Cơ sở khoa học của việc tăng cường phân cấp quản lý kinh tế trong quá trình cải cách hành chính ở việt nam

Trang 1

Đề tài khoa học cấp Bộ:

CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC TĂNG CƯỜNG

PHAN CAP QUAN LY KINH TE TRONG QUA TRINH

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

Chủ nhiệm: TS Đặng Đức Đạm

Hà Nội, tháng 6 năm 2001

Trang 2

Những người tham gia nghiên cứu thực hiện Đề tài:

TS Đặng Đức Đạm, — Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ ThS Pham Quang Lê, Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ KS Đinh Quang Tiến, Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ CN Phạm Thuý Hạnh, Ban Nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ CN Phạm Hoàng Hà, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Trang 3

, CƠ SỞ KHOA HOC CUA VIEC TANG CUONG PHAN CAP QUAN LY

KINH TẾ TRONG QUÁ TRÌNH CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

Chương J

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ PHÂN CẤP

I Về khái niệm phân cấp

1 Xác định khái niệm

2 Những cách tiếp cận khác nhau khái niệm về phân cấp 3 Những loại hình phân cấp chủ yếu

II Nội dung của phân cấp quản lý

1 Nội dung của phân cấp quản lý không ngừng phát triển

2 Về nội dung phân cấp quản lý ở Việt nam

II Ý nghĩa và sự cần thiết của phân cấp quản lý

1 Ưu thế của cơ chế quản lý được phân cấp hợp lý

2.Ý nghĩa của phân cấp quản lý ở Việt nam

Chương 2

MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ

Trang 4

-Canada Ý Chương 3

_CAI CACH HANH CHINH VA PHAN CAP QUAN LY KINH TẾ Ở VIET “NAM

i Một số nét về cải cách hành chính

1 Tăng cường công tác xây dựng thể chế kinh tế

2 Sắp xếp và đối mới tổ chức bộ máy hành chính

3 Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

4 Một số nhận xét chung về cải cách hành chính thời gian qua IT Tinh hình phân cấp quản lý kinh tế

1 Nhìn lại công tác phân cấp quản lý kinh tế thời gian qua 2 Một số chủ trương phân cấp quản lý kinh tế gần đây

3 Phân cấp quản lý về tài chính ngân sách

4 Về phân cấp quản lý đầu tư trực tiếp của nước ngoài Chương 4

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ

I Những nguyên tắc cơ bẩn của phân cấp quản lý kinh tế

1 Tuân thủ nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất

2 Phân định rõ chức năng quản lý ngành và quản lý trên địa bàn

Trang 5

1 Về thể chế kinh tế

- 2 Về thể chế bảo đảm các quyển dân chủ của dân và quan hệ hành chính

với dân

3 Đôi mới công tác xây dựng và chỉ đạo thực hiện thể chế

THỊ Phân cấp về tổ chức bộ máy quản lý kinh tế

1 Phân cấp trách nhiệm và thẩm quyền giữa cơ quan hành chính trung ương

và địa phương

2 Đổi mới tổ chức bộ máy quản lý kinh tế cấp trung ương 3 Đổi mới tổ chức bộ máy chính quyền địa phương

1V Phân cấp về kế hoạch hoá

1 Một số vấn đề có tính nguyên tắc

2 Một số nội dung phân cấp về kế hoạch hoá V Phân cấp quản lý tài chính ngân sách

1 Một số điểm mang tính nguyên lắc

2 Một số kiến nghị cụ thể

VI Một số biện pháp cải cách hành chính ở Văn phòng Chính phủ nhằm

thúc dây và bảo dâm hiệu quả của phân cấp quản lý kinh tế

I Phân cấp mạnh thấm quyền hành chính, giảm bớt công việc sự vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Văn phòng Chính phủ:

2 Tăng cường công tác xây dựng thể chế

Trang 6

PHAN CAP QUAN LY KINH TE TRONG QUA TRINH

CAI CACH HANH CHINH O VIET NAM

Phân cấp quản lý là một nội dung rất quan trọng của cải cách nền hành chính nhà nước; một đề tài mà hầu hết các nước, do nhu cầu bức xúc của thực tiễn đất nước mình, đều rất quan tâm nghiên cứu và tiến hành với nguyên lắc và

mức độ khác nhau Từ các nước phát triển như Cộng hoà liên bang Đức, Nhật

Bản, Cộng hoà Pháp đến các nước đang phát triển như Trung Quốc, Phi- -lÍp- pm, My-an-ma đều rất coi trọng vấn đề phân cấp, phân quyền như là một nội dung cơ bản trong chương trình cải cách hành chính

Ở Việt Nam, phân cấp đã được đặt ra trong thực tiễn quản lý; song về lý luận còn là vấn dé mới mẻ khi chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN Về mặt thực tiễn, từ khi thành lập Nhà nước Việt nam Dân chủ Cộng hoà, để tổ chức quản lý đất nước, xã hội, tuỳ tình hình từng thời kỳ, chúng ta đã có sự kết hợp quản lý tập trung với phân cấp, thể hiện qua nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ Tuy nhiên, do đặc thù của quản lý đất nước thời chiến, sau đó là thời kỳ cơ chế tập trung, bao cấp nên phương thức quản lý, điều hành của Nhà nước mang đậm tính tập trung, hạn chế sự chủ động, sáng BO và trách nhiệm của chính quyển địa phương Bước

sang thời kỳ mới với dân trí, dân chủ phát triển; kinh tế đổi mới và mở cửa hội

nhập, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì vấn dé phân cấp quản lý có những yêu cầu và nội dung mới, trở thành vấn dé nổi

cộm, bức xúc cần phải được nghiên cứu một cách cơ bản để phục vụ việc hoạch

định chính sách, tăng năng lực, hiệu quả quản lý kinh tế - xã hội đúng với vai trò mới của bộ máy nhà nước, của nền hành chính quốc gia

Để chỉ đạo thực tiễn đổi mới trên lĩnh vực phân cấp quản lý, Hội nghị Trung ương 8 (khoá VỊI) đã chỉ rõ: “Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp tập trunp chủ yếu vào quản lý vĩ mô ; xác định rõ thẩm quyền của các cấp hành chinh , xác định rành mạch, cụ thể trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của Bộ và chính

quyền địa phương phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng ngành, từng lĩnh

vực ” Sau đó, Hội nghị Trung ương 3 (khod VID tiếp tục khẳng định: “Chính _

phủ và bộ máy hành chính nhà nước thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội, quốc phòng - an ninh và đối ngoại theo

đúng chức năng phù hợp với cơ chế mới, phân định trách nhiệm thẩm quyền

Trang 7

Để tổ chức thực hiện chủ trương nói trên của Đảng, Nhà nước ta đã tăng cường công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là xây dựng, ban hành Pháp lệnh quy định nhiệm vụ, quyển hạn cụ thể của chính quyền địa phương các cấp Chính phủ đã và đang tiến hành phân công, phân cấp mạnh cho các Bọ, các địa phương thực hiện thẩm quyền hành chính, đặc biệt là quản lý vĩ mô Từ thực tế đó nảy sinh yêu cầu bức xúc phải giải quyết vấn đề phân cấp quản lý kinh tế trên cơ sở xem xét một cách toàn diện và có căn cứ khoa học

Đấy cũng chính là lý do mà Hội đồng Khoa học Văn phòng Chính phủ giao nghiên cứu Đề tài: “Cơ sở khoa học của việc tăng cường phân cấp quản lý kinh tế trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam"

Mục tiêu của Đề tài được xác định là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn

của phân cấp quản lý, tạo luận cứ khoa học cho những kiến nghị nhằm tăng cường phân cấp quản lý kinh tế, góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, trước hết là của Chính phủ trong quá trình cải cách hành chính ở Việt Nam

Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của Đề tài là phân cấp thẩm quyền hành

chính, được gọi tất là phân cấp quan lý hoặc phân cấp Phạm ví của Đề tài được

gidi han trong phan cấp quản lý kinh tế; tuy nhiên trong Chương I, khái niệm phân cấp được nghiên cứu xác định theo nghĩa đầy đủ của nó

Đề tài được bố cục thành 4 Chương Chương 1 để cập những vấn đề tạo luận

cứ về mặt lý luận và phương pháp luận cho Đề tài Chương 2 trình bày một số

kinh nghiệm quốc tế về phân tấp quản lý kinh tế Chương 3 phân tích hiện trạng cải cách hành chính và phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam Chương 4 nêu một số kiến nphị nhằm đẩy mạnh phân cấp quản lý kinh tế

Trang 8

GƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ PHÂN CẤP

Quyền lực nhà nước là bộ phận cơ bản của quyền lực chính trị do Nhà nước

thực hiện, là quyền và khả năng của Nhà nước buộc các thành viên tổ chức xã hội

phục tùng ý chí của mình Quyền lực nhà nước không tồn tại tự thân mà được

Hiến pháp quy định và được thực hiện thông qua hoạt động của các tổ chức bộ

máy nhà nước từ trung ương đến địa phương Ở mỗi quốc gia, tùy thuộc vào thể chế chính trị, đặc điểm tình hình phát triển kinh tế, chính trị, xã hội mà cách thức

tổ chức quyền lực có sự khác nhau Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước không

dừng lại ở các cơ quan trung ương mà còn được triển khai xuống địa phương theo

những nguyên tắc phân công, phân cấp khác nhau thông qua các hoạt động phân chia địa giới hành chính lãnh thổ, tổ chức cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp thẩm quyền hành chính dưới dạng nhiệm vụ, quyền

hạn cụ thế cho các cơ quan hành chính địa phương thực hiện

1 Về khái niệm phân cấp

1 Xác định khái niệm

Phân cấp thẩm quyền hành chính, hay còn gọi là phân cấp quản lý, theo cách hiểu thông thường là phân chia và giao từng phần, từng mức độ công việc quản lý nhà nước cho các đơn vị hành chính bằng cách quy định chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp theo nguyên tắc tập trung đân chủ để vừa đảm

bảo việc điều hành tập trung, thống nhất của Chính phủ, đồng thời phát huy dân

chủ, nâng cao tính năng động của mỗi địa phương và cơ sở Phân cấp quản lý

cũng được áp dụng, khi các Bộ, cơ quan ngang Bộ giao nhiệm vụ, quyển hạn cho tổ chức ngành mình ở địa phương

Về mặt học thuật, khái niệm phân cấp được định nghĩa không thống nhất,

mà tuỳ thuộc vào từng lĩnh vực hoạt động xã hội cụ thể Ví dụ, có thể xem phân

cấp là một thuật ngữ để chỉ sự phân định các quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm về tổ chức, quản lý theo các cấp chính quyền tương ứng với các cấp hành chính Sự

phân định này phụ thuộc vào thứ bậc của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nửớc (trung ương; tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương: huyện, quận, thị xã,

thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn) Tính phụ thuộc trên-dưới của hệ thống các cấp chính quyền hành chính theo quy định của pháp luật là yếu tố chủ đạo và chỉ phối nghĩa sử dụng của từ phân cấp; do đó trong lĩnh vực pháp luật, phân cấp là thuật ngữ chỉ sự phân định quyền hạn, nhiệm vu,.trach nhiém “bang cách quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp theo nguyên tắc tập

Trang 9

cơ sở”, như đã được giải thích trong Từ điển Luật học của Nhà xuất bản từ điển bách khoa, hoặc “ việc giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới trong hệ thống quân lý chung”, như đã được giải thích trong Đại Từ điển tiếng Việt do

Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin ấn hành

Trong cuốn Về cổ cách bộ máy quản lý hành chính nhà nước và xây đựng đội ngũ công chúc hành chính nhà nước của Trường Hành chính Quốc gia (nay là Học Viện Hành chính Quốc gia), thì thuật ngữ phân cấp quản lý nhà nước đã được thể hiện theo nghĩa hẹp hơn Theo các tác giả cuốn sách này thi “Phan cap quản lý nhà nước được hiểu là sự chuyển giao ổn định thẩm quyền, nhiệm vự và

trách nhiệm từ cơ quan quản lý cấp trên xuống, cấp dưới trực thuộc, nhằm đạt mục tiêu chung một cách hiệu quả nhất trong quá trình phân công quản lý của cả

hệ thống hành chính nhà nước Trong phạm vi thẩm quyền được giao, mỗi cấp có quyển hành động tự chủ nhất định để phát huy tính năng động sáng tạo của mình."

Trong các định nghĩa của các nhà khoa học quốc tế, đáng chú ý nhất là định nghĩa cla Dennis A Rondinelly vd John R Nellis, theo dé "Phan cap hanh chinh (Administrative Decentralization) la su chuyển giao trách nhiệm về lập kế hoạcH, quản lý, nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó tới các đơn vị khu vực của các cơ quan chính phủ, các đơn vị cấp dưới hoặc các cấp chính quyên, các cơ quan chức trách hoặc các tổng công ty nhà nước bán tự chủ, các cơ quan chức năng hoặc khu vực trong phạm vị toàn địa bàn, hoặc các tổ chức tự nguyện hoặc tổ chức tư nhân ngoài quốc doanh." !

Trong Đề tài này, thuật ngữ phân cấp được định nghĩa như sau: Phản cấp là một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật quy định, trong đó

các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong một hệ thống, môi cấp được giao

nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định để phát huy tính tự chủ, năng

động và sáng tạo của mình, nhằm thực hiện nhiệm vụ được giao đạt hiệu quả

cao nhất Với nghĩa đầy đủ này, phân cấp không chỉ là phân cấp thẩm quyền hành chính, mà bao gồm các nội dung khác nhau, như phân cấp về chính trị, về không gian (lãnh thổ), về thị trường và về hành chính

Đề tài này quan niệm khái niệm phân cấp trong tiếng Việt đồng nghĩa với khái niệm đlecenralisafion trong tiếng Anh Tuy nhiên, về cách quan niệm này

' Denniy A Rondinelly va John R Nellis: "Danh giá những chính sách phân cấp: Một trường họp lạc quan một cách thân trọng” Tạp chí Chính sách phát triển IV (1986) tr.5

Trang 10

số thuật ngữ hành chính” thì khái niệm tiếng Anh đeceniralisation không phải là phân cấp trong tiếng Việt, mà là phân quyền, và thuật ngữ phân cấp ở Việt Nam

có điểm giống nhưng cũng có điểm khác so với thuật ngữ phân quyền được sử

đụng ở các nước khác Phân quyền là loại hình tổ chức nền hành chính theo cách giao cho một cộng đồng dân cư, một đơn vị hành chính hay cho một công sở quyền tự quản lý với những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định, có tư cách pháp nhân

và những nguồn thu riêng, nhưng vẫn chịu sự kiểm soát của Nhà nước về mặt luật pháp

Như vậy, những điểm giống nhau giữa phân cấp và phân quyền là:

- Phân cấp cũng như phân quyền đều là giao công việc quản lý nhà nước cho

các tổ chức đơn vị hành chính, các công sở bằng quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định

- Phân cấp áp dụng cho (1) các đơn vị hành chính các cấp và (2) các Bộ, cơ

quan ngang Bộ, thì phân quyền cũng có hai hình thức: (1) phân quyền theo lãnh thổ (đơn vị hành chính) và (2) phân quyên cho các công sở (cơ quan chuyên

môn)

- Cả phân cấp cũng như phân quyền đều chịu sự kiểm soát của Nhà nước

Những điểm khác nhau là: Trong phân quyền theo lãnh thể, chính quyền

trung ương công nhận quyền tự quản trong phạm vỉ và mức độ khác nhau của các

đơn vị hành chính địa phương các cấp Các đơn vị chính quyền địa phương trở

thành các đơn vị tự quản có tư cách pháp nhân, có ngân sách riêng, được tự quyết

định các vấn đề thuộc địa phương Còn trong phân cấp, các đơn vị hành chính được phân cấp vẫn phải tuân theo nguyên tắc tập trung dân chủ, bảo đảm sự điều

hành tập trung thống nhất của Chính phủ; mức độ tự quản của địa phương không

cao như trong phân quyền

2 Những cách tiếp cận khác nhau về khái niệm phân cấp

Trong thực tế, khái niệm phân cấp được xác định căn cứ vào nhiều yếu tố

khác nhau, theo các cách tiếp cận khác nhau

Cách thứ nhất xác định nội dung phân cấp dựa vào các nguồn gốc lịch sử Việc nhấn mạnh vào lịch sử đã đưa một chuyên gia đến chỗ khẳng định rằng trước kia có 4 mô hình phân cấp cơ bản; đó là mô hình Pháp, Anh, Liên Xô và Truyền thống Ngày nay, hệ thống phân loại này được coi là quá đơn giản và yếu về mặt cơ sở khoa học

Cách thứ hai phân biệt các hình thức phân cấp bằng trật tự thứ bậc và chức

năng Theo quan điểm này, việc phân cấp theo lãnh thổ là sự chuyển các hàng

hoá và dịch vụ do trung ương sản xuất và cung ứng sang các đơn vị cấp địa

Trang 11

sự quản lý của Chính phủ hoặc cho các đơn vị ngoài sự quản lý của Chính phủ, chẳng hạn các tổ chức phi chính phủ hoặc công ty tư nhân

Vấn đề ở đây là cách phân loại này quá sơ đẳng, khó g giúp ta lầm sáng tỏ các vấn để trong khi thiết kế và thực hiện, chẳng hạn như cơ sở pháp lý, cơ cấu tổ

chức, phân chía quyền hạn, hoặc các thủ Lục về hành chính, tài chính và ngân

sách Ngoài ra, sự nhấn mạnh về lãnh thổ nhiều khi dẫn tới quan niệm sai lầm

cho rằng tản quyền chỉ tập trung vào việc chuyển các nhiệm vụ của khu vực nhà nước ra khỏi thủ đô và về các vùng xa Khái niệm phân cấp theo chức năng có tính chất hữu ích hơn, bởi vì nó làm rõ hơn quan điểm cho rằng phân cấp hành chính là sự mở rộng hệ thống các cơ quan hoặc tổ chức thực hiện các nhiệm vụ tập thể của khu vực nhà nước, và điều này có thể xảy ra ở thủ đô cũng như các khu vực đô thị khác và nông thôn

Cách tiếp cận thú ba xác định cụ thể các hình thức phân cấp; ví dụ người ta đã xác định 8 hình thức phân cấp cụ thể như sau: (1) phân quyền, (2) phân quyền

chức năng, (3) phân quyền cho tổ chức phúc lợi, (4) tắn quyền cấp tỉnh (5), tản quyền cấp bộ, (6) uỷ quyển cho cơ quan tự quản, (7) phân cấp cho tổ chức từ

thiện, và (8) thị tr ường hoá Tuỳ theo tính chất của công việc mà người ta lựa

chọn hình thức phân cấp thích hợp

Cách tiếp cận thứ tư tập trung vào các mẫu hình khung khổ và chức năng hành chính, chịu trách nhiệm sản xuất và cung ứng các hàng hoá và dịch vụ tập

thể, Một trong những mẫu hình này được Liên hiệp Quốc trình bày năm 1962

Nó đã xác định được 4 hình thức phân cấp: các hệ thống chính quyền địa phương, các hệ thống đối tác, các hệ thống tay đôi và các hệ thống hành chính hội nhập Cách tiếp cận này có vấn đề ở chỗ nó không đủ cụ thể để xử lý tính đa đạn ngày càng tăng của các thiết kế về cơ cấu và chức năng thể hiện trong 3 thập kỷ vừa qua

Gach tiếp cận thứ năm là cách phân loại các hình thức phân cấp trên cơ sở các mục đích: chính trị, không gian, thị trường và hành chính

Việc phân cấp về chính trị xác định một cách điển hình sự chuyển quyền ra

quyết định cho các công dân hoặc cho các đại điện do họ bầu ra Việc phân cấp

về “không gian” là một thuật ngữ được các nhà quy hoạch vùng sử dụng trong việc hoạch định các chính sách và chương trình nhằm giảm bớt sự tập trung quá đáng về đô thị vào trong một số ít các thành phố lớn, bằng cách đẩy mạnh các cực phát triển vùng có tiểm năng trở thành các trung tâm chế tác và mua bán nông phẩm Phân cấp “thị trường” nhấn mạnh việc tạo điều kiện cho phép hàng hoá và dịch vụ được sản xuất và cung cấp bởi các cơ chế thị trường nhạy cảm với sở thích của các cá nhân Hình thức phân cấp này đã trở thành có ưu thế hơn do

‘

Trang 12

các nhóm cộng đồng, các hợp tác xã, các tổ chức liên kết tự nguyện của tư nhân

và các tổ chức phi chính phủ Cuối cùng, phân cấp “hành chính” tập trung vào

việc phân bố theo trật tự thứ bậc và chức năng, các quyền hành và chức năng giữa các đơn vị chính quyền trung ương và địa phương

Điểu quan trọng cần lưu ý là các hình thức nói trên tác động lẫn nhau Các quyết định về phân cấp theo địa bàn (không gian) sẽ ảnh hưởng đến các nỗ lực

của các Chính phủ để theo đuổi một thể loại đặc biệt về phân cấp hành chính Hoặc một quyết định của một Chính phủ theo đuổi một thể loại cụ thể về phân

cấp hành chính sẽ ảnh hưởng đến các mẫu hình vẻ hình thức chính trị của việc phân cấp Có nghĩa là trong thực tế, rất khó mà tách riêng hoàn toàn 4 hình thức này của việc phân cấp Các hình thức phân tích có ích ở chỗ chúng xác định một triển vọng, nhưng rất khó tách biệt, vì hình thức này ảnh hưởng những hình thức kia theo những cách tế nhị, và rất đa dạng trong các môi trường nhiệm vụ khác

nhau

Các hình thức phân cấp cần được xem xét trong các mối quan hệ giữa chúng Trước hết, việc phân cấp theo địa bàn một cách có hiệu quả thường dẫn đến nhu cầu về phân cấp hành chính Khi các khu vực thành thị và nông thôn đều phát triển và trở thành đa đạng, thì đốt với chính quyền trung ương việc quản lý, sản xuất và cung cấp các hàng hoá và dịch vụ tập thể trên toàn bộ đất nước trở

thành khó khăn và tốn kém hơn Đây là một vấn đề rất phổ biến, bởi vì đa số các

miền trong những nước chậm phát triển có dân số và những đòi hỏi giống như toàn bộ đất nước họ thời mới độc lập //zï là, việc phân cấp thị trường có xu hướng nổi lên khi việc phân phối từ trung ương khó thực hiện, khó duy trì được

lâu bền và các công ty tư nhân hoặc các tổ chức phi quốc doanh có thể thực hiện

việc đó tốt hơn Bz là, tuy việc phân cấp hành chính không piống như phân cấp về chính trị, nó có thể, dưới sự lãnh đạo sáng suốt của trung ương, dẫn đến một sự dân chủ hoá và tham gia chính trị lớn hơn Nhưng muốn điều đó xảy ra, thì ban lãnh đạo ở trung ương cần phải cam kết chấp nhận việc nổi lên của xã hội dân sự, uỷ quyền ra quyết định và đẩy mạnh bầu cử dân chủ chọn ra các cán bộ cấp dưới và các hội đồng cấp dưới

3 Những loại hình phản cấp chủ yếu

Người ta phân biệt 3 loại hình phân cấp chủ yếu là tản quyền, phân quyền và uỷ quyền

a) Tan quyén (deconcentration) là giao quyền quyết dịnh về những trường hợp cụ thể, những chức năng tài chính và quản lý cụ thể cho.các cấp khác nhau, trong khi quyền lực về pháp lý vẫn là của Chính phủ trung ương Cốt lõi của nó là

Trang 13

nhánh hoặc các cơ quan khu vực của Bộ Các hoạt động được tản quyền là các hoạt động mà cấp trung ương, vì những lý do chính trị, tin rằng chỉ có cấp trung

ương mới kiểm soát được, hoặc nên để cấp trung ương kiểm soát hoặc giám sát

chặt chẽ, nhưng lại cần thực hiện ở cấp địa phương để có thể tiến hành một cách có hiệu quả

Trong các tài liệu về phân cấp thẩm quyền hành chính, hệ thống Tỉnh trưởng

của Pháp thường được coi như là một ví dụ của tản quyền, chủ yếu là vì nó dựa trên cách áp dụng hệ thống cấp bậc và kiểm soát quân sự kiểu Napôlêeông vào

việc cai trị về hành chính Thường người ta lý luận rằng Chính phủ trung ương

thích cách tiếp cận này để liên hệ với các cấp hành chính thấp hơn, vì nó tạo

thêm cho họ có quyền quản lý lớn hơn về chính trị, hành chính và kỹ thuật Họ

cũng lập luận rằng các cơ quan viện trợ ta thích nó, bởi vì nó bảo đảm mội hệ

thống phân phối cho phép hạ bớt chỉ phí thực hiện các dự án và chương trình do

họ không cần phải đầu tư vào việc xây dựng và cung cấp các cơ cấu đó Nói chung, với sự chuyển giao các nhiệm vụ như thế thì các cán bộ ở cấp địa phương được.phép có một số quyền tự do về lập kế hoạch, ra các quyết định bình thường

hàng ngày và vận dụng việc thực hiện các chỉ thị của trung ương cho thích hợp

với các điều kiện ở địa phương trong phạm vi những hướng dẫn do Chính phủ trung ương đặt ra

Mức độ của sự điều phối từ trung ương, hiệu quả và hiệu lực quản lý phần lớn phụ thuộc vào ai nấm quyền hành kỹ thuật đối với các cán bộ khu vực của

các Bộ, ngành theo ngành dọc Theo mô hình “tỉnh hội nhập”, quan chức điểu

hành hoặc Chủ tịch hội đồng hành pháp có cả quyền giám sát hành chính và kỹ thuật đối với các cán bộ khu vực của các bộ/ngành trung ương Theo mô hình “tỉnh không hội nhập”, các đại diện này có các quyền hành chính nhưng không có quyền giám sát kỹ thuật đối với các nhân viên khu vực Đó là do các Bộ quản lý ngành dọc thường chống lại việc chuyển piao thẩm quyền kỹ thuật đối với các cán bộ khu vực của mình Sự chống đối này đặc biệt phổ biến đối với các Bộ phụ trách việc bảo đảm kết cấu hạ tầng, nông nghiệp, y tế, giáo dục, an ninh và các nhiệm vụ về phúc lợi Các Bộ quản lý ngành đó đòi hỏi duy trì quyền hành để bảo đảm rằng các chính sách, tiêu chuẩn và chương trình của họ được thực hiện đúng đắn, mặc dù có các thống đốc, cao uỷ, các tỉnh trưởng hoặc các chủ tịch hội đồng Bằng chứng này cho ta thấy rõ ràng các hệ thống “tỉnh không hội nhập” có nhiều khó khăn hơn trong quản lý Điều này rất quan trọng, bởi vì phần lớn các

nước theo đuổi việc tản quyền có thể được xếp theo loại mô hình “nh không hội

nhập”

Không phải chỉ ở Pháp, mà da số các nước đang phát triển thường áp dụng một trật tự thứ bậc có tính chất tản quyển của các cán Bộ tổng hợp nằm tại khu

Trang 14

vực trực thuộc chính quyển trung ương và có trách nhiệm theo dõi các quá trình

quản lý trong địa phương mà họ phục vụ Các cá nhân này thường đóng mội vai

trò chính trị và đại điện cho thẩm quyền nhà nước Họ chịu trách nhiệm về luật

pháp và trật tự Trong mội vài nước, họ còn có trách nhiệm thúc đẩy sự phối hợp các hoạt động của chính quyền và theo đõi các đơn vị cơ quan nhà nước ở cấp địa phương Chức năng chính của hệ thứ bậc này là có một viên chức nhà nước trong mỗi địa phương, đại diện cho bản thân nhà nước, do đó thúc đẩy sự ổn định chính trị tronp những xã hội không yên ổn và bị chia nhỏ

b) Phân quyển (devolution) xay ra khi quyền lực nhà nước được chuyển giao từ Chính phủ trung ương đến các đơn vị chính quyền địa phương được

hưởng quy chế tự trị theo luật định

Phân quyền đòi hỏi phải quy định rõ về pháp lý những nội dung như: (l) trao cho các đơn vị cụ thể cấp địa phương những quyền hạn theo một quy chế nhất định, (2) thiết lập thẩm quyền rõ ràng và các ranh giới chức năng cho các

đơn vị đó, (3) chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định và

quản lý các nhiệm vụ nhà nước cho các đơn vị đó, (4) uý quyền cho các đơn vị đó sử dụng đội ngũ cán bộ riêng của họ, () thiết lập các quy tắc về quan hệ hoạt động tương tác của các đơn vị đó với các đơn vị khác của hệ thống chính quyền

mà họ là một bộ phận, (6) cho phép các đơn vị đó tạo thu nhập từ các nguồn đặc

biệt đã được khoanh định, như thuế tài sản, một mức nhất định của thuế nông nghiệp và thương nghiệp, phí cấp phép, các khoản thu về tiện ích công cộng (điện, nước ), hoặc từ các khoản được các Bộ ở trung ương cấp và các khoản vay, va (7) cho phép các đơn vị đó thành lập và quản lý các hệ thống riêng của ho

về ngân sách, kế toán và đánh giá

Các luật lệ và quy tắc điều chỉnh việc phân quyền được giám sát và thi hành

bởi các cơ quan chính quyền trung ương, thường là do một Bộ về chính quyền địa phương hoặc Bộ Nội vụ phụ trách Các hoạt động tài chính của các đơn vị cấp địa

phương được phân quyền cũng được Bộ Tài chính giám sát và điều chỉnh theo

một icợơ chế riêng Trong nhiều trường hợp, việc phân quyền có thể mở rộng cơ hội cho một loạt các nhiệm vụ thuộc khu vực nhà nước có thể được phối hợp tốt hơn và tiến hành có hiệu quả hơn Hệ thống chính quyền địa phương của Anh quốc là một ví dụ điển hình của phân quyền

Một phương án phân quyền nữa không phổ biến lắm là khi một đơn vị ở cấp địa phương nắm piữ một quyền nào đấy lại phân giao quyền này cho các dự án

hoặc công ty Viéc phan quyén cũng xảy ra đối với các đơn vị được hưởng quy

chế tập thể và tiến hành các dịch vụ và bảo đưỡng công ích

Người ta không dùng khái niệm phân quyền để chỉ sự phân chia quyền hành trone hệ thống Chính phủ liên bang đã tồn tại từ trước, trong đó các Bang, như trong trường hợp của Ấn độ, nắm các quyển hành rộng rãi được hiến pháp quy

Trang 15

định Tuy nhiên, có thể nói về phân quyển khi một nhà nước thống nhất quyết định thông qua một hiến pháp mới chấp nhận các bang, các xứ hoặc thành phố nắm quyền hành được phân một cách rộng rãi Tình hình này đang trở thành phố biến hơn, do những sức ép từ các nhóm tộc người hoặc tôn giáo trong các địa bàn đặc biệt tác động lên các Chính phủ để xử lý những yêu cầu ngày càng tăng về các quyền độc lập dưới cấp quốc gia Do những yêu cầu đó, một số Nhà nước thống nhất có tình hình lộn xộn sẽ xem xét việc quy định cụ thể một số đơn vị hành chính đặc biệt thuộc dân tộc thiểu số hoặc tôn giáo và trao cho họ quyền hành chính và quyền ra các quyết định quan trọng Đây là trường hợp của Euôpi, trong: đó hệ thống tán quyền chính quyền địa phương của vua Hailô Xelassiê đang được kết cấu lại thành một liên banp đựa trên các đơn vị khu vực nắm giữ

quyền hành và trách nhiệm của chính quyển Khái niệm phân quyển cũng được ˆ

ấp đụng cho các quyết định của các đơn vị đã được thành lập trong một hệ thống liên bang để phân quyển cho các đơn vị chính quyền cấp đưới; như trong trường hợp của Brazil và Nigieria trao cho các thành phố tự trị hoặc các đơn vị chính

quyền cấp địa phương khác các quyền hành cụ thể

Việc phân quyền không phải là phổ biến ở các nước đang phát triển theo

hệ thống nhà nước đơn nhất, bởi vì nhiều nước đang phát triển có đặc trưng là các Chính phủ không mạnh, rất lo lắng mất quyền kiểm soát về chính trị hoặc hành chính vào tay các đơn vị chính quyền địa phương Ngay trong các nước đang phát triển là liên bans, cũng có những hạn chế đáng kể trong việc phân giao quyền

hành và trách nhiệm Tuy nhiên, việc phân giao này lại rất phổ biến về phương

điện quản lý các vùng đô thị Mặt khác, các đơn vị thành phố hoặc thị trấn được phân quyền trong một nhà nước thống nhất cũng theo đuổi các chiến lược tản

quyền về quản lý khu vực Điều đó có nghĩa là, phân quyền thường được gắn với

các thành phố và thị trấn được vận hành theo quy chế đặc biệt và hoạt động trong

các giới hạn thẩm quyền được quy định

©) Uỷ quyên (delegafion) là việc chuyển quyền ra quyết định của chính

quyền và quyền hành chính để thực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ

ràng cho các tổ chức hoặc công ty ở dưới quyền quản lý gián tiếp của Chính phủ

hoặc tổ chức/công ty độc lập Điển hình nhất là trường hợp Chính phủ trung ương uỷ quyền cho các tổ chức nửa tự chủ mà Chính phú khơng quản lý tồn bộ nhưng

chịu trách nhiệm báo cáo với Chính phủ Ví dụ về các loại hình tổ chức được uỷ

quyền bao gồm các doanh nghiệp nhà nước, các cơ quan phúc lợi công cộng (điện, nước .), các cơ quan nhà ở và vận tải và các tổng công ty phát triển đô thị

hoặc phát triển vùng Đầu những năm I980, việc một Chính phủ uỷ quyền cho hàng trăm tổ chức bán tự chủ như thế không phải là không phổ biến

Việc uỷ quyền cũng là phổ biến đối với các cơ quan quy hoạch vùng đặc biệt hoặc các cơ quan phát triển đặc biệt của địa bàn và các dự án phát triển phức hợp Điển hình là các cơ quan tham gia vào việc tiếp thị nông nghiệp, tiện ích

Trang 16

công cộng, năng lượng, thông tin liên lạc, cảng và các ngành giao thông Tính chất đa dạng của mẫu hình uỷ quyền này được minh hoạ rõ ràng bằng các cơ quan chức trách phát triển nông thôn hội nhập, rất phổ biến vào những năm 1970

Các: dự án này được các cơ quan tài trợ Sau khi nhận ra tính chất phức tạp của các mối liên hệ giữa các cấp chính quyển ảnh hưởng đến sự đầu tư của họ, các cơ

quan viện trợ này đã thúc ép các Chính phủ phải uỷ quyền cho các bạn quản lý dự án (PMU) phụ trách những vùng lãnh thổ nằm xen giữa các địa bàn của nhiều cấp chính quyền

_ Nếu họ có quyền hợp pháp, các đơn vị nhà nước được tản quyền hoặc uỷ

quyền có thể uý quyền cho các công ty tư nhân Việc uỷ quyền này thường được

tiến hành khi các đơn vị khu vực nhà nước thừa nhận rằng họ có những hạn chế

làm-cho các cán bộ của họ gặp khó khăn trong việc cung cấp các hàng hoá và dịch vụ cần thiết cho nhân dân Có khá nhiều ví dụ về mô hình này theo kiểu ký hợp đồng nhà nước với tư nhân Ví dụ, ở Sudan, các cơ quan khu vực của Bộ Y tế ký hợp đồng với các công ty địa phương để giữ cho các vùng nông thôn không có rác thải tồn đọng; ở Nêpan các chính quyền thành phố sử dụng các nhà thầu tư nhân để thu thuế địa phương; và ở Tunisie và Sri Lanka các chợ ở thành phố được khoán cho các nhà buôn tư nhân để quản lý tất cả các người buôn bán

Các loại thoả thuận theo hợp đồng này thường được tiến hành vì các đơn vị

chính quyền thiếu khả năng quản lý và kỹ thuật hoặc thiết bị, như các kế toán viên, các kỹ sư có trình độ, máy tính hoặc xe cộ chuyên dụng Nói chung, người ta hy vọng rằng những người được uỷ quyền sẽ trang trải vốn đầu tư và các chỉ phí thường xuyên bằng các khoản thu đánh vào người sử dụng hoặc các khoản tài trợ từ các cơ quan viện trợ hoặc các tổ chức phí chính phủ Nhưng trong thực tế nhiều tổ chức và công ty như vậy đã không được quản lý tốt, ngân sách của họ bị

thâm hụt và khơng thanh tốn được các khoản vay; trong nhiều trường hợp đã

làm cho chính quyền trung ương phải trang trải theo các hợp đồng bảo lãnh

Việc uỷ quyền không chỉ giới hạn trong phạm vị các công ty tư nhân Các

chuyên gia phát triển ngày càng khuyến nghị uỷ quyền cho các nhóm có lợi ích độc lập, như các hiệp hội nghề nghiệp, các nghiệp đoàn, các nhóm cộng đồng, các hợp tác xã, các hiệp hội tư nhân tự nguyện, các tổ chức phi chính phủ, và các

câu lạc bộ phụ nữ hoặc thanh niên Chẳng hạn, trong một số nước, các hiệp hội

nghề nghiệp được uỷ quyền cấp giấy phép, điều hành và giám sát các hội viên

của mình Một ví dụ phổ biến khác là trong các khu nha "6 chuột" ở các thành phố, các hội cư đân địa phương được uỷ quyền thực hiện và quản lý các kế hoạch phát triển nhà tại chỗ, kết hợp với dịch vụ Điều kiện chủ yếu để uỷ quyền cho một nhóm như vậy là họ phải có một tổ chức được thành lập, do các hội viên

quản lý, cũng như có khả năng về quản lý và về kỹ thuật để thực hiện các trách

nhiệm được piao một cách có hiệu quả `

Trang 17

H Nội dung của phân cấp quản lý

Kể từ khi kết thúc chiến tranh thế giới thứ hai, các nhà lãnh đạo Chính phủ,

các chuyên gia và các nhà nghiên cứu về phát triển đã theo đuổi việc lập ra các chiến lược nhằm xây dựng và thi hành cải cách về phân cấp quản lý hành chính

1 Nội dung của phân cấp quản lý không ngừng phát triển

Trong hơn 4 thập kỹ qua, các nước công nghiệp phát triển, các nước mới độc

lập và các tổ chức viện trợ quốc tế đã nỗ lực tìm cách trợ giúp Chính phú các

nước đang phát triển xây dựng và thực hiện các chương trình phân cấp quản lý Quá trình kéo dài này được đánh dấu bởi ít nhất 3 giai đoạn đáng chú ý, mỗi giai

đoạn nhấn mạnh đến các mục tiêu khác nhau nhưng kế thừa nhau

Giai đoạn thứ nhất: Vào đầu thập kỷ 60, những người để xướng chủ trương

phân cấp quản lý nhấn mạnh đến việc sử dụng sự can thiệp để giúp các thuộc địa bắt đầu quá trình chuyển dần sang độc lập về chính trị, và đáp ứng nhu cầu ngày

càng tăng về hàng boá và dịch vụ công

Hầu hết các nghiên cứu về hành chính tại các nước đang phát triển được tiến hành trong thập ký 60 tập trung vào mô tả hình mẫu cơ cấu chính phủ đang xuất hiện Các nghiên cứu này đã có một số cố gắng nhằm đưa ra phương thức phân

loại các đặc điểm chính Để đảm bảo việc cung cấp hàng hoá và dịch vụ tập thể

đây đủ, hiệu quả và công bằng, các nghiên cứu cũng tìm cách cụ thể hố quy mơ của các khu vực có thể bao gồm trong mỗi loại phân cấp Thêm vào đó, trong

thời gian này, một số các nghiên cứu đã bất đầu để cập đến các chủ để như mối

quan hệ giữa trung ương và địa phương và ưu nhược điểm của các loại phân cấp

quản lý hành chính khác nhau đối với các vai trò pháp luật, quản lý, tài chính, tổ

chức, và nguồn lực cần thiết để hỗ trợ hiệu quả sự phân cấp Cuối cùng, việc chỉ

tiết hoá ban đầu các nguyên tắc chỉ đạo về thời gian và cách thức phân cấp quản

lý hoặc giao quyền hành chính đã được bắt đầu tiến hành từ đầu thập kỷ 60 thông

qua tài trợ của Liên Hiệp Quốc

Giải đoạn thứ hai trong phân cấp quản lý diễn ra từ piữa thập ký 70 đến đầu thập kỹ 80 Các tổ chức viện trợ quốc tế thuyết phục Chính phủ của cả các nước đã độc lập từ lâu cũng như các nước mới nổi lên đưa ra các chương trình cải cách và phân cấp quản lý nhằm thúc đẩy các mục tiêu phát triển, như là nâng cao trình độ quản lý và tính bền vững của các chương trình và dự án được tài trợ, phân bổ công bằng sự phát triển kinh tế, và tạo điều kiện cho nhân dân tham gia vào quá

- trình phát triển

Vào đầu những năm 80, một số tổ chức viện trợ đã tiến hành đánh pid cdc nỗ lực nhằm thúc đẩy các chiến lược phân cấp quản lý hành chính Các nghiên

cứu điển hình cho thấy phần lớn các can thiệp đều thành công, tuy nhiên hầu hết các chiến lược phân cấp đều cần thiết Nói đúng hơn, người ta chủ trương rằng

‘

Trang 18

các nỗ lực trong tương lai cần phải dựa trên quan điểm thực tế hơn về tiểm năng và giới hạn của phân cấp quản lý hành chính trong các môi trường chính 'trị và

hành chính nhất định

Thêm vào đó, nhiều công trình nghiên cứu đã mở rộng tầm hiểu biết về các

yêu cầu tổ chức cần thiết để tiến hành phân cấp quản lý hành chính, như khả

năng lãnh đạo, các liên kết có hiệu quả, năng lực huy động nguồn lực và khả

năng kỹ thuật, năng lực giải quyết các vấn dé và xung đột, tính thích ứng và

động viên sự tham pia của cộng đồng

Kể từ đầu thập ký 80, ngày càng có nhiều những lời kêu gọi của các tổ chức viện trợ và các lực lượng theo học thuyết dân tuý đồi các Chính phủ chuyển một

số nhiệm vụ công cho các tổ chức phi chính phủ, đặc biệt các tổ chức hoạt động ở

cấp cơ sở Lời kêu gọi này đặc biệt mạnh mẽ tại khu vực tiểu Sahara thuộc Châu

Phí, trong khi nhiều chính phủ thiếu năng lực lãnh đạo, công chức, và nguồn ngân sách để tiến hành các nhiệm vụ công trên cơ sở công bằng và rộng rãi trên toàn quốc Một số người kêu gọi nỷ quyền cho các tổ chức phi chính phủ với lý lẽ rằng các Uỷ ban cấp làng có thể làm tốt hơn chính phủ, vì nó hoạt động dựa trên

cơ sở đân chủ, có sự tham gia của nhân dân Tuy nhiên, những người chỉ trích lưu

ý rằng có nhiều đấu hiệu cho thấy sẽ là ngây thơ nếu dự đoán quá cao tiểm năng

của các tổ chức phi chính phủ trong việc đảm đương các trách nhiệm mà Chính

phủ đã không thành công Thêm vào đó, họ cho rằng cần phải tìm hiểu nhiều hơn

nữa về sự tương tác piữa các tổ chức này và Chính phủ

Giai đoạn cuối: Bắt đầu từ piữa những năm 80, các tổ chức viện trợ đã sử dụng các điều kiện đồi điều chỉnh cơ cấu để gây áp lực buộc các Chính phủ chấp nhận các chương trình cải cách và phân cấp quản lý hành chính Những cải cách

nầy một phần được thực hiện nhằm thúc đẩy sự phát triển của các xã hội dân sự,

hỗ trợ sự phát triển của các thể chế dân chủ và đáp ứng các yêu cầu về dân tộc, tôn giáo hoặc dân tộc chủ nghĩa của các chính quyền tự trị khu vực hoặc các nền tự trị lớn hơn Nhưng chúng được thực hiện trước tiên là nhằm tạo thuận lợi cho việc sản xuất và cung cấp các hàng hoá và địch vụ công một cách đầy đủ và hiệu quả hơn, đồng thời nhằm thiết lập các nền kinh tế có định hướng thị trường, trong đó các nhiệm vụ công có thể được tư nhân hoá

Đầu thập ký 90, những lo ngại về năng lực hành chính và sự yếu kém về lài

chính tại các cấp chính quyền đã tạo ra cơ sở cho chiến lược phân cấp quản lý

hành chính dựa trên uỷ quyền cho các công ty và tổ chức tư nhân Sự tham gia

của dân chúng được thúc day, vì tiểm năng của nó để làm cho khu vực công có

trách nhiệm hơn cũng như vì mối quan hệ của nó với dân chủ

° Hiện nay, các tổ chức viện trợ lớn đang bắt đầu cho rằng có mối liên hệ quan trong piữa dân chủ và phân cấp quản lý hành chính, cũng như cải cách các

khu vực công Cụ thể là phân cấp quản lý hành chính được hỗ trợ bởi tăng cường:

‘

Trang 19

sự tam gia của địa phương, được xem là một mặt của chiến lược nhằm loại bỏ những tàn dư yếu kém và không hiệu quả còn sót lại của các nền kinh tế chỉ huy, đồng thời giảm quy mô của các khu vực công vốn đã bị phình to, rất tốn kém và thiếu hiệu quả Nó cũng được coi là chìa khoá cho sự xuất hiện của các nhà lãnh đạo địa phương tận tình và các dịch vụ cho các khách hàng địa phương có hiệu quả hơn

Vào giữa thập ký.90, một vấn để mới thu hút sự chú ý của các Chính phủ các nước phương Tây và các tổ chức viện trợ đối với các chiến lược phân cấp quản lý hành chính là các xung đột tôn giáo và dân tộc trong nội bộ quốc gia Những xung đột kiểu này đc doa hoà bình và ổn định trong phạm vi mỗi quốc gia va vượt ra ngoài biên giới các quốc gia này; nó cũng là nguyên nhân chủ yếu của sự vi phạm nhân quyền Các vấn để này nổi lên cùng với vấn đề vi phạm nhân quyền đã gia tăng kể từ khi Liên Xô cũ tan rã và chiến tranh lạnh kết thúc Xu hướng này được củng cố bởi các quan điểm cho rằng trong nửa cuối thế ký 20 thế

giới đã chuyển từ các cuộc xung đột hệ tư tưởng có nền tảng quốc gia sang các

cuộc xung đột văn hoá Nó cũng được củng cố bởi các khẳng định của một số phân tích cho rằng cuối thập kỹ 90 và thế kỹ mới sẽ được đánh dấu bởi tình trạng hỗn loạn vì các quốc gia tan rã do lần sóng người tị nạn, từ các thảm hoạ môi trường và xã hội, các cuộc chiến tranh xảy ra để tranh chấp các nguồn lực khan

hiếm, đặc biệt là nước, và chiến tranh bản thân nó trở thành liên miên cùng với

tội ác, khi các băng nhóm vũ trang vô chính phủ xung đột với các lực lượng an ninh của các thế lực mạnh trong xã hội

Một vấn để quan trọng khác đang làm tăng sự chú ý vốn đã được nâng lên đối với phân cấp quản lý hành chính, đó là câu hỏi về mô hình tài chính và trách nhiệm của Chính phủ Có nhiều khả năng là vào cuối thập kỷ 90 và sau đó, rất nhiều chính quyển địa phương tại thành thị ngày càng không thể cung cấp các dịch vụ cơ bản cho lượng dân cư đang tăng nhanh chóng Ngày càng có nhiều nghiên cứu kiểm chứng điều này Kinh nghiệm của các nước Mỹ la tính cho thấy tài trợ cho việc phân cấp quản lý đòi hỏi sự chú ý đáng kể

Liên quan chặt chế đến các vấn đề tài chính là các phong trào hướng tới nền kinh tế thị trường tự do hiện nay, chủ yếu được thúc đẩy thông qua chiến lược

điều chỉnh cơ cấu Một tài liệu tổng quái ủng hộ việc gắn liền sự xoá bỏ kiểm

soát của trung ương đối với thị trường với uỷ quyền hoặc hợp đồng rách nhiệm của Chính phủ đối với hàng hoá và dịch vụ cho các đơn vị chính quyền cấp thấp

hơn hoặc cho các đại điện của các đơn vị này trong thị trường Ví dụ, trong các

năm [984 và 1988, Ngân hàng thế giới đã đưa ra quan điểm ủng hộ mạnh mẽ phan cấp quản lý tài chính và tư nhân hoá các nhiệm vụ của Chính phủ Trong một chừng mực nào đó, quan điểm kinh tế tân cổ điển này được củng cố bởi thái độ hoài nghi ngày càng pia tăng về năng lực của bộ máy chính quyền trung ương tronp việc thúc đẩy một cách có hiệu quả phát triển kinh tế bình đẳng Kết quả là;

‘

Trang 20

các tổ chức viện trợ phương Tây cũng ủng hộ cải cách các khu vực công về thực

chất, bao gồm giảm quy mô dịch vụ dân sự, uỷ quyền hành chính, hoặc ký hợp đồng chuyển các nhiệm vụ công cho các tổ chức gần như là công hoặc các công ty tư nhân

Thập ký 90 được đánh dấu bởi sự ủng hộ ngày càng lớn các quan điểm cho rằng phân cấp quản lý có thể giúp đảm bảo phát triển nhân lực, đặc biệt tại các vùng sâu, vùng xa hoặc các khu vực đã bị lãng quên trước đó của một quốc pia Các chuyên gia phát triển ngày càng xem khái niệm “phát triển nhân lực” theo khía cạnh phát triển năng lực của công đân để có được cuộc sống mạnh khoẻ và

lâu dài, tiếp nhận trị thức và hưởng mức sống tốt; tất cả những điều này đòi hỏi

sự tiếp cận rộng rãi hơn đối với các dịch vụ xã hội cơ bản và mở rộng các cơ hội tìm kiếm thu nhập Câu hỏi ở đây là liệu phân: quyền hoặc uỷ quyền có thể góp

phần vào việc đạt được các mục tiêu này hay không Các nghiên cứu gần đây về

vấn đề này, đặc biệt là các nghiên cứu về y tế, giáo dục và lao động trợ giúp khu

vực kết cấu hạ tầng, đã đưa ra các kết quả khác nhau Kết luận chung như đã

được lổng, kết trong một nghiên cứu gần đây của Liên Hiệp Quốc là: (1) nếu một

thẩm quyền thích hợp và một cơ sở tài chính vững chắc được giao cho các đơn vị chính quyền địa phương, thì có khả năng tiếp nhận nhiều đầu tư vào các khu vực ưu tiên cơ bản cho phát triển nhân lực như là giáo dục, y tế, hệ thống cấp nước, và các tiện nghi công cộng có liên quan; nhưng (2) việc phân giao thẩm quyền và

các nguồn tài chính đó rất khó có thể đạt được chiến lược phân quyền để phát

triển nhân lực; nó có thể không tiến triển như một số người khởi xướng tin tưởng Su quan tâm ngay càng lớn đang tập trung vào câu hỏi làm cách nào để giảm quy mô khu vực công là làm cho khu vực này hiệu quả hơn và có trách nhiệm hơn Các tranh luận đi theo hai hướng Hướng thứ nhất điều động các viên chức chính phủ trung ương về các đơn vị địa phương và giao họ trách nhiệm thực hiện vác nhiệm vụ công tại địa phương đó Cách tiếp cận này không được nhiều Chính phủ xem là khả thi, do việc giảm quy mô này chỉ đơn giản là chuyển các vấn để của trung ương sang các khu vực ngoại vi Nó không giải quyết cốt lõi của

vấn để Quan điểm giảm quy mô thứ hai là uý quyền các nhiệm vụ công cho các công ty tư nhân và các tổ chức phi chính phủ Cách thức này thúc đẩy rộng rãi cải

cách trong đó tập trung vào khắc phục sự đơn quyền của thiết chế trung ương và

mở rộng đội ngũ các tổ chức công cấp thấp, các tổ chức tương tự như tổ chức

cong, va cdc tổ chức tư nhân tham gia thực thi các nhiệm vụ công cộng Ở đây, mục tiêu là đưa ra cát cách hành chính nhằm giảm quy mô nhà nước thông qua

chuyển giao hoặc gạt bỏ trách nhiệm sản xuất và cung cấp nhiều hàng hoá và

dịch vụ công sang cho các tổ chức đang nổi lên

Tóm lại, trong quá trình phát triển mấy thập kỷ vừa qua, nhiều vấn đẻ quan

trọng về phân cấp quản lý hành chính đã được nghiên cứu, xem xết nhằm tạo luận cứ khoa học cho hoạt động thực tiễn

Trang 21

Vấn đề đầu điên liên quan đến năng lực hành chính và tài chính của Chính phủ trong việc sản xuất và cung cấp các hàng hoá và dịch vụ công Trong van dé này, học thuyết kinh tế tân cổ điển và các cách tiếp cận quản lý mới chủ trương

giảm quy mô các ngành công cộng, cơ cấu lại bộ máy các Chính phủ và chuyển

việc cung cấp cũng như sản xuất nhiều hàng hoá, địch vụ công sang cho các thiết chế cộng đồng hoặc tư nhân

Vấn đề thứ hai đề cập đến các khuyến nghị của các chuyên gia cho rằng các tổ chức phi chính phủ (NGOs), các tổ chức dân sự, và các tổ chức cộng đồng khác có thể và nên tiếp quản trách nhiệm cung cấp và sản xuất phần lớn các hàng

hoá và địch vụ công

Van để thứ ba liên quan đến các luận để về trách nhiệm giải trình về việc gây can trở cho việc cung cấp đầy đủ và hiệu quả hàng hoá và dịch vụ công Đây là một vấn đề quan trọng, vì trách nhiệm giải trình ngày càng được thừa nhận là thiết yếu đối với một sự lãnh đạo tốt

Vấn đề thứ tư liên quan đến các xung đột quy mô nhỏ hơn quy mô quốc gia, dân chủ hoá, và sự can thiệp của các cấp chính quyền địa phương vào quá trình phát triển Các cải cách về phân cấp quản lý hành chính ngày càng được coi là quan trọng đối với việc trao trách nhiệm cho các đơn vị chính quyền địa phương được bầu ra trên cơ sở từng khu vực, từ đó tạo điều kiện chuyển sang một mô hình quản lý tốt hơn, đảm bảo các ngành công cộng đáp ứng được nhu cầu và thị hiếu của dân chúng tại thành thị và nông thôn, giúp xoa dịu các mối căng thẳng phát sinh do các phong trào dân tộc, tôn giáo hoặc ly khai

2 Về nội dung phản cấp quản lý ở Việt nam

Công cuộc đối mới chính trị và cải cách kinh tế đang được tiến hành với

những kết quả đáng phí nhận, Nhà nước ta đang hướng hoạt động của mình phục vu công dan ngày càng tốt hơn, đòi hỏi những dịch vụ hành chính không những ít phiền phức mà còn ít tốn kém, không chỉ bó hẹp hành chính công trong bộ máy

nhà nước mà còn xã hội hoá trong một chừng mực nhất định công tác hành chính

công, 6iao cho một số tổ chức kinh tế - xã hội - sự nghiệp và tư nhân làm dịch vụ công cho nhân dân theo pháp luật và theo tiêu chuẩn, kinh tế - xã hội do Nhà nước quy định

Phân cấp thẩm quyển hành chính nói chung và phân cấp trên lĩnh vực kinh tế nói riêng là nội dung quan trọng và định hướng cơ bản của tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia Phân cấp thẩm quyền hành chính là phân định và giao

thẩm quyền trong tổ chức quản lý, trong chỉ đạo điều hành của Chính phủ và

chính quyền địa phương Phân cấp thẩm quyền hành chính có nội dung khá toàn diện, bao gồm cả thể chế quản lý, tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành trên tất cả các lĩnh vực kinh tế -xã hội trong các công đoạn của quá trình quản lý

‘

Trang 22

Phân cấp thẩm quyền hành chính phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như sự

phát triển của các quan hệ kinh tế - xã hội, đặc điểm cấu trúc bộ máy, mô hình tổ

chức quản lý, trình độ và năng lực chỉ đạo điều hành Nhưng cơ sở để thực hiện phân cấp thẩm quyền hành chính là theo chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ

chúc bộ máy của từng cấp, là cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì piao

nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó, trong đó chủ yếu là xác định rõ mối quan hệ

tương tác theo một hệ thống được quy định bằng pháp luật và cần phải tạo ra sự

cân đối phù hợp giữa trách nhiệm và thẩm quyền giữa cấp trung ương và các cấp địa phương

Phân cấp thẩm quyền hành chính là việc chuyển giao một phần quyền lực nhà nước cho chính quyền địa phương thực hiện ở một số lĩnh vực dưới dạng quyền hạn, nhiệm vụ do pháp luật qui định Trong khi thực hiện quyền hạn nhiệm vụ, cơ quan chính quyền địa phương luôn tuân thủ pháp luật, không tự ý vượt quá, đi ngược lại qui định của pháp luật Điều này xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước, nhưng có sự phân cấp trong tổ chức thực hiện Việc phân cấp được tiến hành từng Iĩnh vực phụ thuộc vào khả năng của cơ quan tiếp ` nhận, đồng thời nằm trong kế hoạch chung phát triển toàn quốc

Việc phân cấp được tiến hành song song với những phương tiện vật chất tài chính cần thiết để đảm bảo hoạt động của chính quyền địa phương, và qui định rõ

trách nhiệm của chính quyền địa phương trước Chính phủ và trước nhân dân địa

phương

Trong phân cấp cho chính quyền địa phương, Chính phủ giữ lại quyền kiểm tra, piám sát hoạt động của chính quyền địa phương, piao cho cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện Mục đích là đảm bảo quyền lực nhà nước được thực hiện nghiêm chỉnh ở địa phương theo hành lang pháp luật; chống trr tưởng cục bộ, địa phương chủ nghĩa, bảo đảm quyền lực nhà nước thực hiện thống nhất ở mọi nơi

Trong thực tế phân cấp, chúng ta đã gặp không ít khó khăn Những khó khăn đó xuất phát từ nhân tố chủ quan của những cá nhân trong bộ máy nhà nước, do tư tướng bao cấp đã thấm sâu trong cách tư duy và hành động của đội ngũ viên chức nhà nước, xuất phát từ tư tưởng cục bộ, địa phương chủ nghĩa của cán bộ cấp trên có quyền phân cấp đối với cấp dưới về những cơ sở kinh tế, thích piữ lại cho mình những thuận lợt, đùn khó khăn cho người khác

Có thể nói, nhìn tổng thể qua các thời kỳ lịch sử quản lý nhà nước ở Việt

Nam thì phân cấp thẩm quyền hành chính thường nặng về trung ương, nhẹ về địa

phương; tức là thiên về tập quyền; Nhà nước trung ương thâu tóm mọi quyền

hành; chính quyền địa phương chỉ là nơi thực thi mọi nhiệm vụ của Trung ương

giao xuống Ngày nay, Việt Nam đang chuyển sang một thời kỳ mới, đòi hỏi đẩy

mạnh cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, hồn thiện cơ chế thị trường và

‘

Trang 23

nên dân chủ xã hội chủ nghĩa, tăng cường sự mở cửa và hội nhập quốc tế Trong hồn cảnh và mơi trường ấy, việc phân cấp thẩm quyền hành chính là một đòi hỏi cấp thiết, không chỉ phát huy sức mạnh lực và sự năng động sáng tạo của chính quyền địa phương, mà còn chủ yếu là cho công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong thời ký mới

Việc phân cấp thẩm quyển hành chính cẩn phải tập trung trước hết vào

những nội dung chủ yếu sau đây:

_- Thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật Chính phủ nắm

piữ quyền lập quy, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để quản lý và điều hành thống nhất toàn bộ xã hội theo pháp luật quy định Chính quyền địa phương

căn cứ vào Hiến pháp, pháp luật và các văn bản quy phạm pháp luật của Chính

phủ và các cơ quan quản lý nhà nước ở TW mà ban hành các văn bản cụ thể theo

thẩm quyền do luật định Chính quyền cấp tỉnh có thẩm quyển nhất định trong

việc ban hành các văn bản thực thi pháp luật trên địa bàn và trong việc soạn thảo,

chuẩn hoá các văn bản hành chính thông thường

- Thẩm quyền quyết định về quy hoạch, kế hoạch, quản lý và thực hiện quy

hoạch và kế hoạch Đây là nội dung cơ bản, có tính chiến lược Chính phủ xây dựng ,quy hoạch, kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng và an ninh trên phạm vi cả nước, có tính định hướng vi mô Chính quyền dia phương căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch của cả nước mà quyết định việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương mình, đồng thời hướng dẫn và chỉ đạo cấp dưới xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch

~ Thâm quyền quyết định về đầu tư và xây dựng cơ bản, căn cứ vào quy mô

và tiến độ của quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc

phòng, an ninh của cả nước Chính phủ tập trung các nguồn tài chính từ trong

nước cũng như thu hút các nguồn vốn từ bên ngoài để trực tiếp đầu tư phát triển

các công trình trọng điểm quốc gia do Trung ương quản lý; đồng thời phân bổ các nguồn vốn cho chính quyền địa phương Chính quyền địa phương căn cứ vào

nhu cầu về vốn cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh

của địa nhương để tiếp nhận các nguồn tài chính từ Trung ương; đồng thời lựa chọn và quyết định việc huy động các nguồn vốn nội lực và các nguồn vốn của các đối tác từ bên ngoài theo quy định của pháp luật

- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; phân cấp quản lý tài sản quốc pia, đặc biệt là đất đai và các doanh nghiệp nhà nước

- Thẩm quyền tổ chức và quản lý các hoạt động dịch vụ công: Chính quyền địa phương có thẩm quyền và trách nhiệm tổ chức và quản lý tốt các hoạt động

dịch vụ công theo mục tiêu ít phiền phức và ít tốn kém Trong lĩnh vực hoạt động dịch vụ công, chính quyền địa phương không phải chỉ sử dụng biện pháp phápr

Trang 24

luật, cưỡng bức hành chính, mà còn sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp, kể cả

những biện pháp kinh tế, những đòn bẩy kích thích cả tỉnh thần lẫn vật chất, lựa

chọn những biện pháp quan lý tỏ ra thích hợp và có hiệu quả, piao cho tổ chức kinh tế, xã hội, sự nghiệp phi chính phủ, tư nhân làm những dịch vụ công cho khu vực nhà nước và cho công dân theo pháp luật và theo những chuẩn mực Nhà

nước quy định

- Nội dung phân cấp thẩm quyền hành chính ở các thành phố còn bao gồm các lĩnh vực rất quan trọng là quản lý đô thị Đó là vấn để quy hoạch đô thị, lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật đô thị, lĩnh vực nhà ở và đất ở đô thị, vần đề môi trường đô thị, lĩnh vực cơ sở hạ tầng xã hội ở đô thị v.v

Có thể phân biệt hai loại thẩm quyền hành chính: một là thẩm quyền theo lãnh thổ và hai là thẩm quyền theo ngành chuyên môn

Thẩm quyền theo lãnh thổ là thẩm quyền của địa phương được quy định rõ

ràng, đầy đủ, rành mạch những việc nào địa phương toàn quyền quyết định trên cơ sở pháp luậi, không cần xin ý kiến của Trung ương hoặc cơ quan hành chính cấp trên Đối với những việc này, cấp trên chỉ thực hiện thanh tra, kiểm tra, piám sát; nếu thấy hiện tượng vi phạm thì đình chỉ hoặc huỷ bỏ

Trong mỗi cấp chính quyển theo lãnh thổ, cần có sự phân định thẩm quyền quyết nghị với thẩm quyền chấp hành để làm cơ sở cho việc xác định chức năng,

quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân mỗi cấp Lầm rõ được

thẩm quyền quyết nghị với thẩm quyền chấp hành sẽ khắc phục được tình trạng

hoạt động hình thức của Hội đồng nhân dân

Theo Luật sư Nguyễn Văn Thảo, có thể phân biệt thẩm quyền của cơ quan

quyết nghị và cơ quan chấp hành ở một cấp chính quyền địa phương nhu sau:'

Cơ quan quyết nghị (Hội đầng nhân dân) cần có các thẩm quyên: - Thẩm quyền tự quyết định đối với những lĩnh vực nhất định, - Thẩm quyền quyết định khi đã xin ý kiến cấp trên,

- Thẩm quyền chất vấn, piám sát cơ quan chấp hành,

- Thẩm quyền tư vấn (co quan chấp hành đưa ra hỏi ý kiến),

- Thẩm quyền pháp nhân (có thể vay tiền của các cơ quan và công dan để phái triển kinh tế địa phương)

Cơ quan chấp hành (Uỷ ban nhân dán) có các thẩm quyền:

- Thẩm quyền chấp hành, thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân,

! Nguyên Văn Thảo: '“Phân cấp cho chính quyền địa phương trong điều kiện mới” Kỷ yếu hội thảo, TPHCM ¬

2000, ‘Ty 5 ‹

Trang 25

- Thẩm quyền quản lý tài chính, tài sản, nhân sự tại địa phương,

- Thẩm quyền chỉ đạo: hướng dẫn, phối hợp, kiểm tra, tổ chức công việc Đối với thẩm quyền theo ngành chuyên môn, không chỉ phân định thẩm

quyền giữa Chính phủ, các Bộ với chính quyền địa phương mà còn phân định hệ cấp thẩm quyền thuộc nội bộ mỗi ngành trong phạm vỉ cả nước Sự phân định

này cần làm rõ: (1) những việc giao cho địa phương toàn quyền quyết định, (2) những việc piao cho địa phương quyết định nhưng Chính phủ, các Bộ giữ quyền

chuẩn y trước khi quyết định (những việc này địa phương phải báo cáo xin ý kiến

Chính phú, các Bộ trước khi ra quyết định) và (3) những việc mà Chính phủ, các

Bộ trực tiếp làm ở các địa phương

Trong hệ thống ngành chuyên môn, những việc không giao cho địa phương

cũng phải có sự phân cấp trong bản thân mỗi ngành Những cơ quan của Bọ,

Tổng cục tổ chức ra tại một hoặc nhiều địa phương (hoặc khu vực) phải có tính độc lập tương đối và có thẩm quyền theo luật định Chúng ta đã có một số ngành chuyên môn tổ chức theo mô hình này, như hải quan, kho bạc, ngân hàng nhà nước, v.v ; đó là những pháp nhân hành chính độc lập

IIT Y nghĩa và sự cần thiết của phân cấp quản lý

1 Uu thế của cơ chế quản lý được phân cấp hợp lý

a) Chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ cho chính quyền địa phương thực hiện là khía cạnh quan trọng của tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương

Thực chất đây là hoạt động chuyển một phần quyền lực hành chính dudi dang

nhiệm vụ và quyền hạn cho các cơ quan chính quyền địa phương thực hiện trong

phạm vi dia bàn lãnh thổ địa phương trong khuôn khổ quyền lực nhà nước thống

nhất Những nhiệm vụ, quyền hạn này thuộc phạm vi quyền hành pháp được triển

khai xuống các đơn vị hành chính nhà nước trong mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của nhân dân mỗi cộng đồng hành chính - lãnh thổ Chúng, được thực hiện bởi các cơ quan chính quyển địa phương và các cơ cấu, tổ chức

ngoại thuộc (theo hệ thống dọc từ trung ươngxuống) Cách thức, mức độ quyền

lực chuyển giao phụ thuộc thể chế chính trị, cơ cấu tổ chức lãnh thổ quốc gia, vị

trí pháp lý của các cơ quan chính quyền địa phương trong hệ thống cơ quan nhà

nước Trong thực tế các nước áp dụng những nguyên tắc khác nhau để thực hiện

hoạt động này, như nguyên tắc lập quyền, tản quyển và phân quyền; mỗi nguyên

tắc đều có mặt ưu, mặt nhược của mình (Mội dưng của Tản quyền và Phân

quyền được phân tích kỹ hơn trong Mục L2 của Chương này)

Nguyên tắc lập quyền được ấp dụng từ lâu Nội dung của nguyên tắc này thể hiện ở sự tập trunp mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung "ương Các cơ quan

trung ương nắm trong tay quyền quyết định mọi vấn dé tir trung ương đến địđ

Trang 26

phương Các cơ quan chính quyền địa phương tiếp nhận mệnh lệnh từ cấp trên

Cơ quan nhà nước ở địa phương không có quyền sáng tạo, chỉ phục tùng

Ưu điểm: Tập trung được quyển lực; duy trì lợi ích nhà nước; pháp luật được thực hiện thống nhất

Nhược điểm: Thiếu tính thời sự, cơ quan trung ương bị ùn tắc bởi khối lượng

công việc, hình thành tính ÿ lại, dựa dẫm của cấp dưới; quyết định không phan ánh thực trạng địa phương; phát sinh bệnh quan liêu, lạm quyền của cấp trên

Tu quyền về thực chất là tập quyền, nhưng một bộ phận quyền lực do bộ phận cơ quan trung ương đặt tại địa phương giải quyết

Ưu điểm: Một số vấn để được giải quyết ở địa phương có tính kịp thời, sát - thực, đảm bảo được quyền lợi ở địa phương, giải phóng một phần công việc ở trung ương

Nhược điểm: Tính chất quan liêu, độc đoán vẫn có khả năng xuất hiện, thiếu tính nhân dân trong quyết định các vấn đề địa phương, thiếu dân chủ, có

khả năng mâu thuẫn về lợi ích piữa trung ương và địa phương

Phân quyền là sự phân giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền, được tự quyết định các vấn để của địa phương trên cơ sở pháp luật Nhà nước thực hiện sự kiểm tra hoạt động địa phương thông qua hệ - thống pháp luật

Ưn điểm: Các công việc được quyết định phù hợp thực tế địa phương, tạo

được điển kiện để nhân dân địa phương tham gia vào quản lý nhà nước, phát huy

tính thần dân chủ, piảm bớt gánh nặng cho Chính phủ

Nhược điểm: Lúng túng trong hoạt động của các đại điện cơ quan chính

quyền địa phương do thiếu nãmh lực và kinh nghiệm hoạt động; để bị phung phi về ngân sách, tài chính

Ngày nay, các nước trên thế giới phần nhiều áp dụng kết hợp giữa chế độ

phân quyền với piám hộ hành chính thco tính thần phấp luật hoặc kiểm sốt

thơng qua trợ cấp tài chính hướng hoạt động của địa phương vào mục đích đã định trước

b) Một trong các lý do khiến người ta ngày càng quan tâm nhiều hơn đến

phân cấp quản lý là vì kinh nghiệm cho thấy thể chế phân cấp có nhiều ưu điểm so với thể chế tập trung :

Thứ nhất, thể chế phân cấp mềm đẻo hơn nhiều so với thể chế tập trung, chúng có thể nhanh chóng đáp ứng tình hình đang thay đổi của môi trường và

nhu cầu khách hàng Doug Ross, nguyên giám đốc Sở thương mại Michigan, đã

đưa ra một mỉnh họa: "Cách duy nhất mà chúng ta có thể phục vụ tốt hơn các

Trang 27

doanh nghiệp của chúng ta là phải phân cấp Tôi không thể hiểu biết nhiều bằng

những người làm việc trực tiếp trên hiện trường, hết ngày này đến ngày khác giải quyết việc phục vụ kinh đoanh Nếu các quyết định phải đi từ cuối dây chuyền đến tôi, thì tôi phải nhận được thông tin để ra những quyết định ấy và sau đó những quyết định ấy phải đi ngược trở lại từ trên xuống, chúng tôi sẽ không bao giờ đáp ứng đủ nhanh chóng đối với các nhu cầu của khách hàng của chúng tôi""

- thứ hai, các cơ quan phi tập trung hoá có hiệu lực hơn là các cơ quan tập

trung Những người làm việc ở tưyến đầu rất sát với phần lớn các vấn để và cơ

hội; họ từng giờ và từng ngày biết rõ điều gì thực sự xảy ra Họ thường có thể để ra được những giải pháp tốt nhất, nếu họ được sự ủng hộ của những người lãnh đạo Điều đó đem lại cho các tổ chức theo chế độ tham dự một ưu điểm lớn Ronald Contino, người đã sử dụng cơ chế quản lý theo chế độ tham dự để làm thay đổi bộ phận bảo dưỡng, sửa chữa ô tô của Sở vệ sinh thành phố New York,

nói rõ: "Trên cơ sở kinh nghiệm đã được chứng thực, tôi coi những người làm

việc ở bộ phận bảo dưỡng, sửa chữa ô tô này là nguồn lực có giá trị nhất của chúng tôi, họ có năng lực cải tiến tổ chức nhiều hơn ban lãnh đạo và có năng lực giải quyết những vấn đề của tổ chức ấy nhiều hơn cả những chuyên gia quản lý

Được trang bị bằng những chương trình tham gia của viên chức mà chúng tôi đã

đề ra, những người làm việc đó có một ưu điểm hơn hẳn: đó là chỗ làm việc của họ”

Thứ ba, các cơ quan phân cấp có tính sáng tạo hơn các cơ quan tập trung -

Các chuyên gia chính sách của Trường hành chính Kennơdy phát hiện điều đó trong cuốn sách của họ nói về những phần thưởng đổi mới của Quỹ Ford

Họ xác nhận rằng điều ngạc nhiên lớn nhất của họ là sự phát hiện ra rằng

những sự đổi mới thường không xây ra vì có người nào đó trong ban lãnh đạo có một bản kế hoạch tốt Thông thường sự đổi mới diễn ra vì có những ý tưởng tốt nảy ra từ những viên chức thực sự làm việc và giao tiếp với khách hàng

Thứ tư, các cơ quan phi tập trung hoá đem lại tính thần cao hơn, nhiều cam

kết hơn và năng suất lớn hơn Khi những người quản lý giao phó cho các nhân

viên những quyết định quan trọng thì tức là họ biểu thị sự tôn trọng của họ đối

với những viên chức ấy Điều này là đặc biệt quan trọng trong những tổ chức của những người làm việc có trí thức Nếu chúng ta muốn khai thác các kỹ năng của những chuyên gia phát triển, các thầy giáo và các viên chức bảo vệ môi trường thì chúng ta không thể đối xử với họ giống như đối xử với những công nhân công nghiện trên một dây chuyền lấp ráp Những người chủ đều biết rõ một điều là muốn sử dụng có hiệu quả những người làm việc có tri thức, thì phải dành cho họ

thẩm quyền ra quyết định

Trang 28

Háclan Clivơlen, nguyên chủ nhiệm khoa của Học viện Hamphray tại Trường đại học tổng hợp Minêxôta đã viết trong cuốn sách rất hấp dẫn về quản lý

trong một nền kinh tế sử dụng nhiều kiến thức nhan để Người điều hành có kiến

thức “Ngày xưa chỉ có một ít người được học hành đến nơi đến chốn và am hiểu, thì sự lãnh đạo của những người không hiểu biết có thể được tổ chức theo các kết cấu chỉ huy và kiểm soát là những kết cấu theo chiều dọc Sự lãnh đạo của những người có hiểu biết thì khác hẳn; nó chỉ đem lại linh hoạt cần thiết nếu nó được tiến hành chủ yếu bằng sự thuyết phục, tham khảo ý kiến những người đóng góp cho quyết định có hiệu lực” Như vậy, các cơ cấu bình đẳng không có tính chất

chỉ huy trở thành cơ sở có tính chất tự nhiên hơn của tổ chức Không phải "chỉ

huy và kiểm soát" mà là "bàn bạc và hợp tác" trở thành những phương thức uỷ nhiệm để làm cho các công việc được tiến hành có kết qua Clivolen gọi hiện

tượng đó là "buổi chiều tà của hệ thống cấp bậc”

2 Ý nghĩa của phân cấp quản lý ở Việt nam

Nhà nước ta tổ chức theo nguyên tắc lập trung dân chủ, quyền lực nhà nước

thống nhất có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Theo nguyên tắc đó, từ trước tới nay trong hệ thống quản lý hành chính nhà nước việc phân công, phân cấp đã

được tiến hành từng bước, nhất là trong những năm gần đây, rung ương đã phân

cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương Hiện nay, để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, việc phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và các cấp chính quyền địa phương cần có bước phát triển mới và, càng trở nên cấp bách

hơn

a) Phân cấp quản lý là dòi hỏi của thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa:

Tổng kết thực tiễn 1Š năm đổi mới, Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành trung ương Dang trình Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã khẳng

định: “Đảng và Nhà nước ta chủ trương thực hiện nhất quán và lâu dài chính sách

phát triển kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường, có

sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, nói gọn là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” Chủ trương đó đồi hỏi trong quản lý hành chính nhà nước phải tạo lập hành lang pháp lý và môi trường thuận lợi cho các yếu tố của thị trường hình thành và phát triển một cách đồng bộ,và các quy

luật của thị trường, trước hết là quy luật giá trị, quy luật cung-cầu, quy luật cạnh

tranh, vận động một cách khách quan phù hợp với định hướng xã hội chủ nghĩa, ở cả tầm vĩ mô và vi mô

Trong quản lý hành chính nhà nước, tầm quản lý càng xa, phạm vi quan lý

càng rộng, “điểm lồi lõm” trên mặt bằng quản lý càng nhiều, thì sự đáp ứng yêu -

Trang 29

cầu cuộc sống càng chậm trễ, sự phù hợp với thực tế càng thấp, trong khi các quy luật của thị trường hàng ngày, hàng giờ trực tiếp tác động đến toàn bộ các hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước và thường bắt đầu từ cơ sở, đồi hỏi phải quyết đấp ngay từ cơ sở Phân cấp quản lý nhà nước mạnh hơn, thực chất hơn cho các cấp chính quyền địa phương nhằm đáp ứng yêu cầu đó, góp phần hướng sự vận động khách quan của các quy luật thị trường không đi ra ngoài quỹ đạo của chủ nghĩa xã hội ngay từ điểm xuất phát Yêu cầu đó rất cần một nến hành chính phân công trách nhiệm và phân cấp quản lý nhà nước rõ ràng, không thể dung nạp một nền hành chính tập trung quan liêu cứng nhắc

Sự phát triển của xã hội, của các cộng đồng cư dân, cũng như trong đời sống của mỗi con người trong nền kinh tế thị trường hết sức năng động, phonp phú, đa -

dang và không kém phần phức tạp: nhiều mối quan hệ chang chit phải được điều

chỉnh không chỉ bằng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, mà phải được xử lý cụ thể một cách tiện lợi, nhanh chóng, kịp thời, đúng người, đúng việc từ

mỗi địa phương, cơ sở, lại phải ít tốn kém về thời gian, công sức và tiền của của

nhân dân và Nhà nước

b) Phân công trách nhiệm, phân cấp quản ly nha nước là cơ sở để phân định rố chúc năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp, mỗi ngành:

Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là lĩnh vực rộng lớn, điễn ra ở hầu khắp mọi nơi, mọi lúc, và trên nhiều cấp khác nhau với những nhiệm vụ tương tự, - từ kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, đến đối nội, đối ngoại Điều cần và ˆ không thể thiếu là phải phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước; mỗi cấp được quyết định những việc pì, phạm vi trách nhiệm đến đâu Không quy định rõ điều đó, khó có thể xác định được chức năng nhiệm vụ của từng cấp; và hậu quả là tình trạng ai cũng có quyền, nhưng không ai chịu trách nhiệm

Phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý nhà nước là nhằm xác định rõ

ràng, rành mạch theo tinh thần mỗi việc chỉ có một cơ quan, một người chịu trách

nhiệm chính, mỗi việc chỉ có một nơi quyết định; đồng thời làm cho mỗi cấp,

mỗi ngành, mỗi tổ chức và mỗi cán bộ, công chức hiểu rõ trách nhiệm, quyền

hạn về những việc mình được làm và không được làm trong khi thi hành công vụ

MộI quốc pia cũng như một tổ chức chỉ có thể vững mạnh, khi mỗi người, mỗi tổ

chức làm đúng chức năng, nhiệm vụ theo vị trí của mình

Phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý nhà nước rõ ràng là biện pháp để nang cao tính thần tự trách nhiệm và trình độ quản lý hành chính nhà nước của đội ngũ cán bộ các cấp chính quyền địa phương, tự mình vươn lên để lo liệu và làm chủ lấy công việc đã được phân piao; khắc phục tư tưởng ý lại, đùn đấy, né tránh trách nhiệm, dựa vào sự bảo lãnh của các cơ quan hành chính nhà nước cấp

trên

Trang 30

Phân cấp quản lý nhà nước nhiều hơn cho các cấp chính quyền địa phương

-còn là điều kiện thuận lợi để các cơ quan hành chính nhà nước trung ương tập

trung vào việc ban hành các thể chế, các văn bản quy phạm pháp luật một cách

kịp thời, đồng bộ; tăng cường công tác kiểm tra, giám sát sự tuân thủ, thực hiện những quy định đó ở các cấp, các ngành; nắm giữ những lĩnh vực trọng yếu của

đất nước và bảo đảm sự hoạt động toàn điện và ngày càng tốt hơn công tác đối

ngoại, đáp ứng yêu cầu hội nhập khu vực và toàn cầu vì lợi ích của đất nước Đây là nhiệm vụ đặc biệt quan trọng không ai có thể làm thay được cấp trung ương

©) Tăng cường phân cấp quản lý nhằm phái huy tính chủ động, sáng tao, tr chịu trách nhiệm của các cấp chính quyển địa phương, thúc đấy sự phát huy nội

lực, phục vụ yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước:

Mọi tiểm lực về tài nguyên, lao động được phân bổ trên khắp các địa bàn

là nguồn sức mạnh tiểm tầng của của đất nước Tiểm lực đó chỉ có thể được sử

dụng, khai thác, phát huy đầy đủ và có hiệu quả, một khi Nhà nước có định

hướng phát triển đúng đắn, có hành lang pháp lý đồng bộ, an toàn để các doanh nhân và nhân dân làm ăn, khi các cấp chính quyền và người dân được quyền chủ động quyết định những vấn đề hệ trọng liên quan trực tiếp đến lợi ích của bản thân họ, như quy hoạch, kế hoạch, bố trí các cơ sở hạ tầng, công trình phúc lợi công cộng, huy động và sử dụng các nguồn vốn, tổ chức sản xuất và đời sống, tổ chức bộ máy và cán bộ ,để phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm đời sống cho cộng đồng trong khuôn khổ của pháp luật, và póp phần làm tròn nghĩa vụ đối với đất

nước

Đất nước ta từ 38 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã được điều chỉnh

thành 61 tỉnh, thành; sự khác biệt trong mỗi đơn vị có giảm, nhưng sự khác biệt

về lịch sử, địa lý, truyền thống văn hoá, khí hậu thời tiết, trình độ phái triển kinh tê-xã hội, thành thị và nông thôn, giữa các tỉnh, thành phố với nhau lại tăng lên Trong sự đa dạng muôn màu, muôn vẻ đó, rất khó có những quyết định đúng với

tất cả mọi nơi, mọi lúc, càng không thể có một tổ chức hoặc một người nào có

thể hiểu biết tường tận thực tế của từng đơn vị, để có những giải pháp phù hợp với từng nơi, từng lúc, ngoài chính nhân dân, đảng bộ và chính quyền sở tại

Phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý nhà nước rõ ràng, tạo động lực

thúc đẩy nỗ lực của các địa phương, tạo cho những địa phương có điều kiện bứt phá vượt lên, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội cả nước cùng phát triển làm cho

dan giàu, nước mạnh, địa phương giàu, trung ương mạnh Và như vậy, nhân dân

sẽ quan tâm nhiều hơn đến hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước ở các cấp chính quyền địa phương; vì hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ được phan giao cho địa phương có tác : dụng trực tiếp đến lợi ích thiết thực của chính bản thân họ Đó là điều kiện để mỗi người dân trực tiếp, hoặc thông qua Hội đồng nhân dân, thực

hiện việc tham gia xây dựng chính quyền, piám sát các hoạt động của các cấp chính quyền Rồi qua việc thực hiện nhiệm vụ được phân cấp quản lý, quyền hạn,

Trang 31

trách nhiệm và vai trò của Hội đồng nhân dân sẽ được đề cao; đồng thời cũng tạo điều kiện cho những, người đại biểu nhân dân thực hiện được đầy đủ quyền hạn

và trách nhiệm của mình

:d) Phản công trách nhiệm, phản cấp quản lý nhà nước rõ ràng nhằm đáp ứng yêu cầu công cuộc cải cách hành chính, xây dựng bộ máy nhà nước trong

sạch, vững mạnh, từng bước xây dựng nên hành chính phái triển, nền hành chính sát cơ sở, gân đân, phục vụ dân tốt hơn

Bộ máy hành chính nhà nước của chúng ta được ra đời trên cơ sở kế thừa

một nền hành chính nhà nước tập quyền, mọi việc đều do cấp trên quyết định, cấp đưới chỉ biết thi hành Sự ảnh hưởng của nền hành chính tập quyền đó được

nhân lên và “thịnh vượng” hơn {rong co ché tap tr ung quan liêu bao cấp Khi

chuyển sang co ché thi tr ường còn nhiều điều mới mẻ, các yếu tố thị trường lại

chưa phát tr ién đầy đủ, sự tiểm ẩn của cơ chế tập trung quan liêu bao cấp đang có cơ hội để hồi phục Điều đó đã và đang ảnh hưởng không nhỏ đối với bộ máy hành chính nhà nước

Trong quá trình hoạt động, sự đan xen giữa cơ chế cũ và cơ chế mới, cộng

với việc phân cấp quản lý hành chính với trách nhiệm cá nhân và tổ chức không rõ ràng, đã hình thành nên cơ chế “xin-cho” Cơ chế đó được hợp pháp hoá bằng các văn bản quy phạm pháp luật, không chỉ xin-cho tiền của của Nhà nước, mà

còn xin cho cả những việc làm ăn sinh sống bình thường của nhân dân mà luật

pháp không cấm Gần đây Luật Doanh nghiệp ra đời và các quyết định của Thủ tướng Chính phủ đã bãi bỏ nhiều giấy phép không cần thiết trong kinh doanh, hành nghề, nhưng sự níu kéo của một số Bộ, ngành, địa phương cũng còn khá nặng nề

Cơ chế xin-cho đã làm cho bộ máy hành chính nhà nước tăng thêm quan liêu

và càng xa dân Một bộ phận không nhỏ trong bộ máy hành chính nhà nước từ

trung ương đến cơ sở được ràng buộc chặt chẽ bởi mối quan hệ về lợi ích kinh tế hoặc địa vị cá nhân, cố tình níu kéo cơ chế xin-cho này để bảo vệ quyền uy và lợi ích riêng của mình Nhiều chủ trương, chính sách đúng đắn của Đảng, Nhà nước bị méo mó, sai lệch qua việc tổ chức chỉ đạo thực hiện của một số bộ phận trone

tổ chức hành chính nhà nước, làm cho việc quản lý hành chính nhà nước kém hiệu lực, làm suy giảm lòng tin của nhân dân và các nhà đầu tư

Phân cấp quản lý hành chính mạnh hơn đi liền với xác định trách nhiệm rành

mạch, công khai dân chủ, có thể là khâu đột phá để cắt đứt mắt xích trong mối

liên hệ lệ thuộc vào nhau của cơ chế xin-cho, làm cho mỗi cấp, mỗi ngành thực hiện đúng phận sự của mình; lấy việc kiểm tra, giám sát lẫn nhau thay cho sự bảo lãnh cho nhau trong quan hệ quản lý hành chính nhà nước, thì mới hy vọng póp phần xây dựng bộ máy hành chính nhà nước trong sạch, vững mạnh và phục vụ nhân đân tốt hơn

Trang 32

CHUONG 2

MOT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

VỀ PHAN CAP QUAN LY KINH TE

1 Kinh nghiệm về phân cấp quan lý kinh tế ở Trung quốc

Đối với một đất nước rộng lớn và đông dân như Trung quốc, quản lý nhà

nước một cách hữu hiệu là một vấn đề liên quan đến sự hình thành quyền uy và

việc thực hiện chức năng của Chính phủ Trung ương, cũng như liên quan đến sức sống các mặt của địa phương Xét về quan hệ hành chính giữa cấp trên và cấp dưới thì bản thân mối quan hệ đó trong chừng mực nhất định được coi là sự “uy thác” lẫn nhau, nghĩa là Trung ương thông qua con đường thích hợp uÿ thác cho

chính quyển cấp dưới thực hiện qản lý kính tế xã hội ở cấp Trung ương, còn

chính quyền cấp dưới cũng uỷ thác cho Trung ương quản lý những việc ở cấp cao hơn mà họ không có cách nào quản lý được Đương nhiên, trong mối quan hệ đó,

Trung ương đóng vai trò chủ đạo ,

Điều hoà quan hé giita 2 cap Trung ương và địa phương không những quyết định mức độ hữu hiệu vấn dé quan lý kinh tế - xã hội của các cấp mà còn liên quan tới mức độ điều hồ tồn bộ cơng việc nhà nước, có tác dụng quyết định đối với việc vận dụng thuận lợi chính sách kinh tế - xã hội

Từ năm 1945 đến nay, quan hệ giữa Trung ương và địa phương luôn là một

trone những quan hệ quan trọng nhất của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội ở

Trung quốc Những nỗ lực để điều hoà quan hệ đó chưa bao giờ ngừng Xét về tổng thể, trước cải cách mở cửa, do Trung ương tập quyền quá mức, nên tính tích

cực của địa phương bị kiểm chế khá lớn, không những làm mất động lực cần thiết

để phát triển kinh tế mà làm cho nguyên tắc "cả nước là một bàn cờ" không pháU

huy được sức mạnh của nó

Theo lối tư duy ngược lại với sự tập quyền quá mức của chính quyền Trung ương trước đầy, từ sau cải cách mở cửa đã bắt đầu tiến trình giao quyền cho

chính quyền địa phương Kết quả là, Trung ương không cần rót vốn lớn, cũng không phải động viên tư tưởng rầm rộ; song ở địa phương xuất hiện sự hãng hái

"tích cực phát triển kinh tế chưa từng có, các “quân cờ trên bàn cờ chung” đã sống

động hơn nhiều Sức sống đó đến từ quyền tự chủ của địa phương và sự cạnh

tranh giữa các địa phương Nhưng từ đó, sự hỗn loạn trên mặt bàn cờ cũng bắt

đầu xuất hiện Chủ yếu biểu hiện ở chỗ địa phương bắt đầu suy tính đến sự được mất của lợi ích bản thân, có thái độ tiêu cực đối với chính sách không có lợi cho

địa phương mình

Trang 33

Các nhà lãnh đạo Trung quốc cho rằng, công cuộc xây đựng kinh tế và phát triển xã hội của Trung quốc trong piai đoạn hiện nay đứng trước nhiều xấn đề nan giải, liên quan rất nhiều đến sự giảm sút quyển uy hành chính của Trung

ướng Song xét về một mặt khác, tính tích cực của địa phương có phát huy được hay không luôn luôn là yếu tố mấu chốt làm cho kinh tế xã hội có được sức sống

đầy đủ để phát triển Qua những năm cải cách mở cửa, quan hệ giữa Trung ương

và địa phương nảy sinh vấn đề nan giải là "giao quyền thì loạn, thu lại thì chết" Sự lựa chọn chính sách "giao" và "thu" xem ra không phải chỉ là sự khác nhau về cách làm cụ thể, mà là sự phản ánh mâu thuẫn ở tầng nấc sâu xa của cơ chế vận hành của nền kinh tế - xã hội Cũng chính trên ý nghĩa đó, người ta nói rằng; làm thế nào để giải quyết tốt mối quan hệ đó sẽ có ảnh hưởng lớn đến hiện tại và tương lai của đất nước

Trong việc xử lý mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, tất nhiên

Chính phủ Trung ương phải đóng vai trò chủ đạo, vấn đề là sử dụng vai trò đó như thế nào và phải xuất phát từ triển vọng tương lai lâu dài của đất nước, xã hội

và dân tộc để xác lập cơ chế nguyên tắc quản lý và cơ chế vận hành cụ thể cho hiệu quả

Trước tình hình kinh tế - xã hội địa phương phát triển, cần có sự lý giải mới về mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương là điều tất nhiên; song điều đó không có nghĩa là ý tưởng chiến lược "cả nước là một bàn cờ” bị xoá bỏ Ngược lai, khi sức sống kinh tế địa phương tăng lên mạnh mẽ, quyền lực địa phương

được nâng cao, thì đòi hỏi phải nắm vững tình hình tổng thể của cả nước Về mặt

này, chính quyền địa phương cần có khái niệm cân bằng giữa quyền lực và nghĩa vụ Đó là khái niệm gốc mà các nhà chính trị nhất thiết phải nắm chắc

Những vấn để hiện nay thường xuyên gặp phải là một số chính quyền địa phương, sau khi có được quyền lực nhất định, làm rất nhiều việc để thúc đẩy kinh

tế địa phương mình phát triển; song đồng thời cũng bắt đầu nảy sinh hoài nghi và

chống đối quyền uy hành chính của Trung ương Chủ yếu biểu hiện ở chỗ địa phương dựa vào thực lực kinh tế nhất định, không chịu phục tùng sự chỉ đạo của Trung ương, thường nhấn mạnh tính đặc thù của địa phương mình

Như vậy có thể nói, từ sau cải cách mở cửa, việc thực hiện giao quyền xuống cấp dưới đã phát huy đầy đủ tính tích cực của địa phương, thúc đẩy mạnh mẽ cải cách và phát triển Đây là một kinh nghiệm quan trọng, cần được khẳng định đầy đủ Nhưng trong quá trình đó, cũng nảy sinh một số mâu thuẫn mới và vấn để mới Có địa phương, có ngành quá tính toán đến lợi ích cục bộ của địa phương mình, ngành mình, không quán triệt mạnh mẽ phương châm chính sách của Trung ương, thậm chí nảy sinh hiện tượng trên có chính sách, có lệnh nhưng không thực hiện, cấm nhưng không chấm dứt Cái nên tập trung vào Trung ương thì tập trung không đầy đủ, còn một số mặt tồn tại hiện tượng quá phân tán

‘

Trang 34

.Xét về nguyên nhân làm nảy sinh các mâu thuẫn về vấn để trên đây, thì có qhể nói, đó là do giao quyền, nhường lợi chưa thoát khỏi cơ chế hành chính

truyền thống, điều này biểu hiện trên 2 mặt sau đây:

Một là, giao quyên là gì? Trước khi thể chế kinh tế thị trường được xây đựng, quyền mà Trung ương giao thực chất là quyền kế hoạch hoá; đo đó thể chế kinh tế kế hoạch rung ương biến thành kinh tế kế hoạch địa phương, xí nghiệp và

các tổ chức xã hội khác cũng như cá nhân công dân không có được lợi ích bao nhiêu trong việc Trung ương giao quyền, nhường lợi Toàn bộ hoặc phần lớn

quyền lợi do Trung ương để lại có tác dụng khá lớn Có sự cạnh tranh giữa các địa phương; song sự cạnh tranh đó chủ yếu là cạnh tranh giữa các chính quyển địa phương, chứ không phải là sự cạnh tranh kinh tế thị trường theo nghĩa chân -

chính Sự cạnh tranh đó thậm chí còn làm nảy sinh chủ nghĩa bảo hộ địa phương,

phá hoại thị trường thống nhất, và càng mở rộng khoảng cách chênh lệch giữa các địa phương Những địa phương nào kinh tế phát triển giành phần thắng trong cuộc cạnh tranh thì rat dé dang nay sinh tư tưởng "chư hầu”

lai là, giao quyên như thế nào? Phương thức giao quyền, nhường lợi cân xác định rõ chức năng trách nhiệm của Trung ương cũng như địa phương, từ đó xây dựng cơ chế vận hành lợi ích mới, mà là hoàn toàn do việc giao nhường quyền lợi này quyết định, bởi vì Trung ương sẵn sàng giao quyền gì, quyết định

bởi địa phương có thể đảm đương được bao nhiêu quyển, những quyền gì Sự

phân cấp mạnh thẩm quyền hành chính vừa khuyến khích mạnh mẽ tính tích cực của địa phương, mặt khác vừa không tránh khỏi nảy sinh hệ quả không tốt, nếu thực hiện mù quáng và cực đoan Hậu quả lớn nhất của nó là thế lực địa phương bành trướng, cần trở việc xây dựng xí nghiệp và thị trường thống nhất, làm suy yếu năng lực khống chế vĩ mô của Trung ương, tài nguyên không thể lưu thông tự

do được, Trung quốc sẽ vẫn trong tình trạng luấn quẩn: "Hễ nắm lại thì chết, mà

buông ra thì loạn” Mặt khác, phương pháp giao quyển này là biện pháp hành

chính, nên hôm nay có thể giao quyền, npày mai có thể thu lại, tạo điều kiện thuận lợi để Trung ương tập quyền một cách hữu hình hoặc vô hình

Căn cứ vào kinh nghiệm lịch sử và thực tế, Trung ương đặc biệt quan tâm đến sự nghiệp phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội của các khu vực dân tộc thiểu

số.Chính sách khu vực dân tộc tự trị là sự thể hiện tập trung mối quan tâm này Ở

khu vực dân lộc, do sự khác biệt về cơ sở kinh tế - xã hội, truyền thống văn hoá và tập quán xã hội, nên việc áp dụng các biện pháp đặc biệt về phương pháp quản lý hành chính là hoàn toàn cần thiết Mấy năm gần đây, đồng thời với việc tăng cường sự thống nhất mệnh lệnh, Trung ương cũng nhấn mạnh địa phương phải

căn cứ tình hình cụ thể của địa phương mình để hoạch định chính sách, biện pháp

cụ thể, với mục đích quán triệt tốt hơn chỉ thị của Trung ương Điều này đặc biệt quan trọng đối với khu vực dân tộc Nhưng điều này không "có nghĩa là khu vực đân tộc thiểu số có thể vì thế mà bất chấp mệnh lệnh thống nhất của Trung ương:

Trang 35

Xử lý quan hệ dân tộc là một trong những vấn để quan trọng nhất của khu - vực đãn lộc; nó có hàm nghĩa kép: duy trì sự phát triển, phồn vinh và ổn định của

cả khu vực dân lộc và của cả Trung ương Hai mặt này có liên quan đến nhau, nhưng không phải lúc nào cũng thống nhất với nhau

Ở đây, yêu cầu trước hết là phải bảo đảm sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế của các dân tộc, duy trì đặc điểm văn hoá xã hội vốn có của khu vực dân tộc Một quốc gia nhiều đân tộc muốn hoà nhập lâu dài với nhau thì không thể xoá bỏ các đặc điểm của các dân tộc để tìm kiếm sự thống nhất về hình thức, mà phải tạo ra một hệ thống có sức dung nạp cao độ, có sức hấp dẫn đối với tất cả các dân tộc; đó là nguyên tắc cao nhất, đồng thời phải giữ gìn và phát triển đẩy đủ nét đặc sắc

văn hoá của các dân tộc

Chức năng của Trung ương và địa phương được phân định tương đối không

rÕ ràng mấy chục năm nay, lúc thì "buông quyền”, lúc lại "thu quyển", làm cho -

ranh giới vốn đã không rõ rằng càng thêm rối Việc buông quyền từ sau cải cách mở cửa đến nay cũng như việct thử nghiệm thu lại một số quyền cuối những năm 1980 vẫn chưa giải quyết được thật sự vấn đề phân định chức năng giữa hai cấp Cứ tiếp tục tình trạng này, sự điều tiết mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương rất khó hình thành cơ chế ổn định, không những không giải quyết được

mâu thuẫn đã có, mà còn làm nảy sinh mâu thuẫn mới có thể cồn gay gắt hơn

Hiện nay bàn về vấn để phân định chức năng giữa Trung ương và địa phương, hoàn toàn không có nghĩa là phải quay lại thể chế Trung uong tập quyền trước đây, nhưng cũng không thể hình thành tình trạng "Trung ương yếu kém" Đối với sự phát triển của Trung quốc, hình thành chức năng Trung ương lớn mạnh hợp lý là nhiệm vụ cấp bách, hình thành phạm vi quyền lực địa phương sống động có mức độ cũng là việc không thể trì hoãn Mâu thuẫn đã có giữa Trung ương và địa phương phải được giải quyết trên cơ sở đó mới có thể không làm nảy sinh những vấn đề mới Về mặt này, các cuộc cải cách đã thực hiện, như tách chính quyền với xí nghiệp, cải cách tài chính thuế vụ, cải cách đầu tư, cải” cách:tiền tệ là những bước đi mang tính xây dựng quan trọng nhất, chí ít các cải cách này đã nêu ra nguyên tắc cơ bản để phân định chức năng giữa chính quyền

hai cấp Trung ương và địa phương trong các lĩnh vực đó Các nhà lãnh đạo Trung

quốc cũng cho rằng cải cách vẫn còn cách đích rất xa; điểu đó chứng tỏ vấn dé phân định chức năng vẫn chưa được giải quyết tốt, còn phải tiếp tục cố pắng nhiều hơn nữa

Việc phân định rạch ròi lợi ích giữa Trung ương và địa phương là vấn đề thực tế pặp phải trong quá trình phân cấp quản lý, cũng là điểm làm nảy sinh các

vấn để va chạm trong quan hệ giữa Tr ung ương và địa phương Khi xử lý vấn để

này, tư duy truyền thống là nhấn mạnh điểm nhất trí về lợi ích của hai cấp, lấy đó

buộc địa phương phải phục ting dai cuc, phai có sự hy sinh Cách làm này có lý

nhất định, nhưng không đủ để giải quyết các vấn để va chạm lợi ích ngày càng

Trang 36

gay pắt của quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong điều kiện cải cách mở cửa Hiện nay, hiện thực hơn là phải đối mặt với thực tế là Trung ương và địa phương đã trở thành hai chủ thể có lợi ích khác nhau và giữa lợi ích hai bên xuất hiện sự không nhất trí, xuất phát từ thực tế đó để tìm kiếm giải pháp chung, xây dựng cơ chế kiện toàn lam giam va cham

Lịch sử phát triển mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương ở Trung quốc đã trải qua hai giai đoạn: một là giai đoạn chế độ tập quyền, hai là giai đoạn chế độ phân quyền hành chính Sau khi lập nước đến trước cải cách, Trung quốc

thực hiện thể chế Trung ương tập quyền cao độ Đặc trưng cơ bản của thể chế này

là lấy kinh tế kế hoạch đơn nhất làm chỗ dựa, địa phương phụ thuộc một cắch bị động vào Trung ương, lợi ích quốc gia thay thé loi ích địa phương, ý chí quốc giá thay cho ý chí địa phương Thể chế Trung ượng tập quyển cao độ tuy có vai trò

tích cực trong việc tập trung vật lực và tài lực cần thiết, nhanh chónh đưa kinh tế quốc dân ởi lên, nhưng do diện thực hiện kế hoạch pháp lệnh Trung ương quá '

rộng, công việc Trung ương thống nhất quản lý quá nhiều, chức quyển quản lý

quá tập trung làm hạn chế tính tích cực của địa phương và xí nghiệp, tài npuyên không thể lưu thông tự đo trong cả nước xã hội thiếu sức sống nội tại

Từ cải cách mở cửa đến nay, Đảng và Nhà nước đã nghiêm túc tổng kết bài

học kinh nghiệm về xử lý quan hệ giữa Trung ương và địa phương trong thể chế

kinh tế kế hoạch Trung ương tập quyền trước đây, trước tiên bất đầu một loạt cải cách trong lĩnh vực kinh tế với đặc trưng là buông quyển và phân quyền Biện

pháp chủ yếu là: thực hiện chế độ phân cấp theo cơ chế khoán về tài chính, mở rộng quyền hạn tài chính của địa phương, giao cho địa phương quyền quản lý piá

cả, quyển điểu chỉnh lương, quyển xết duyệt hạng mục tài sẵn cố định đồng

thời mở rộng quyển hạn công việc của địa phương cho các tỉnh, như Quảng Đông, mở rộng quyền tự chủ của xí nghiệp, Trung ương giao cho địa phương quản lý một số đơn vị sự nghiệp trực thuộc Nội dung chủ yếu của các biện pháp cải cách điều chỉnh quan hệ giữa Trung ương và địa phương chính là phân quyền, hành chính Sở đĩ gọi là phân quyền hành chính là bởi vì người thúc đẩy thực hiện:các biện pháp cải cách này trước tiên là Trung ương, thứ đến là chính quyền

địa phương, do lợi ích thúc đẩy đòi quyền, tranh quyền với Trung ương, thậm chí tự ý mở rộng quyền lực Một mục đích chủ yếu của phân quyền là điều chỉnh mối

quan hệ lệ thuộc hành chính của xí nghiệp vào Chính phủ trung ương hoặc chính quyển địa phương

Trung Quốc thừa nhận tác dụng tích cực của việc phân cấp thẩm quyền hành chính trong việc khơi dậy và tăng cường sức sống kinh tế của địa phương, từng bước đưa nó trở thành động lực chủ yếu của tăng trưởng kinh tế Nhưng cũng nhận thấy rằng, thể chế này đã nảy sinh tác động cần trở ngày càng nghiêm trọng

đối với phát triển kinh tế, khi năng lực điều tiết khống chế vĩ mô của Trung ương

yếu đi, chính quyền địa phương chỉ nhằm vào công việc ngẩn hạn, phát sinh hiện

Trang 37

tượng chủ yếu bảo hộ địa phương, kinh tế "chư hầu” Thực tế đó chứng tỏ, chế độ phân quyền hành chính chỉ có thể là một hình thức quá độ của thời kỳ chuyển

đổi từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường Về bản chất, cơ chế đó vẫn nằm trong phạm vi và ảnh hưởng của thể chế kinh tế kế hoạch hoá tap

trung, vẫn là vấn để "buông" và "thu” mà cố Chủ tịch Mao Trạch Đông đã từng phê phán

Như vậy, tr ong quan hé giữa Trung ương và địa phương, Trung quốc đương đại đã trải qua hai giai đoạn thể chế Trung ương tập quyền cao độ và chế độ phân

quyền hành chính; thực tiễn chứng to dùng một trong hai cách đó đều không phải

sự lựa chọn đúng dan Vi vay việc làm thế nào tìm kiếm một sự cân bằng vừa thiết kế tỉnh tế lại được sắp xếp khéo léo và có thể thao tác được giữa quyền lực Trung ương và quyền lực địa phương, thiết lập một thể chế quyền lực Trung ương có hiệu quả, có sức hội tụ trong mục tiêu, hành động và quyền lực địa phương có hiệu quả, có sức hướng tâm đưới quyền lãnh đạo của Trung ương, đã trở nên đặc biệt quan trọng trong quá trình xây đựng thể chế kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa hiện nay Các nhà lãnh đạo Trung quốc cho rằng, để làm việc này, cần phải có quan niệm mới, cách nghĩ mới, biện pháp mới xuất phát từ kinh tế thị trường

Một trong những điểm mới của cơ chế này nhằm xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa Trung ương với địa phương là chuyển chế độ phân quyển hành chính

sang chế độ phân quyền pháp luật Chế độ phân quyền pháp luật là sự lựa chọn tốt nhất và chung nhất để khắc phục các căn bệnh của chế độ tập quyền và chế độ

phân quyển hành chính, xây dựng lại quan hệ kiểu mới giữa Trung ương và địa

phương

Thực hiện chế độ phân quyền theo pháp luật là thực hiện yêu cầu của nguyên tắc tập trung dân chủ đã được quy định trong Hiến pháp:"Cơ cấu nước

Cộng hoà Nhân dân Trung hoa thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ" Chỉ

có chế độ phân quyền theo pháp luật mới có thể thực hiện chế độ tập trung dân chủ theo đúng nghĩa của nó Thông qua hình thức pháp luật để phân định quyểnz lực vốn có của Trung ương và địa phương và thực hiện piám sát lẫn nhau là cốt lõi của cơ chế mới này

Thực hiện chế độ phân quyền theo pháp luật là thực hiện đòi hỏi kiểm chế quyền lực Mấy thập ký qua, theo dòng chảy của lịch sử, các nhà chính trị và các nhà lý luận đã khổ công tìm kiếm biện pháp hiệu quả để ngăn chặn lạm dụng

,quyển lực Ý kiến tương đối nhất trí là cần phải dùng quyền lực để kiểm chế quyền lực Một nội dung quan trọng của kiểm chế quyền lực là kiểm chế quyền

lực piữa Trung ương và địa phương Trung ương tập trung quyền lực cần thiết

theo pháp luật là vô cùng cần thiết, nhưng Trung ương chỉ nắm những quyền lực

đã được pháp luật quy định, không được xâm phạm, giữ lại những quyền lực của địa phương Địa phương phát huy tính tích cực, độc lập, tự chủ triển khai công

tác sáng tạo, trong phạm vi pháp luật quy định, không được vượt quyền của mình

Trang 38

Vấn đề căn bản vẫn là: pháp luật cần quy định phân cấp những quyền gì giữa

Trung ương và địa phương để có thể ai làm việc nấy, từ đó phối hợp hữu cơ đạt

đến hiệu quả cao nhất? Những quyền đã phân lại phải vận dụng thế nào để đạt

hiệu quả cao nhất? Lại phải thực hiện piám sát thế nào để đảm bảo được sự vận hành hiệu quả nhất? Trả lời cho những câu hỏi trên thật không đơn giản Tuy nhiên, có thể hình dung sơ bộ như sau:

- Quyền lực chính trị thuộc về Trung ương; quyền lực chính trị ở đây là theo

nghĩa rộng, bao gồm quốc phòng, ngoại piao, xây dựng pháp luật, điều tiếi kinh

tế vĩ mô; vì nếu kinh tế vĩ mô xuất hiện vấn để nghiêm trọng tất yếu dẫn đến đảo lộn chính trị, về bản chất nó là vấn đề chính trị Như vậy, vai trò của bộ máy nhà nước trước hết là bảo đảm an ninh quốc gia và thống nhất quốc gia

- Chức năng chủ yếu của chính quyền địa phương là xây dựng và phát triển sự nghiệp khoa học, giáo dục, văn hoá, xã hội cũng như xây dựng hạ tầng cần thiết khác, bao gồm cả trật tự, an xã hội, v.v, để hình thành cạnh tranh thị trường và môi tr ường đầu tư tốt đẹp, nâng cao chất lượng đời sống dân cư nhằm khơi dậy sức sống của địa phương

- Thực hiện tách chính quyền địa phương với xí nghiệp; mọi chức năng kinh tế vi mô được đưa về xí nghiệp, để cho xí nghiệp vượt qua hàng rào khu vực, tự do cạnh tranh và hợp tác một cách công bằng trong thị trường lớn thống nhất, làm cho các ngành sản xuất trong cả nước và các hoạt động kinh tế liên hệ hữu cơ với nhau, các địa phương, các dân tộc dựa vào nhau về kinh tế, từ đó qua cơ chế kinh tế, bảo đảm sự thống nhất bên vững của đất nước, đồng thời phát huy ưu thế tổng hợp toàn quốc để đạt đến phồn vinh kinh tế ở mức độ cao hơn

2 Kinh nghiệm về phân cấp quần lý dịch vụ công ở Canada

Mục tiêu của nhà nước là phải tổ chức các chương trình phúc lợi cho dân Chương trình đó được bao quát trên nhiều lĩnh vực cụ thể, như y tế, giáo dục, xoá đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường, đường xá, cầu cống, thoát nước, bảo hiểm thất nghiệp, nhà trẻ, mẫu giáo, vệ sinh đô thị, thu gom và xử lý chất thải v.v, Được gọi là dịch vụ công vì Nhà nước là bộ máy công quyền do dân lập ra,

ngân sách nhà nước do dân đóng thuế, một phần ngân sách dùng để nuôi bộ máy

công quyền, một phần dùng để thực hiện các phúc lợi xã hội, toàn thể dân chúng

đều được hưởng

Ý nghĩa của việc thực hiện các dịch vụ công là xuất phát từ trách nhiệm đạo

lý và pháp lý của Nhà nước đối với dân qua số tiền thuế mà dân đã đóng góp vào

ngân sách nhà nước Sự hưởng dụng của dân đối với các địch vụ do Nhà nước

cung cấp, bất luận ở lĩnh vực nào, đều là bình đẳng, mọi người hưởng như nhan,

‘

Trang 39

khong mất tiền Như vậy, dịch vụ công được xem như là các hoạt động của bộ

-máy nhà nước nhằm cung cấp cho xã hội và tất cả mọi người đều được hưởng

dụng những lợi ích mà dịch vụ công đem lại

Dịch vụ công có thể được thực hiện ở trong một hoặc nhiều lĩnh vực tuỳ theo sự lựa chọn ưu tiên của Nhà nước, tuỳ thuộc vào ngân sách, mức phát triển đân trí và truyền thống của mỗi vùng Sự phát triển quan niệm về dịch vụ công

trên nhiều lĩnh vực hoạt động của Nhà nước cho thấy cần thiết phải phân loại các dich vu cong dé hoat động của Nhà nước có nhiều hiệu quả hơn, phục vụ tốt hơn cho đời sống dân cư

Một là, những dịch vụ công phục vụ cho toàn thể dân chúng cả nước hoặc: từng vùng, mọi người đều được hưởng dụng như nhau, không loại trừ người nào; việc hưởng dụng không cần có sự phân phối, không có thị trường, không phải trả tiền Đặc điểm của loại địch vụ này là mọi người đều tiêu đùng chung, hưởng lợi

chung, chỉ có Nhà nước, khu vực công cung cấp; còn các khu vực khác, như khu

vực tư nhân, khu vực tập thể không thể cung ứng, cũng không muốn quan tâm đến các loại dịch vụ này, vì nó phi kinh tế, không có lợi cho họ Xin lấy ví dụ như các loại dịch vụ phòng chống dịch bệnh trong cả nước, như tiêm phòng cho trẻ SƠ sinh, các hoạt động bảo vệ trật tự chống khủng bố, các chiến dịch khẩn cấp chống thiên tai, bão lụt, động đất, cháy rừng; các hoạt động bảo vệ biên giới, an ninh quốc gia v.v

Hai là, những dịch vụ công phục vụ cho một hoặc một vài đối tượng trong dân chúng được hưởng dụng không mất tiền; Nhà nước cung cấp hoàn toàn kinh phí hoặc có thể cung cấp phần lớn, phần còn lại đo các đối tượng được hưởng dụng đóng gop Việc xây dựng các trung tâm nuôi dưỡng người già cô đơn, trẻ mồ côi, người tần tật, các bệnh viện cho người nghèo, các hoạt động trợ giúp cho người nghèo, xây dựng các công trình hạ tầng ở đô thị, đường xá, cầu cống, cung cấp tin tức qua các phương tiện thông tin đại chúng v.v thuộc vào loại dịch vụ này Đối với loại địch vụ này chỉ cần Nhà nước có chủ trương, có kinh phí, còn

thực hiện có thể huy động bằng nhiều hình thức, như các tổ chức và doanh

nghiệp nhà nước, các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp tư nhân, các tổ chức khác trong nhân dân (hội nghề nghiệp, các nhóm thanh niên đường phố v.v )

Ba là, những dịch vụ hành chính công phục vụ cho nhu cầu của một công dân, một tổ chức, rất cần thiết cho dân cũng rất cần thiết cho cơ quan nhà nước Những dịch vụ này không thể thiếu trong hoạt động thường ngày của cơ quan

hành chính và cơ quan tư pháp (chủ yếu là Toà án, Viện kiểm sát và một số tổ chức bổ trợ tư pháp) như công chứng, giám định, thí hành án, lý lịch tư pháp

Loại dịch vụ công này phục vụ cho nhu cầu cụ thể của công dân, tổ chức, nên không thể phục vụ không mất tiền, vì như vậy dễ lạm dụng, Tuy nhiên, việc trả

tiền cho những dịch vụ công nay cũng không thể ngang giá, cũng không tìm

kiếm lợi nhuận Đó là các loại phí mà người được hưởng dịch vụ phải trả

Trang 40

Khi phan cấp dịch vụ công cho chính quyên dia phương, về nguyên tác,

Chính phủ, các Bộ chỉ nên tập trung năng lực vào việc hoạch định chính sách, xây dựng thể chế và thực hiện sự kiểm tra Một số dịch vụ công có thể giao cho các tổ chức tự quản của Bộ, một số giao cho các tổ chức không phải của Nhà nước, còn một số lớn nên giao cho chính quyền địa phương, nhất là các loại dịch

vụ như:

- Dịch vụ công phục vụ cho đa số nhân dân hoặc một vài đối tượng nhân dân được hưởng dụng không mất tiền

- Dịch vụ hành chính công phục vụ cá nhân, tổ chức phải đóng lệ phí

- Các dịch vụ công phục vụ cho hoạt động của cơ quan nhà nước (trật tự, bảo vệ, quản trị, lái xe viv .)

Về mặt học thuật, ở các nước công nghiệp phát triển, khái niệm dịch vụ công (Public Services) duge hiéu rat rong, bao gdm ca các hoạt động quản lý công quyền, chứ không chỉ là những dịch vụ công theo cách hiểu thông dụng ở Việt nam Người ta định nghĩa sản phẩm, dịch vụ công là sản phẩm, dịch vụ có đặc tính không loại trừ và không cạnh tranh trong tiêu dùng (mon-exciudable, non-rival) Khong loại trừ có nghĩa là tất cả mọi người đều có quyền sử dụng, tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ này, không loại trừ bất cứ ai, bất kể họ có trả tiền cho sản phẩm, dịch vụ đó hay không Không cạnh tranh có nghĩa là việc sử dụng, tiêu dùng của người này không làm giảm đi hoặc ảnh hưởng, đến việc sử dụng,

tiêu đùng của những người khác; hay nói cách khác là sản phẩm, dịch vụ đó khi được một người sử dụng hay nhiều người sử dụng cũng thế thôi Trong trường

hợp này, chi phí cận biên cho thêm một người sử dụng là bằng không; đo đó không việc gì phải ngăn cản bất cứ ai tiêu dùng, sử dụng nó và cũng chẳng phải phân chia, phân phối để làm gì

Theo cách quan niệm này, những sản phẩm, dịch vụ có hai đặc tính trên là

sản phẩm, dịch vụ công thuần khiết (pure public goods and services), c6 thé goi

1al la'sdn phdm, dich vu thudn Công Vì các sản phẩm, dịch vụ thuần công như vậy được tiêu dùng chung, cùng sử dụng; cho nên cũng không có thị trường nào cung ứng các sản phẩm, dịch vụ loại này Có thể nêu một số thí dụ để minh hoa cho loại dịch vụ thuần công này như quốc phòng, đèn biển hoặc phòng chống dịch bệnh Trong những trường hợp này, tất cả mọi người sống ở nước đó hay khu vực đó đều được hưởng lợi, đều được tiêu dùng, sử dụng dịch vụ, bất kể họ

CÓ trả tiền hay không; và cũng chẳng có ảnh hưởng gì nếu có thêm một hoặc

nhiều người cùng sử dụng Rõ ràng xã hội cần đến những dịch vụ thuần công như vậy Nhưng chỉ có nhà nước mới cung ứng được loại dịch vụ này; vì đối với khu

vực tư nhân thì việc cung ứng các dịch vụ đó vừa không thực thi vừa không kinh

tế `