luận văn thạc sĩ chính trị học Mô hình chính quyền đô thị của một số nước trên thế giới và giá trị tham khảo đối với Việt Nam hiện nay”

MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Việt Nam sau gần 30 năm đổi mới, cùng với đà tăng trưởng kinh tế xã hội và hội nhập quốc tế thì quá trình đô thị hóa cũng diễn ra nhanh chóng, đã tạo ra sự khác biệt về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội giữa đô thị và nông thôn. Theo đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đang đặt ra yêu cầu cần thiết phải làm rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn. Từ đó, xác định mô hình tổ chức bộ máy, quy định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối với Chính quyền đô thị và Chính quyền nông thôn nhằm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả quản lý của mỗi cấp chính quyền. Theo số liệu thống kê, trong những năm gần đây, các đô thị lớn của nước ta (Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ) phát triển nhanh không chỉ về dân số, mà còn tăng mạnh các chỉ số về kinh tế. Năm 2012, các thành phố này đóng góp khoảng hơn 35% GDP cả nước, hơn 37% kim ngạch xuất khẩu và hơn 56% tổng thu ngân sách quốc gia 6, tr.3. Phát triển nhanh, mạnh là vậy, nhưng về mô hình tổ chức chính quyền tại các thành phố nêu trên về cơ bản vẫn hoạt động theo Luật Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003 nên đã bộc lộ nhiều bất cập. Trước thực tế đó, việc tổ chức Chính quyền đô thị trở thành vấn đề cấp bách để nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý, giải quyết các vấn đề phức tạp của quản lý đô thị hiện nay. Trong thời gian vừa qua, mặc dù Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm và ban hành nhiều văn bản hướng dẫn, chỉ đạo quá trình xây dựng, tổ chức và hoạt động chính quyền các cấp, đặc biệt là hệ thống chính quyền địa phương nhưng nhìn chung, chúng ta còn lúng túng trong việc xác định một mô hình phù hợp, đặc biệt là mô hình chính quyền đô thị, một vấn đề còn mới cả về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam. Cụ thể, Nghị quyết Ðại hội lần thứ XI của Ðảng đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường” 20, tr.56. Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương khóa XI cũng đã ban hành Kết luận số 64KLTW ngày 2852013 về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở”. Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2013) cũng có những quy định về “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do luật định” 21, tr.13. Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu một số mô hình chính quyền đô thị được coi là thành công trên thế giới và khu vực, đặc biệt là tính đến tính khả thi trong việc áp dụng vào Việt Nam là một yêu cầu tất yếu, sẽ giúp cho chúng ta có thêm căn cứ cả về lý luận và thực tiễn để xây dựng và vận hành hệ thống chính quyền đô thị phù hợp theo hướng tinh gọn mà hiệu quả. Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Mô hình chính quyền đô thị của một số nước trên thế giới và giá trị tham khảo đối với Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ Chuyên ngành Chính trị học. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Việc nghiên cứu các vấn đề liên quan đến Chính quyền đô thị đã được nhiều học giả trong và ngoài nước, nhiều nhà lãnh đạo, cơ quan quản lý quan tâm. Trong những năm qua đã có một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về vấn đề này đó là:

HỌC VIỆN BÁO CHÍ VÀ TUYÊN TRUYỀN

MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO ĐỐI VỚI VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành : Chính trị học

Mã số : 60 31 02 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ CHÍNH TRỊ HỌC

Cần Thơ - 2014

số liệu, thông tin trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng Nội dungluận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa họcnào Nếu sai tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm trước pháp luật.

Cần thơ, ngày tháng năm 2014

Tác giả luận văn

CHƯƠNG 1 MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ - MỘT SỐ VẤN ĐỀ

LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN 9

1.1 Một số vấn đề lý luận về chính quyền đô thị 9

1.1.1 Khái niệm 9

1.1.2 Khái niệm mô hình chính quyền đô thị 20

1.1.3 Vị trí, vai trò của chính quyền đô thị 23

1.2 Đặc điểm của chính quyền đô thị và các nguyên tắc cơ bản để xây dựng chính quyền đô thị 26

1.2.1 Đặc điểm của chính quyền đô thị 26

1.2.2 Các nguyên tắc cơ bản để xây dựng chính quyền đô thị 34

1.3 Mô hình chính quyền đô thị của một số nước trên thế giới 36

1.3.1 Mô hình chính quyền đô thị thành phố Seoul (Hàn Quốc) 37

1.3.2 Mô hình chính quyền đô thị thành phố Bangkok (Thái Lan) 43

1.3.3 Mô hình chính quyền đô thị ở Trung Quốc 47

CHƯƠNG 2 GIÁ TRỊ THAM KHẢO TỪ CÁC MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ CỦA MỘT SỐ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆC XÂY DỰNG CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 54

2.1 Khái quát mô hình chính quyền đô thị ở Việt Nam 54

2.1.1 Mô hình chính quyền địa phương ở nước ta từ năm 1945 đến nay 54

2.1.2 Quan điểm của Đảng, Nhà nước ta trong việc xây dựng chính quyền đô thị hiện nay 69

2.1.3 Đề án thí điểm chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh 78

2.2 Một số giá trị tham khảo từ mô hình chính quyền đô thị của Hàn Quốc, Thái Lan và Trung Quốc đối với Việt Nam hiện nay 87

KẾT LUẬN 98

TÀI LIỆU THAM KHẢO 99 PHỤ LỤC

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Việt Nam sau gần 30 năm đổi mới, cùng với đà tăng trưởng kinh tế - xãhội và hội nhập quốc tế thì quá trình đô thị hóa cũng diễn ra nhanh chóng, đã tạo

ra sự khác biệt về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn

xã hội giữa đô thị và nông thôn Theo đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động củachính quyền địa phương đang đặt ra yêu cầu cần thiết phải làm rõ sự khác biệtgiữa đô thị và nông thôn Từ đó, xác định mô hình tổ chức bộ máy, quy địnhchức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối

với Chính quyền đô thị và Chính quyền nông thôn nhằm bảo đảm tính thống

nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả quản lý của mỗi cấp chính quyền

Theo số liệu thống kê, trong những năm gần đây, các đô thị lớn của

nước ta (Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ)

phát triển nhanh không chỉ về dân số, mà còn tăng mạnh các chỉ số về kinh tế.Năm 2012, các thành phố này đóng góp khoảng hơn 35% GDP cả nước, hơn37% kim ngạch xuất khẩu và hơn 56% tổng thu ngân sách quốc gia [6, tr.3].Phát triển nhanh, mạnh là vậy, nhưng về mô hình tổ chức chính quyền tại cácthành phố nêu trên về cơ bản vẫn hoạt động theo Luật Hội đồng nhân dân và

ủy ban nhân dân năm 2003 nên đã bộc lộ nhiều bất cập Trước thực tế đó, việc

tổ chức Chính quyền đô thị trở thành vấn đề cấp bách để nâng cao hiệu quả,

hiệu lực quản lý, giải quyết các vấn đề phức tạp của quản lý đô thị hiện nay

Trong thời gian vừa qua, mặc dù Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm vàban hành nhiều văn bản hướng dẫn, chỉ đạo quá trình xây dựng, tổ chức vàhoạt động chính quyền các cấp, đặc biệt là hệ thống chính quyền địa phươngnhưng nhìn chung, chúng ta còn lúng túng trong việc xác định một mô hìnhphù hợp, đặc biệt là mô hình chính quyền đô thị, một vấn đề còn mới cả về lýluận và thực tiễn ở Việt Nam Cụ thể, Nghị quyết Ðại hội lần thứ XI của Ðảng

đã khẳng định: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa

phương Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường” [20, tr.56] Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành

Trung ương khóa XI cũng đã ban hành Kết luận số 64-KL/TW ngày

28/5/2013 về “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính

trị từ Trung ương đến cơ sở” Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2013)

cũng có những quy định về “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn,

đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” [21, tr.13].

Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu một số mô hình chính quyền đô thịđược coi là thành công trên thế giới và khu vực, đặc biệt là tính đến tính khảthi trong việc áp dụng vào Việt Nam là một yêu cầu tất yếu, sẽ giúp chochúng ta có thêm căn cứ cả về lý luận và thực tiễn để xây dựng và vận hành

hệ thống chính quyền đô thị phù hợp theo hướng tinh gọn mà hiệu quả

Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Mô hình chính quyền đô thị của một số nước trên thế giới và giá trị tham khảo đối với Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ Chuyên ngành

Chính trị học

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Việc nghiên cứu các vấn đề liên quan đến Chính quyền đô thị đã được

nhiều học giả trong và ngoài nước, nhiều nhà lãnh đạo, cơ quan quản lý quantâm Trong những năm qua đã có một số công trình nghiên cứu tiêu biểu vềvấn đề này đó là:

- Phạm Trọng Mạnh có công trình nghiên cứu về Quản lý đô thị xuất

bản năm 2002 Đây là cuốn sách được biên soạn nhằm giới thiệu một cách có

hệ thống đến độc giả những kiến thức về quản lý đô thị Nội dung sách đề cậpđến những khái niệm cơ bản nhất về quản lý đô thị và tập trung vào phân tíchnhững nội dung về quản lý quy hoạch xây dựng đô thị, tổng quan về quản lý

đô thị, những nguyên tắc và phương pháp cơ bản trong quản lý đô thị, quản lýđất và nhà đô thị và quản lý đô thị trên các lĩnh vực khác

- Nguyễn Đình Hương chủ biên Giáo trình Quản lý đô thị xuất bản năm

2003 Giáo trình gồm 10 chương trình bày, phân tích, giảng giải về các nộidung liên quan đến bộ máy quản lý nhà nước về đô thị, quản lý quy hoạch vàkiểm soát phát triển đô thị, quản lý kinh tế, đất đai; quản lý dân số, các côngtrình kết cấu hạ tầng đô thị và quản lý kinh tế, môi trường, xã hội đô thị

- Đề tài khoa học cấp bộ do Phạm Hồng Thái làm chủ biên (2003)

nghiên cứu về “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị” ở Việt Nam Đề

tài đã đưa ra những kiến nghị về những mô hình về tổ chức chính quyền đôthị, đặc biệt là những đô thị lớn ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, chỉ ranhững nhân tố ảnh hưởng trực tiếp đến cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước vàphân tích các quan điểm khác nhau về mô hình chính quyền đô thị

- Đề án “Mô hình tổ chức chính quyền đô thị” của Bộ Nội vụ (2003).

Đề án quán triệt nguyên tắc đổi mới trong cải cách hành chính nói chung, tổchức và hoạt động của chính quyền địa phương nói riêng; hướng tới cải cáchtoàn diện các lĩnh vực, nhưng ưu tiên trong giai đoạn này là đẩy mạnh phâncấp, ủy quyền và tăng cường tự quản cho địa phương, tập trung cho các đô thị

là thành phố trực thuộc trung ương và các đô thị trực thuộc tỉnh, tạo động lựcphát triển cho mỗi địa phương, vùng miền và cả nước

- Bùi Thế Vĩnh có Đề tài khoa học cấp thành phố “Tổ chức lại hệ thống

chính quyền khu vực nội thành Hà Nội” (2003) đã nghiên cứu về cơ cấu, tổ

chwcs hệ thống chính quyền Thành phố Hà Nội hiện nay và đưa ra một số đềxuất, kiến nghị về việc tổ chức lại hệ thống chính quyền khu vực nội thànhThành phố Hà Nội nhằm đáp ứng thực tiễn.

- Nguyễn Ðăng Dung công trình nghiên cứu về Mô hình tổ chức chính

quyền đô thị trong tổng thể mô hình chính quyền địa phương hiện nay (2004)

đã nêu rõ những mối quan hệ tương quan giữa chính quyền đô thị và chínhquyền nông thôn trong tổng thể hệ thống chính quyền địa phương và chỉ rõnhững điểm khác biệt giữa hai mô hình này Từ đó, đã đề xuất một số môhình để xây dựng chính quyền đô thị cho phù hợp với nước ta trong giai đoạnhiện nay

- Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại có công trình nghiên cứu về

Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà Liên bang Đức (2006) Công trình

nghiên cứu đã chỉ ra cơ cấu, tổ chức của chính quyền địa phương của một sốnước Châu âu Đặc biệt là tổ chức chính quyền địa phương ở Cộng hoàn Liênbang Đức

- Phan Xuân Biên làm chủ biên cuốn sách Một số vấn đề về xây dựng

chính quyền đô thị từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh phát hành năm 2006.

Trong cuốn sách này, tác giải Phan Xuân Biên đã hệ thống tương đối toàndiện về cơ cấu, tổ chức bộ máy chính quyền tại Thành phố Hồ Chí Minh hiệnnay Trên cơ sở thực tiễn của sự phát triển kinh tế-xã hội của Thành phố HồChí Minh, tác giải đã đưa ra một số đề xuất,, kiến nghị trong việc cơ cấu, tổchức lại hệ thống chính quyền đô thị csao cho phù hợp với thực tiễn

- Tô Huy Rứa làm chủ biên cùng với nhóm tác giả đã viết cuốn sách

chuyên khảo về Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị một số

nước trên thế giới xuất bản năm 2008 Trong cuốn sách đã tổng hợp, khái

quát về mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị một số nước trênthế giới như Anh, Pháp, Mỹ, Trung Quốc, Đức Từ đó, tác giả chỉ ra điểm hạn

chế, ưu việt của các cách thức tổ chức chính quyền và đưa ra một số kiếnnghị, đề xuất đối với việc tổ chức vận hành sao cho có hiệu quả của bộ máychính quyền ở nước ta.

- Đề án thí điểm Chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh của Ủyban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh (2013) Đề án đã nêu rõ một số hạnchế, bất cập, thiếu sự đồng bộ của mô hình tổ chức chính quyền thành phốhiện hành và đưa ra mô hình quản lý mới, tăng cường tính tự chủ, tự chịutrách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền của Thành phố trên các lĩnh vực Tuynhiên, vẫn đảm bảo vai trò lãnh đạo của Đảng, trực tiếp là Thành ủy và Đảng

bộ Thành phố; chấp hành và thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, đề caotrách nhiệm cá nhân, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức đảng,chính quyền, cơ quan, đơn vị trong hệ thống chính trị thành phố

- Trần Ngọc Thịnh có bài viết đăng trên Tạp chí Đô thị năm 2013 về

Chính quyền đô thị - những vấn đề cốt lõi Bài viết nêu ra một số vấn đề cần

quan tâm khi triển khai mô hình Chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ ChíMinh như về cơ sở pháp lý của mô hình, về việc thực hiện các “giao dịch”giữa người dân với chính quyền, về chi phí triển khai thí điểm mô hình

- Đào Ngọc Nghiêm có bài viết về “Chính quyền đô thị - từ thực tiễn

yêu cầu đổi mới Việt Nam” đăng trên Tạp chí Kiến trúc năm 2013 Bài viết đã

nêu ra những căn cứ pháp lý quan trọng để triển khai xây dựng mô hìnhChính quyền đô thị ở Việt Nam Đồng thời, tác giả đã phân tích cơ cấu, tổchức của mô hình chính quyền địa phương hiện nay ở nước ta hiện nay, từ đó

đề xuất ra các phương án khác nhau trong việc xây dựng mô hình Chínhquyền đô thị sao cho phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội, văn hóa, dân cư ởtừng khu vực

- Sử Đình Thành có bài tham luận về Phân cấp ngân sách gắn với đổi

mới chính quyền địa phương đô thị tại Hội thảo Tổ chức chính quyền địa

phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn được tổ chức tại NinhThuận năm 2013 Tác giả chủ yếu đi sâu phân tích về quá trình đô thị hóa vànhững thay đổi quản lý ngân sách của chính quyền địa phương đô thị và quảntrị đô thị ở nước ta, về mối quan hệ quản trị đô thị, quản lý ngân sách đô thị vànhững thay đổi quan trọng trong quản lý ngân sách đô thị ở Việt Nam hiện nay.

Như vậy, có thể khẳng định, đã có nhiều tác giả, nhà nghiên cứu có sựđầu tư nghiên cứu các vấn đề về mô hình chính quyền đô thị nói riêng, môhình chính uyền địa phương nói chung Tuy nhiên, hầu hết các công trìnhnghiên cứu, bài viết, tham luận trên mới chỉ đề cập đến một hoặc một số khíacạnh xung quanh vấn đề xây dựng mô hình chính quyền đô thị Ngoài ra, cónhiều công trình nghiên cứu từ cách đây hơn 10 năm nên chưa phản ánh đượchết quan điểm, chủ trương của Đảng từ sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X,lần thứ XI về việc tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địaphương và về nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủyban nhân dân các cấp; bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trongviệc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi đượcphân cấp Các công trình nghiên cứu liên quan đến mô hình chính quyền đôthị chưa chỉ rõ những giá trị cần phải tiếp thu, nghiên cứu, áp dụng từ những

mô hình chính quyền đô thị trên thế giới để áp dung đối với việc xây dựng môhình chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

* Mục đích nghiên cứu: trên cơ sở làm rõ một số vấn đề lý luận về

Chính quyền đô thị, luận văn phân tích mô hình Chính quyền đô thị ở một sốnước trên thế giới và rút ra giá trị tham khảo đối với việc xây dựng chínhquyền đô thị ở Việt Nam hiện nay

* Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Làm rõ những vấn đề lý luận về Chính quyền đô thị;

- Phân tích mô hình chính quyền đô thị của một số nước trên thế giới

(Hàn Quốc, Thái Lan, Trung Quốc);

- Khái quát mô hình Chính quyền đô thị ở Việt Nam;

- Rút ra những giá trị tham khảo đối với việc xây dựng Chính quyền đôthị ở Việt Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

* Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu các mô hình chính

quyền đô thị như: Chính quyền đô thị thành phố Seoul (Hàn Quốc), Chínhquyền đô thị thành phố Bangkok (Thái Lan), Chính quyền đô thị ở TrungQuốc và chính quyền đô thị ở Việt Nam

* Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu mô hình chính quyền đô thị ở các

nước Hàn Quốc, Thái Lan, Trung Quốc từ ngày thành lập đến nay; nghiêncứu tổ chức, phương thức hoạt động, quản lý của các chính quyền đô thị đó

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài này sử dụng các phương pháp cơ bản, phổ biến trong nghiên cứukhoa học xã hội nói chung và nghiên cứu chính trị học nói riêng, gồm:

* Phương pháp luận: Trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ

nghĩa duy vật lịch sử, những quan điểm, lập trường chính thức của Đảng vàNhà nước Việt Nam về xây dựng chính quyền đô thị, về đổi mới, hoàn thiện

hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở

* Phương pháp lôgic, nghiên cứu tình huống, so sánh hệ thống: Các

nghiên cứu xuất phát từ những chính sách của Đảng, Nhà nước ta; so sánh vớichính sách, chủ trương của các nước trên thế giới về xây dựng chính quyền đôthị; từ đó có những đề xuất, kiến nghị xác đáng

* Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng để thu thập và đánh giá

các nguồn tài liệu liên quan tới đề tài, bao gồm văn kiện Đảng, chính sách củaNhà nước, các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan tới đề

tài nghiên cứu.

Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác như:phương pháp lịch sử, thống kê, dự báo làm bổ trợ khi triển khai thực hiện đề tài

7 Cấu trúc luận văn

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu thamkhảo, nội dung luận văn được chia thành 2 chương 5 tiết

NỘI DUNG CHƯƠNG 1

MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ - MỘT SỐ VẤN ĐỀ

LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

1.1 Một số vấn đề lý luận về chính quyền đô thị

1.1.1 Khái niệm

* Khái niệm đô thị

Đô thị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung vàhoạt động trong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp; là nơi tập trung dân

cư đô thị với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp sống và làmviệc theo kiểu thành thị; có cơ sở hạ tầng thích hợp, là trung tâm tổng hợp haytrung tâm chuyên ngành có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của cảnước, của một miền lãnh thổ, một tỉnh, một huyện, một vùng trong tỉnh hoặctrong huyện [14, tr.05] Mỗi nước trên thế giới có quy định riêng về đô thịdựa trên sự khác nhau về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, hệ thống dân cư

và tuỳ theo yêu cầu, khả năng quản lý của mình Song phần nhiều đều thốngnhất lấy hai tiêu chuẩn cơ bản là quy mô và mật độ dân số

Một đô thị hay khu đô thị là một khu vực có mật độ gia tăng các côngtrình kiến trúc do con người xây dựng so với các khu vực xung quanh nó Các

đô thị có thể là thành phố, thị xã, trung tâm dân cư đông đúc nhưng thuật từnày thông thường không mở rộng đến các khu định cư nông thôn như làng,

xã, ấp Các đô thị được thành lập và phát triển thêm qua quá trình đô thị hóa

Đo đạt tầm rộng của một đô thị sẽ giúp ích cho việc phân tích mật độ dân số,

sự mở rộng đô thị, và biết được các số liệu về dân số nông thôn và thành thị

Không như một đô thị, một vùng đô thị không chỉ bao gồm đô thị màcòn bao gồm các thành phố vệ tinh cộng vùng đất nông thôn nằm xung quanh

có liên hệ về kinh tế xã hội với thành phố đô thị cốt lỏi, tiêu biểu là mối quan

hệ từ công ăn việc làm đến việc di chuyển hàng ngày ra vào mà trong đóthành phố đô thị cốt lỏi là thị trường lao động chính Thật vậy, các đô thịthường kết hợp và phát triển như trung tâm hoạt động kinh tế/dân số trongmột vùng đô thị lớn hơn

Các vùng đô thị thường thường được định nghĩa bằng việc sử dụng cácquận (như ở Hoa Kỳ) hoặc các đơn vị chính trị cấp quận làm đơn vị nền tảng.Quận có chiều hướng hình thành các ranh giới chính trị bất di bất dịch Cáckinh tế gia thường thích làm việc với các thống kê xã hội và kinh tế dựa vàocác vùng đô thị Các đô thị được dùng để thống kê thích hợp hơn trong việctính toán việc sử dụng tỉ lệ đất quân bình trên đầu người và mật độ dân cư[71, tr.02]

Định nghĩa về đô thị thì khác nhau tại các quốc gia khác nhau Cácquốc gia châu Âu định nghĩa đô thị dựa trên cơ bản việc sử dụng đất thuộc đôthị và dùng ảnh chụp từ vệ tinh thay vì dùng thống kê từng khu phố để quyếtđịnh ranh giới của đô thị Tại các quốc gia kém phát triển, ngoài việc sử dụngđất và mật độ dân số nhất định nào đó, một điều kiện nữa là phần đông dân

số, không có hành nghề nông nghiệp

Tại Việt Nam, theo Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07 tháng 5 năm

2009 của Chính phủ, một đơn vị hành chính để được phân loại là đô thị thìphải có các tiêu chuẩn cơ bản như sau: có chức năng đô thị; quy mô dân sốtoàn đô thị đạt 4 nghìn người trở lên; mật độ dân số phù hợp với quy mô, tínhchất và đặc điểm của từng loại đô thị và được tính trong phạm vi nội thành,nội thị, riêng đối với thị trấn thì căn cứ theo các khu phố xây dựng tập trung;

tỷ lệ lao động phi nông nghiệp (tính trong phạm vi ranh giới nội thành, nộithị, khu vực xây dựng tập trung) phải đạt tối thiểu 65% so với tổng số laođộng; đạt được các yêu cầu về hệ thống công trình hạ tầng đô thị (gồm hạ

tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật); đạt được các yêu cầu về kiến trúc, cảnh quan

đô thị Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3 của Luật Quy hoạch đô thị: Đô thị

là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt độngtrong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính,kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế -

xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nộithành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn [39,tr.09] Đô thị ở nước ta được phân thành 6 loại gồm loại đặc biệt, loại I, II, III,

IV và V (xác định theo cấp quản lý: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

thành phố thuộc tỉnh; thị xã; thị trấn) theo các tiêu chí cơ bản: vị trí, chức

năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội; quy mô, mật độdân số; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp và trình độ phát triển cơ sở hạ tầng

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (Nhà xuất bản Hà Nội, 1995): Đôthị là một không gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt độngtrong những khu vực kinh tế phi nông nghiệp

Theo Giáo trình quy hoạch đô thị (Đại học Kiến trúc, Hà Nội, 2000):

Đô thị là nơi tập trung dân cư, chủ yếu lao động phi nông nghiệp, sống và làmviệc theo kiểu thành thị

Theo Thông tư 31/TTLD, ngày 20/11/1990 của liên Bộ Xây dựng vàBan Tổ chức cán bộ chính phủ (Bộ Nội vụ): Đô thị là điểm tập trung dân cưvới mật độ, chủ yếu là lao động nông nghiệp, cơ sơ sở hạ tầng thích hợp, làtrung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành có vai trò thúc đẩy sự pháttriển kinh tế - xã hội của cả nước, của một vùng trong tỉnh hoặc trong huyện

Tại Úc, các đô thị thường được ám chỉ là các "trung tâm thành thị" vàđược định nghĩa như là những khu dân cư chen chúc có từ 1.000 người trở lên

và mật độ dân cư phải tối thiểu là 200 người trên một cây số vuông [70,tr.15].

Tại Canada, một đô thị là một vùng có trên 400 người trên một cây sốvuông và tổng số dân phải trên 1.000 người Nếu có hai đô thị hoặc nhiều hơntrong phạm vi 2 km của nhau, các đô thị này được nhập thành một đô thị duynhất Các ranh giới của một đô thị không bị ảnh hưởng bởi ranh giới của cáckhu tự quản (thành phố) hoặc thậm chí là ranh giới tỉnh bang [72, tr.10]

Tại Trung Quốc, một đô thị là một khu thành thị, thành phố và thị trấn

có mật độ dân số hơn 1.500 người trên một cây số vuông Đối với các khuthành thị có mật độ dân số ít hơn 1.500 người trên một cây số vuông thì chỉdân số sống trong các đường phố, nơi có dân cư đông đúc, các làng lân cậnnhau được tính là dân số thành thị [73, tr.07]

Tại Pháp, một đô thị là một khu vực bao gồm một vùng phát triển doxây cất (gọi là một "đơn vị thành thị" (unité urbaine) [74, tr.05] - gần giốngnhư cách định nghĩa của đô thị Bắc Mỹ và các vùng vành đai ngoại ô(couronne périurbaine) Mặc dù cách dịch chính thức thuật từ aire urbaine củaINSEE là "urban area" trong tiếng Anh, [75, tr.32] đa số người Bắc Mỹ sẽnhận thấy rằng nó tương tự với định nghĩa về vùng đô thị của mình Tại Thụy

sĩ chỉ có những đơn vị hành chánh được gọi là thành phố, hoặc là nó có hơn

10 ngàn dân hoặc dưới thời Trung cổ nó được ban cho quyền được gọi làthành phố Tại Nhật Bản, các đô thị được định nghĩa như là các vùng cận kềnhau gồm các khu dân cư đông đúc Điều kiện cần thiết là đô thị phải có mật

độ dân số trên 4.000 người trên một cây số vuông Cục thống kê Tân Tây Lanđịnh nghĩa đô thị Tân Tây Lan cho các mục đích thống kê Chúng là các khuđịnh cư có dân số trên 1.000 người Tại Ba Lan, định nghĩa chính thức về "đôthị" đơn giản là ám chỉ đến các địa phương có danh xưng là thị trấn, thànhphố Vùng "nông thôn" là những vùng nằm ngoài ranh giới của các thị trấn

này Sự phân biệt đơn giản này có thể gây lầm lẫn trong một số trường hợp vìmột số địa phương có danh xưng làng xã có thể có dân số đông hơn các thịtrấn nhỏ [76, tr.17] Tại Hoa Kỳ, có hai loại khu đô thị Thuật từ urbanizedarea dùng để chỉ một khu đô thị có từ 50.000 dân trở lên Các khu đô thị dưới50.000 dân được gọi là urban cluster Cụm từ Urbanized areas được sử dụnglần đầu tiên tại Hoa Kỳ trong cuộc điều tra dân số năm 1950 trong khi cụm từurban cluster được thêm vào trong cuộc điều tra dân số năm 2.000 Có khoảng1.371 khu đô thị trên 10.000 người tại Hoa Kỳ Cục điều tra dân số Hoa Kỳđịnh nghĩa một khu đô thị như "những cụm thống kê cốt lõi có mật độ dân số

ít nhất là 1.000 người trên một dặm vuông Anh hay 386 người trên một cây sốvuông và những cụm thống kê xung quanh nó có tổng mật độ dân số ít nhất là

500 người trên một dặm vuông hay 193 người trên một cây số vuông Kháiniệm về khu đô thị được Cục điều tra dân số Hoa Kỳ định nghĩa thường đượcdùng như thước đo chính xác hơn diện tích của một thành phố vì trong cácthành phố khác nhau cũng như tiểu bang khác nhau, đường phân giới giữa cácranh giới thành phố và khu đô thị của thành phố đó thường không như nhau.Thí dụ, thành phố Greenville, Nam Carolina có dân số thành phố dưới 60.000nhưng khu đô thị có trên 300.000 người trong khi đó Greensboro, BắcCarolina có dân số thành phố trên 200.000 nhưng dân số khu đô thị khoảng270.000 [77, tr.05] Điều đó có nghĩa là Greenville thật sự "lớn hơn" theo một

số ý nghĩa và mục đích nào đó nhưng không phải theo một số ý nghĩa và mụcđích khác, thí dụ như thuế, bầu cử địa phương Khoảng 70% dân số Hoa Kỳsống bên trong ranh giới của các khu đô thị (210 trong số 300 triệu người).Tổng cộng thì các khu đô thị này chiếm khoảng 2% diện tích Hoa Kỳ Phầnlớn cư dân đô thị là những người sống ở ngoại ô Cư dân sống trong thànhphố trung tâm cốt lõi chiếm khoảng 30% dân số khu đô thị (khoảng 60 trong

210 triệu người) [76, tr.42]

Dưới khía cạnh xã hội học, đô thị và nông thôn là hai khái niệm về mặtnội dung có hàng loạt đặc điểm có tính đối lập nhau Các nhà xã hội học đãđưa ra rất nhiều cơ sở khác nhau để phân biệt đô thị và nông thôn Sự phânchia đó có thể dựa trên cơ sở các lĩnh vực hoạt động sống của xã hội như lĩnhvực công nghiệp, nông nghiệp, thủ công nghiệp, thương nghiệp, giao thông,vận tải, dịch vụ, hoặc dựa trên các thiết chế chủ yếu của xã hội như thiết chếkinh tế, văn hóa, giáo dục, chính trị, gia đình, hoặc theo các nhóm, các giaicấp, tầng lớp xã hội, hay theo bình diện lãnh thổ.

Cũng có một số nhà lý luận xã hội học lại cho rằng, để phân biệt giữa

đô thị và nông thôn theo sự khác biệt giữa chúng về các mặt kinh tế, xã hội vàmôi trường Như về mặt kinh tế thì giữa đô thị và nông thôn có sự khác biệt

về lao động, nghề nghiệp, mức độ và cách thu nhập về dịch vụ, v.v Về mặt

xã hội thì đó là sự khác biệt trong lối sống, giao tiếp, văn hóa, gia đình, mật

độ dân số, nhà ở, v.v Về mặt môi trường thì chủ yếu ở đây là môi trường tựnhiên, mức độ ô nhiễm, v.v Nhấn mạnh từ góc độ xã hội thì cả đô thị vànông thôn đều được coi là những hệ thống xã hội, những cộng đồng xã hội cónhững đặc trưng riêng biệt như những xã hội nhỏ và trong đó có đầy đủ cácyếu tố, các vấn đề xã hội và các thiết chế xã hội Vì vậy, trước hết đô thị vànông thôn cần được xem xét như một cơ cấu xã hội, trong đó có hàng loạt cácyếu tố, các lĩnh vực nằm trong mối quan hệ chặt chẽ với nhau

Đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn) có những đặc điểm khác biệt so vớinông thôn (tỉnh, huyện, xã): về vị trí, vai trò; về an ninh, quốc phòng, trật tự

an toàn xã hội; về kinh tế; về dân cư; về lối sống; về cơ sở hạ tầng; về địa giớihành chính; về quản lý … [39, tr.11]

Về cấu trúc cộng đồng dân cư: đô thị là một khối cộng đồng dân cư duynhất và thống nhất còn nông thôn là một tập hợp của nhiều cộng đồng dân cưriêng rẽ; Về hình thức, cấu trúc hạ tầng kỹ thuật: đô thị có một hệ thống

đường ôtô tráng nhựa, điện nước, cống thoát nước liên hoàn duy nhất, nhà ở,nhà phố liền kề Nông thôn gắn liền với vườn cây - đồng ruộng, vườn rau - ao

cá, gia súc gia cầm; Về nghề nghiệp: cư dân đô thị, thành phố, thị xã, thị trấn

đa số không làm nghề nông (làm ruộng, trồng trọt, đánh bắt hải sản, đốn củi,làm rừng…) Phần đông họ sinh sống bằng buôn bán hàng hóa hoặc ăn uống,dịch vụ lao động, sản xuất thủ công hoặc công nghiệp, chế biến thực phẩm,ngân hàng tài chính, dạy học; Về lối sống, sinh hoạt: cư dân đô thị, thành phố,thị xã, thị trấn thường có đời sống văn hóa cao hơn nông thôn, văn minh tiến

bộ hơn Tinh thần chấp hành luật pháp của cư dân đô thị tốt hơn ở nông thôn

Về diện tích, mật độ dân cư: diện tích các đô thị, thành phố thường nhỏ hơn

so với cùng cấp ở nông thôn, nhưng mật độ dân cư thường cao hơn gấp hàngchục, trăm lần ở các xã, huyện; Về ý thức chính trị: cư dân đô thị có ý thứcchính trị cao hơn nông thôn: dân chủ, công bằng, tự do, nhanh nhạy tiếp thucái mới Họ có tính tập thể cộng đồng mạnh mẽ, tính kỷ luật lao động và đờisống cao hơn cư dân nông thôn, nhưng cũng dễ dàng bị khích động, manhđộng ảnh hưởng đến an ninh trật tự công cộng Về các nhóm giai cấp, tầnglớp xã hội thì ở đô thị đặc trưng chủ yếu là giai cấp công nhân, ngoài ra còn

có các tầng lớp giai cấp khác như tư sản, thợ thủ công, viên chức, trí thức,v.v Còn đối với nông thôn thì đặc trưng chủ yếu ở đây là nông dân, ngoài ra

ở từng xã hội còn có các giai cấp, tầng lớp như địa chủ, phú nông, nhóm thợthủ công nghiệp, buôn bán nhỏ, v.v Về lĩnh vực sản xuất chủ yếu ở đô thị cóđặc trưng là sản xuất công nghiệp; ngoài ra, còn có các lĩnh vực khác nhưdịch vụ, thương nghiệp, sản xuất tinh thần, v.v Còn đối với nông thôn thìđặc trưng rõ nét nhất là sản xuất nông nghiệp; ngoài ra, còn phải kể đến cấutrúc phi nông nghiệp bao gồm: dịch vụ, buôn bán, tiểu thủ công nghiệp mà cóvai trò rất lớn đối với lĩnh vực sản xuất nông nghiệp Về lối sống, văn hóa củatừng loại cộng đồng, thì đối với nông thôn thường rất đặc trưng với lối sống

văn hóa của cộng đồng làng xã mà được phân biệt rất rõ ràng với lối sống thịdân đặc trưng cho khu vực đô thị Đặc trưng này có rất nhiều khía cạnh để chỉ

ra sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn: từ hệ thống dịch vụ, sự giao tiếp, đờisống tinh thần, phong tục, tập quán, hệ giá trị, chuẩn mực cho hành vi đếnkhía cạnh dân số, lối sống gia đình, sinh hoạt kinh tế ngay cả đến hệ thốngđường xá, năng lượng, nhà ở đều nói lên đây là hai cộng đồng có các khíacạnh văn hóa, lối sống tách biệt nhau Đây là đặc trưng cơ bản nhất về mặt xãhội học khi phân tích sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn Chính đặc trưngthứ ba đã tạo ra bản sắc riêng, diện mạo riêng cho hai hệ thống xã hội đô thị

và nông thôn

Khái quát lại, đô thị là một khu vực có đại giới hành chính được xácđịnh rõ ràng với cấu trúc cộng đồng dân cư đặc biệt Đô thị khác nông thôn vềnhiều mặt, trong đó là sự khác biệt căn bản về cầu trúc, hạ tầng kỹ thuật, vềdiện tích, mật độ dân cư, về lối sống, sinh hoạt của người dân Đô thị có vị tríđặc biệt, là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa của một vùng hoặc một khuvực rộng lớn

Những đặc điểm của đô thị: Thứ nhất, đô thị là nơi tập trung nhiều vấn

đề và có tính toàn cầu như: vấn đề môi trường, vấn đề dân số, vấn đề tổ chứckhông gian và môi trường Thứ hai, quan hệ thành thị và nông thôn luôn tồntại, ngày càng trở nên quan trọng Thứ ba, hệ thống thị trường đô thị vớinhững đặc trưng riêng biệt: Thị trường đô thị là một hệ thống hoặc địa điểm,

ở đó diẽn ra việc mua bán, trao đổi hàng hoá và dịch vụ Những thị trườngchủ yếu của đô thị bao gồm: Thị trường lao động, thị trường đất và bất độngsản, thị trường giao thông, thị trường hạ tầng đô thị, thị trường dịch vụ, thịtrường tài chính Thứ tư, đô thị như một nền kinh tế quốc dân: Vì đô thị cũngđược giới hạn về mặt hành chính, hoạt động của nó có tính độc lập tương đối.Thứ năm, đô thị mang tính kế thừa của nhiều thế hệ cả về cơ sở vật chất, kinh

tế và văn hóa Nền văn hoá được kế thừa và phát triển với bản sắc dân tộcViệt Nam

* Khái niệm chính quyền đô thị

Theo Tiến sĩ Võ Trí Hảo, giảng viên Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh:

“Nói một cách dễ hiểu, chính quyền đô thị là một thuật ngữ để chỉ một mô

hình chính quyền địa phương thành lập ở các đô thị, dùng để phân biệt với

mô hình chính quyền nông thôn” [23, tr.42] Như vậy, theo cách quan niệmnày, khái niệm chính quyền đô thị được hiểu khi đặt trong tương quan so sánhvới một mô hình chính quyền địa phương khác, đó là chính quyền nông thôn

Mô hình chính quyền đô thị là mô hình tập trung quản lý Trách nhiệmquản lý của chính quyền đô thị thường được tập trung vào cấp thành phố, cấpcòn lại chỉ là cánh tay nối dài, chứ không phải một cấp quyền lực khác Cấp

cơ sở chỉ quản lý hành chính dân cư, đặc biệt không tham gia quản lý kinhdoanh [23, tr.38]. Chính quyền đô thị là mô hình quản lý hành chính dựa trên đặc thù của đô thị, có sự phân biệt rõ rệt với nông thôn, đào tạo và phát huy nguồn lực con người đến mức tối đa Bộ máy quản lý của chính quyền đô thị

phải quy tụ nguồn nhân lực được đào tạo bài bản, ưu tú cả về tài năng và đạođức, gây ảnh hưởng tốt đến lối sống của toàn xã hội Thủ tục hành chính đượctinh giản triệt để, số công chức được tinh giản Sự tinh giản thủ tục hànhchính, tinh giản công chức dựa trên sự tinh giản các cấp trung gian quản lý,

mà công nghệ thông tin là phương tiện của việc này Ngân sách cho bộ máyhành chính cồng kềnh như hiện nay sẽ được tập trung cho những công chức

xứng đáng được tuyển chọn minh bạch Thị trưởng là người đứng đầu và có

quyền lực cao nhất trong địa phương và người dân bầu theo cơ chế dân chủ trực tiếp hay đại diện Cơ chế người dân trực tiếp bầu thị trưởng được tiến

hành bằng việc có nhiều hơn một ứng viên do tổ chức Đảng, tổ chức xã hộitiến cử qua nhiều vòng tranh cử nội bộ trình bày chương trình hành động của

mình, tiến hành vận động tranh cử thông qua nhiều hình thức khác nhau Trên

cơ sở đó, người dân bỏ lá phiếu chọn ra người tài năng nhất Các vị thị trưởngđắc cử qua bầu cử trực tiếp, công khai, minh bạch này thường là những người

có tài năng, uy tín Dân chủ trực tiếp bao gồm cơ chế người dân trực tiếp bầu

thị trưởng là mức phát triển cao của dân chủ Cần thiết xây dựng điều luật sát

với thực tiễn của các đô thị, không thể sử dụng một bộ luật chung, áp dụng trên tất cả các vùng miền khác nhau, từ nông thôn cho tới đô thị Cần xây

dựng một luật áp dụng các đô thị chung chi phối các đô thị, trong đó các đôthị loại một, loại hai, ba Không nên áp dụng chung một mặt bằng trong khiphát triển kinh tế xã hội, quản lý khác nhau giữa đô thị và nông thôn

Chính quyền đô thị là mô hình quản lý hành chính dựa trên đặc thù của

đô thị, có sự phân biệt rõ rệt với nông thôn Xuất phát từ đặc thù về quản lýnhà nước ở vùng đô thị, chính quyền đô thị thường có hai đặc điểm khác biệt

so với chính quyền nông thôn:

Thứ nhất, được tổ chức rút gọn một số cấp chính quyền Đặc điểm này

xuất phát từ thực tế đường kính các đô thị thường bé hơn đường kính các đơn

vị hành chính cùng cấp ở vùng nông thôn, nên giảm bớt cấp chính quyền,

nhưng vẫn bảo đảm khoảng cách “nhân dân - chính quyền” không quá xa về

mặt không gian

Thứ hai, người đứng đầu chính quyền đô thị do dân bầu trực tiếp hay

nói cách khác bộ máy chính quyền được tổ chức theo mô hình thị trưởng, điềunày xuất phát từ thực tế, trình độ dân trí ở các đô thị cao hơn vùng nông thôn,hoàn toàn có khả năng chọn đúng người Mặt khác, ở các đô thị thường cónhiều vấn đề phức tạp về an ninh, môi trường nên đòi hỏi một người đứngđầu chính quyền chịu trách nhiệm trước dân cao hơn, đòi hỏi được dân bầutrực tiếp, chịu trách nhiệm trực tiếp và bị phế truất trực tiếp bởi lá phiếu củangười dân Tuy nhiên, ở các nước phát triển, dân trí cao, thì đặc điểm thứ hainày được mở rộng áp dụng cả với vùng nông thôn

Một trong những mục tiêu mà chính quyền đô thị hướng tới là bộ máyhành chính được tinh giản đến mức tối đa, người thủ trưởng đô thị sẽ cóquyền quyết định nhanh và tức thì nhiều vấn đề quan trọng với đô thị, môhình chính quyền đô thị là mô hình tập trung quản lý ở cấp Thành phố Nhiều

ý kiến cho rằng, chính quyền đô thị hiện đại là “nhà nước thu nhỏ lại, tư nhân

phình ra”, Nhà nước chỉ làm chức năng quản lý, đề ra chính sách hợp lý, còn

huy động người dân tham gia phát triển thành phố; xây dựng trong người dânthói quen ứng xử đô thị, tuân thủ luật pháp triệt để

Chính quyền đô thị quản lý một cộng đồng thống nhất, công dân có

quyền làm thủ tục hành chính ở bất kỳ nơi nào mà họ thấy thuận tiện nhất;không nhất thiết phải đúng quận, chỉ rất ít thủ tục đòi hỏi phải đi đúng tuyến;việc cấp chỗ học, trường phổ thông công lập được căn cứ vào bán kính từ nơi

cư trú đến trường học gần nhất chứ không nhất thiết phải đúng tuyến; cảnh sátthành phố đang thi hành công vụ, khi thấy hành vi vi phạm pháp luật cóquyền và nghĩa vụ bắt giữ mà không phân biệt địa bàn Vì địa bàn thành phố

về mặt an ninh trật tự được coi là một địa bàn thống nhất nên cảnh sát trưởngphải chịu trách nhiệm về các hành vi vi phạm pháp luật

Quản trị đô thị có những khác biệt so với quản trị nông thôn Cũng có thểcùng một chức năng như chính quyền nông thôn, nhưng thực hiện nhiệm vụtrong từng chức năng của chính quyền đô thị lại khác biệt hoàn toàn Với nhữngbiến đổi đa dạng về đời sống kinh tế - xã hội, với mật độ dân số cao cùng với vớitrình độ dân trí và chất lượng phản biện của người dân đô thị đối với chính sáchcông cao hơn so với địa phương nông nghiệp, thách thức đối với chính quyền đôthị trong công tác quản trị đó là: chất lượng cung cấp dịch vụ đô thị, phát triểnkinh tế, đảm bảo an sinh xã hội cho cộng đồng dân cư, cải thiện môi trường vànâng cao chất lượng sống của người dân Do vậy, một chính quyền đô thị tốtkhông chỉ cung cấp hàng loạt các dịch vụ công mà còn bảo toàn cuộc sống và

quyền tự do của công dân đô thị; tạo ra không khí dân chủ, đối thoại; hỗ trợ thịtrường, phát triển đô thị bền vững; và tạo điều kiện cho các đầu ra nhằm nângcao chất lượng cuộc sống người dân đô thị và các vùng nông nghiệp lân cận(Anwar Shah, 2006) Quản trị đô thị cần hướng đến việc thiết lập một khuôn khổnhằm nâng cao tính hiệu quả, hiệu lực của chính quyền đô thị, cụ thể đó là hànhđộng đúng (cung cấp dịch vụ phù hợp với sở thích của công dân); không chuyênquyền (hành động trong cách thức tốt nhất với chi phí thấp và chuẩn mực tốt); vàtrách nhiệm (hành động thông qua cách tiếp cận dựa vào quyền lợi của côngchúng) (Bailey, 1999; Dollery và Wallis, 2001…).

Từ những quan niệm trên, có thể thấy, Thứ nhất, chính quyền đô thị làmột hình thức tổ chức của chính quyền địa phương nhưng được áp dụng vớimột địa bàn đặc thù về địa lý, nơi tập trung đông dân cư, gắn với trình độ pháttriển kinh tế - xã hội và dân trí cao Thứ hai, xuất phát từ những đặc thù ấy,chính quyền đô thị có cách thức thành lập, tổ chức và hoạt động riêng, trong

đó đặc biệt đề cao năng lực quản lý nhanh nhạy, linh hoạt và tính chịu tráchnhiệm của những người đứng đầu, đồng thời nhấn mạnh vai trò chủ động vàtích cực tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và tổ chức chínhquyền này Một đặc điểm thứ ba vừa là mục tiêu cũng là hệ quả tất yếu từ haiđặc điểm trên, đó là, mô hình chính quyền đô thị được tổ chức tinh gọn màhiệu quả

Như vậy, có thể khái quát lại, chính quyền đô thị là hình thức tổ chức

chính quyền địa phương ở các đô thị - địa bàn tập trung dân cư, có trình độ phát triển kinh tế - xã hội và dân trí cao Được tổ chức chặt chẽ và tập trung theo hướng tinh giản, gọn nhẹ, tăng tính linh hoạt và hiệu quả của bộ máy Trong đó, nhấn mạnh vai trò và tính chịu trách nhiệm của người đứng đầu đồng thời đề cao trách nhiệm công dân và sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và vận hành hệ thống.

1.1.2 Khái niệm mô hình chính quyền đô thị

Mô hình chính quyền đô thị cấp thành phố trực thuộc Trung ương gồm có

cơ quan dân cử (hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính (ủy ban hành chính)hoặc cơ quan hành chính là Tòa thị chính, đứng đầu Tòa thị chính là Thị trưởng,

là một hình thức của chính quyền địa phương thuộc hệ thống tổ chức của Chínhphủ (hệ thống hành pháp) Hội đồng nhân dân do nhân dân trực tiếp bầu ra.Người đứng đầu cơ quan hành chính là Chủ tịch Ủy ban hành chính do Hội đồngnhân dân bầu, kết quả bầu cử vẫn do cấp trên phê chuẩn Chủ tịch Ủy ban hànhchính bổ nhiệm cấp phó Hoặc

Mô hình chính quyền đô thị cấp quận trực thuộc thành phố thì không tổchức Hội đồng nhân dân, chỉ tổ chức cơ quan hành chính quận Người đứng đầu

cơ quan hành chính quận là Chủ tịch Ủy ban hành chính quận do Chủ tịch Ủyban hành chính thành phố trực thuộc Trung ương bổ nhiệm Dưới Chủ tịch Ủyban hành chính Quận có một số Phó Chủ tịch Ủy ban hành chính quận do Chủtịch Ủy ban hành chính quận đề nghị Chủ tịch Ủy ban hành chính thành phố trựcthuộc Trung ương bổ nhiệm Cơ quan hành chính quận là cơ quan đại diện của

cơ quan hành chính thành phố

Mô hình chính quyền đô thị cấp phường trực thuộc quận thì không tổchức Hội đồng nhân dân, chỉ tổ chức cơ quan hành chính phường Mô hình tổchức và hoạt động của cơ quan hành chính phường như mô hình của quận.Người đứng đầu cơ quan hành chính phường, thị trấn là Trưởng phường, Trưởngthị trấn do Quận trưởng, Thị trưởng thành phố, thị xã thuộc tỉnh (đối vớiphường) hoặc Huyện trưởng (đối với thị trấn) bổ nhiệm Dưới Trưởng phường,Trưởng thị trấn có một hoặc hai Phó Trưởng phường, Phó Trưởng thị trấn doTrưởng phường, Trưởng thị trấn đề nghị Quận trưởng, Thị trưởng thành phố, thị

xã thuộc tỉnh (đối với phường) hoặc Huyện trưởng (đối với thị trấn) bổ nhiệm;

Về nội dung và phương thức hoạt động của chính quyền đô thị: áp dụngchế độ thủ trưởng hành chính, tăng thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu

cơ quan hành chính đô thị trong quản lý, điều hành; tăng thẩm quyền quyết địnhcủa cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới; xác địnhcác nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền đô thị phù hợp với tính chất, đặc thùquản lý đô thị; tăng cường phân cấp cho chính quyền các đô thị, tập trung vàomột số lĩnh vực: Ngân sách, kế hoạch đầu tư, tổ chức biên chế, thẩm quyền quản

lý hành chính

Trong mô hình chính quyền đô thị: xây dựng chức năng, thẩm quyền,trách nhiệm và cơ chế hoạt động cụ thể của Hội đồng nhân dân và cơ quan hànhchính đô thị (Ủy ban hành chính) phù hợp với đặc điểm và điều kiện quản lý nhànước ở đô thị trên cơ sở phân biệt với nông thôn Xác định và làm rõ mối quan

hệ giữa Trung ương và địa phương; giữa các cơ quan của chính quyền đô thị vớicác cơ quan, tổ chức khác trong hệ thống chính trị ở địa phương Mô hình chínhquyền đô thị sẽ nâng tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của cơ quan chínhquyền Với mô hình chính quyền đô thị sẽ có cơ quan chịu trách nhiệm cụ thể.Nếu trong quá trình cung cấp dịch vụ công mà cơ quan cung cấp gây thiệt hạicho người dân thì cá nhân đó có thể khiếu kiện ngay cơ quan cung cấp đòi bồithường Cơ quan này cũng không thể đỗ lỗi cho ai được để trốn tránh tráchnhiệm Bên cạnh đó, việc giảm bớt cấp quản lý của mô hình chính quyền đô thị

sẽ làm khoảng cách từ dân đến chính quyền gần hơn Về vấn đề quản lý trật tự

xã hội, hành chính sẽ hiệu quả hơn; tăng tính tự chủ, tự quản cho chính quyền đôthị sẽ tăng trách nhiệm của cơ quan quản lý để đáp ứng nhu cầu cấp bách về một

cơ chế “mềm” phục vụ quản lý, phát triển Chính quyền được tự chủ quyết định

số lượng biên chế của bộ máy các cấp và chính sách, chế độ tiền lương cho cán

bộ, công chức, viên chức Ngoài ra, chính quyền cũng được trao thêm quyền quyđịnh các hành vi xâm phạm trật tự, an toàn, văn minh đô thị phát sinh mới (chưa

có văn bản luật quy định là vi phạm hành chính) và quy định mức xử phạt nhằmtăng cường giáo dục, răn đe

Trên thế giới có nhiều mô hình chính quyền đô thị nhưng có thể thấy cóhai cách tổ chức Có thể người dân sẽ bỏ phiếu bầu trực tiếp một Thị trưởng(Mayor) cùng nhóm cộng sự của ông ta, hoặc người dân bầu ra một Hội đồngthành phố (City Council) và hội đồng này bầu chọn một Thị trưởng, hoặc sẽ đithuê một người quản lý (City Manager) như một doanh nghiệp đi thuê Giám đốcĐiều hành (CEO) Trong mô hình chính quyền đô thị, người dân tự bầu ra lãnhđạo của mình và giám sát thông qua khung luật do chính quyền trung ương banhành chính là việc tạo ra luật chơi chứ không phải tạo ra một lãnh đạo Khi đã cóluật chơi, người dân lẫn người được bầu cử căn cứ theo đó mà vận hành chínhquyền đô thị Cần có cơ cấu để người dân có thể thay lãnh đạo bằng chính láphiếu của mình Sẽ tránh được tình trạng một lãnh đạo được từ trên “ấn” xuống

mà không hiểu và không thể giải quyết được những vấn đề của cộng đồng tạichỗ Mô hình chính quyền mới phải đúng với bản chất của chế độ là chính quyềncủa dân, do dân và vì dân Phải làm rõ bản chất của chế độ, Nhà nước phápquyền xã hội chủ nghĩa và trách nhiệm người đứng đầu Thước đo của mô hìnhmới này tích cực hay không là nó có thực sự của dân, do dân và vì dân haykhông và phải làm sao khắc phục, tránh tình trạng quan liêu, cửa quyền, xa dân

Mô hình chính quyền đô thị được hình thành sẽ thay đổi chức năng cơ bản củacác sở, ngành từ tham mưu sang quản lý nhà nước Do đó, sẽ giảm bớt nhiều thủtục so với hiện nay Song song với việc phải giải quyết nhanh các thủ tục hànhchính cho người dân, trách nhiệm của các sở, ngành cũng sẽ được quy định rõràng hơn

Khái quát lại, mô hình chính quyền đô thị là mô hình chính quyền địaphương mang tính đặc trưng riêng Mô hình chính quyền đô thị có cơ cấu tổchức, cách thức vận hành, cơ chế hoạt động phù hợp với đặc thù của đô thị, đápứng được yêu cầu của cuộc sống người dân đô thị

1.1.3 Vị trí, vai trò của chính quyền đô thị

Trong quá trình sinh sống và phát triển, có vài cộng đồng dân cư nằm ởđịa bàn thuận lợi như cạnh nhiều dòng sông giao nhau hoặc khu dân cư cónhiều tuyến đường giao thông đi qua, do điều kiện thuận lợi, những cộngđồng dân cư này ngày càng có đông người di cư đến ở do nhu cầu lao độnghoặc thuận lợi về mua bán Dân số của địa điểm này lớn dần lên bằng dân sốmột xã, người ta tách nó ra khỏi xã và gọi nó là thị trấn, vì nó có chợ lớn muabán trao đổi hàng hóa Nơi khác lớn hơn, có dân số bằng một huyện, người ta

gọi là thị xã Tên gọi có chữ “thị” vì các nơi này đều có chợ to lớn, nơi giao

lưu hàng hóa giữa các địa phương chung quanh Trong các nơi này, có nơithuận lợi hơn, phát triển lớn hơn với dân số bằng một tỉnh thường được quốcgia chọn làm thủ đô hoặc thành phố trực thuộc trung ương

Tùy theo trình độ phát triển xã hội của mỗi quốc gia mà các đô thị đượchình thành trước hoặc sau Về lịch sử tổ chức bộ máy hành chính nhà nướccác cấp thì bộ máy chính quyền đô thị được hình thành sau cùng Lúc đầungười ta chưa phân biệt sự cần thiết phải có bộ máy hành chính đặc biệt chochính quyền đô thị mà cùng tổ chức giống như bộ máy chính quyền của xã -

huyện hoặc tỉnh (như nước ta hiện nay) Quá trình quản lý người ta mới phát

hiện những bất cập của nó và từ đó người ta mới nghĩ đến sự thành lập bộmáy hành chính đặc biệt riêng cho các cấp chính quyền đô thị

Có hai cách để hình thành nên chính quyền địa phương Cách thứ nhất,

người dân có thể bầu trực tiếp ra cả người đứng đầu cơ quan điều hành (gọi là

thị trưởng, huyện trưởng, xã trưởng) và cả hội đồng gồm các đại biểu Trong

trường hợp này, cả người đứng đầu cơ quan điều hành và cả các vị đại biểuhội đồng đều chịu trách nhiệm trước dân Quyền hoạch định và triển khai cácchính sách địa phương được trao cho người đứng đầu cơ quan điều hành.Quyền thẩm định, phê chuẩn và giám sát việc thi hành các chính sách địaphương được trao cho hội đồng Bằng việc kiểm tra và chế ước lẫn nhau, hai

cơ quan này sẽ bảo đảm chất lượng của nền quản trị công ở địa phương Cáchthứ hai, người dân cũng có thể chỉ bầu ra hội đồng và hội đồng lựa chọn

người đứng đầu cơ quan điều hành (phần nhiều là thông qua hình thức hợp

đồng tuyển dụng theo thời hạn) Trong trường hợp này, chỉ có các vị đại biểu

hội đồng phải chịu trách nhiệm trước dân Và chỉ có hội đồng mới có tất cả

mọi quyền hành (liên quan đến các chính sách địa phương kể cả việc hoạch

định, phê chuẩn, thực hiện và giám sát).

Theo bất cứ mô hình bầu cử nào, thì chế độ trách nhiệm trước dân vàkhuyến khích phục vụ dân trong nền quản trị công ở địa phương cũng đượcxác lập một cách rất giản dị và hiệu quả Nếu chúng ta muốn có được một sựgiản dị và hiệu quả như vậy, thì cũng chớ nên tổ chức ra những cấp chínhquyền mà không dựa vào sự bầu cử của nhân dân

Công bằng mà nói, do mức độ tập trung dân cư cao, khoảng cách địa lýnhỏ bé và sự liên thông của một số dịch vụ, chính quyền đô thị không nhấtthiết phải có nhiều cấp như chính quyền nông thôn Cụ thể, ở đô thị chỉ nên cóhai cấp chính quyền, điều này cũng phù hợp hợp với chuẩn mực của thế giới

(Hầu hết các nước trên thế giới, kể cả các nước có dân số đông hơn nước ta,

đều chỉ có 2 cấp chính quyền địa phương) Hai cấp của chính quyền đô thị là:

Cấp thành phố và cấp cơ sở Nên chọn cấp cơ sở tương đương với cấp quậnhiện nay Dưới cấp cơ sở không còn chính quyền nữa, nhưng sẽ có những vănphòng dịch vụ công ở các khu vực dân cư để phục vụ người dân nhanh chóng

và kịp thời Như vậy, chính quyền đô thị giữ vị trí trung gian, trực tiếp nhất từcấp Trung ương xuống đến thẳng cộng đồng đô thị, có vai trò quyết địnhtrong việc tổ chức thực hiện các chính sách quốc gia nói chung và về đô thịnói riêng Với đặc thù riêng của đô thị chính quyền đô thị có 3 lợi thế cơ bản

để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội quốc gia Đó là:

- Trong phạm vi lãnh thổ tương đối nhỏ hẹp của mình, mỗi đô thị cótính độc lập tương đối về không gian với trung ương và các địa phương khác,

chính quyền đô thị có xử lý công việc một cách chủ động trên cơ sở chínhsách và pháp luật chung.

- Là cấp chính quyền gần dân, có điều kiện sâu sát với nguyện vọng vàquyền lợi của dân, dễ thích nghi và phản ứng kịp thời với sự đòi hỏi của tìnhhình thực tế

- Là cấp chính quyền trực tiếp tổ chức mọi chủ trương chính sách củaNhà nước trung ương, chính quyền đô thị có điều kiện bám sát thực tiễn, pháthiện kịp thời các khiếm khuyết của chính sách vĩ mô, tham gia bổ sung, hoànthiện các chính sách chung và đề xuất các giải pháp phù hợp với đô thị

1.2 Đặc điểm của chính quyền đô thị và các nguyên tắc cơ bản để xây dựng chính quyền đô thị

1.2.1 Đặc điểm của chính quyền đô thị

Chính quyền đô thị trên thế giới thường có những đặc điểm chung là

rút bớt cấp hành chính lãnh thổ và thị trưởng do dân bầu trực tiếp Những

đặc điểm này, kéo theo một số đặc điểm trong cơ cấu tổ chức, phương thứchoạt động, cơ chế vận hành và việc tổ chức quản lý văn hóa, xã hội, tàichính… của chính quyền đô thị, đồng thời chi phối hiệu quả hoạt động của bộmáy chính quyền

* Đặc điểm về cơ cấu tổ chức

Chính quyền đô thị chỉ có độc nhất một cấp chính quyền Từ những đặc

điểm của đô thị nên tổ chức bộ máy của chính quyền đô thị luôn luôn chỉ cómột cấp và chỉ có một hội đồng nhân dân và một ủy ban nhân dân dù lớn haynhỏ Đô thị là một cộng đồng dân cư đơn nhất, thống nhất Do đó không thểphân chia theo chiều dọc thành nhiều cấp từ trên xuống để quản lý Ngược lại

do dân số đông, đô thị thường được phân nhỏ theo chiều ngang thành quận phường Các quận - phường này là những đơn vị hành chính địa phương, lànhững cánh tay hành chính nối dài của ủy ban nhân dân đô thị Các quận -phường không phải là cấp chính quyền địa phương, chỉ được phân công,không được phân cấp như huyện - xã Phụ trách các đơn vị hành chính này là

-những viên chức, được bổ nhiệm trực tiếp từ ủy ban nhân dân đô thị (dù là

quận hay phường).

Đô thị là một cộng đồng dân cư thuần nhất cho nên không có kinh tế,văn hóa quận - phường Mọi sự việc tốt - xấu xảy ra trong đô thị đều là tráchnhiệm của ủy ban nhân dân đô thị, các quận - phường có trách nhiệm thực thicông vụ được phân công để hoàn thành nhiệm vụ chung toàn đô thị - thànhphố Bộ máy hành chánh đô thị luôn luôn tinh gọn, trình độ cao, nhạy bén, đốiphó kịp thời với các tình huống, diễn biến

Các sở, ban, ngành của ủy ban nhân dân đô thị chịu trách nhiệm toàn diện Các viên chức chuyên ngành nếu có ở quận - phường đều trực thuộc các

sở, ban, ngành chuyên môn phụ trách Đối với đô thị, nơi đông người, tốc độhoạt động rất nhanh, nên người đứng đầu quận - phường chịu trách nhiệm chủyếu chính về an ninh trật tự Quận chịu trách nhiệm về an ninh trật tự, phườngchịu trách nhiệm về quản lý dân cư: hộ khẩu, hộ tịch, khách vãng lai, hoạtđộng phi pháp…

* Đặc điểm về phương thức hoạt động, cơ chế vận hành

Chính quyền đô thị thực hiện một qui tắc chung toàn đô thị Cách tổ

chức chỉ độc nhất một cấp chính quyền bảo đảm mệnh lệnh được chấp hành

triệt để, tức khắc, không chậm trễ, không thêm bớt, đều khắp đô thị - thànhphố Đây là mệnh lệnh hành chính, viên chức cấp dưới phải chấp hành tuyệtđối Trong một đô thị, mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, phải đượchưởng mọi quy định như nhau và cùng một thời điểm Trong đô thị không thể

có phong tục, tập quán nào được quyền cản trở việc thực thi qui định hànhchính Hương ước không thể có và tồn tại trong đô thị, hương ước chỉ tồn tại

ở nông thôn mà thôi Trong đô thị, mọi người đều phải sống theo một chuẩnmực, quy tắc chung

Chính quyền đô thị có quyền tự quản lớn: các chính quyền đô thị lớn

thường được quyền tự chủ rất lớn, điều này cho phép họ giải quyết thành công

một số vấn đề: Thứ nhất, về mặt ngân sách, tài sản, quan hệ giữa các đô thị

lớn với chính quyền cấp trên giống như quan hệ giữa công ty mẹ - công tycon: là hai pháp nhân độc lập về tài sản, hạch toán độc lập Nguồn thu, baogồm các nguồn thu thuế, của các thành phố được luật hoá nên họ rất chủ độngtrong kế hoạch tài chính, không rơi vào bị động chờ phê duyệt Ngược lại, nếulạm chi thì thành phố phải bán tài sản của mình để trang trải các khoản chi.Nếu công chức thi hành công vụ gây thiệt hại thì phải bồi thường cho công

dân; nếu ngân sách thường niên không đủ thì phải bán tài sản (trụ sở, đất đai)

để bồi thường; nếu bán tài sản không đủ, công dân có quyền yêu cầu áp dụngthủ tục phá sản đối với thành phố Thị trưởng không thể nào giữ được cái ghế

của mình, nếu thành phố bị tuyên bố phá sản Thứ hai, chính quyền thành phố

có quyền lập quy rất lớn Lấy ví dụ, nếu họ muốn hạn chế nhập cư như ĐàNẵng thì họ sẽ có công cụ lập quy là nâng diện tích nhà ở tối thiểu/đầu ngườilên kịch trần Nếu muốn giãn dân ở khu phố cổ Hà Nội họ sẽ có công cụ lậpquy là thành phố được quyền ấn định thuế suất bất động sản Những ngôi nhà

ở phố cổ trị giá hàng triệu đô sẽ phải đóng một số tiền thuế khủng khiếp;những cư dân bám phố cổ bán nước chè, tạp hoá sẽ không đủ khả năng trảkhoản thuế này Lúc đó, họ chỉ còn khả năng cho những người thông minhhơn thuê lại hoặc mua lại, còn mình thì mang số tiền khổng lồ thu được từviệc bán hoặc cho thuê nhà sang chỗ khác sinh sống Chỉ những ai đủ khảnăng thông minh khai thác hiệu quả mảnh đất vàng, đủ khả năng đóng tiềnthuế khổng lồ thì sẽ ở lại Bằng công cụ thị trường họ có thể giãn dân rất hiệuquả, không vi phạm nhân quyền, cũng chẳng tốn tiền ngân sách mà lại có

thêm ngân sách Thứ ba, các đô thị có quyền tự chủ lựa chọn mô hình quản lý

phù hợp nhất với mình, không cần chờ một ai từ bên trên nghĩ hộ cho mình

Thực tế, khi rút bớt cấp hành chính lãnh thổ, các đô thị thường chú trọng mô

hình tản quyền Ví dụ: chính quyền thành phố (trực thuộc Trung ương) thay

vì chỉ có duy nhất một văn phòng tiếp dân nằm ở trung tâm thì sẽ có nhiềuvăn phòng tiếp dân, nhiều đầu mối thụ lý hồ sơ nằm ở các đô thị vệ tinh phân

bố đều trên toàn thành phố Một số loại việc sẽ được uỷ quyền cho văn phòngtiếp dân trực tiếp giải quyết Nói cho dễ hiểu, nếu mô hình này được áp dụng,công dân ở quận Hoàn Kiếm, Hà Nội có thể nộp hồ sơ đăng ký kinh doanh vànhận kết quả ở ngay Hoàn Kiếm chứ không phải lên tận trụ sở chính của sở

Kế hoạch và đầu tư nộp Việc luân chuyển hồ sơ, phân công cán bộ giữa vănphòng Hoàn Kiếm và trụ sở chính là việc nội bộ của sở Kế hoạch và đầu tư,công dân không cần quan tâm, chỉ cần lo đủ giấy tờ và đúng hạn thì nhận kếtquả Trong tổ chức bộ máy, bộ phận liên quan đến thương mại, kinh doanh,

an ninh trật tự, môi trường được chú trọng

Chính quyền đô thị có quyền năng lớn - trách nhiệm lớn: Người đứng

đầu thành phố do dân bầu trực tiếp một cách công khai, minh bạch, dân chủ

Vì thế, muốn trúng cử thì người đứng đầu thành phố không còn cách nào khác

là làm hài lòng dân; sự sắp đặt, ưu ái của cấp trên không có mấy ý nghĩa, bởivậy họ sợ dân hơn sợ cấp trên Trách nhiệm, quyền năng của thị trưởng

(người đứng đầu) được thiết kế theo nguyên tắc trọn gói Người ta coi việc

bảo đảm an ninh, môi trường, trật tự của một thành phố là một loại hàng hoácông cộng đặc biệt, không có gì cao siêu, trừu tượng Nó khác với hàng hoáthông thường ở chỗ người mua không trả tiền trực tiếp mà trả qua thuế và phí;không mặc cả trực tiếp mà chọn nhà cung cấp qua lá phiếu của mình Quátrình đấu thầu sẽ được thay bằng quá trình vận động tranh cử Bởi vậy, khi

vận động tranh cử, thị trưởng phải “chào hàng” trọn gói: êkíp làm việc, chất lượng dịch vụ công và giá cả (thuế và phí sẽ tăng hay giảm) Sau khi trúng cử

thì cử tri cùng với Hội đồng thành phố sẽ giám sát việc thực thi “hợp đồng” (cam kết tranh cử) này của thị trưởng.

Thị trưởng là người đứng đầu và có quyền lực cao nhất trong địaphương và người dân bầu theo cơ chế dân chủ trực tiếp hay đại diện Cơ chếngười dân trực tiếp bầu thị trưởng được tiến hành bằng việc có nhiều hơn mộtứng viên do tổ chức Đảng, tổ chức xã hội tiến cử qua nhiều vòng tranh cử nội

bộ trình bày chương trình hành động của mình, tiến hành vận động tranh cửthông qua nhiều hình thức khác nhau Trên cơ sở đó, người dân bỏ lá phiếuchọn ra người tài năng nhất Các vị thị trưởng đắc cử qua bầu cử trực tiếp,công khai, minh bạch này thường là những người có tài năng, uy tín Dân chủtrực tiếp bao gồm cơ chế người dân trực tiếp bầu thị trưởng là mức phát triểncao của dân chủ

* Đặc điểm về tổ chức quản lý văn hoá, xã hội, tài chính

Mô hình chính quyền đô thị là mô hình tập trung quản lý Trách nhiệmquản lý của chính quyền đô thị thường được tập trung vào cấp thành phố, cấpcòn lại chỉ là cánh tay nối dài, chứ không phải một cấp quyền lực khác Cấp

cơ sở chỉ quản lý hành chính dân cư, đặc biệt không tham gia quản lý kinhdoanh quá nhiều như hiện nay Muốn xây dựng chính quyền đô thị phải thayđổi cách quản lý hộ khẩu Vai trò của lực lượng kinh tế và thị trường trongviệc định hình nhập cư ngày càng gia tăng Nhập cư được xem như là cơ chế

đô thị hóa và phát triển kinh tế ở Việt Nam Cách quản lý hộ khẩu như hiệnnay cũng không thể ngăn dòng nhập cư vào các đô thị Có thể thay một sốchức năng của sổ hộ khẩu bằng thẻ an sinh xã hội Thông tin về mỗi cá nhân

đã nằm trong bộ lưu dữ liệu của chính quyền Chỉ cần đưa thẻ an sinh với mã

số riêng vào máy là biết được tên tuổi, quê quán, tình trạng lao động, khi cầnthiết có thể truy cập đầy đủ thông tin cá nhân

Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương - chính quyền đô thị và giữachính quyền đô thị - các thành phần khác trong đô thị Trước hết là mối quan

hệ giữa trung ương - chính quyền đô thị Điểm mấu chốt trong mối quan hệ

này nằm ở sự phân quyền Chính phủ chỉ đóng vai trò là “người điều phối”

tạo ra các khuôn khổ pháp lý và quản lý cơ bản Chính phủ phân quyền mạnh mẽhơn cho các chính quyền đô thị Trong nhiều nhiệm vụ quản lý đô thị về các lĩnhvực đầu tư, tài chính, quản lý kinh tế, qui hoạch lại càng có những đặc thùriêng so với vùng nông thôn Do đó, có sự phân cấp mạnh mẽ hơn nữa giữa đôthị và trung ương để làm sao chính quyền đô thị chủ động hơn nữa nhằm pháthuy được những tiềm năng về kinh tế tài chính, nguồn lực của xã hội

Nhiệm vụ của chính quyền đô thị là thực thi các cơ chế để làm sao tạo

được sự tham gia của mọi thành phần vào việc phát triển đô thị (Mô hình

quản lý công mới hay NIE) Chính quyền đô thị có thiết chế hóa sự tham gia

của mọi thành phần vào các quyết sách liên quan đến ngân sách của thànhphố Theo đó, mỗi năm các công dân của thành phố được mời gọi tham giahai cuộc hội nghị để cùng thảo luận và chọn ra một số vấn đề bức thiết nhấtcủa thành phố để đầu tư, trên danh sách các vấn đề mà thành phố đưa ra

Bộ máy quản lý của chính quyền đô thị quy tụ nguồn nhân lực được đàotạo bài bản, ưu tú cả về tài năng và đạo đức, gây ảnh hưởng tốt đến lối sống củatoàn xã hội Thủ tục hành chính được tinh giản triệt để, số công chức được tinhgiản Sự tinh giản thủ tục hành chính, tinh giản công chức dựa trên sự tinh giảncác cấp trung gian quản lý, mà công nghệ thông tin là phương tiện của việcnày Ngân sách cho bộ máy hành chính cồng kềnh như hiện nay sẽ được tậptrung cho những công chức xứng đáng được tuyển chọn minh bạch

Chức năng hàng đầu của chính quyền là cung cấp các hàng hoá và dịch

vụ công mà một trong những yếu tố tiên quyết là phải phát triển trên cơ sở hạtầng Xét ở góc độ quản lý ngân sách, những đặc điểm của đô thị được phản

ảnh qua quy mô và tính phức tạp của chi tiêu ngân sách Chính quyền đô thị

có năng lực tài khóa lớn hơn so với chính quyền nông thôn và do vậy cóquyền tự chủ tài chính lớn hơn để thực hiện trách nhiệm cung cấp hàng hóa,dịch vụ công cho xã hội đô thị Không thể đồng nhất nhiệm vụ chi tiêu củachính quyền đô thị và chính quyền địa phương nói chung Làm như vậy sẽdẫn đến thất bại về thể chế Nhiều quốc gia trao quyền cho chính quyền đô thịlớn thực hiện các quyền lực chi tiêu ngân sách như là quyền lực của một banghay một quốc gia Lý thuyết vai trò của chính quyền địa phương thì khôngphân biệt giữa đô thị và nông thôn, giữa thành phố có quy mô lớn và quy môvừa Tất cả các chính quyền địa phương là không như nhau Chỉ có số lượng

và quy mô dịch vụ công giữa các chính quyền là khác nhau

Sự tập trung cao nhu cầu đặc biệt trong đô thị đòi hỏi chính quyền đôthị phải thiết kế một chính sách chi tiêu công hợp lý Những đô thị lớn, nơiquy tụ nhiều doanh nghiệp, thì chính quyền đô thị cần chú trọng tăng cườngđầu tư vào cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực, phát triển mạng lưới giaothông và bưu chính viễn thông Các đô thị còn phải cung cấp các dịch côngliên quan đến nâng cao chất lượng cuộc sống, mà có tính chất thu hút cácnguồn lực con người từ các địa phương khác quy tụ vào để phục vụ cho pháttriển kinh tế, thương mại của đô thị Trên cơ sở ấn định thuế suất và cácnguồn thu, Hội đồng thành phố sẽ quyết định ngân sách; trong phạm vi ngânsách được quyết, thị trưởng tự lo việc tinh giản bộ máy, chọn người tài làmviệc cho mình Toàn quyền chọn cấp phó, các giám đốc sở

Các nguyên tắc của công tác quản lý đô thị: Tập trung, thống nhất,

quản lý trực tiếp, kết hợp giữa quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, quản lý đôthị có hiệu quả, thiết lập cơ cấu tổ chức tối ưu, kết hợp hài hoà các lợi ích xãhội và xử lý tốt các mối quan hệ đối ngoại

Khái quát lại, việc nghiên cứu chỉ rõ những đặc điểm chung nhất của

mô hình chính quyền đô thị trên thế giới sẽ rút ra giá trị nhất định trong việcxây dựng mô hình chính quyền đô thị ở nước ta Mặc dù mô hình chính quyền

đô thị trên thế giới là rất đa dạng, phong phú, nhưng tất cả các các mô hình đóvẫn có những đặc điểm chung nhất về cơ câu tổ chức, về phương thức hoạtđộng, cơ chế vận hành, về tổ chức quản lý văn hóa, tài chính

Tóm lại, nghiên cứu một số vấn đề lý luận và thực tiễn về mô hìnhchính quyền đô thị đã làm rõ được khái niệm về đô thị, khái niệm về chínhquyền đô thị với nhiều góc độ khác nhau Xác định rõ khái niệm đô thị vànhững đặc điểm của đô thị, khái niệm chính quyền đô thị và vị trí, vai trò củachính quyền đô thị và những nguyên tắc cơ bản xây dựng chính quyền đô thị

(Nguyên tắc đồng bộ và thống nhất, Nguyên tắc phân quyền cho cấp dưới,

Nguyên tắc hạn quyền, Nguyên tắc tương xứng giữa quyền và trách nhiệm, giữa trách nhiệm và đãi ngộ cho mỗi cá nhân, Nguyên tắc phân giao nhiệm

vụ gắn liền với điều kiện bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ) Đặc biệt, qua nghiên

cứu mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở các nước trên thế giới cho thấyđược sự đa dạng, phong phú của các mô hình tổ chức chính quyền đô thị ởmỗi nơi có sự khác nhau Mô hình chính quyền đô thị được xây dựng chủ yếudựa trên các điều kiện về kinh tế - xã hội, thể chế nhà nước, đặc điểm dân cư,truyền thống lịch sử, văn hoá khác nhau của các quốc gia, các vùng, miền.Nhìn chung, bộ máy chính quyền đô thị của nhiều nước được xây dựng theohướng tinh gọn hơn, giảm bớt các tầng, nấc trung gian, ảnh hưởng đến tínhnhanh nhạy trong công tác quản lý đô thị Chế độ Thị trưởng quản lý điềuhành đô thị ngày càng được áp dụng rộng rãi ở hầu hết đô thị của các quốc giatrên thế giới Tuy nhiên, cũng như việc tổ chức bộ máy chính quyền đô thị,

mô hình bầu cử Thị trưởng tại các đô thị có sự khác biệt nhất định: có thể dongười dân hay cơ quan đại biểu địa phương bầu hoặc cũng có thể được bổ

nhiệm bởi người có thẩm quyền Kinh nghiệm các nước cho thấy, năng lực,hiệu quả công việc của Thị trưởng phụ thuộc nhiều vào cách thức bầu cử,nhiệm kỳ dài hay ngắn và cơ chế trách nhiệm của người đứng đầu đô thị là cánhân hay tập thể.

Tìm hiểu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở một

số nước như ở Đức, Mỹ, Nhật Bản, các nước Đông âu, Hàn Quốc, Thái Lan

và Trung Quốc, xác định rõ những đặc điểm chung của chính quyền đô thị là

rút bớt cấp hành chính lãnh thổ và thị trưởng do dân bầu trực tiếp và một số

đặc điểm trong cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động, cơ chế vận hành vàviệc tổ chức quản lý văn hóa, xã hội, tài chính… của chính quyền đô thị sẽ làcăn cứ để đề xuất những mô hình chính quyền đô thị hiệu quả nhất

1.2.2 Các nguyên tắc cơ bản để xây dựng chính quyền đô thị

- Nguyên tắc đồng bộ và thống nhất: Đô thị là một cơ thể sống và phát

triển, là một hệ thống đồng bộ và thống nhất trong hệ thống quốc gia, do đó

bộ máy chính quyền cũng phải đồng bộ và thống nhất

Đồng bộ về cấu trúc và chức năng, thiết kế sơ đồ cấu trúc là thiết kế sựphân bổ chức năng và nhiệm vụ cho các cơ quan trong cấu trúc theo một trật

tự quyền lực và trách nhiệm nhất định; đồng bộ và thống nhất của bộ máy cònbiểu thị ở các mối quan hệ ngang, dọc của các chức năng trong hệ thống vàtrong phân công, phân quyền trong quá trình quản lý Việc phân công (giaoviệc) và phân quyền phải bảo đảm tính thống nhất của đô thị, của quốc gia,chống chủ nghĩa địa phương, bản vị, cục bộ và chia rẽ, quyền và trách nhiệmcủa mỗi cá nhân được thực hiện một cách thông suốt

- Nguyên tắc phân quyền cho cấp dưới: Xuất phát từ thực tiễn cấp chính

quyền thấp nhất là cấp có điều kiện gần dân và phục vụ dân tốt nhất, xuhướng của các nước là tăng cường quyền hạn và trách nhiệm cho chính quyềncấp thấp Nhiều nước đã tổ chức chính quyền đô thị theo hai cấp, chính quyền

thành phố và cấp cơ sở Các công việc liên quan trực tiếp tới dân do chínhquyền cơ sở giải quyết.

Trình độ tổ chức quản lý của chính quyền cấp đô thị đủ quán xuyến toàn

bộ hoạt động của đô thị Giao việc nhưng không khoán trắng cho cấp dưới,mối liên hệ giữa đô thị tới cấp cơ sở phải chặt chẽ thông suốt Cấp chínhquyền đô thị phải quản lý nhiều đầu mối hơn, phức tạp hơn

- Nguyên tắc hạn quyền: Trong một xã hội dân chủ không cho phép thâu

tóm quyền lực vào một cá nhân nào Nói cách khác không một ai có quyền tự

do ra quyết định mà không chịu sự giám sát, kiểm tra của người khác

Việc kiểm tra giám sát của cấp trên đối với cấp dưới là kiểm tra giám sáttheo hệ thống dọc, kiểm tra giám sát thi hành pháp luật giữa ba ngành lậppháp, tư pháp và hành pháp là theo hệ thống ngang Sự kiểm tra giám sát củanhân dân thông qua các đại biểu của dân cử, tổ chức quần chúng và các cơquan ngôn luận nằm trong cơ chế hạn quyền Ngôn luận được coi là quyền lựcthứ ba trong xã hội (chính trị, tiền tài và ngôn luận) cũng tham gia giám sátquyền lực trong xã hội

Thiếu cơ chế hạn quyền dễ dẫn đến chế độ độc đoán chuyên quyền, mấtdân chủ Cơ chế hạn quyền cũng là cơ chế tạo điều kiện chống tham nhũng

- Nguyên tắc tương xứng giữa quyền và trách nhiệm, giữa trách nhiệm

và đãi ngộ cho mỗi cá nhân: Trong hệ thống tổ chức quyền hạn và trách

nhiệm của mỗi cá nhân phải rõ ràng Mỗi một chức trách phải được mô tảbằng một bản mô tả công việc Trong đó quyền hạn và trách nhiệm được xácđịnh đồng thời và tương ứng

- Nguyên tắc phân giao nhiệm vụ gắn liền với điều kiện bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ: Trên cơ sở sơ đồ cấu trúc và chức năng được thiết kế, tổ chức

bộ máy chính quyền cần có các điều kiện đảm bảo đi kèm gồm:

+ Nhu cầu về tài chính

+ Nhu cầu về nhân lực (phẩm chất, trình độ).

+ Nhu cầu về thể chế tức là các công cụ pháp lý được thực thi nhiệm vụ.Khái quát lại, qua nghiên cứu sơ lược về một số vấn đề liên quan đến đôthị, chính quyền đô thị và so sánh chính quyền đô thị với chính quyền nôngthôn đã xác định rõ vị trí, vai trò của chính quyền đô thị trong quá trình pháttriển kinh tế, văn hóa, xã hội của một vùng lãnh thổ hay một quốc gia Việcxác định đúng các khái niệm cơ bản về đô thị, chính quyền đô thị cũng như vịtrí, vai trò và các nguyên tắc cơ bản xây dựng chính quyền đô thị sẽ giúp tácgiả nghiên cứu đúng hướng về mô hình chính quyền đô thị và rút ra đượcnhững kết luận, đề xuất, kiến nghị có giá trị thiết thực

1.3 Mô hình chính quyền đô thị của một số nước trên thế giới

Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở các nước trên thế giới rất đadạng, phong phú Được xây dựng chủ yếu dựa trên các điều kiện về kinh tế -

xã hội, thể chế nhà nước, đặc điểm dân cư, truyền thống lịch sử, văn hoá khácnhau của các quốc gia, các vùng, miền Nhìn chung, bộ máy chính quyền đôthị của nhiều nước được xây dựng theo hướng tinh gọn hơn, giảm bớt cáctầng, nấc trung gian, ảnh hưởng đến tính nhanh nhạy trong công tác quản lý

đô thị Chế độ Thị trưởng quản lý điều hành đô thị ngày càng được áp dụngrộng rãi ở hầu hết đô thị của các quốc gia trên thế giới Tuy nhiên, cũng nhưviệc tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, mô hình bầu cử Thị trưởng tại các đôthị có sự khác biệt nhất định: có thể do người dân hay cơ quan đại biểu địaphương bầu hoặc cũng có thể được bổ nhiệm bởi người có thẩm quyền Kinhnghiệm các nước cho thấy, năng lực, hiệu quả công việc của Thị trưởng phụthuộc nhiều vào cách thức bầu cử, nhiệm kỳ dài hay ngắn và cơ chế tráchnhiệm của người đứng đầu đô thị là cá nhân hay tập thể [43, tr.27]

Nghiên cứu về mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thịmột số nước trên thế giới, từ đó rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc

hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay là một việclàm rất cần thiết Qua tìm hiểu mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền

đô thị ở một số nước như ở Đức, Mỹ, Nhật Bản, các nước Đông âu, HànQuốc, Thái Lan và Trung Quốc, tác giả đã quyết định lựa chọn đối tượngnghiên chính là mô hình chính quyền đô thị ở Hàn Quốc, Thái Lan và TrungQuốc vì các mô hình này gần gũi với Việt Nam, có sự phát triển cao hơnnhững không quá cách xa và không quá hiện đại, từ đó rút ra được những giátrị thiết thực, quý báu để tham khảo trong quá trình xây dựng chính quyền đôthị ở nước ta

1.3.1 Mô hình chính quyền đô thị thành phố Seoul (Hàn Quốc)

Hàn Quốc có diện tích tự nhiên là 99.400 km2, dân số 48,3 triệu người[23, tr.104] Bộ máy nhà nước của Hàn Quốc được xây dựng theo mô hìnhtam quyền phân lập, quyền lực tập trung vào Tổng thống Đứng đầu chínhquyền trung ương là: Tổng thống, người lãnh đạo đất nước, chịu trách nhiệmchính trong việc quyết định tất cả các chính sách quan trọng của quốc gia,đứng đầu hệ thống hành pháp và tổng chỉ huy các lực lượng vũ trang Thủtướng do Tổng thống bổ nhiệm và được Quốc hội thông qua, là người trợ lý

điều hành chính của Tổng thống, quản lý theo dõi các bộ và điều hành “Văn

phòng phối hợp chính sách Chính phủ” Ngoài ra có một số Uỷ ban độc lập

do Tổng thống thành lập nhằm mục đích tư vấn, cố vấn, cung cấp thông tin hỗtrợ Tổng thống và Thủ tướng trong một số trường hợp khẩn cấp, công việcmang tính chất quốc gia và sự vụ Cơ cấu hành chính của chính quyền địaphương thường gồm ba cấp: 1 Thành phố thủ phủ Seoul, tỉnh thành thủ phủ;

2 Thành phố, hạt, quận tự trị; 3 Eup, Myon và Dong Bên cạnh những cấpnày thì các đơn vị hành chính với dân số hơn nửa triệu dân thường sẽ có 4 cấp[23, tr.127]