhà nớc là một bộ phận hữu cơ của nền tàichính quốc gia Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra

đời, tồn tại và phát triển của Nhà nớc và sự phát triển của nềnkinh tế hàng hoá, tiền tệ Nhà nớc xuất hiện đòi hỏi phải cónguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nớc vàthực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó.Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó,không những đã đợc tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồidào Chính trong những điều kiện nh vậy, tài chính Nhà nớcmới ra đời, tồn tại và phát triển Ngày nay, tài chính Nhà nớc,không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tàichính của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nớc mà còn

là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hộicủa mọi quốc gia Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại,phát triển tài chính Nhà nớc là một đòi hỏi khách quan và hếtsức cần thiết

Tuy nhiên, để sử dụng có hiệu quả phạm trù tài chính Nhànớc trong thực tiễn, đòi hỏi trớc hết phải nhận thức một cách

đầy đủ, chính xác phạm trù đó

Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài chính thểhiện ra nh là các hiện tợng thu, chi bằng tiền - sự vận động củacác nguồn tài chính - gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụngcác quỹ tiền tệ nhất định Trên phạm vi toàn bộ nền kinh tế,

kinh tế - xã hội khác nhau có các quỹ tiền tệ khác nhau đợchình thành và đợc sử dụng Có thể kể nh: Quỹ tiền tệ của các

hộ gia đình; quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp; quỹ tiền tệcủa các tổ chức bảo hiểm , tín dụng; quỹ tiền tệ của Nhà nớc

… Quỹ tiền tệ của Nhà nớc là một bộ phận của hệ thống củacác quỹ tiền tệ trong nền kinh tế và có mối quan hệ hữu cơvới quỹ tiền tệ khác đi liền với mối quan hệ ràng buộc phụthuộc giữa các chủ thể kinh tế - xã hội trong khi tham gia phânphối các nguồn tài chính

Gắn với chủ thể là Nhà nớc, các quỹ tiền tệ của Nhà nớc

đ-ợc tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhànớc và việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nớc

Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của Nhà nớc là tổng số các

nguồn lực tài chính đã đợc tập trung vào trong tay Nhà nớc, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nớc và đợc Nhà nớc sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình Trên quan niệm

đó, quỹ tiền tệ của Nhà nớc, có thể đợc xem nh là sự tổng hợpcủa các quỹ tiền tệ chung của Nhà nớc và quỹ tiền tệ của cácdoanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nớc Các quỹ tiền tệ chung củaNhà nớc lại bao gồm: Quỹ Ngân sách Nhà nớc và các quỹ ngoàiNSNN

Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhànớc kể trên chính là quá trình Nhà nớc tham gia phân phối cácnguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiềncủa tài chính Nhà nớc Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó làmặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nớc, còn các quỹtiền tệ Nhà nớc nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tàichính Nhà nớc

Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt

động thu, chi bằng tiền do Nhà nớc tiến hành trên cơ sở cácluật lệ do Nhà nớc quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh

tế giữa Nhà nớc với các chủ thể khác trong xã hội Đó chính làcác quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nớc tham giaphân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sửdụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc Các quan hệ kinh tế đó

chính là mặt bản chất bên trong của tài chính Nhà nớc, biểuhiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính Nhà nớc.

Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổngquát về tài chính Nhà nớc nh sau:

Tài chính Nhà nớc là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nớc tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nớc Tài chính Nhà nớc phản ánh hệ thống các quan

hệ kinh tế giữa Nhà nớc với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nớc tham gia phân phối các nguồn tài chính.

Quan niệm tài chính Nhà nớc nh trên cho phép nhìn nhậnmột cách đầy đủ, toàn diện về tài chính Nhà nớc, quan niệm

đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên ngoài - nội dung vậtchất của tài chính Nhà nớc là các quỹ tiền tệ của Nhà nớc; vừavạch rõ mặt trừu tợng, mặt bản chất bên trong - nội dung kinh

tế - xã hội của tài chính Nhà nớc là các quan hệ kinh tế nảysinh trong quá trình Nhà nớc phân phối nguồn tài chính đểtạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc

Nh đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thànhbản chất tài chính Nhà nớc nảy sinh do Nhà nớc tiến hành cáckhoản thu, chi trên cơ sở các luật lệ do Nhà nớc quy định Điều

đó có nghĩa là, các quan hệ kinh tế đó do Nhà nớc định hớng

điều chỉnh thông qua các hoạt động thu, chi của tài chínhNhà nớc Từ đó cho thấy, bản chất của tài chính Nhà nớc cũngchịu sự quy định bởi bản chất và phạm vi chức năng của Nhànớc thích ứng với những điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau.Tài chính Nhà nớc thực sự trở thành công cụ của Nhà nớc đểphục vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nớc Nhà nớc sửdụng tài chính Nhà nớc thông qua các chính sách thu, chi củatài chính Nhà nớc để tác động tới sự phát triển kinh tế - xã hộinhằm giữ vững các quan hệ tỷ lệ hợp lý và thực hiện các mụctiêu của kinh tế vĩ mô do Nhà nớc định hớng

2 Đặc điểm của tài chính Nhà nớc

Luôn luôn gắn liền với việc thực hiện các chức năng nhiềumặt của Nhà nớc, hoạt động của tài chính Nhà nớc cũng rất đadạng, liên quan đến mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội và tác động

đến mọi chủ thể trong xã hội Chính nét đặc thù đó là nhân

tố có ảnh hởng quyết định tới các đặc điểm của tài chínhnhà nớc Có thể khái quát đặc điểm của tài chính Nhà nớc trêncác khía cạnh sau đây:

2.1 Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nớc

Tài chính Nhà nớc thuộc sở hữu Nhà nớc, do đó, Nhà nớc làchủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ củaNhà nớc

Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc, đặc biệt làNgân sách Nhà nớc, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nớcnhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà n-

ớc, cũng nh thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nớc

đảm nhận

Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc giatrong từng thời kỳ phát triển đợc quyết định bởi cơ quanquyền lực cao nhất của Nhà nớc - Quốc hội, do đó, Quốc hộicũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức

độ các thu, chi Ngân sách Nhà nớc - quỹ tiền tệ tập trung lớnnhất của Nhà nớc - tơng ứng với các nhiệm vụ đã đợc hoạch

định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ

đó

Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tàichính Nhà nớc có ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảoquyền lãnh đạo tập trung thống nhất của Nhà nớc, loại trừ sựchia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành Ngân sáchNhà nớc Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan

điểm định hớng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ

điều chỉnh và xử lý các quan hệ kinh tế - xã hội, rằng, trong

hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy sinh khi Nhànớc tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốcgia, lợi ích toàn thể bao giờ cũng đợc đặt lên hàng đầu và chiphối các mặt lợi ích khác

2.2 Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nớc

Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nớc bao gồm cácquỹ tiền tệ thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nớc(xem mục I.2) Các quỹ tiền tệ đó là một lợng nhất định cácnguồn tài chính của toàn xã hội đã đợc tập trung vào tay Nhànớc, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nớc, trong đóNSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nớc

Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nớc mà đạidiện tiêu biểu là NSNN có các đặc điểm chủ yếu là:

Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nớc có thể đợc lấy

từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nớc và ngoài nớc; từ nhiềulĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lu thông và phânphối, nhng nét đặc trng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt

động kinh tế trong nớc và sự vận động của các phạm trù giá trịkhác nh: giá cả, thu nhập, lãi suất…

Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nớc đợc đánh giábằng các chỉ tiêu chủ yếu nh: mức tăng trởng GDP, tỷ suấtdoanh lợi của nền kinh tế Đó là các nhân tố khách quan quyết

định mức động viên của tài chính Nhà nớc

Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động

đến sự tăng giảm mức động viên của tài chính Nhà nớc, vừa

đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các công cụ thu tài chính Nhà

n-ớc để điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội cho phù hợp với sựbiến động của các phạm trù giá trị

Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quantrọng, rằng trong tổng thu nhập của tài chính nhà nớc phải coinguồn thu trong nớc là chủ yếu, trong đó, chủ yếu là nguồn củacải mới đợc sáng tạo ra trong các ngành sản xuất Khái niệm sảnxuất ngày nay đợc hiểu bao gồm không chỉ các hoạt động sảnxuất, mà cả các hoạt động dịch vụ Từ đó, của cải mới đợc sángtạo trong các ngành sản xuất không chỉ do các hoạt động sảnxuất vật chất, mà còn do các hoạt động dịch vụ tạo ra ở cácquốc gia phát triển và các xã hội văn minh, các hoạt động dịch

vụ phát triển rất mạnh và nguồn của cải xã hội đợc tạo ra ở đây

cũng có xu hớng ngày càng tăng và chiếm tỷ trọng lớn Đối vớiViệt Nam, xu hớng đó cũng là tất yếu Nh vậy, cùng với các hoạt

động sản xuất vật chất, các hoạt động dịch vụ là nơi tạo ranguồn tài chính chủ yếu của quốc gia, nguồn thu chủ yếu củatài chính Nhà nớc Do đó, để tăng thu tài chính Nhà nớc, con

đờng chủ yếu phải là tìm cách mở rộng sản xuất và nâng caohiệu quả của nền sản xuất xã hội

Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nớc có thể đợc lấy về

bằng nhiều hình thức và phơng pháp khác nhau, có bắt buộc

và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá vàkhông ngang giá… nhng, nét đặc trng là luôn gắn liền vớiquyền lực chính trị của Nhà nớc, thể hiện tính cỡng chế bằng

hệ thống luật lệ do Nhà nớc quy định và mang tính khônghoàn trả là chủ yếu

ý nghĩa thực tiễn của việc nhận thức đầy đủ đặc

điểm này là ở chỗ, để việc sử dụng các hình thức và phơngpháp động viên của tài chính Nhà nớc hợp lý đòi hỏi phải xemxét đến tính chất, đặc điểm của các hoạt động kinh tế - xãhội và yêu cầu phát huy vai trò đòn bẩy của các công cụ tàichính trong phân phối và phân phối lại các nguồn tài chínhphù hợp với tình hình, đặc điểm của từng thời kỳ phát triển xãhội

2.3 Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nớc

Chi tiêu tài chính Nhà nớc là việc phân phối và sử dụngcác quỹ tiền tệ (vốn) của Nhà nớc Các quỹ tiền tệ của Nhà nớc

đợc đề cập ở đây bao gồm quỹ NSNN và các quỹ TCNN ngoàiNSNN, không bao gồm vốn và các quỹ của DNNN

Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh

tế cơ sở, hiệu quả của việc sử dụng vốn thờng đợc đánh giábằng các chỉ tiêu định lợng nh: Tổng số lợi nhuận thu đợctrong kỳ, số vòng quay của vốn lu động trong kỳ, hệ số doanhlợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí)

Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vimô, việc dựa vào các chỉ tiêu định lợng để đánh giá hiệu quả

các khoản chi của tài chính Nhà nớc sẽ gặp phải khó khăn và sẽkhông cho phép có cái nhìn toàn diện Bởi vì, chi tiêu của tàichính Nhà nớc không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếpvới các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà

là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng củaNhà nớc, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung,nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô Mặc dù hiệu quảcủa các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nớc trên những khíacạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lợng

nh vay nợ, một số vấn đề xã hội… nhng xét về tổng thể, hiệuquả đó thờng đợc xem xét trên tầm vĩ mô Điều đó có nghĩa

là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc phải

đợc xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành cácmục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tàichính Nhà nớc phải đảm nhận

Thông thờng việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chínhNhà nớc dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt đợc và chiphí bỏ ra Kết quả ở đây đợc hiểu bao gồm: kết quả kinh tế

và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp

Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩaquan trọng trong việc định hớng và có biện pháp sử dụng cácquỹ tiền tệ của Nhà nớc tập trung vào việc xử lý các vấn đềcủa kinh tế vĩ mô nh: đầu t để tác động đến việc hìnhthành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiệnmục tiêu nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dỡng nhântài; thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗtrợ giải quyết việc làm và xoá đói, giảm nghèo; góp phần kiềmchế lạm phát, ổn định thị trờng, giá cả; đảm bảo kinh phícho việc thực hiện mục tiêu xoá bỏ các tệ nạn xã hội và đảmbảo trật tự an toàn xã hội, bảo vệ môi trờng thiên nhiên… với yêucầu là chi phí bỏ ra là thấp nhất mà kết quả đem lại là caonhất

2.4 Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà

n-ớc

Gắn liền với bộ máy Nhà nớc, phục vụ cho việc thực hiệncác chức năng của Nhà nớc và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nớc

đối với toàn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hởng của tài chínhNhà nớc rất rộng rãi, TCNN có thể tác động tới các hoạt độngkhac nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội

Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, tàichính Nhà nớc có khả năng động viên, tập trung một phầnnguồn tài chính quốc gia vào tay Nhà nớc từ mọi lĩnh vực hoạt

động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sửdụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc, tài chính Nhà nớc có khảnăng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạttới những mục tiêu đã định

Nhận thức đầy đủ đặc điểm kể trên có ý nghĩa quantrọng trong việc sử dụng tài chính Nhà nớc, thông qua thuế vàchi tài chính Nhà nớc, để góp phần giải quyết các vấn đề kinh

tế - xã hội đợc đặt ra trong từng thời kỳ khác nhau của sự pháttriển xã hội Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, trong các vấn đềkinh tế - xã hội đợc đặt ra và đòi hỏi phải đợc giải quyết, cácvấn đề về xã hội và môi trờng là những vấn đề mà khu vực tnhân và hộ gia đình không có khả năng hoặc chỉ có thể góp

đợc một phần rất nhỏ thì việc sử dụng tài chính Nhà nớc, đặcbiệt là chi tài chính Nhà nớc để khắc phục những mặt cònhạn chế, tiêu cực và đạt tới những mặt tiến bộ, tích cực là có ýnghĩa đặc biệt quan trọng, góp phần quyết định trong việcthực hiện các mục tiêu và yêu cầu cần đạt đợc của sự pháttriển xã hội

II Chức năng của tài chính Nhà nớc

Nh đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng làphân phối và giám đốc Là một bộ phận của tài chính nóichung, tài chính Nhà nớc cũng có những chức năng khách quan

nh vậy Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền vớiNhà nớc và phát huy vai trò của Nhà nớc trong quản lý vĩ mônền kinh tế, tài chính Nhà nớc lại biểu lộ khả năng khách quanphát huy tác dụng xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp

với tính đặc thù đó Đó là ba chức năng: phân bổ nguồn lực,tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát.

1 Chức năng phân bổ nguồn lực

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nớc là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của Nhà nớc đợc tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc

sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lợc và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.

Đơng nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển

đổi nh ở nớc ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất

do tài chính Nhà nớc thực hiện mà còn có sự tham gia của cáckhâu tài chính khác Xu hớng chung là chức năng này đối với tàichính Nhà nớc đang có chiều hớng giảm dần

ở nớc ta, trong những năm trớc thời kỳ đôỉ mới, nền kinh

tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nớc thựchiện chế độ bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách cho phầnlớn các hoạt động kinh tế xã hội Trong điều kiện đó, có ngời

đã lầm tởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách Nhà nớc ta là Ngânsách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân Thực ra, khi đó Ngânsách Nhà nớc chỉ giữ vai trò nh một cái túi đựng số thu củaNhà nớc về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà khôngbiết đến tính hiệu quả của nó Cũng chính trong điều kiện

đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nớc, tởng nh mộtchức năng rất quan trọng, bao trùm của tài chính Nhà nớc, nhnglại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sựquan trọng của tài chính Nhà nớc đối với các hoạt động kinh tế

- xã hội dới sự điều khiển của Nhà nớc

Chuyển sang nền kinh tế thị trờng, với việc Nhà nớc từ bỏdần những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế -xã hội, để chủ yếu thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh

vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sáchNhà nớc cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng giảm dần Trong

điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nớccho các hoạt động kinh tế xã hội cũng đợc sử dụng theo cáchkhác hơn Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách đợc phân bổ

đích đã định

Trong các quá trình kể trên, Nhà nớc là chủ thể phân bổvới t cách là ngời có quyền lực chính trị, hoặc là ngời có quyền

sở hữu, hoặc là nguời có quyền sử dụng các nguồn tài chính

và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nớcchính là đối tợng phân bổ

Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổnguồn lực qua tài chính Nhà nớc là các quỹ tiền tệ của Nhà nớc

đợc tạo lập, đợc phân phối và đợc sử dụng Đến lợt nó, việc tạolập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý các quỹtiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối u các nguồn lực tàichính thuộc quyền chi phối của Nhà nớc lại có tác động mạnh

mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc

đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằngviệc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trongphân bổ các nguồn tài chính Một sự phân bổ nh thế sẽ lànhân tố có ảnh hởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và

ổn định của nền kinh tế

Những kết quả cần phải đạt đợc đó của sự phân bổ cóthể coi là những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn,hợp lý của việc sử dụng công cụ tài chính Nhà nớc trong việcphân bổ các nguồn lực tài chính Bên cạnh các tiêu chuẩn đó,

đòi hỏi sự phân bổ phải đợc tính toán trên cơ sở thực lựcnguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nớc, có cân nhắc

cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nớc trong từngthời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lợc phát triển kinh tế - xãhội của Nhà nớc cũng là một tiêu chuẩn không kém phần quantrọng.

Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nớc làchức năng đợc đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnhkinh tế của sự phân phối Phân bổ nguồn lực tài chính quatài chính Nhà nớc mà Nhà nớc là chủ thể phải nhằm đạt tới cácmục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và pháttriển

Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tàichính của tài chính Nhà nớc phải chú ý xử lý mối quan hệ giữakhu vực Nhà nớc và khu vực t nhân Những tỷ lệ hợp lý trongphân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính hiệuquả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của Nhà nớc, từ

đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nớc,vừa thúc đẩy tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩytăng tiết kiệm trong khu vực Nhà nớc, vừa thúc đẩy tăng tiếtkiệm và tăng đầu t trong khu vực t nhân Những điều đó sẽ

là nhân tố quan trọng ảnh hởng tới sự phát triển và ổn địnhkinh tế

2 Chức năng tái phân phối thu nhập

Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nớc là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào

đó tài chính Nhà nớc đợc sử dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hởng thụ kết quả của sản xuất xã hội.

Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nớc chủyếu trên t cách là ngời có quyền lực chính trị, còn đối tợngphân phối là các nguồn tài chính đã thuộc sở hữu nhà nớchoặc đang là thu nhập của các pháp nhân và thể nhân trongxã hội mà Nhà nớc tham gia điều tiết

Công bằng trong phân phối biểu hiện trên 2 khía cạnh làcông bằng về mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội Nh đã

biết, công bằng về kinh tế là yêu cầu nội tại của nền kinh tếthị trờng Do giá cả thị trờng quyết định mà việc đa các yếu

tố vào (chi tiêu) và việc thu nhận các yếu tố (thu nhập) là tơngxứng với nhau, nó đợc thực hiện theo sự trao đổi ngang giátrong môi trờng cạnh tranh bình đẳng Chẳng hạn, việc phânphối vật phẩm tiêu dùng cá nhân đợc thực hiện theo nguyêntắc phân phối theo lao động, trong đó, cá nhân bằng việc bỏ

ra lao động mà có đợc thu nhập, nhng thu nhập mà họ nhận

đợc (thù lao cho lao động) là tơng xứng với số lợng và chất lợnglao động mà họ bỏ ra Đó là sự công bằng về kinh tế

Tuy nhiên, trong điều kiện của nền kinh tế thị trờng, donhững yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế hoặc các cánhân không giống nhau, do sự không giống nhau về sức khoẻ,

độ thông minh bẩm sinh, hoàn cảnh gia đình… mà thu nhậpcủa các chủ thể kinh tế hoặc của các cá nhân có sự chênhlệch Sự chênh lệch thu nhập này vợt quá giới hạn nào đó sẽ dẫn

đến vấn đề không công bằng xã hội Nh vậy, công bằng xã hội

là yêu cầu của xã hội trong việc duy trì sự chênh lệch về thunhập trong mức độ và phạm vi hợp lý thích ứng với từng giai

đoạn mà xã hội có thể chấp nhận đợc

Trong lĩnh vực này, tài chính Nhà nớc, đặc biệt là Ngânsách Nhà nớc, đợc sử dụng làm công cụ để điều chỉnh lại thunhập mà các chủ thể trong xã hội đang nắm giữ Sự điềuchỉnh này đợc thực hiện theo hai hớng là điều tiết bớt các thunhập cao và hỗ trợ các thu nhập thấp Đối với những thu nhập dothị trờng hình thành nh tiền lơng của ngời lao động, lợi nhuậndoanh nghiệp, thu nhập về cho thuê, thu nhập về tài sản, thunhập về lợi tức cổ phần… thì chức năng của tài chính Nhà nớc

là thông qua việc phân phối lại để điều tiết Những nhu cầu

nh y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội… thìtài chính Nhà nớc thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thunhập từ nguồn tài chính đã đợc tập trung trong tay Nhà nớc(cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng hoá các nguồn tàichính cho các hoạt động này)

Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủyếu Thông qua các thứ thuế gián thu để điều tiết tơng đốigiá cả của các loại hàng hoá, từ đó điều tiết sự phân phối cácyếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế Thông qua thuế thunhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp.Thông qua thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao

động và thu nhập phi lao động của cá nhân (thu nhập về tàisản, tiền cho thuê, lợi tức…) Thông qua công cụ thuế, các thunhập cao đợc điều tiết bớt một phần và đợc tập trung vàoNgân sách Nhà nớc

Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tài chính Nhà nớc là biệnpháp chủ yếu Ngân sách Nhà nớc sử dụng các nguồn tài chính

đã tập trung đợc, trong đó có một phần là nguồn tài chính

điều tiết từ các thu nhập cao, để chi cho các biện pháp vănhoá xã hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những ngời có thunhập thấp Nh vậy, với t cách là chủ thể của chức năng phânphối thu nhập, Nhà nớc đóng vai trò nh ngời trung gian trongviệc điều hoà thu nhập giữa các tầng lớp dân c, hạ thấp bớtcác thu nhập cao và nâng cao thêm các thu nhập thấp nhằmrút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân

Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thunhập trở thành một đòi hỏi khách quan của xã hội Kết quả củaviệc thực hiện chức năng này của tài chính Nhà nớc chính lànhờ vào nó có thể điều chỉnh để có đợc một khoảng cách hợp

lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân c nhằm hớng tới mục tiêucông bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội

Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng táiphân phối thu nhập của tài chính Nhà nớc đợc đề cập với sựquan tâm nhiều hơn tới khía cạnh xã hội của sự phân phối

Tuy nhiên, vấn đề đợc đăt ra ở đây là cần nhận thức và

xử lý hợp lý mối quan hệ giữa mục tiêu công bằng và mục tiêuhiệu quả của kinh tế vĩ mô Trong nhiều trờng hợp, để đạt tớimục tiêu công bằng, sự phân phối lại làm tổn hại tới mục tiêuhiệu quả Chẳng hạn: một sự đánh thuế quá cao vào thu nhập

sẽ hạn chế tác dụng thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu t của

t nhân, đồng thời, có thể dẫn đến hiện tợng tìm cách trốnthuế tức là làm giảm tính hiệu quả của việc thu thuế do tìnhtrạng quá tải của thuế mang lại Một ví dụ khác: Một sự trợ cấpxã hội tràn lan, thiếu tính toán cân nhắc dễ dẫn đến tâm lýchờ đợc cứu tế, giảm tính tích cực lao động, đồng thời làmgiảm tác dụng tăng tiết kiệm của khu vực Nhà nớc…

Do đó, một sự tính toán cân nhắc trong chính sáchphân phối và tái phân phối thu nhập để có thể đạt tới mụctiêu công bằng trên cơ sở đảm bảo tính hiệu quả kinh tế của

sự phân phối và ít ảnh hởng nhất tới mục tiêu hiệu quả là

điều có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm sử dụng tài chínhNhà nớc làm công cụ thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô

3 Chức năng điều chỉnh và kiểm soát

Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế - xãhội, việc tiến hành điều chỉnh và kiểm soát thờng xuyên là sựcần thiết khách quan Với t cách là một công cụ quản lý trongtay Nhà nớc, tài chính Nhà nớc thực hiện chức năng điều chỉnh

và kiểm soát nh một sứ mệnh xã hội tất yếu

Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà

n-ớc là khả năng khách quan của tài chính Nhà nn-ớc để có thể thực hiện việc điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, tính hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế quốc dân.

Đối tợng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nớc

tr-ớc hết là quá trình phân bổ các nguồn lực thuộc quyền chiphối của Nhà nớc Nói khác đi, đó là quá trình tạo lập và sửdụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nớc nắm giữ Tuy nhiên cần nhận

rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ củaNhà nớc lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phânphối và sử dụng các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hộikhác và đợc tiến hành trên cơ sở các chính sách, chế độ doNhà nớc quy định Do đó, đối tợng điều chỉnh và kiểm soátcủa tài chính Nhà nớc không chỉ là bản thân quá trình phânphối của tài chính Nhà nớc mà còn là các quá trình phân phối

các nguồn tài chính ở mọi chủ thể kinh tế xã hội theo các yêucầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài chính.

Với đối tợng điều chỉnh và kiểm soát nh vậy, có thể nhậnthấy rằng, phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhànớc là rất rộng rãi, nó bao trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trongsuốt quá trình diễn ra các hoạt động phân phối các nguồn tàichính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ

Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tợng quản lý và tác

động, đó là quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quátrình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhng giữa chúng vẫn

có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản lý và tác

đối về mặt tổng lợng cung cấp vốn và tổng lợng nhu cầu vốn;

điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trongphân bổ các nguồn tài chính nh: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹvới tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã hội với tiêu dùng cá nhân, giữatrung ơng với địa phơng, giữa các ngành…

Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính

đợc thực hiện thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó

đ-ợc tiến hành trong suốt quá trình kế hoạch hoá tài chính từ khixây dựng, xét duyệt, quyết định, thực hiện kế hoạch và cảsau khi kế hoạch đợc thực hiện xong Thông qua hoạt động củacon ngời việc kiểm tra - kiểm soát đợc thực hiện ở trạng tháitĩnh, trong phạm vi nhất định và thờng mang tính chất độcquyền Còn điều chỉnh quá trình vận động của các nguồn tàichính có thể đợc thực hiện thông qua nhiều công cụ nh kếhoạch, pháp luật, hành chính, các đòn bẩy kinh tế, trong đóquan trọng và chủ yếu nhất là các đòn bẩy tài chính và tín

dụng Điều chỉnh đợc thực hiện trong trạng thái động - trạngthái biến đổi và có phạm vi rộng lớn, mang tính khách quannhiều hơn.

Mặc dù có những nét khác nhau nh vậy, nhng giữa điềuchỉnh và kiểm soát lại gắn bó mật thiết với nhau, đều nhằmmục đích cuối cùng là thực hiện tốt các mục tiêu chiến lợc đã

đặt ra, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dân phát triển mộtcách cân đối, ổn định và vững chắc Mối quan hệ giữa

điều chỉnh và kiểm soát đợc thể hiện trên hai mặt: 1 Trên cơ

sở kết quả của kiểm tra phát hiện những mất cân đối, bất hợp

lý trong quá trình phân bổ các nguồn tài chính mà tiến hànhnhững điều chỉnh cần thiết để đảm bảo cho quá trình đó

đợc hợp lý, đúng đắn hơn Nh vậy, kiểm tra là chỗ dựa và quỹ

đạo của điều chỉnh; 2 Ngợc lại, kiểm tra có thực hiện đợc haykhông và vận dụng có kết quả hay không lại phụ thuộc vào sựhợp lý, đúng đắn của điều chỉnh Bởi vì, các quan hệ tỷ lệtrong phân bổ các nguồn lực tài chính do điều chỉnh tiếnhành chính là cơ sở để kiểm tra xem xét tính đúng đắn,hợp lý của nó Vì những quan hệ nội tại khăng khít đó, điềuchỉnh và kiểm soát gắn bó với nhau cấu thành nội dung chứcnăng điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nớc

Kết quả của điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhànớc đợc thể hiện trên các khía cạnh:

Thứ nhất, đảm bảo cho việc tạo lập, phân phối và sử

dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc đợc đúng đắn, hợp lý, đạtkết quả tối đa nhất theo các mục tiêu, yêu cầu đã định Việcbảo đảm đó đợc thực hiện, trớc hết, nhờ tính tự động của

điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các

điều kiện thực tế và đòi hỏi khách quan của sự phát triển; saunữa đợc thực hiện nhờ qua kiểm tra mà phát hiện ra nhữngbất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lạiquá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định

Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các

nguồn tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ởcác chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảm bảo cho các hoạt động

thu, chi bằng tiền ở đó đợc thực hiện theo đúng các quy địnhcủa chính sách, chế độ Nhà nớc.

Các chức năng của tài chính Nhà nớc là sự thể hiện bảnchất của tài chính Nhà nớc Vận dụng các chức năng này vàohoạt động thực tiễn, tài chính Nhà nớc sẽ phát huy những vaitrò to lớn của nó

III Hệ thống tài chính Nhà nớc

Chủ thể của các quan hệ tài chính Nhà nớc là các cấpchính quyền Nhà nớc, các cơ quan quản lý Nhà nớc, các doanhnghiệp Nhà nớc, gọi chung là Nhà nớc Gắn với chủ thể là Nhà n-

ớc, các quỹ tiền tệ thuộc tài chính nhà nớc có tính đặc thù làviệc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền lựcchính trị của Nhà nớc và việc thực hiện các chức năng của Nhànớc, còn các chức năng của Nhà nớc lại đợc thực hiện thông quacác bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nớc theo một cơ cấu tổchức thích hợp với từng thời kỳ lịch sử của sự phát triển xã hội

Từ đó có thể cho rằng, xét về mặt cơ cấu, tài chính nhà nớc

đợc xem là một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận hợp thành Từnhững phân tích kể trên có thể có khái niệm về hệ thống tài

chính nhà nớc nh sau: Hệ thống Tài chính Nhà nớc là tổng thể

các hoạt động tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc và cơ cấu tổ chức của bộ máy Nhà nớc nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Nhà nớc đảm nhận.

Tuỳ theo các cách tiếp cận khác nhau dựa trên các tiêu thứckhác nhau có thể có các cách phân loại khác nhau về hệ thốngtài chính Nhà nớc

1 Theo chủ thể quản lý trực tiếp có thể chia tài chính Nhà nớc thành các bộ phận:

- Tài chính chung của Nhà nớc

- Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nớc

- Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc

- Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nớc

1.1 Tài chính chung của Nhà nớc

Tài chính chung của Nhà nớc tồn tại và hoạt động gắnliền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của Nhànớc nhằm phục vụ cho hoạt động của bộ máy Nhà nớc và thựchiện các chức năng kinh tế xã hội của Nhà nớc Theo tính chấtcủa các quỹ tiền tệ, tài chính chung của Nhà nớc bao gồm các

bộ phận: Ngân sách Nhà nớc và các quỹ tài chính Nhà nớc ngoàiNgân sách Nhà nớc

Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách Nhà nớc là Nhà nớc(Chính phủ TWvà chính quyền địa phơng các cấp) thông quacác cơ quan chức năng của Nhà nớc (cơ quan tài chính, Kho bạcnhà nớc )

Chủ thể trực tiếp quản lý các quỹ tài chính Nhà nớc ngoàiNgân sách Nhà nớc là các cơ quan Nhà nớc đợc nhà nớc giaonhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ

1.2 Tài chính của các cơ quan hành chính Nhà nớc

ở nớc ta, bộ máy Nhà nớc đợc tổ chức bao gồm 3 hệ thống:Các cơ quan lập pháp, các cơ quan hành pháp và các cơ quan tpháp từ trung ơng đến địa phơng Các cơ quan hành chínhthuộc bộ phận thứ 2 trong hệ thống kể trên

Tuy nhiên, do hoạt động của các cơ quan lập pháp và cáccơ quan t pháp cũng mang tính chất “hành chính” nh các cơquan hành chính, đồng thời chúng cũng có những đặc điểmtơng đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động và yêucầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính,

3 loại cơ quan kể trên đợc xếp vào cùng một dạng là các cơquan hành chính

Các cơ quan hành chính nhà nớc có nhiệm vụ cung cấpcác dịch vụ công cộng cho xã hội Các cơ quan này đợc phépthu một số khoản thu về phí và lệ phí nhng số thu đó làkhông đáng kể Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các cơquan hành chính hoạt động gần nh do Ngân sách Nhà nớc cấptoàn bộ Nguồn tài chính ở đây đợc sử dụng để duy trì sựtồn tại của bộ máy Nhà nớc và thực hiện các nghiệp vụ hànhchính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộc chức năng của cơquan

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hànhchính Nhà nớc là các cơ quan hành chính Nhà nớc.

1.3 Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc

Các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc là các đơn vị thực hiệncung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằmduy trì sự hoạt động bình thờng của các ngành kinh tế quốcdân Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu lơinhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ Các đơn vị nàychủ yếu hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội Hoạt độngtrong lĩnh vực kinh tế có các đơn vị sự nghiệp của các ngànhnh: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông, thuỷ lợi

Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các

đơn vị sự nghiệp số thu thờng không lớn và không ổn địnhhoặc không có thu Do đó, thu nhập của các đơn vị này chủyếu do Ngân sách Nhà nớc cấp toàn bộ hoặc một phần Cábiệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nớc cóthể cho các đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng.* Vớicác dịch vụ kể trên, chi tiêu của các đơn vị này chính là nhằmphục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nớc

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệpNhà nớc là các đơn vị sự nghiệp Nhà nớc

1.4 Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nớc

DNN là tổ chức kinh tế do Nhà nớc sở hữu toàn bộ vốn

điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, đợc tổ chức dớihình thức công ty nhà nớc, công ty cổ phần, công ty tráchnhiệm hữu hạn.*

Các doanh nghiệp Nhà nớc theo quan niệm sở hữu kể trên

gọi là các tổ chức tài chính trung gian hay doanh nghiệp tàichính.

Các doanh nghiệp Nhà nớc kể trên là các doanh nghiệphoạt động kinh doanh chủ yếu nhằm mục tiêu lợi nhuận Do đó,phơng thức quản lý các doanh nghiệp này cũng tơng tự nh ph-

ơng thức quản lý đối với mọi doanh nghiệp khác

Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các DNNN là các DNNN

Trong 4 bộ phận cấu thành của Tài chính Nhà nớc kể trên,

3 bộ phận đầu là những bộ phận hợp thành Tài chính công, tài

chính DNNN đợc xếp vào tài chính t

So với tài chính t, tài chính công có những đặc trng cơbản là:

Một là, Về hình thức sở hữu: Các nguồn tài chính, các

quỹ tiền tệ trong tài chính công thuộc sở hữu công cộng màNhà nớc là ngời đại diện, thờng gọi là sở hữu Nhà nớc

Hai là, Về mục đích hoạt động: Các nguồn tài chính, các

quỹ tiền tệ trong tài chính công đợc sử dụng vì lợi ích chungcủa toàn xã hội, của toàn quốc, của cả cộng đồng, không vìmục tiêu lợi nhuận

Ba là, Về chủ thể quyết định: Các hoạt động tạo lập và

sử dụng quỹ tiền tệ trong tài chính công do các chủ thể côngquyết định Các chủ thể công ở đây là Nhà nớc hoặc các cơquan, tổ chức của Nhà nớc đợc Nhà nớc giao nhiệm vụ thựchiện các thu, chi bằng tiền trong khi tạo lập và sử dụng các quỹtiền tệ

Bốn là, Về pháp luật điều chỉnh: Các quan hệ tài chính

công chịu sự điều chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quyphạm pháp luật mệnh lệnh - quyền uy Khác với tài chính công,các quan hệ tài chính t đợc điều chỉnh bằng các “luật t”, dựatrên các quy phạm pháp luật hớng dẫn, thoả thuận Các quan hệtài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền vớiviệc tạo lập và sử dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ

là các chủ thể công

Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công

có thể nhận thấy: chính sách tài chính công là phơng thức màNhà nớc sử dụng để tác động tới các hoạt động kinh tế xã hội ởtầm vĩ mô, trong đó chính sách Ngân sách là bộ phận hạtnhân giữ vai trò quyết định

2 Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nớc thành các bộ phận

ơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp tỉnh và tơng

ơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp huyện và tơng

đ-ơng, quỹ Ngân sách của chính quyền cấp xã và tơng đơng.Phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyềnNhà nớc các cấp, quỹ Ngân sách lại đợc chia thành nhiều phầnnhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau, nh: phần dùng chophát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, ytế; phần dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng

Đặc trng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụngNgân sách Nhà nớc là mang tính pháp lý cao gắn liền vớiquyền lực chính trị của Nhà nớc và không mang tính hoàn trảtrực tiếp là chủ yếu

2.2 Tín dụng Nhà nớc

Tín dụng nhà nớc bao gồm cả hoạt động đi vay và hoạt

động cho vay của Nhà nớc

Tín dụng Nhà nớc thờng đợc sử dụng để hỗ trợ Ngân sáchNhà nớc trong các trờng hợp cần thiết Thông qua hình thức Tíndụng Nhà nớc, nhà nớc động viên các nguồn tài chính tạm thờinhàn rỗi của các pháp nhân và thể nhân trong xã hội nhằm

đáp ứng nhu cầu tạm thời của các cấp chính quyền Nhà nớctrong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội,chủ yếu là thông qua việc cấp vốn thực hiện các chơng trìnhcho vay dài hạn Việc thu hút các nguồn tài chính tạm thời nhànrỗi qua con đờng tín dụng Nhà nớc đợc thực hiện bằng cáchphát hành trái phiếu Chính phủ nh: Tín phiếu Kho bạc Nhà nớc,trái phiếu Kho bạc Nhà nớc, trái phiếu công trình (ở Việt Namhiện có hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia (ở ViệtNam là công trái xây dựng Tổ quốc) trên thị trờng tài chính

Đặc trng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụngquỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng Nhà nớc là mang tính tựnguyện và có hoàn trả

2.3 Các quỹ tài chính nhà nớc ngoài Ngân sách Nhà nớc

(gọi tắt là các quỹ ngoài Ngân sách)

Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung doNhà nớc thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồnlực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thờng trongquá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ trợ thêm choNSNN trong trờng hợp khó khăn về nguồn lực tài chính

Sự hình thành và phát triển các quỹ TCNN ngoài NSNN làmột sự cần thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầunâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội Đó là:

Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ

NSNN thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội Mặc dùNSNN là một quỹ TCNN lớn nhất, có phạm vi ảnh hởng lớn nhất

đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội, song do quy mô thu, chiNSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu của nền kinh tế - xã hộilại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh cụ thể, đểthực hiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện

các mục tiêu phát triển chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nớccần phải huy động thêm các nguồn lực tài chính trong xã hội.

Điều đó đợc thực hiện bằng cách thành lập các quỹ TCNN ngoàiNSNN thích ứng

Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm

quốc dân (TSPQD) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trongphát triển Mặc dù NSNN là công cụ quan trọng nhất trongphân phối lại TSPQD, nhng trong những thời kỳ lịch sử nhất

định, trong những hoàn cảnh cụ thể nhất định, chỉ bảnthân công cụ NSNN không thể xử lý vấn đề một cách có hiệuquả cao nhất, đặc biệt là vấn đề công bằng trong phát triển.Trong những trờng hợp đó, sự ra đời của các quỹ TCNN ngoàiNSNN sẽ cùng với NSNN tạo thành một bộ công cụ thực hiện cóhiệu quả hơn chức năng phân phối lại TSPQD, thực hiện tốthơn yêu cầu công bằng trong phát triển

Thứ ba, Trợ giúp Nhà nớc trong việc khắc phục những khiếm

khuyết của kinh tế thị trờng và chuyển dần nền kinh tế - xã hộisang hoạt động theo cơ chế thị trờng Các quỹ TCNN ngoàiNSNN, một mặt, giúp xử lý các tình huống bất thờng nảy sinh dobiến động của nền kinh tế, trong đó có những biến động donguyên nhân của cơ chế thị trờng, mặt khác cơ chế hoạt độngcủa các quỹ này lại có tính đan xen giữa cơ chế quản lý Nhà nớcthuần tuý và cơ chế quản lý thị trờng do đó là sự bổ sung quantrọng cho các cơ chế, chính sách khác trong quá trình chuyển

đổi kinh tế

So với quỹ NSNN và các quỹ tiền tệ khác, các quỹ TCNNngoài NSNN có các đặc trng cơ bản sau đây:

Một là, Về chủ thể: Chủ thể của các quỹ TCNN ngoài NSNN

là Nhà nớc Nhà nớc là chủ thể quyết định việc thành lập quỹ,huy động nguồn tài chính, sử dụng quỹ và tổ chức bộ máy quản

lý quỹ Nhà nớc ở đây đợc hiểu là các cơ quan công quyềnthuộc khu vực hành pháp đợc Nhà nớc giao nhiệm vụ tổ chức vàquản lý quỹ

Hai là, Về nguồn tài chính: Nguồn tài chính hình thành các

quỹ TCNN ngoài NSNN bao gồm:

- Một phần trích từ NSNN theo quy định của Luật NSNN.Nguồn tài chính này đóng vai trò nh vốn “mồi” cho quỹ hoạt

động Tỷ trọng của nguồn tài chính này lớn hay nhỏ tuỳ thuộcvào chức năng hoạt động của từng loại quỹ

- Một phần huy động từ các nguồn tài chính, trong đó cónguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế - xã hội

và các tầng lớp dân c

Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ,

dự phòng cho những rủi ro bất thờng ảnh hởng đến toàn cụcthì nguồn tài chính trích từ NSNN thờng có tỷ trọng lớn, nh: Quỹ

dự trự quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ ngoại hối… Vớiloại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quátrình tăng trởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn thì tỷ trọngnguồn tài chính từ NSNN nhỏ, phần chủ yếu là huy động từ cácnguồn tài chính, trong đó có nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗicủa các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân c, nh: Quỹ hỗ trợ pháttriển, Quỹ đầu t xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thànhphố trực thuộc TW, quỹ BHXH…

Ba là, Về mục tiêu sử dụng: Các quỹ TCNN ngoài NSNN đợc

sử dụng nhằm giải quyết những biến động bất thờng không dựbáo trớc trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, không có trong

dự toán NSNN nhng Nhà nớc phải có trách nhiệm xử lý

Bốn là, Về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy

động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tơng đốilinh hoạt hơn Phần lớn việc huy động và sử dụng vốn của cácquỹ TCNN ngoài NSNN đợc điều chỉnh bởi các văn bản dới luật

do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có sựtham gia của các cơ quan quyền lực Tính chất linh hoạt đó bắtnguồn từ mục tiêu sử dụng của các quỹ TCNN ngoài NSNN Đặc tr-

ng này tạo ra hành lang rộng trong việc sử dụng nguồn lực tàichính để xử lý tình huống Việc sử dụng các quỹ TCNN ngoàiNSNN thờng có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiểncủa Nhà nớc đối với từng loại quỹ, đồng thời đợc thực hiện theocơ chế tín dụng nhng với lãi suất u đãi

Năm là, Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và

tồn tại của từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự tồn tạicác tình huống, các sự kiện kinh tế - xã hội Khi các tình huống,

sự kiện đó đợc giải quyết dứt điểm, trở lại trạng thái bình thờngthì cũng là lúc từng loại quỹ TCNN ngoài NSNN để giải quyết cáctình huống, sự kiện đó cũng sẽ không có lý do tồn tại

Hiện nay ở Việt nam hệ thống các quỹ TCNN ngoài NSNN

đang đợc sắp xếp lại và bao gồm các quỹ chủ yếu sau:

- Quỹ Dự trữ quốc gia (dới hình thức hiện vật)

- Quỹ Dự trữ tài chính

- Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý)

- Quỹ tích luỹ trả nợ nớc ngoài

- Quỹ quốc gia giải quyết việc làm và Quỹ tín dụng đàotạo Hiện nay 2 quỹ này đã đợc sáp nhập vào Ngân hàng chínhsách xã hội Ngân hàng chính sách xã hội là cơ quan quản lýnguồn tài chính sử dụng cho các mục tiêu kể trên

Việc tổ chức các quỹ tiền tệ thuộc tài chính Nhà nớc theocơ chế nhiều quỹ thành quỹ Ngân sách Nhà nớc và các quỹ

công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nớc Điều đó đảm bảophát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phơng,các ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế - xã hội và là điềukiện thực hiện chuyên môn hoá lao động trong quản lý tàichính Nhà nớc đảm bảo cho việc quản lý đó đợc chặt chẽhơn, có hiệu quả hơn.

Từ các cách phân loại trên đây của tài chính Nhà nớc lại cóthể rút ra nhận xét rằng, vốn của tài chính Nhà nớc bao gồmvốn của Ngân sách Nhà nớc và vốn ngoài Ngân sách Nhà nớc,trong đó, vốn của Ngân sách Nhà nớc có quy mô lớn nhất và giữvai trò quyết định đến phạm vi cũng nh hiệu quả hoạt độngcủa tài chính Nhà nớc Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chếquản lý kinh tế, phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địaphơng và các đơn vị cơ sở, thực hiện phơng châm đa dạnghoá các nguồn vốn cho sự phát triển kinh tế - xã hội, vốn ngoàiNgân sách cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng Trongnhững năm qua, các quỹ tài chính Nhà nớc ngoài Ngân sáchNhà nớc đã có tác dụng tích cực trong việc khai thác, huy độngcác nguồn lực tài chính từ các chủ thể khác, cùng với vốn Ngânsách Nhà nớc, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu quantrọng của kinh tế vĩ mô Thực tế đó cho thấy, trong chính sáchtài chính Nhà nớc, bên cạnh bộ phận hạt nhân là chính sáchNgân sách, việc nghiên cứu để có chính sách hợp lý đối vớiviệc quản lý và sử dụng vốn ngoài Ngân sách là cần thiết

IV Vai trò của tài chính nhà nớc

Vai trò của Tài chính Nhà nớc có thể đợc xem xét trên haikhía cạnh: là công cụ tập trung nguồn lực đảm bảo duy trì sựtồn tại, hoạt động của bộ máy Nhà nớc và là công cụ của Nhà nớctrong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trờng

1 Vai trò của tài chính Nhà nớc trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nớc

Để duy trì sự tồn tại và hoạt động, bộ máy Nhà nớc cầnphải có nguồn tài chính đảm bảo cho các nhu cầu chi tiêu Cácnhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nớc đợc đáp ứng bởi tài chính

Nhà nớc, đặc biệt là Ngân sách Nhà nớc Vai trò kể trên của tàichính Nhà nớc đợc thể hiện trên các khía cạnh sau đây:

Một là, Khai thác, động viên và tập trung các nguồn tài

chính để đáp ứng đầy đủ, kịp thời cho các nhu cầu chi tiêu

đã đợc Nhà nớc dự tính cho từng thời kỳ phát triển Các nguồntài chính này có thể đợc động viên cả ở trong nớc và từ nớcngoài, từ mọi lĩnh vực hoạt động và mọi thành phần kinh tế, d-

ới nhiều hình thức khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, cóhoàn trả và không hoàn trả, trong đó, tính bắt buộc và khônghoàn trả là nét đặc trng

Hai là, Phân phối các nguồn tài chính đã tập trung đợc

vào tay Nhà nớc cho các nhu cầu chi tiêu của Nhà nớc theonhững quan hệ tỷ lệ hợp lý nhằm vừa đảm bảo duy trì sự tồntại và tăng cờng sức mạnh của bộ máy Nhà nớc, vừa bảo đảmthực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nớc đối với cáclĩnh vực khác nhau của nền kinh tế

Ba là, Kiểm tra giám sát để đảm bảo cho các nguồn tài

chính đã phân phối đợc sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và

có hiệu quả nhất, đáp ứng tốt nhất các yêu cầu của quản lýNhà nớc và phát triển kinh tế - xã hội

2 Vai trò của tài chính Nhà nớc trong hệ thống tài chính của nền kinh tế quốc dân

Dựa trên cách tiếp cận về cơ cấu sở hữu và khu vực kinh

tế có thể chia hệ thống tài chính quốc dân thành hai bộ phận:Tài chính của khu vực Nhà nớc và tài chính khu vực phi Nhà n-ớc

Tính đặc thù của tài chính Nhà nớc là ở chỗ các hoạt

động thu, chi bằng tiền trong quá trình phân phối các nguồntài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớcluôn gắn liền trực tiếp với các hoạt động kinh tế của toàn bộnền kinh tế quốc dân và phục vụ cho các nhu cầu chung - nhucầu có tính xã hội mà Nhà nớc phải đảm nhận do sự đòi hỏiphải thực hiện các chức năng của Nhà nớc

Do tính chất đặc biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và

tài chính Nhà nớc, đặc biệt là Ngân sách Nhà nớc luôn giữ vaitrò lãnh đạo và chủ đạo gắn liền với vai trò lãnh đạo của Nhà n-

ớc và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nớc Có thể nhận thấy vaitrò đó của tài chính Nhà nớc trên các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, Tài chính Nhà nớc có vai trò chi phối các hoạt

động của tài chính khu vực phi Nhà nớc Sự chi phối đó đợcthể hiện trên hai mặt của quá trình phân phối các nguồn tàichính Một mặt, Tài chính phi Nhà nớc có nhiệm vụ thực hiệncác khoản thu của tài chính Nhà nớc để tạo lập các quỹ tiền tệchung của Nhà nớc, đóng góp cho việc thực hiện các nhu cầuchung của xã hội Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ tiền tệchung của Nhà nớc, đặc biệt là Ngân sách Nhà nớc, tài chínhNhà nớc có thể đầu t cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh

tế - xã hội tạo thuận lợi cho hoạt động của khu vực kinh tế phiNhà nớc, đồng thời có thể thực hiện sự trợ giúp về tài chínhcho khu vực kinh tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt động

Thứ hai, Tài chính Nhà nớc có vai trò hớng dẫn các hoạt

động của tài chính phi Nhà nớc Hoạt động của tài chính Nhànớc luôn gắn liền và phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm

vụ, định hớng phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nớc, do đó,các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nớc nh là tấm gơngphản ánh các định hớng phát triển đó, từ đó có tác dụng hớngdẫn các hoạt động thu, chi trong hoạt động kinh tế xã hội củakhu vực phi Nhà nớc Chẳng hạn, chính sách thuế có tác dụnghớng dẫn đầu t, hớng dẫn tiêu dùng, đầu t của Nhà nớc có tácdụng “châm ngòi” thu hút đầu t và hớng dẫn đầu t của khuvực phi Nhà nớc…

Thứ ba, Tài chính Nhà nớc có vai trò điều chỉnh các hoạt

động của tài chính phi Nhà nớc Vai trò này đợc thể hiện,thông qua hoạt động kiểm tra của Tài chính Nhà nớc có thểphát hiện những điểm bất hợp lý, những sự chệch hớng của cáchiện tợng thu, chi trong các hoạt động phân phối nguồn tàichính, trong quá trình tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệcủa tài chính phi Nhà nớc, từ đó, đòi hỏi và có biện pháp hiệuchỉnh các quá trình kể trên đảm bảo cho các nguồn tài chính

vận động đúng hớng và nâng cao hiệu quả của việc sử dụngchúng.

3 Vai trò của tài chính Nhà nớc trong việc thực hiện các mục tiêu của kinh tế vĩ mô

Trong nền kinh tế thị trờng hiện đại, việc đề cao vai tròcủa Nhà nớc trong quản lý vĩ mô nền kinh tế và phát huy vaitrò của khu vực kinh tế Nhà nớc ở một giới hạn hợp lý là mộttrong những nhân tố cơ bản để điều tiết sự phát triển củanền kinh tế nhằm đạt tới ổn định, hiệu quả và công bằng Do

vị trí đặc biệt của mình, tài chính Nhà nớc trở thành công cụ

đóng vai trò chủ yếu trong việc điều chỉnh các quan hệ kinh

tế - xã hội nhằm đạt tới các mục tiêu đã định của kinh tế vĩmô Có thể khái quát vai trò kể trên của tài chính Nhà nớc trêncác khía cạnh chủ yếu sau đây

Thứ nhất, Tài chính Nhà nớc đóng vai trò quan trọng trong

việc thúc đẩy phát triển kinh tế, tăng trởng kinh tế và nângcao hiệu quả của các hoạt động kinh tế xã hội - Vai trò kinh tếcủa tài chính Nhà nớc

Vai trò này đợc phát huy nhờ vào việc vận dụng chức năngphân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nớc trong hoạt động thựctiễn Bằng việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng

đắn và hợp lý các quỹ tiền tệ của Nhà nớc, tài chính Nhà nớctác động tới việc phân bổ và góp phần nâng cao hiệu quả sửdụng các nguồn tài chính của toàn xã hội, từ đó tác động tới sựphát triển kinh tế - xã hội

Thông qua công cụ thuế với các mức thuế suất khác nhau

và u đãi về thuế, tài chính Nhà nớc có vai trò định hớng đầut; điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế theo các định hớng pháttriển của Nhà nớc cả về cơ cấu ngành và cơ cấu vùng lãnh thổ;kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theo ngànhhoặc theo sản phẩm…

Thông qua hoạt động phân phối các quỹ tiền tệ chungcủa Nhà nớc, đặc biệt là quỹ Ngân sách Nhà nớc, cho xâydựng kết cấu hạ tầng, đầu t vào các ngành then chốt, các côngtrình mũi nhọn, hình thành các doanh nghiệp Nhà nớc, hỗ trợ

tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ khuyến khích(qua biện pháp trợ giá, trợ cấp…), tài chính Nhà nớc góp phần tạo

điều kiện thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh, gópphần hình thành và hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh

tế - xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cân đối của nền kinh tế, từ đóthúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trởng

Trong công cuộc xây dựng kinh tế, đặc biệt đối với cácnớc chậm phát triển nh Việt Nam, việc sử dụng các biện pháptài chính để phát huy vai trò kinh tế của tài chính Nhà nớcnhằm đẩy nhanh tốc độ tăng trởng kinh tế, phát triển kinh tếtoàn diện và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh tế đợccoi là mối quan tâm hàng đầu của chính sách sử dụng tàichính của Nhà nớc

Thứ hai, Tài chính Nhà nớc đóng vai trò quan trọng trong

việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội

- Vai trò xã hội của tài chính Nhà nớc

Vai trò này đợc thể hiện thông qua việc sử dụng các công

cụ thu, chi của tài chính Nhà nớc để điều chỉnh thu nhậpgiữa các tầng lớp dân c, giảm bớt những bất hợp lý trong phânphối, đảm bảo công bằng trong phân phối và góp phần giảiquyết những vấn đề xã hội đáp ứng các mục tiêu xã hội củakinh tế vĩ mô

Trong việc thực hiện công bằng xã hội, thông thờng tàichính Nhà nớc đợc sử dụng để tác động theo hai hớng - giảmbớt các thu nhập cao và nâng đỡ các thu nhập thấp nhằm rútngắn khoảng cách thu nhập giữa các tầng lớp dân c

Để giảm bớt thu nhập cao, công cụ thuế đợc sử dụng vớichức năng tái phân phối thu nhập ở đây các biện pháp thuếthờng đợc sử dụng là: đánh thuế luỹ tiến vào thu nhập cao,

đánh thuế tiêu thụ đặc biệt với thuế suất cao vào những hànghoá mà những ngời có thu nhập cao mới có khả năng tiêu dùng

và tiêu dùng phần lớn Những biện pháp đó nhằm điều tiết bớtthu nhập của họ

Để nâng đỡ các thu nhập thấp, công cụ thuế đợc sử dụngtheo hớng giảm thuế cho những hàng hoá thiết yếu, thờng do

những ngời có thu nhập thấp sử dụng và sử dụng phần lớn; Đồngthời sử dụng công cụ chi Ngân sách vào việc trợ giá cho cácmặt hàng thiết yếu và trợ cấp xã hội cho những ngời có thunhập thấp, hoàn cảnh khó khăn.

Trong việc giải quyết các đề xã hội theo các mục tiêu xãhội của kinh tế vĩ mô, vai trò của tài chính nhà nớc đợc thểhiện chủ yếu qua các hoạt động chi tiêu - sử dụng các quỹ tiền

tệ chung của Nhà nớc Các quỹ tiền tệ này đợc sử dụng để tàitrợ cho phát triển các dịch vụ công cộng nh văn hoá, giáo dục, y

tế, đặc biệt là dịch vụ nhà ở, tài trợ cho việc thực hiện cácchính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình; hỗ trợ tài chínhcho việc thực hiện các biện pháp phòng chống các tệ nạn xãhội; hỗ trợ tài chính cho giải quyết việc làm, giảm tỷ lệ thấtnghiệp

Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trờng với sự nảysinh và tồn tại tất yếu những khuyết tật của nền kinh tế thị tr-ờng, đặc biệt là về mặt xã hội, việc sử dụng các biện pháp tàichính để phát huy vai trò xã hội của tài chính Nhà nớc nhằm

đảm bảo xây dựng một xã hội văn minh lành mạnh là điều rấtcần đợc quan tâm thoả đáng

Thứ ba, Tài chính Nhà nớc đóng vai trò quan trọng trong

việc thực hiện mục tiêu ổn định của kinh tế vĩ mô

Sự phát triển ổn định của một nền kinh tế đợc đánh giátrên nhiều tiêu chí nh: Đảm bảo tốc độ tăng trởng kinh tế hợp lý

và bền vững; duy trì việc sử dụng lao động ở tỷ lệ cao; thựchiện đợc cân đối cán cân thanh toán quốc tế; hạn chế sự tănggiá đột ngột, đồng loạt và kéo dài tức là cầm giữ đợc lạm phát

ở mức vừa phải…

Để góp phần giữ vững sự ổn định của nền kinh tế, cácbiện pháp của tài chính Nhà nớc đợc sử dụng nhằm đảm bảoyêu cầu của các tiêu chí kể trên Trong hệ thống các biện phápcủa tài chính Nhà nớc, có thể nhận thấy các biện pháp đợc sửdụng thờng xuyên nh: Tạo lập các quỹ dự trữ về hàng hoá và tàichính nhằm đề phòng và ứng phó với những biến động của

thị trờng; tạo lập quỹ bình ổn giá; tạo lập và sử dụng quỹ quốcgia hỗ trợ việc làm…

Trong trờng hợp nền kinh tế có lạm phát, để khống chế và

đẩy lùi lạm phát, các biện pháp của tài chính Nhà nớc thờng đợc

sử dụng nh: Cắt giảm chi tiêu Ngân sách, tăng thuế tiêu dùng,giảm thuế đối với đầu t; vay dân qua con đờng phát hànhcông trái, tín phiếu Kho bạc Nhà nớc hoặc sử dụng công cụ tíndụng và lãi suất để thu hút lợng tiền mặt trong lu thông làmgiảm sự căng thẳng trong quan hệ tiền - hàng…

Qua những phân tích kể trên cho thấy, góp phần thựchiện mục tiêu ổn định của kinh tế vĩ mô cũng là sự thể hiệnvai trò điều chỉnh của tài chính Nhà nớc đối với sự phát triểnkinh tế - xã hội

Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trờng, những

sự mất ổn định trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội là

điều không tránh khỏi, do đó, tăng cờng sự can thiệp và điềuchỉnh của Nhà nớc trở nên cần thiết và tất yếu nhằm giữ vững

sự ổn định của quá trình phát triển Trong điều kiện đó,việc sử dụng tài chính để thực hiện vai trò điều chỉnh củaNhà nớc cũng trở thành vấn đề cần đợc chú ý thờng xuyên vớicác giải pháp cụ thể và thích hợp

Phần II

Những vấn đề chung về quản lý

tài chính nhà nớc

I Khái niệm và đặc điểm của quản lý tài chính Nhà nớc

1 Khái niệm quản lý Tài chính Nhà nớc

Quản lý nói chung đợc quan niệm nh một quy tình côngnghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng cáccông cụ và phơng pháp thích hợp nhằm tác động và điềukhiển đối tợng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luậtkhách quan và đạt tới các mục tiêu đã định

Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý,

đối tợng quản lý, công cụ và phơng pháp quản lý, mục tiêuquản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải đợc xác định

đúng đắn

Quản lý tài chính nhà nớc là một nội dung của quản lý tàichính và là một mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trongquản lý TCNN các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần đợcnhận thức đầy đủ

Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nớchoặc các cơ quan nhà nớc đợc Nhà nớc giao nhiệm vụ thực hiệncác hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nớc.Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN là bộ máy tài chính trong hệthống các cơ quan nhà nớc

Đối tợng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Nói

cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN;hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ TCNN diễn ra trong các bộphận cấu thành của TCNN Đó cũng chính là các nội dung chủyếu của quản lý TCNN

Nh đã biết, hoạt động tài chính không chỉ chịu sự chiphối bởi bản thân hoạt động của con ngời chịu trách nhiệm tổchức các hoạt động tài chính, mà còn chịu sự chi phối bởi môitrờng kinh tế - xã hội khách quan mà tài chính đang tồn tại và

vận động Do đó, trong quản lý tài chính nói chung và quản lýtài chính nhà nớc nói riêng, để đạt tới các mục tiêu đã định,một mặt phải tác động vào môi trờng kinh tế - xã hội kháchquan mà tài chính đang tồn tại và vận động, mặt khác phảitác động vào các hoạt động của con ngời đang chịu tráchnhiệm tổ chức các hoạt động tài chính để điều khiển cáchoạt động tài chính phù hợp với các yêu cầu khách quan của sựphát triển kinh tế - xã hội và ý muốn chủ quan của ngời quản lýnói chung và của Nhà nớc nói riêng.

Trong quản lý TCNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụngnhiều phơng pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau

Phơng pháp tổ chức đợc sử dụng để thực hiện ý đồ củachủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt độngcủa TCNN theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máyquản lý phù hợp với các mặt hoạt động đó của TCNN

Phơng pháp hành chính đợc sử dụng khi các chủ thể quản

lý TCNN muốn các đòi hỏi của mình phải đợc các khách thểquản lý tuân thủ một cách vô điều kiện Đó là khi các chủ thểquản lý ra các mệnh lệnh hành chính

Phơng pháp kinh tế đợc sử dụng thông qua việc dùng lợiích vật chất để kích thích tính tích cực của các khách thểquản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổchức các hoạt động TCNN

Hệ thống pháp luật thuộc lĩnh vực TCNN đợc sử dụng đểquản lý và điều hành các hoạt động TCNN đợc xem nh một loạicông cụ quản lý có vai trò đặc biệt quan trọng

Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật đợc sử dụng thểhiện dới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tàichính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê; các

định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN

Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác đợc sửdụng trong quản lý TCNN nh: các đòn bẩy kinh tế, tài chính;Kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quảquản lý TCNN

Mỗi công cụ kể trên có đặc điểm khác nhau và đợc sửdụng theo các cách khác nhau nhng đều nhằm cùng một hớng làthúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động TCNN nhằm đạt tớimục tiêu đã định.

Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổngquát về quản lý TCNN nh sau:

Quản lý TCNN là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phơng pháp quản lý

và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt đợc các mục tiêu đã định.

2 Đặc điểm của quản lý TCNN

Quản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lýTCNN vào quá trình hoạt động của TCNN Để quản lý TCNN cóhiệu quả đòi hỏi phải nắm đợc đặc điểm của quản lý TCNN

Đến lợt nó, đặc điểm của quản lý TCNN lại chịu sự chi phối bởi

đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tợng quản lý và mô hình

tổ chức hệ thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý Từ

đó có thể khái quát các đặc điểm cơ bản của quản lý TCNNlà:

2.1 Đặc điểm về đối tợng quản lý TCNN

Đối tợng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN Tuynhiên, các hoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quannhà nớc - các chủ thể của TCNN Các cơ quan này vừa là ngờithụ hởng nguồn kinh phí của TCNN, vừa là ngời tổ chức cáchoạt động của TCNN Do đó, các cơ quan này cũng trở thành

đối tợng của quản lý TCNN

Lấy chất lợng, hiệu quả đã đạt đợc của các hoạt độngTCNN làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp

tổ chức, điều hành hoạt động TCNN của các cơ quan nhà nớc

là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý TCNN Chỉ có nh vậymới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhà nớc đợc sửdụng hợp lý và có hiệu quả, tránh đợc tình trạng thất thoát, lãngphí, tham nhũng công quỹ

Quản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý

đó sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý yếu tố con ngời với quản lýyếu tố hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản

đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra, đánh giá…) Mỗi phơngpháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng

và có các u, nhợc điểm riêng

Nếu nh phơng pháp tổ chức, hành chính có u điểm là

đảm bảo đợc tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắcchỉ huy, quyền lực thì lại có nhợc điểm là hạn chế tính kíchthích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt độngTCNN Ngợc lại, các phơng pháp kinh tế, các đòn bảy kinh tế có

u điểm là phát huy đợc tính chủ động, sáng tạo nhng lại có

nh-ợc điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổchức các hoạt động TCNN theo cùng một hớng đích

Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đốitợng quản lý cụ thể mà có thể lựa chọn phơng pháp này hayphơng pháp khác làm phơng pháp nổi bật trên nguyên tắcchung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phơngpháp và công cụ quản lý

Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắnliền với quyền lực của nhà nớc, nên trong quản lý TCNN phải

đặc biệt chú trọng tới các phơng pháp, công cụ mang tínhquyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thốngnhất Đó là các phơng pháp tổ chức, hành chính, các công cụpháp luật, thanh tra, kiểm tra Đây cũng là một đặc điểmquan trọng của quản lý TCNN

2.3 Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCNN

Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, cácquỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nớc mà nhà nớc có thể chi phối và

sử dụng trong một thời kỳ nhất định Các nguồn tài chính đó

có thể tồn tại dới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhng tổng sốnguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đạidiện cho một lợng của cải vật chất của xã hội Về lý thuyết cũng

nh thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớpvới sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự pháttriển cân đối của nền kinh tế Điều đó càng có ý nghĩa vàcần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhà nớc nắmgiữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toànxã hội

Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lýnguồn tài chính đang tồn tại cả dới hình thức tiền tệ, cả dớihình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận động của tổngnguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị - trên cơ sở tínhtoán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng củacải vật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng -trong đời sống thực tiễn

Nh vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữahiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểmquan trọng khác của quản lý TCNN

II những nội dung cơ bản của quản lý TCNN

Quản lý TCNN có nội dụng đa dạng và phức tạp Xét theocác bộ phận cấu thành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu củaquản lý TCNN bao gồm: quản lý NSNN và quản lý các quỹ TCNNngoài NSNN

1 Quản lý Ngân sách nhà nớc

1.1 Quản lý quá trình thu của NSNN

Thu ngân sách Nhà nớc đợc thực hiện bằng các hình thức:bắt buộc bao gồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sảnquốc gia, các khoản thu trong các doanh nghiệp nhà nớc Ngoài

ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nớc mà còn có các hìnhthức động viên khác nh hình thức trng thu, trng mua Quản lýquá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên

đó

- Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốcgia vào tay Nhà nớc để trang trải các khoản chi phí cần thiếtcủa Nhà nớc trong từng giai đoạn lịch sử.

Việc động viên một bộ phần nguồn lực tài chính quốc giavào tay Nhà nớc là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu đợc đối vớimọi Nhà nớc Mức độ tập trung nguồn lực tài chính quốc giavào tay Nhà nớc tuỳ thuộc vào chức năng nhiệm vụ mà Nhà nớc

đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụng nguồn lực tàichính của Nhà nớc cũng nh khả năng tạo ra nguồn lực tài chínhcủa nền kinh tế

Thông thờng, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viênnguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nớc thờng chịu sự tác

động của các yếu tố sau đây:

+ Mức thu nhập GDP bình quân đầu ngời

+ Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế

+ Khả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên+ Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực t nhân để đầu t

+ Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nớc

+ Tổ chức bộ máy thu nộp

Do đó, nội dung quản lý quá trình thu NSNN không đơnthuần là quản lý các hình thức thu và số thu NSNN mà phải tổchức quản lý các yếu tố quyết định đến số thu của NSNN

- Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển,tạo ra nguồn thu của NSNN ngày càng lớn hơn

Thực hiện đầy đủ các yêu cầu này, chính là khắc phục ttởng thu đơn thuần, thu thoát ly thực trạng kinh tế Vì vậy,trong quản lý thu NSNN từ việc hoạch định chính sách, chế

độ thu cho đến tổ chức thực hiện phải luôn luôn phân tích,

đánh giá thực trạng kinh tế, thực trạng hoạt động sản xuất kinhdoanh để có chính sách, chế độ, biện pháp chỉ đạo thuthích hợp Không vì yêu cầu đảm bảo nhu cầu trang trải cáckhoản chi phí của Nhà nớc mà gia tăng các khoản thu một cáchphi thực tế, gây cản trở cho hoạt động sản xuất kinh doanh,làm hạn chế nguồn thu NSNN trong tơng lai Quản lý quá trình

thu NSNN phải coi mục tiêu bồi dỡng nguồn thu là mục tiêu cótính chất quyết định đến sự ổn định và phát triển của thuNSNN.

- Trong quá trình quản lý thu phải coi trọng yêu cầu côngbằng xã hội, đảm bảo thực hiện nghiêm túc, đúng đắn cácchính sách, chế độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành

Thu NSNN xét ở một góc độ nào đó là sự phân phối lạithu nhập giữa các tầng lớp dân c thông qua bộ máy quyền lựccủa Nhà nớc

Sự phân phối đó là cần thiết cả về khía cạnh kinh tế vàkhía cạnh xã hội Song sự phân phối đó luôn luôn chứa đựngtrong nó những mâu thuẫn về mặt lợi ích Một sự động viênthiếu công bằng sẽ khoét sâu những mâu thuẫn đó Khi mức

độ mâu thuẫn đạt đến cực điểm sẽ bùng nổ những cuộc

đấu tranh xã hội làm phơng hại đến tính ổn định và pháttriển kinh tế, xã hội của một quốc gia

Chính vì lẽ đó, trong quá trình quản lý thu NSNN phảiluôn luôn coi trọng khía cạnh công bằng xã hội Công bằng xã hộitrong quản lý thu NSNN đòi hỏi việc tổ chức động viên phảisát với khả năng đóng góp của ngời dân theo nguyên tắc côngbằng theo chiều ngang và chiều dọc Để đảm bảo đợc yêu cầucủa công bằng xã hội, trong quá trình tổ chức, quản lý, độngviên các khoản thu của NSNN không thể tiến hành một cáchchủ quan, tuỳ tiện mà phải tuân thủ đầy đủ chính sách chế

độ thu do cơ quan có thẩm quyền ban hành Bởi vì, nói chungcác chính sách, chế độ thu đó đã đợc dân chúng thừa nhậngián tiếp qua cơ quan quyền lực đại diện cho lợi ích của họ, ởnớc ta cơ quan quyền lực đó là Quốc hội

Nhằm thực hiện có hiệu quả các yêu cầu kể trên, điềuquan trọng là cần xác lập đợc cách thức quản lý và sử dụng cáccông cụ quản lý thích hợp

Trong thực tế có nhiều cách thức, phơng pháp quản lý thuNSNN Song cách thức, phơng pháp quản lý thu NSNN phổ biếnhiện nay là: