Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Lời mở đầu Phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) là một trong những vấn đề được quan tâm trong vấn đề cải cách hành chính nhà nước ở nhiều nước. Việt Nam cũng xác định vấn đề quan trọng này đối với công cuộc cải cách hành chính Nhà nước. Thông qua việc quản lý và sử dụng ngân sách, nhà nước thực hiện việc khai thác, phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển ổn định, công bằng và bền vững. Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng NSNN lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nước, tăng tích lũy để thực hiện CNHHĐH đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân, đảm bảo quốc phòng, an ninh đối ngoại ”, luật NSNNmột đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính đã được Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 2031996, sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật số 061998QH10 ngày 2051998, đánh đấu mốc lịch sử quan trọng trong công tác quản lý điều hành NSNN ở nước ta. Sau nhiều năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần xem xét lại.

MỤC LỤC

an ninh đối ngoại ”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính đãđược Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996, sau đó được sửa đổi,

bổ sung bởi luật số 06/1998/QH10 ngày 20-5-1998, đánh đấu mốc lịch sử quan trọngtrong công tác quản lý điều hành NSNN ở nước ta

Sau nhiều năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luậttrong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội Hoạt động NSNN dần được quan tâmkhông chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân và cácdoanh nghiệp Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người dân và doanhnghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cảnhững bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành Một trong những nguyên nhân dẫnđến những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu chocác cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máyquản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần xem xét lại

Để góp phần hiểu rõ hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ quản lý phân cấpNSNN nói riêng, nhóm 4 chọn đề tài “Phân cấp quản lý NSNN” Những kiến thứcchúng em thu được từ bài giảng của cô Đỗ Thị Ngọc Lan-cô giáo bộ môn Tài chínhcông và cuốn giáo trình Tài chính công cung cấp rất nhiều hiệu ích Từ đó chúng emhình thành nên được những nội dung cơ bản về phân cấp quản lý NSNN Bên cạnh đó,trong khả năng của mình, chúng em đã tiến hành thu thập các tài liệu bên ngoài trên

internet, sách báo, tạp chí Từ các nguồn tài liệu đó đã giúp hình thành những nộidung cơ bản trong bài của chúng em Bài tiểu luận của chúng em gồm có ba phần:

- Phần I: Lý luận chung về phân cấp quản ls NSNN

- Phần II: Thực trạng về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam

- Phần III: Một số giải pháp tăng cường phân cấp quản lý NSNN

Bài thực hành đã được chúng em thực hiện một cách cố gắng nhất song vẫn còntồn tại nhiều hạn chế Chúng em rất mong nhận được ý kiến đóng góp của thầy cô.Chúng em xin chân thành cảm ơn!

Phần I – Lý luận chung về phân cấp quản lý NSNN 1.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là nội dung cốt lõi trongphân cấp quản lý của nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trongcải cách hoạt động của khu vực công ở đa số các nước trên thế giới Luật ngân sáchcủa các nước đều có quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sáchgiữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước Nghiên cứu về vai trò của phân cấptới sự phát triển của địa phương Stigler (1957) nhận xét : “một Chính phủ hoạt độngtốt nhất khi nó ở gần dân” Trong một cuốn sách nổi tiếng về phân cấp Oates (1972)cho rằng: “Hàng hóa công nên do cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng/địaphương hưởng lợi cung cấp” Phân cấp quản lý ngân sách không những tạo ra nguồnlực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiệncác chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chínhquyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triểnđịa phương

Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trịhành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi chonhững mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn củanhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tàichính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huyđược sáng kiến của người dân địa phương” Xu hướng phân cấp quản lý trong đó cóphân cấp quản lý ngân sách đã và đang được thực hiện rộng khắp ở các nước trên thếgiới Ở Việt Nam, quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý ngân sách đã được thựchiện từ nhiều năm trước đây và đã được luật hóa lần đầu trong Luật Ngân sách nhànước 1996 và được bổ sung hoàn thiện gần đây nhất trong Luật Ngân sách 2002 (được

áp dụng từ năm 2004) Việt Nam cũng đã ban hành nhiều quy định dưới luật nhằm cụthể hóa các chủ trương chính sách về phân cấp quản lý ngân sách

Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.

1.2 Cơ sở pháp lý

Những quy định pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách bao gồm những quyphạm pháp luật liên quan đến xác định quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp chính quyềnNhà nước trong việc quản lý điều hành ngân sách Luật ngân sách nhà nước năm 2002

ở nước ta đã rất quan tâm đến việc phân cấp quản lý ngân sách đặc biệt là phân cấpmối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc quản lý ngân sách

Ngày 25/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII đã thông qua Luật Ngânsách nhà nước (sửa đổi) Đây là đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới trong quản lýngân sách nhà nước theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp vớitình hình thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào tiếntrình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại

Trên cơ sở tổng kết 13 năm thực hiện, để khắc phục các tồn tại, bất cập của LuậtNgân sách Nhà nước (NSNN) năm 2002, Luật NSNN mới đã sửa đổi, bổ sung nhiềunội dung quan trọng, như: phạm vi NSNN (Điều 5), bội chi NSNN (khoản 4 Điều 4),mức dư nợ vay của ngân sách cấp tỉnh (khoản 6 Điều 7), dự phòng NSNN (Điều 10),quỹ dự trữ tài chính (Điều 11) Nội dung về phân cấp quản lý NSNN phù hợp vớiphân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền cũng được rà soát để phù hợp vớiquy định hiện hành, đồng bộ với Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyềnđịa phương cũng được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 9

Đặc biệt, Luật NSNN mới đã bám sát quy định tại Điều 55 của Hiến pháp năm

2013, đó là: “NSNN, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chínhcông khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng,công khai, minh bạch, đúng pháp luật NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sáchđịa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chicủa quốc gia Các khoản thu, chi NSNN phải được dự toán và do luật định” Nhiệm

vụ, quyền hạn của Quốc hội tại điều 70, đó là: Quyết định chính sách cơ bản về tàichính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phânchia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địaphương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyếtđịnh dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN.

Thực hiện quy định của Hiến pháp về việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thốngNSNN và của nền tài chính quốc gia, Luật NSNN mới đã thể hiện sự thống nhất xuyênsuốt trong các quy định về chính sách thu, chi ngân sách, định mức phân bổ ngân sách,

bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia cáckhoản thu giữa ngân sách các cấp… Các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn về chi NSNNđều do trung ương ban hành và thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước Mọikhoản thu ngân sách được tập trung vào KBNN và do cơ quan có nhiệm vụ thu NSNNthực hiện trên phạm vi toàn quốc Mọi khoản chi NSNN chỉ được thực hiện khi có dựtoán được cấp có thẩm quyền giao và đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơquan nhà nước có thẩm quyền quy định

Luật NSNN mới cũng đã bảo đảm tính đồng bộ với các Luật có liên quan trong

hệ thống các luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổchức Chính phủ, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Tổ chức chính quyền địa phương,Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công…

1.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN

 Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.

 Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiquốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương theo quy định tại khoản 3 Điều 40 của Luật này

 Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản

lý của mỗi cấp trên địa bàn

 Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp

 Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho

cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi củamình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ chi đó Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán với cơ quan ủy quyền khoản kinh phí này

 Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương

 Trong thời kỳ ổn định ngân sách:

a) Không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách;

b) Hằng năm, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có thẩmquyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trêncho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định;

c) Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách và các chế

độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng của ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới;

d) Các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hằng năm mà ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh Đối với số tăng thu so với

dự toán thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 59 của Luật này

Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thu về ngân sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung có mục tiêu một phần cho ngân sách cấp dưới theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 40 của Luật này để

hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

đ) Trường hợp ngân sách địa phương hụt thu so với dự toán do nguyên nhân khách quan thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 59 của Luật này

 Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần tỷ lệ bổ sung cân đối

từ ngân sách cấp trên so với tổng chi ngân sách địa phương hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách để tăng nguồn lực cho ngân sách cấp trên thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia và phát triển đồng đều giữa các địa phương

 Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác, trừ các trường hợp sau:

a) Ngân sách cấp dưới hỗ trợ cho các đơn vị thuộc cấp trên quản lý đóng trên địa bàn trong trường hợp cần khẩn trương huy động lực lượng cấp trên khi xảy

ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh và các trường hợp cấp thiết khác để bảo đảm

ổn định tình hình kinh tế - xã hội, an ninh và trật tự, an toàn xã hội của địa phương;

b) Các đơn vị cấp trên quản lý đóng trên địa bàn khi thực hiện chức năng của mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới;

c) Sử dụng dự phòng ngân sách địa phương để hỗ trợ các địa phương khác khắcphục hậu quả thiên tai, thảm họa nghiêm trọng

 Trường hợp thực hiện điều ước quốc tế dẫn đến giảm nguồn thu của ngân sáchtrung ương, Chính phủ trình Quốc hội điều chỉnh việc phân chia nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương để bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương

1.4 Nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lýngân sách nhà nước được quy định rõ trong chương II và III của luật ngân sách nhànước bao gồm:

Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đến quản lý, điều hành ngânsách nhà nước từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện vàkiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách

Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ quản lý và điều hànhngân sách nhà nước trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự vàtrách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toánngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch ngân sách nhà nước

Cụ thể:

 Quốc hội: quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắpbội chi; phân tổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi vàtheo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ Quốc hội

giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sáchtrung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương chotừng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Như vậy, Quốc hội quyết địnhnhững vấn đề then chốt nhất về ngân sách nhà nước, đảm bảo cơ cấu thu, chingân sách nhà nước hợp lý và cân đối ngân sách nhà nước tích cực, đồng thờigiám sát việc phân bổ ngân sách trung ương và ngân sách của các địa phương.

 Uỷ ban thường vụ Quốc hội: có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hộigiao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, giám sát việc thihành pháp luật về ngân sách nhà nước

 Chính phủ: trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháplệnh và các dự án khác về ngân sách nhà nước; ban hành các văn bản pháp quy

về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ ngân sách nhà nước, dựtoán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; giao nhiệm vụthu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; thống nhất quản lý ngân sách nhà nướcđảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phươngtrong việc thực hiện ngân sách nhà nước; tổ chức kiểm tra việc thực hiện ngânsách nhà nước; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán số bổ sung nguồnthu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; quy định chế độ quản lý quỹ

dự phòng ngân sách nhà nước và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị quyết củaHội đồng nhân dân về dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước; lập và trìnhQuốc hội quyết toán ngân sách nhà nước và quyết toán các công trình cơ bảncủa Nhà nước

 Bộ tài chính: chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về ngân sáchnhà nước trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về ngân sách nhànước theo thẩm quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năngthống nhất quản lý ngân sách nhà nước; hướng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quankhác ở trung ương và địa phương xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàngnăm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chingân sách nhà nước; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng cácchế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước; thanh tra, kiểm tra tài

chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượngkhác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân sách; quản lý quỹ ngân sáchnhà nước và các quỹ khác của Nhà nước; lập quyết toán ngân sách nhà nướctrình Chính phủ.

 Bộ kế hoạch và đầu tư: có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triểnkinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong

đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việcxây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự toán

và phương án phân bổ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực phụ trách; phối hợpvới bộ tài chính và các bộ ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốnđầu tư các công trình xây dựng cơ bản

 Ngân hàng Nhà nước: có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dựtoán ngân sách nhà nước đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chingân sách nhà nước; tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạmthời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của thủ tướng Chính phủ

 Các bộ, ngành khác: có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh đểlập, phân bổ, quyết toán ngân sách nhà nước theo ngành, lĩnh vực phụ trách;kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách;báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vựcphụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi ngânsách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách

 Hội đồng nhân dân: có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địaphương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủtrương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điềuchỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát việcthực hiện ngân sách đã quyết định Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài nhữngnhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụthu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật

 Uỷ ban nhân dân: lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dựtoán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyếtđịnh và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp Kiểm tra nghị quyết củaHĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách Tổ chức thựchiện NSĐP và báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định Riêng đối với cấptỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trìnhHĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước chođầu tư xây dựng cơ bản thuộc địa phương quản lý.

Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơquan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực ngân sách nhà nước đặc biệt đối vớiHĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo củađịa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngânsách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch pháttriển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chithống nhất của Nhà nước Điều này cơ bản cũng phù hợp với phương hướng đổi mớichức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong

kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc

1.4.1 Về các khoản thu ngân sách nhà nước:

Thu ngân sách nhà nước là số tiền mà nhà nước huy động vào ngân sách nhànước và không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp Phần lớn các khoản thunày đều mang tính chất cưỡng bức Với đặc điểm đó, thu ngân sách nhà nước khác vớicác nguồn thu của các chủ thể khác (doanh nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn với quyền lựccủa nhà nước

Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu ngân sách nhà nước gồm hai loại:

 Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu

 Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tếcủa Nhà nước và các khoản chuyển giao vào ngân sách nhà nước khác

Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách dựavào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ương quản lýthì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ương, các tổ chứckinh tế do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa phương Điều này đãdẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế của trung ương và địaphương, tranh giành nguồn nguyên vật liệu, thị trường tiêu thụ sản phẩm Mặt khác, nókhông gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong việc quan tâm tớinhững tổ chức kinh tế do trung ương quản lý ở địa phương Do vậy, để khắc phụcnhững nhược điểm trên, chế độ phân cấp được điều chỉnh theo hướng thay đổi tỷ lệ ghithu vào ngân sách trung ương và ngân sách địa phương nhưng do vẫn dựa trên cơ sở

cũ nên nguồn thu vẫn không được đảm bảo

Hiện nay, theo luật ngân sách nhà nước sửa đổi, việc phân chia nội dung thungân sách nhà nước không dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo

cơ chế:

 Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100% Như vậy,

có thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sáchcấp mình

 Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngânsách

Trước đây, tỷ lệ điều tiết này được xác định bởi công thức:

X= [(Q- T): K]*100

Trong đó:X: là tỷ lệ điều tiết các khoản thu

T: là tổng số chi theo nhiệm vụ được giao

Q: là tổng số thu cố định

K: là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp

Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về mặt toánhọc và kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa phương, số tỉnh có tỷ lệ điều tiếttính ra vượt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa phương bội thu, trong khi đóngân sách TW bội chi

Hiện nay, luật quy định:

 Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngânsách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất

cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh

Các khoản thu được phân chia gồm:

 Thuế GTGT không kể GTGT thu từ hàng hoá nhập khẩu và thu từ hoạtđộng xổ số kiến thiết

 Thuế TNDN không kể thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành vàthuế TNDN thu từ hoạt động xổ số kiến thiết

 Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao

 Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài

có vốn đầu tư tại Việt Nam

 Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu

sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết

Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia được thực hiện như sau:

- Tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là D

• Nếu A - ( B + C ) < D thì: Tỷ lệ phần trăm phân chia được tính theo công

thức:

Tỷ lệ phần trăm = [(A - B)+C] : D * 100%

• Nếu A - ( B + C ) > D thì: Tỷ lệ phần trăm chỉ được tính bằng 100% và phần

chênh lệch sẽ thực hiện cấp bổ sung.

• Nếu A - ( B + C ) = D thì: Tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối.

 Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyềnđịa phương do UBND tỉnh quy định

Các khoản thu phân chia:

 Thuế chuyển quyền sử dụng đất

 Thuế nhà, đất

 Tiền sử dụng đất

 Thuế sử dụng đất nông nghiệp

 Thuế tài nguyên

 Lệ phí trước bạ

 Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá,hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê,kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắcpót, kinh doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe.

Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh

Ngân sách trung ương Ngân sách địa phươngCác

khoản

thu

100%

1.Thuế GTGT hàng nhập khẩu

2.Thuế xuất, nhập khẩu

3.Thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ một số mặt

hàng, dịch vụ)

4.Thuế TNDN của đơn vị hạch toán

toàn nghành

5.Thu từ dầu khí

6.Thu nhập từ vốn góp của nhà nước,

tiền thu hồi vốn của nhà nước từ các cơ

sở kinh tế

7.Các khoản do Chính phủ vay, viện trợ

không hoàn lại của Chính phủ các nước

8.Các khoản phí, lệ phí theo quy định

9.Thu kết dư NSTƯ

10.Các khoản thu khác

1.Tiền cho thuê đất2.Tiền cho thuê và bán nhà thuộc

sở hữu Nhà nước3.Lệ phí trước bạ4.Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết5.Viện trợ không hoàn lại củanước ngoài trực tiếp cho địaphương

6.Các khoản phí, lệ phí theo quyđịnh

7.Các khoản đóng góp tự nguỵệncủa cá nhân, tổ chức trong vàngoài nước

8.Thu kết dư NSĐP9.Thu bổ sung từ NSTƯ10.Các khoản thu khác theo quyđịnh

4.Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài

5.Thu từ sử dụng vốn ngân sách của

các DNNN

3.Thuế sử dụng đất nông nghiệp

4.Thuế tài nguyên

5.Thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản

xuát trng nước thu vào vàng mã, kinh

doanh vũ trường, mát xa,…tỷ lệ phân

chia do UBND tỉnh quy định

1.4.2 Về các khoản chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thựchiện chức năng và nhiệm vụ của mình Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi ngân sáchnhà nước Chẳng hạn, để thấy rõ hơn vai trò của ngân sách nhà nước đối với phát triểncác ngành kinh tế đất nước, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi ngân sáchnhà nước được phân theo ngành kinh tế quốc dân (ngành công nghiệp, nông nghiệp,lâm nghiệp, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ…) Nếu để đảm bảo cho Quốc hội

có thể thấy rõ ngay nguồn ngân sách phân bổ cho mỗi cơ quan Nhà nước, chi ngânsách Nhà nước được phân loại theo tổ chức của cơ quan Nhà nước (theo từng bộ, cơquan Nhà nước Trung ương, cơ quan Nhà nước địa phương…) Nếu để đáp ứng yêu

cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc lập dự toán, quyết định dự toán,thực hiện phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cho từng mụcđích và từng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng: chilương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗi cách phân loạiđều có mục đích và ý nghĩa riêng Chúng có nét chung là cho biết một cách toàn diệnảnh hưởng ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêu quốc gia vào phát triển kinh tế, thấy

rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ đang theo đuổi

Theo luật ngân sách nhà nước, nội dung chi ngân sách nhà nước được phân loạitheo tổ chức kinh tế, từ ngân sách trung ương đến ngân sách các cấp địa phương đều

có các khoản chi cơ bản giống nhau:

 Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn,

phải thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộmáy Nhà nước

 Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như

mua sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xâydung cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sảntài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… những khoảnchi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điềukiện cho các TPKT hoạt động và phát triển

Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi thườngxuyên có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tính chất thu hồitrong những điều kiện nhất định

Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đó mới đếnchi đầu tư phát triển Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì nếu cứ ưutiên chi thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ ưu tiên chi đầu tưphát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt ngân sách nhà nước

Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chi trên, tuynhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của các khoản chi Chi

đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi có quy mô lớn, có tác

dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn chung là khó xác

định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi công cộng Còn các khoản chi của ngân

sách địa phương chỉ đầu tư cho những công trình, mục tiêu được thực hiện trong phạm

vi địa phương đó Ngoài ra, có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân

sách trung ương thì ngân sách trung ương đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc

phòng, chi về ngoại giao…

• Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới:

Gồm hai loại:

 Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ

nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và

một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế

 Số bổ sung theo mục tiêu

1.1 Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống ngân sách nhà nước

và chế độ phân cấp và quản lý ngân sách nhà nước đã bước đầu tạo cơ sở, điều

kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều hành hoạt động ngân sách

nhà nước có hiệu lực và có hiệu quả, theo những chuẩn mực nhất định, phù hợp

với chức năng, nhiệm vụ của ngân sách nhà nước trong cơ chế kinh tế mới ở

nước.

Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh

1.Chi xây dựng cơ bản, các

công trình kinh tế then chốt

quan trọng, các công trình hạ

tầng cơ sở

NSTƯ đảm nhận các côngtrình hạ tầng cơ sở không cókhả năng thu hồi vốn do trungương quản lý các xí nghiệptrong và ngoài nước do trung

NSĐP đảm nhận các côngtrình hạ tầng cơ sở do địaphương quản lý Các xínghiệp do địa phương quản

lý Trả nợ trong nước, địa

3.Chi trả nợ (trong và ngoài

nước)

4.Chi dự trữ Nhà nước

ương quản lý Hầu hết NSTƯđảm nhận chi trả nợ nướcngoài Hầu hết NSTƯ đảmnhiệm

phương đảm nhận phầnhuy động xây dựng cơ sở

hạ tầng

1.Chi quản lý Nhà nước

2.Chi sự nghiệp kinh tế nông

nghiệp, thuỷ lợi lâm nghiệp

giao thông kiến thiết thị chính

3.Chi sự nghiệp giáo dục phổ

thông chi hoạt động thường

xuyên giáo dục chi chương

trình mục tiêu

4.Chi sự nghiệp đào tạo các

trường đại học, các trường

trung học

5.Chi y tế

6.Chi nghiên cứu khoa học

7.Chi văn hoá thông tin

8.Chi thể dục, thể thao

9.Chi quốc phòng, an ninh

10.Chi hỗ trợ Đảng, đoàn, hội

11.Chi trợ cấp ngân sách xã

Toàn bộ bộ máy quản lý Nhànước của trung ương duy trìbảo vệ đê điều trung ươngduy tu, tu bổ các đường giaothông, các công trình kiếnthiết do trung ương quản lý

Một số công trình quan trọngnhư xoá mù chữ, giáo dụcmiền núi…Các trường đạihọc đa ngành Một số trườngPTTH khu vực các cơ sở y tếchữa bệnh trung ương Nghiêncứu khoa học cơ bản, các sựnghiệp văn hoá quần chúng

do trung ương quản lý toàn bộhoạt động chính quy, các tổchức thuộc trung ương tuỳthuộc khả năng của NSTƯ

Toàn bộ bộ máy Nhà nướccủa địa phươn bảo vệ đêđiều, hỗ trợ làm thuỷ lợi,thuỷ nông sửa chữa cácđường giao thông địaphương, chi toàn bộ cáctrường tự tiểu học trở lên,

kể cả mẫu giáo, các trườngtrung học, dạy nghề, cơ sởchữa và khám bệnh do địaphương quản lý Nghiêncứu ứng dụng các sựnghiệp văn hoá quần chúng

do địa phương quản lý, dânquân du kích và tuyển quâncác tổ chức thuộc địaphương tuỳ thuộc vào phân

bổ của NSTƯ

12.Chi khác

1.5 Đo lường tình trạng NSNN

1.5.1 Giá trị danh nghĩa và giá trị thực

Khi phân tích ngân sách, chúng ta cần phân biệt giá trị danh nghĩa và giá trị thựccủa nó, đặc biệt là các khoản vay và bội chi ngân sách Giá trị danh nghĩa là giá trịđược xác định theo thời giá hiện tại Giá trị thực là giá trị đã được loại trừ nhân tố lạmphát Theo thời gian, chỉ số lạm phát tăng lên nên giá trị thực giảm xuống Cả khoản

nợ và bội chi ngân sách đều được công bố theo giá trị danh nghĩa Cho nên, khi giá cảtăng lên kéo theo khoản nợ thực của quốc gia giảm xuống Kết quả này còn được gọi

là Thuế lạm phát đánh vào các chủ nợ Do sự tăng giá mà các chủ nợ nhận khoảnthanh toán tiền lời có giá trị thấp hơn (tức là giá trị thực)

Ví dụ, trong năm 2006, nợ của Mỹ là 3,91 ngàn tỷ đô la và tỷ lệ lạm phát là1,9% Như vậy, thuế lạm phát trong năm là 0,019 x 3,91 ngàn tỷ đô la = 74 tỷ đô la.Bội chi được đo lường theo cách truyền thống trong năm 2003 là 375 tỷ đô la (chingân sách lớn hơn thu ngân sách), nhưng nếu chúng ta tính đến thu thuế lạm phát thìbội chi giảm xuống còn 301 tỷ đô la (375 – 74 = 301 tỷ đô la)

1.5.2 Kế toán tiền mặt và ké toán vốn

Kế toán tiền mặt (Cash accounting) là phương pháp đo lường tình trạng tài khóachính phủ dựa vào dòng tiền chi tiêu thường xuyên và thu thường xuyên Kế toán vốn(Capital accounting) là phương pháp đo lường tình trang tài khóa có tính đến nhữngthay đổi giá trị của phần tài sản mà chính phủ nắm giữ (sở hữu) Thông qua kế toánvốn, chính phủ thiết lập tài khoản vốn để qua đó theo dõi chi đầu tư một cách tách biệtvới chi thường xuyên Trong tài khoản vốn, chính phủ ghi giảm chi đầu tư và ghi tănggiá trị tài sản được mua từ khoản chi đầu tư Ví dụ, chính phủ vay nợ 2 tỷ đô la, còn lại

tài sản được theo dõi ở tài khoản vốn Từ tài khoản vốn, chính phủ theo dõi tình hìnhbiến động của tài sản này.

Trên thực tế việc nhận thức và phân biệt ngân sách vốn có những khó khăn nhấtđịnh Ví dụ, chính phủ đầu tư vào hiện đại hóa quân sự, liệu đó là đầu tư hay chithường xuyên, tương tự chi cho giáo dục cũng vậy Sự phân loại tùy thuộc vào cáchthức sử dụng hang hóa đó Chẳng hạn, chi giáo dục là chi đầu tư bởi vì góp phần nângcao năng lực của thế hệ tương lai người lao động… Chính những khó khăn trong việcđánh giá các loại chi đầu tư nên các nhà chính trị thường nhầm lẫn nhận thức tìnhtrạng ngân sách của chính phủ

1.5.3 Ngân sách tĩnh và ngân sách động

Khi lập dự toán ngân sách, các nhà hoạch định chính sách đánh giá tác độngchính sách đến ngân sách của chính phủ, trong đó chủ yếu quan tâm đến những thayđổi hành vi của thị trường Ví dụ, người dân sẽ giảm chi tiêu chăm sóc y tế cho con cáikhi chính phủ gia tăng trợ cấp y tế Hoặc người dân sẽ bán tài sản nhiều hơn để thukhoản lời vốn nếu như thuế đánh vào tiền lời vốn giảm Nói khác đi, một khi các nhàhoạch định ngân sách không quan tâm chính sách thuế tác động đến quy mô kinh tếtrong quá trình lập dự toán ngân sách, nghĩa là họ đã mô hình hóa ngân sách ở trạngthái tĩnh: giả định quy mô chiếc bánh kinh tế không đổi và chính sách của chính phủhướng đến làm thay đổi quy mô của từng lát bánh kinh tế

Chính sách của chính phủ không chỉ ảnh hưởng đến sự phân phối nguồn lựctrong nền kinh tế mà còn ảnh hưởng đến quy mô chiếc bánh kinh tế Vì vậy, các nhàhoạch định chính sách còn phân tích ngân sách ở trạng thái động: cách tiếp cận nhằm

mô hình hóa ngân sách không chỉ bao gồm những ảnh hưởng của chính sách đến phânphối nguồn lực mà còn ảnh hưởng đến quy mô chiếc bánh kinh tế Chẳng hạn, giảmthuế đánh vào các hoạt động kinh tế có thể làm tăng sản xuất của xã hội Chiếc bánhkinh tế lớn hơn, đến lượt sẽ tạo ra nhiều nguồn thu hơn cho chính phủ trong tương lai,

bù lại ở chừng mực nào đó nguồn thu giảm sút do cắt giảm thuế

Ở các nước có mô hình nhà nước đơn nhất như Anh, Pháp, Ý, Nhật, Thái Lan,Indonexia, Trung Quốc…thì hệ thồng ngân sách nhà nước gồm ngân sách chính phủ(ngân sách trung ương) và ngân sách địa phương.

Ngân sách địa phương có thể gồm nhiều cấp Số lượng cáp ngân sách địa phương

ở mỗi nước được quyết định bởi thiết chế quản lý nhà nước ở từng nước Ngân sáchđịa phương ở các nhà nước kiểu liên bang như ở Đức gồm ngan sách các bang và ngânsách các khu đô chính, ngân sách lãnh địa (khu), ngân sách vùng nông thôn

Ngân sách địa phương ở những nước có mô hình nhà nước đơn nhất gồm ngânsách khu (tỉnh), huyện, xã Các cấp ngân sách địa phương đêu độc lập với nhau và đọclập với ngân sách trung ương Tuy nhiên sự độc lập này cũng chỉ mang tích chất tươngđói và ở hầu hết các nước, chính quyền trung ương đều phải trợ cấp cho cấp địaphương và thực hiện điều tiết lại một phần thu nhập về các loại thuế thuộc diện ăn chiagiữa các cấp nhà nước theo luật định Sự độc lập ở đây thể hiện ở chõ ngân sách nhànước của cấp nào thì do cấp đó tự lập, xét duyệt và quản lý Điều này cũng có nghĩa làngân sách cấp dưới không phải là một bộ phận của ngân sách cấp trên; tổng số thu, chicủa ngân sách cấp trên không bao gồm số liệu thu chi của ngân sách cấp dưới

Ở Việt Nam, các cấp ngân sách cũng độc lập tương đối nhưng lại có sự lồngghép giữa các cấp ngân sách Ngân sách cấp dưới là bộ phận của ngân sách cấp trên.Đây là đặc điểm riêng có trong quản lý phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Namnhững năm qua và cần được nghiên cứu đánh giá để có thể sửa đổi thích hợp

1.7 Ví dụ về Trung Quốc

Từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung chuyển sang nền kinh tế thi trường,Chính phủ Trung Quốc rất coi trọng đến việc cải cách hệ thống tài khóa, đặc biệt làvấn đề quản lý thu, chi NSNN Từ năm 1980 đến 1984 đây là thời kỳ Chính phủTrung Quốc bắt đầu phân chia nguồn thu cho địa phương Từ năm 1985 đến 1993 làthời kỳ thực hiện cơ chế khoán ngân sách, phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngânsách, tăng cường quyền tự chủ cho địa phương trong việc quản lý NSNN Ðến năm

1994 Chính phủ Trung Quốc tiến hành thực hiện cải cách chế độ thuê với quy mô lớnnhất trong lịch sử Trung Quốc Cuộc cải cách này tạo ra khuôn khổ cho việc phânchia quyền lực trong hệ thống quản lý NS giữa trung ương và địa phương

Trong quá trình thực hiện cải cách thể chế phân cấp ngân sách, Chính phủTrung Quốc chú trọng phân định rõ quyền chi NS và quyền xây dựng cơ sở hạn tầnggiữa trung ương và địa phương, vừa làm rõ trách nhiệm và quyền lợi tương ứng giữacác cấp NS

Để bù đắp bội chi NSÐP, chính quyền địa phương phải đi vay mượn từ các ngânhàng thương mại nhà nước, vay của ngân sách trung ương Trong khi luật pháp củaTrung Quốc không cho phép chính quyền địa phương phát hành trái phiếu để huyđộng vốn Gần đây một số địa phương đã biến tướng việc phát hành trái phiếu bằngcách thành lập một đơn vị kinh tế đặc biệt có liên quan chặt chẽ với chính quyền địaphương và cho phép đơn vị này phát hành trái phiếu doanh nghiệp Số vốn huy động

từ việc phát hành traí phiếu được sử dụng cho chính quyền địa phương vay lại Theođánh giá của các chuyên gia kinh tế, cách làm này sẽ tích tụ rất nhiều rủi ro, tạo ra cơchế thiếu minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ

Phần II -Thực trạng về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam 2.1 Thực trạng về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại Việt Nam 2.1.1 Về các nguồn thu NSNN

Luật ngân sách năm 1996 và 2002 đều phân biệt ba loại nguồn thu: Nguồn thungân sách Trung ương hưởng 100%, nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100% vànguồn thu được phân chia tỷ lệ giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương.Đối với phân cấp nguồn thu, sự khác nhau cơ bản giữa Luật năm 1996 và 2002 là Luậtnăm 1996 quy định cụ thể nhiệm vụ thu cho 4 cấp chính quyền, Luật 2002 cho phépchính quyền cấp tỉnh được quyền quyết định phân cấp nguồn thu cho cấp huyện và xã

 Nguồn thu ngân sách Trung ương được hưởng 100%, gồm thuế xuất nhập khẩu,VAT và thuế tiêu thụ đặt biệt với một số hàng hóa nhập khẩu, thuế và cáckhoản thu từ dầu khí, các khoản thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạchtoán toàn ngành

 Nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%: gồm thuế nhà đất, thuế tàinguyên thiên nhiên (trừ dầu khí), thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất,tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thu từ cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu nhànước, lệ phí trước bạ và phần lớn các loại phí khác

 Nguồn thu được chia theo tỷ lệ giữa chính quyền Trung ương và địa phương:Gồm thuế VAT (loại trừ VAT đối với hàng nhập khẩu), thuế thu nhập doanhnghiệp (loại trừ những đơn vị hạch toán toàn ngành), thuế thu nhập cá nhân,thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và phí xăng dầu

Tỷ lệ phân chia nguồn thu được xác định trên cơ sở tổng thu từ nguồn thu màngân sách địa phương được hưởng 100% và tổng chi ngân sách địa phương được tínhtheo định mức phân bổ

Luật ngân sách nhà nước không nêu rõ tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa ngân sáchTrung ương và ngân sách địa phương mà giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyếtđịnh ổn định trong thời kỳ từ 3 đến 5 năm Tại từng tỉnh, các loại thuế được phân chia

sử dụng chung một tỷ lệ phần trăm phân chia Tỷ lệ này thay đổi ở các tỉnh khác nhau

và được tính toán trong quá trình xây dựng ngân sách vào thời kỳ ổn định Trước khiLuật ngân sách nhà nước năm 2002 có hiệu lực, các loại thuế được phân chia bao gồmVAT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân và thuế chuyển lợi nhuận ranước ngoài Luật năm 2002 ra đời đã đưa thêm thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa,dịch vụ trong nước và phí xăng dầu vào danh mục thuế được phân chia

Ở nước ta, công tác thu thuế được tổ chức tập trung Tổng cục Thuế thu mọikhoản thuế nội địa thông qua hệ thống cơ quan thuế nằm ở từng tỉnh và huyện Tổngcục Hải quan thu các loại thuế xuất nhập khẩu Chỉ một số loại phí và lệ phí nhỏ là do

cơ quan tài chính và cơ quan cung cấp dịch vụ thu Cơ chế này có nhiều ưu điểm: đơngiản hóa việc quản lý quỹ ngân sách, tạo điều kiện thực hiện nhất quán chính sách thuếtrong cả nước

Quy mô thu NSNN từ năm 2004 đến 2010 (áp dụng luật NSNN 2002)

Nguồn: số liệu quyết toán NSNN – Bộ Tài chính

2006

(*) không bao gồm phần bổ sung của ngân sáchTrung ương.

Qua các năm, quy mô thu NSNN đều có mức tăng khá cao (năm 2010 tăng hơn200% so với năm 2004) Nhờ việc đưa luật NSNN vào thựchiện từ năm 2004 mànguồn thu của NSNN được đảm bảo Một số địa phương đã tích cực, chủ động trongviệc thu ngân sách, đảm bảo cho việc chi các hoạt động thường xuyên và đầu tư pháttriển kinh tế xã hội

2.1.2 Về các khoản chi NSNN

So với Luật ngân sách nhà nước năm 1996, Luật ngân sách nhà nước năm 2002

về cơ bản không thay đổi nhiều trong việc giao nhiệm vụ chi giữa chính quyền Trungương và địa phương Giao nhiệm vụ chi có những kết quả tích cực nhất định trongthực tế những năm qua; nhìn chung là nhất quán với những nguyên tắc lý thuyết vềquản lý chi ngân sách nhà nước

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 về cơ bản cho phép cấp tỉnh phân cấpnhiệm vụ chi cho các huyện và xã trực thuộc Điều này được thực hiện dựa theonguyên tắc trao cho các tỉnh quyền chủ động để thích ứng với những điều cụ thể đadạng

Luật ngân sách năm 2002 quy định việc cấp trên khi giao nhiệm vụ chi của mìnhcho cấp dước thực hiện thì phải chuyển nguồn kinh phí để cấp dưới thực hiện Điềunày đã được đề cập đến trong Luật ngân sách nhà nước năm 1996 và hiện nay đã được

bổ sung bằng quyền tự chủ của cấp tỉnh trong việc giao nhiệm vụ chi cho chính quyềncấp dưới.Ngoài ra, Luật NSNN năm 2002 quy định rõ ràng, khi ban hành chính sáchmới làm tăng chi thì cơ quan ban hành chính sách phải có giải pháp đảm bảo nguồn tàichính phù hợp với khả năng ngân sách từng cấp

Tỷ trọng chi ngân sách của chính quyền địa phương trong tổng chi ngân sáchnhà nước được giữ khá ổn định quanh mức 40% từ thời điểm áp dụng luật NSNN 2002đến nay

Chi ngân sách địa phương gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển

 Phân cấp chi thường xuyên:

Chi thường xuyên của địa phương bao gồm các khoản chi lương, chi nghiệp vụ,chi quản lý cho các lĩnh vực sự nghiệp kinh tế, giáo dục - đào tạo, y tế, khoa học côngnghệ, văn hóa nghệ thuật, thể dục thể thao, chi hoạt động của các cơ quan hành chínhnhà nước, an ninh, quốc phòng, an ninh xã hội, bảo hiểm xã hội, trợ cấp

Chi thường xuyên của địa phương dao động từ 61% 70% trong thời kỳ 1998

-2003 Trên thực tế tỷ trọng này có xu hướng giảm do nhà nước ưu tiên cho đầu tư pháttriển, do vậy năm 2004, tỷ trọng chi thường xuyên xuống còn 55%

+ Phân cấp chi ngân sách trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo

Theo qui định của Luật ngân sách nhà nước năm 2002 các tỉnh được chủ độngphân bổ ngân sách chi nhiệm vụ chi, trong đó chỉ có chi cho giáo dục đào tạo và khoahọc công nghệ phải đảm bảo tỷ lệ do cấp trên quy định Chi cho giáo dục của địaphương đã tăng lên hàng năm từ 93,4% năm 1999 lên 97,9 vào năm 2002 Chi cho đàotạo của địaphương cũng tăng từ 39,54% năm 1999 lên 41,55% vào năm 2002 Năm

2004, tổng chi cho giáo dục đào tạo của địa phương đạt tỷ lệ 85% tổng chi NSNN cholĩnh vực này

+ Phân cấp chi ngân sách trong lĩnh vực y tế:

Trong tổng chi tiêu cho sự nghiệp y tế thì chi cho y tế địa phương tăng nhanhhơn so với chi cho y tế Trung ương Năm 2002, chi cho y tế tuyến Trung ương chỉchiếm dưới 25% trong tổng chi ngân sách nhà nước về y tế, còn 75% tổng chi tiêu cholĩnh vực này là từ ngân sách địa phương

Việc phân bổ nguồn lực từ chi cho y tế ở mỗi cấp chưa hợp lý Theo báo cáođánh giá chi tiêu công năm 2000, trong lĩnh vực y tế kinh phí cấp cho xã chỉ chiếmkhoảng 12% tổng kinh phí cho lĩnh vực này, còn 3/4 ngân sách thường xuyên cho y tếtập trung ở các bệnh viện, nơi có 1/3 số người khám chữa bệnh thuộc vào nhóm 20%dân số có thu nhập cao nhất

Trên thực tế có sự chênh lệch lớn trong chi ngân sách về y tế giữa các vùng vàcác tỉnh Chẳng hạn năm 2002, thành phố Hồ Chí Minh có mức chi cho y tế từ ngânsách địa phương là 222.874 đồng/người, trong khi đó Gia Lai có mức chi chỉ có38.450 đồng/người

 Phân cấp trong chi đầu tư xây dựng cơ bản:

Theo Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 của Chính phủ về quản lý

dự án đầu tư xây dựng, Chủ tich Ủy ban Nhân dân tỉnh được quyền quyết định dự ánđầu tư từ ngân sách nhà nước nhóm A, B và C; được ủy quyền hoặc phân cấp quyếtđịnh đầu tư đối với các dự án nhóm B và C cho các cơ quan cấp dưới trực tiếp

Tùy theo điều kiện cụ thể, Chủ tịch Ủy ban Nhân dân tỉnh quy định cụ thể choChủ tịch Ủy ban Nhân dân huyện được quyết định đầu tư các dự án thuộc ngân sáchđịa phương có mức vốn đầu tư không quá 5 tỷ đồng và chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp

xã được quyết định dự án đầu tư với mức vốn không quá 3 tỷ đồng

Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các dự ántrong phạm vi ngân sách của địa phương sau khi thông qua Hội đồng Nhân dân cùngcấp

Đặc biệt, Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã có một bước tiến bộ trong nhậnthức Về vai trò chính quyền cấp dưới, chẳng hạn, chính quyền thị xã, thành phố thuộctỉnh phải chịu trách nhiệm về xây dựng các trường phổ thông quốc lập, các công trìnhphúc lợi công cộng, điện công cộng, cấp thoát nước, giao thông nội thị, vệ sinh đô thị.Theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002, chính quyền địa phương ở mỗi cấp phảichịu trách nhiệm đối với các công trình kết cấu hạ tầng được giao cấp đó quản lý Nhưvậy, việc phân cấp thẩm quyền đầu tư cho các cấp chính quyền địa phương đã tăng lênđáng kể

Xét về cơ cấu, chi đầu tư từ ngân sách nhà nước năm 2004 chiếm 44% tổng chingân sách địa phương So với năm 2003, chi đầu tư phát triển từ ngân sách địa phươngtăng mạnh do chủ trương của nhà nước là nguồn tăng thu của địa phương phải ưu tiêncho đầu tư phát triển

Theo báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2004 của Bộ Tài chính, thực trạngphân cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản giữa các cấp chính quyền địa phương năm 2004

như sau: đa số các địa phương (53 tỉnh) phân cấp cho cấp huyện, còn lại11 tỉnh chỉphân cấp vốn đầu tư cho các thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

 Quy mô chi NSNN từ năm 2004 đến 2010

Nguồn: số liệu quyết toán NSNN – Bộ Tài chính

NSTW(*) 173,92

7

217,365

271,011

333,684

407,533

314,544

423,172

6

145,103

172,315

214,864

277,860

176,756

265,219

Tổng chi

NSNN

288,163

362,468

443,326

548,548

685,393

491,300

688,391

(*) baogồmphần chi bổ sung ngânsáchchođịaphương.

Năm 2009, 2010 chỉ là số liệudự toán, chưa quyết toán

Do việc quản lý nguồn thu có hiệu quả, các khoản thu được bảo đảm và kịp thời nên Chínhphủ và các địa phương có thể chi cho đầu tư phát triển nhiều hơn Tốc độ tăng chi Ngân sách khá cao, tương ứng với tốc độ tăng thu NS

2.1.3 Về số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới

Cùng với việc phân cấp ngân sách địa phương là xuất hiện sự mất cân đối ngânsách theo chiều ngang do sự khác biệt về hoạt động kinh tế của các địa phương, donguồn lực thiên nhiên, yếu tố nhân khẩu học và chi phí cung cấp dịch vụ Do đó, thu

bổ sung từ ngân sách cấp trên là một nguồn thu quan trọng đối với đa số các cấp chínhquyền địa phương hiện nay, kể cả cấp tỉnh, huyện và xã Có hai loại bổ sung là bổsung cân đối và bổ sung có mục tiêu

Bổ sung cân đối của chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới là khoản trợcấp cho cấp dưới nhằm đảm bảo cho cấp này cân đối được ngân sách để thực hiệnnhiệm vụ được giao của cấp mình Đây là các khoản trợ cấp cóđiều kiện, được xácđịnh cho một thời gian ổn định từ 3 đến 5 năm.

Công thức để tính khoản bổ sung cân đối này là: Số chênh lệch giữa tổng số chingân sách cấp đó với tổng số các khoản thu ngân sách được hưởng 100% chia chotổng số các khoản phân chia theo tỷ lệ %

Nhu cầu chi tiêu của chính quyền tỉnh được xác định dựa vào hệ thống định mứcphân bổ ngân sách và phải bao gồm mọi khoản chi thường xuyên và một lượng chi đầu

tư Định mức này được điều chỉnh cho các vùng khác nhau tùy thuộc vào yếu tố địa lý,kinh tế Nếu như năm 1997, số bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địaphương chiếm 29% tổng chi ngân sách địa phương thì đến năm 2002 con số này lênđến 50% Theo báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước của Bộ Tài chính, số bổ sung

từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương năm 2004 là 38,3% Kết quả này

có được là do tổng nguồn thu của địa phương tăng lên đáng kể từ nguồn phân cấp theoLuật ngân sách nhà nước và do việc tăng thu lớn so với dự toán

Bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới nhằm trợ cấpcho ngân sách cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ như:

- Hỗ trợ thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được

bố trí trong dự toán ngân sách

- Hỗ trợ thực hiện dự án quốc gia, chẳng hạn đầu tư cho các xã nghèo (chươngtrình 135), trồng rừng (chương trình 661), chương trình quốc gia về giáo dục, y tếnhằm thực hiện các mục tiêu quan trọng của quốc gia ở cấp địa phương Chi ngân sáchcho chương trình mục tiêu quốc gia đã tăng lên nhanh chóng Mức chi tiêu cho chươngtrình mục tiêuquốc gia trong tổng chi ngân sách năm 1998 là 2%, năm 1999 đến 2001

là 2,9%, năm 2004 là 3,4% Chương trình này đã trở thành một công cụ quan trọngthúc đẩy tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo