Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác côngtư (PPP) ở Việt Nam

...13 1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông so với hình thức đầu tư truyền thống ...14 1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác

LỜI CAM ĐOAN

Chúng tôi xin cam đoan đây là bài làm được thực hiện độc lập của bản thânnhóm với sự giúp đỡ của giáo viên hướng dẫn Những thông tin, số liệu, dữ liệuđưa ra trong bài được trích dẫn rõ ràng, đầy đủ về nguồn gốc Quá trình thu thập

và xử lý dữ liệu của nhóm đảm bảo khách quan và trung thực

Hà Nội, ngày 14 tháng 4 năm 2015

Nhóm thực hiện

HOÀNG THỊ THỦY

ĐỖ THỊ HOA NGUYỄN THỊ LIỀN

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC 5 CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG 5

1.1 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP 5

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP 5

1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư 6

1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ 6

1.1.2.2 Hợp đồng quản lý 7

1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê 7

1.1.2.4 Nhượng quyền 8 1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các thỏa thuận tương tự 9

1.1.2.6 Liên doanh 10

1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP 11

1.2 HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG-TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG 12

1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông .13

1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông so với hình thức đầu tư truyền thống 14

1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư PPP trong đầu tư phát triển CSHTGT .15

1.2.3.1 Vai trò chính phủ .16

1.2.3.2 Lựa chọn đối tác tư nhân .17

1.2.3.3 Phân bố các rủi ro của dự án 17

1.2.3.4 Cấu trúc tài trợ của dự án PPP hạ tầng giao thông 18

1.3 KINH NGHIỆM VỀ ĐẦU TƯ PPP TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG GIAO THÔNG CÁC NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM .19

1.3.1 Kinh nghiệm về đầu tư PPP trong lĩnh vực HTGT một số nước trên thế giới 19

1.3.1.1 Một số nước phát triển 19

1.3.1.2 Một số nước đang phát triển 21

a.Ấn Độ 21

b.Trung Quốc 22

1.3.2 Bài học cho Việt Nam 23

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM 25 2.1 THỰC TRẠNG CỦA HTGT VIỆT NAM 25

2.1.1 Hiện trạng cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 25

2.1.2 Nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam 27

a) Nguồn vốn Ngân sách nhà nước 27

b) Vốn ODA 28

c) Vốn trái phiếu chính phủ 29

d) Vốn tư nhân 30

2.2 THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP TẠI VIỆT NAM 30

2.2.1 Khung pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam 30

2.2.2 Về vốn đầu tư 33

2.2.3 Về hình thức triển khai thực hiện 37

2.2.4 Các dự án tiêu biểu 40

2.3 ĐÁNH GIÁ TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ VÀO HẠ TẦNG GIAO THÔNG BẰNG HÌNH THỨC PPP 42

2.3.1 Thành tựu 42

2.3.2 Hạn chế 45

2.3.3 Nguyên nhân của hạn chế 50

CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG ĐẦU TƯ 54

3.1 ĐỊNH HƯỚNG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2015-2020 54

3.1.1 Phương hướng phát triển 54

3.1.2 Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực 56

3.1.3 Huy động vốn đầu tư từ các nguồn giai đoạn 2015-2020 58

3.2 MỘT SỐ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG HÌNH THỨC PPP TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HTGT TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 60

3.2.1 Giải pháp chung 61

3.2.2 Giải pháp cụ thể 63

a.Thể chế 63

b.Chính sách phí 66

c.Chính sách tín dụng 67

d.Cơ chế tài chính 68

e Nâng cao chất lượng quản lý nhà nước 68

KẾT LUẬN 72

TÀI LIỆU THAM KHẢO 73

(Build - Operate - Transfer)

BT Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (Build transfer)BTO Hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh

(Build transfer operate)BCC Hợp đồng hợp tác kinh doanh

(Business Cooperation Contract)

DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH

BẢNG

Bảng 1.1: Những thuận lợi và hạn chế của hình thức PPP 11

Bảng 1.2: Các đặc trưng của PPP giao thông 13

Bảng 1.3: Các chiến lược tài trợ cho dự án PPP hạ tầng giao thông theo điều kiện rủi ro .18

Bảng 2.1: Vốn đầu tư thực hiện từ ngân sách nhà nước 27

BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1: Vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 29

Biểu đồ 2.2: Kết quả huy động vốn xã hội hóa cho các dự án giao thông từ 20.12 - 2014 và dự kiến cho các năm từ 2015 - 2020 34

Biểu đồ 2.3: Tình hình huy động vốn nhà nước và tư nhân trong các dự án PPP 35

Biểu đồ 2.4: Số dự án PPP các ngân hàng cấp tín dụng 36

Biểu đồ 2.5: Cơ cấu vốn FDI tại Việt Nam phân theo hình thức đầu tư 37

Biểu đồ 3.1: Nhu cầu đầu tư hạ tầng giao thông theo lĩnh vực giai đoạn 2015-2020 57

Biểu đồ 3.2: Vốn nhà nước và tư nhân cho ĐTPT HTGT giai đoạn 2015-2020 59

Biểu đồ 3.3: Cơ cấu sử dụng Quỹ BHXH năm 2012 68

HÌNH Hình 1.1: Cấu trúc Hợp đồng quản lý 6

Hình 1.2: Cấu trúc hợp đồng cho thuê 7

Hình 1.3: Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền 8

Hình 1.4: Cấu trúc Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao (BOT) 9

Hình 1.5: Cấu trúc Hợp đồng Liên doanh 10

Hình 1.6: Quy trình đầu tư truyền thống .13

Hình 1.7: Quy trình đầu tư theo PPP 13

Hình 1.8: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP hạ tầng giao thông .15

Hình 2.1 Các dự án BOT giao thông trên phạm vi cả nước 38

Hình 3.1: Phương hướng, kế hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đến năm 2015, định hướng đến năm 2020 52

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính chất cấp thiết của đề tài

Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nóichung, hạ tâng giao thông (HTGT) nói riêng mà không cần phải hợp tác với khuvực tư nhân Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao thông do khuvực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/và các nguồn hỗ trợ chínhthức Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eohẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (ở các nước đang pháttriển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức năng này hiệu quả Bên cạnh đó,

áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăngmạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếmkênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác công – tư (public privatepaertnership – PPP) ra đời

Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nướctrên thế giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng.Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân,tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch

vụ

So với khu vực và thế giới, giao thông vận tải (GTVT) Việt Nam còn lạchậu, điều này làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia Hiện tại Chính phủ duytrì mức đầu tư khoảng 2 - 2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này nhưng vẫn chưa có

sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam Hơn nữa, khoảng cáchgiữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn

Dự kiến đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 - 4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế (Nguồn: Ngân hàngthế giới (2007)) Riêng đường bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiếnkhoảng 75 tỷ USD (5 tỷ USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm) Nguồnvốn cần thiết cho quá trình này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (baogồm vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nướcchưa phát triển nên sẽ thiếu hụt nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thôngđường bộ trong tương lai Theo quan điểm của Davids, Theron và Maphunye(2005), chúng ta đang sống trong thời đại của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầuđến trước Vì vậy, một hình thức không đáp ứng được nhu cầu thị trường sẽ khôngthích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng các hình thức phù hợp hơn để đảmbảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối vớicác nước đang phát triển nói chung, và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức

1

tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách và ODA, và PPP đáp ứng được yêucầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước) Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức nào là hoàn hảo và duynhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần kỳ” để cải thiện nhanhchóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, và hình thức này chỉ phát huycác lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp Điều quan trọng là cácnghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối cảnh hình thức PPP

đã tồn tại, nhưng hình thức PPP chỉ mới ra đời ở Việt Nam nên vẫn đang cònnhiều hạn chế

Hiện tại, Chính Phủ Việt Nam đang khởi động PPP thí điểm và khuyếnkhích nhà đầu tư tư nhân trong nước tham gia, do đó cần có phương pháp tiếpcận để đảm bảo sự thành công của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng mộtcách máy móc các hình thức PPP trên thế giới Xuất phát từ lý do này, cộng vớiyêu cầu bức thiết của thực tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng giao thông,nhằm góp phần cải thiện tính cạnh tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững,

chúng tôi chọn đề tài “Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác công-tư (PPP) ở Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu của nhóm.

2 Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu cách hình thức PPP hoạt động tại những quốc gia mới triểnkhai hình thức này như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển hạ tầng giaothông là mục tiêu nghiên cứu của nhóm Các mục tiêu cụ thể như sau:

1 Hệ thống hóa các vẫn đề lý luận về hình thức hợp tác công tư-ppp trongđầu tư phát triển hạ tầng giao thông

2 Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển

và nước đang phát triển ở Châu Á) trong vận dụng hình thức PPP vào đầu tưphát triển hạ tầng giao thông và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

3 Thu thập số liệu, phân tích đánh giá việc triển khai áp dụng hình thứcPPP trong đầu tư phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam thời gian qua, từ đórút ra được những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó

4 Đề xuất các giải pháp về áp dụng hình thức PPP trong đầu tư phát triển

hạ tầng giao thông tại Việt Nam đến năm 2020

3 Phương pháp nghiên cứu

Với bốn mục tiêu nghiên cứu đề tài áp dụng kết hợp nhiều phương phápnghiên cứu Cụ thể:

• Nghiên cứu thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn lọc các kếtquả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các nhân

tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự thành công

của PPP hạ tầng giao thông (HTGT) ở các quốc gia phát triển và đang phát triển.Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu hình thức thức PPP vận hành cóhiệu quả ở những quốc gia đã triển khai hình thức này, từ đó lựa chọn phươngpháp tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điềukiện hình thức PPP mới triển khai như Việt Nam Kết quả từ bước nghiên cứu trênđược kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo luận trên các diễn đàn và cáccuộc hội thảo về vấn đề thu hút vốn đầu tư theo hình thức PPP vào HTGT ở ViệtNam giữa một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng, các tập đoàn tư nhânngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh giá đa chiều về PPP

• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hìnhđầu tư tư nhân trong lĩnh vực phat triển HTGT để cân nhắc việc áp dụng PPP tại ViệtNam; đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và các nguồn tài trợ khác, vàlàm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án giao thông để xác định có cần thiết ápdụng PPP ở Việt Nam

• Ngoài ra, sử dụng những thông tin ghi nhận từ những kinh nghiệm thực tếcác dự án HTGT của Anh, Trung Quốc, Hà Lan, Ấn Độ; các hội thảo về PPP doWorld Bank tài trợ được tổ chức trong và ngoài nước, kết hợp với các dữ liệu từcác bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thứcPPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển HTGT tại ViệtNam

- Về thời gian: Quá trình áp dụng hình thức PPP vào đầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng ở Việt Nam đến năm 2014 và dự kiến áp dụng hình thức PPP giaiđoạn 2015-2020

5 Đối tượng nghiên cứu

Nhu cầu vốn đầu tư, thực trạng đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hìnhthức PPP ở Việt Nam

phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam đến năm 2020.

CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC

CÔNG - TƯ PPP TRONG ĐẦU TƯ HẠ TẦNG GIAO THÔNG

1.1 Hình thức hợp tác công tư PPP

1.1.1 Khái niệm và đặc trưng của PPP

Ở Việt Nam, thuật ngữ PPP dường như chỉ được sử dụng duy nhất để chỉcác hình thức BOT và BCC, nhằm thể hiện mối quan ngại chính là vấn đề vốn.Tuy nhiên, thực chất khái niệm PPP rộng hơn nhiều vì nó bao gồm nhiều hìnhthức hợp tác khác (hợp đồng dịch vụ, quản lý, giao thầu, nhượng quyền, BOT,…các hình thức này sẽ được trình bày ở phần tiếp theo), do đó vấn đề về vốnkhông phải là vấn đề duy nhất khi kết hợp các mối quan hệ giữa đối tác NhàNước và đối tác tư nhân Ngoài ra, khái niệm này ở nước ta chỉ thường được sửdụng đối với những dự án xây dựng cở sở hạ tầng (CSHT) quy mô lớn, nhưngtheo kinh nghiệm của nhiều nước, hình thức PPP ở quy mô nhỏ hơn trong cáclĩnh vực đa dạng như dịch vụ, cấp nước và dịch vụ vệ sinh… vẫn thực hiệnđược

Vậy cụ thể hình thức PPP là gì, và gồm những đặc điểm nào?

Theo ADB, thuật ngữ “mối quan hệ hợp tác công-tư” miêu tả một loạt cácmối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quanđến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và dịch vụ khác Một số thuật ngữ có thể được sửdụng để miêu tả dạng hoạt động này là sự tham gia của khu vực Tư nhân (PSP)

và Tư nhân hóa

PPP (Public – Private – Partner) có nghĩa là hợp tác công tư, mà theo

đó Nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng Theo đó, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và khu vực tư nhân được khuyến khích tham gia hợp tác bằng cơ chế thanh toán chất lượng dịch vụ PPP là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công chất lượng cao Hình thức hợp tác này

sẽ mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và lợi thế quản lý từ khu vực tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo lợi ích của người dân.

Ở Việt Nam, theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ Về đầu tư

theo hình thức đối tác công tư: “Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để

5

thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công”.

Mối quan hệ đối tác này gồm những đặc điểm sau:

• Mối quan hệ hợp tác công-tư (PPP) thể hiện khuôn khổ có sự tham gia củakhu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đápứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực Nhànước và đầu tư công

• Một số mối quan hệ hợp tác công-tư chặt chẽ phân định một cách hợp lýcác nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư nhânphải gánh vác Đối tác Nhà nước trong mối quan hệ hợp tác công-tư là các tổchức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc cácdoanh nghiệp Nhà nước Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đốitác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyênmôn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án Mối quan hệ đối tác Nhànước - Tư nhân cũng có thể bao gồm các tổ chức phi Chính phủ (NGO) hoặc các

tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án cótác động trực tiếp

• Mối quan hệ hợp tác công-tư hiệu quả ghi nhận rằng khu vực Nhà nước

và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực còn lạikhi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể Đóng góp của Chính phủ cho mối quan hệđối tác Nhà nước - Tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản,hoặc các đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này Chính phủcũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiếnthức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị Vai trò của khu vực tưnhân trong mối quan hệ đối tác là sự sử dụng chuyên môn về thương mại, quản

lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách

có hiệu quả Tùy theo hình thức của hợp đồng, đối tác tư nhân cũng có thể gópvốn đầu tư

• Cơ cấu của mối quan hệ hợp tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi rocho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảmthiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động

1.1.2 Các hình thức hợp tác công-tư

1.1.2.1 Hợp đồng dịch vụ

Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ (cơ quan Nhà nước) sẽ thuê một công

ty tư nhân tiến hành những công việc hoặc dịch vụ cụ thể trong một khoảng thờigian, thường là từ 1 đến 3 năm

Tuy nhiên, cơ quan Nhà nước vẫn là người cung cấp chính dịch vụ cơ sở hạtầng và chỉ thuê đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động Đối tác tư nhân

thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thỏa thuận và thường phải đáp ứngnhững tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan Nhà nước đặt ra

Trong hợp đồng dịch vụ, Chính phủ trả đối tác tư nhân một khoản chi phíđịnh trước cho dịch vụ Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng lên nếu nhà thầu

có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được các yêu cầu về tiêuchuẩn dịch vụ

1.1.2.2 Hợp đồng quản lý

Hợp đồng quản lý rộng hơn hợp đồng dịch vụ, phạm vi của nó được mởrộng gồm một phần hoặc toàn bộ hoạt động quản lý và điều hành của một dịch vụcông (dịch vụ công ích, bệnh viện, quản lý cảng…) Nghĩa vụ cung cấp dịch vụvẫn thuộc trách nhiệm của Nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát hằng ngàyđược giao cho đối tác tư nhân Đối tác tư nhân sẽ là người cung cấp vốn cho chiphí hoạt động quản lý điều hành nhưng không cung cấp vốn đầu tư Khu vực Nhànước vẫn giữ nghĩa vụ cung cấp các khoản đầu tư chủ yếu, những khoản đầu tưliên quan đến việc mở rộng và cải thiện hệ thống

Hình 1.1: Cấu trúc Hợp đồng quản lý

Nhà thầu tư nhân được trả một tỷ lệ được thỏa thuận trước cho chi phí laođộng và các chi phí điều hành khác Ngoài ra để tạo thêm động lực , nhà thầuđược trả thêm một khoản cho việc đạt được những mục tiêu đã được thỏa thuận

và quy định cụ thể từ trước Trong hợp đồng này, khu vực Nhà nước sẽ chịutrách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ

1.1.2.3 Hợp đồng giao thầu hoặc cho thuê

Theo hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm về toàn bộdịch vụ và thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến chất lượng và tiêu chuẩncủa dịch vụ Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và đầu tư thay thế thuộc trách

7

nhiệm của cơ quan Nhà nước, nhà điều hành có trách nhiệm cung cấp dịch

vụ với chi phí và rủi ro do mình gánh chịu

Theo hợp đồng này, trách nhiệm cung cấp dịch vụ được chuyển từ khu vựcNhà nước sang khu vực tư nhân và rủi ro tài chính đối với việc điều hành và duytrì dịch vụ hoàn toàn do nhà điều hành tư nhân gánh chịu (như các khoản lỗ vàkhoản nợ mà người tiêu dùng chưa trả) Việc cho thuê không bao gồm việc bánbất cứ tài sản nào cho khu vực tư nhân

Hình 1.2: Cấu trúc hợp đồng cho thuê

Theo mô tả của hình trên, hệ thống ban đầu được thiết lập dựa trênnguồn tài chính của cơ quan Nhà Nước có thẩm quyền và được ký hợp đồnggiao cho công ty tư nhân điều hành và duy trì hệ thống Một phần phí dịch vụđược chuyển cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thanh toán các khoảnvay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống

Còn hợp đồng giao thầu khác với hợp đồng cho thuê ở chỗ cho phép khuvực tư nhân thu từ khách hàng, thanh toán cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

ký hợp đồng giao thầu một khoản phí giao thầu cụ thể và giữ lại khoản doanhthu còn lại Phí giao thầu thường được tính theo một tỷ lệ thỏa thuận trong mỗiđơn vị dịch vụ được bán ra

1.1.2.4 Nhượng quyền

Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người đượcnhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong một khu vực cụthể, bao gồm điều hành, duy tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng và tu bổ

hệ thống Đặc biệt là nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn bộ cáckhoản đầu tư vốn

Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp các tài sản, cáctài sản này vẫn thuộc sở hữu của khu vực Nhà nước (cả trong thời gian nhượngquyền) Khu vực Nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn hoạt động

và đảm bảo rằng người được nhượng quyền đáp ứng được các tiêu chuẩn này Vàvai trò của khu vực Nhà nước chuyển từ việc cung cấp dịch vụ sang một ngườiđiều tiết, quản lý giá và chất lượng dịch vụ

Hình 1.3: Cấu trúc Hợp đồng nhượng quyền

Người được nhượng quyền chịu trách nhiệm đối với những khoản đầu tưcần thiết để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ thống và chịu trách nhiệm thuxếp vốn cho các khoản đầu tư có nguồn lực của mình Hợp đồng nhượng quyềnthường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốnđầu tư và có được một khoản lợi nhuận hợp lý Cơ quan Nhà nước có thẩmquyền có thể góp chi phí đầu tư vốn nếu cần thiết

1.1.2.5 Hợp đồng Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao (BOT) và các thỏa thuận tương tự

BOT và các thỏa thuận tương tự là một hình thức nhượng quyền đượcchuyên môn hóa trong đó một công ty tư nhân hoặc một công-xoóc-xi-um(Consortium) cung cấp vốn và xây dựng một dự án có cơ sở hạ tầng mới hoặcmột hợp phần chính của dự án cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện

do Chính phủ quy định

Theo hợp đồng BOT, đối tác tư nhân cung cấp vốn đầu tư cần thiết để xâydựng cơ sở dịch vụ mới Khác với hợp đồng nhượng quyền, trong hợp đồngBOT nhà điều hành tư nhân được quyền sở hữu tài sản trong một khoảng thờigian đủ để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi phí đầu tư quaviệc trả phí của người sử dụng Thêm nữa, hợp đồng nhượng quyền thường liênquan đến việc mở rộng và điều hành một hệ thống hiện có, trong khi BOT liênquan đến các khoản đầu tư lớn để xây dựng một hệ thống mới Hợp đồng nàyhiện là hình thức hợp tác chính giữa Nhà nước và tư nhân ở Việt Nam

9

Ngoài ra, còn rất nhiều biến thể của hợp đồng BOT, như các hợp đồng xâydựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO) trong đó việc chuyển giao về sở hữuNhà nước được tiến hành khi xây dựng kết thúc mà không phải khi hợp đồng kếtthúc, các hợp đồng xây dựng - sở hữu - kinh doanh (BOO) trong đó nhà đầu tưphát triển xây dựng và điều hành cơ sở dịch vụ mà không chuyển lại quyền sởhữu cho khu vực Nhà nước Theo một hợp đồng thiết kế - xây dựng - kinh doanh(DBO), sở hữu không khi nào nằm trong tay của tư nhân Thay vào đó, một hợpđồng được lập ra cho việc thiết kế, xây dựng và điều hành dự án cơ sở hạ tầng

Hình 1.4: Cấu trúc Hợp đồng xây dựng-kinh doanh-chuyển giao

(BOT)

Với cách tiếp cận thiết kế - xây dựng - cấp vốn - kinh doanh (DBFO),trách nhiệm thiết kế, xây dựng, cấp vốn, điều hành được gói cùng với nhau vàđược chuyển cho các đối tác tư nhân Các thỏa thuận DBFO khác nhau rất nhiều

về mức độ trách nhiệm tài chính được chuyển giao cho đối tác tư nhân

1.1.2.6 Liên doanh

Liên doanh là phương án thay thế cho việc tư nhân hóa toàn bộ, theo đó cơ

sở hạ tầng cùng được sở hữu và điều hành bởi khu vực Nhà nước và nhà điềuhành tư nhân

Trong một liên doanh, các đối tác Nhà nước và tư nhân có thể thành lậpmột công ty mới hoặc thực hiện việc liên doanh sở hữu trong một công tyhiện có (qua việc bán cổ phần) Một yêu cầu chủ chốt cho cấu trúc này là cómột môi trường quản trị công ty tốt, đặc biệt khả năng của công ty trongviệc duy trì độc lập với Chính phủ

Hình 1.5: Cấu trúc Hợp đồng Liên doanh

Trong hình thức này, đối tác tư nhân sẽ đảm nhiệm vai trò điều hành vàmột ban giám đốc thường được xây dựng dựa trên tỷ lệ phần vốn góp hoặc dựatrên năng lực và trình độ Quan trọng hơn, trong cơ cấu liên doanh, cả đối tácNhà nước và tư nhân phải sẵn sàng đầu tư vào công ty và cùng chia sẻ những rủi

ro nhất định

1.1.3 Những thuận lợi và hạn chế của PPP

Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu điểmlớn nhất của PPP nếu nhìn từ góc độ nhà nước là giảm được gánh nặng cũng nhưrủi ro đối với ngân sách Ví dụ, đối với một dự án BOT, các nhà đầu tư tư nhânphải chịu hoàn toàn gánh nặng tài chính cũng như rủi ro về vận hành Nhưngliệu PPP có phải là “hạt đậu thần” phù hợp với mọi trường hợp?

Bảng 1.1: Những thuận lợi và hạn chế của hình thức PPP

Những thuận lợi chính của PPP Những thách thức chính của PPP

• Sử dụng được kỹ năng, công nghệ

hiện đại và tính hiệu quả của khu vực

tư nhân

• PPP ngụ ý việc khu vực công mấtkiểm soát quản lý và vì vậy khó chấpnhận trên giác độ chính trị

• Buộc khu vực công ngay từ đầu phải

chú trọng vào đầu ra và lợi ích (thay vì

các yếu tố đầu vào)

• Liệu khu vực công có đủ năng lực và

11

• Rủi ro được chia sẻ giữa các đối tác

khác nhau

• Không thể chuyển giao rủi ro tuyệtđối

• Những nhà cung cấp tư nhân có trách

nhiệm hơn trong việc cung cấp dịch vụ

trong môi trường khuyến khích thích

hợp

• Dễ xảy ra mâu thuẫn giữa lợi íchchung và lợi ích cá nhân của đối tác tưnhân

• Cải thiện tính minh bạch, trách nhiệm

giải trình

• Chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tưnhân yêu cầu một suất sinh lợi caohơn

Bên cạnh đó các công trình giao thông phục vụ cho nhu cầu đi lại của toàn xã hội, được mọi thành phần kinh tế tham gia khai thác một cách triệt để, khi hư hỏng lại ít ai quan tâm đầu tư sửa chữa, bảo dưỡng để duy trì tuổi thọ của

chúng, Vì vậy nhà nước hàng năm đều trích ngân sách để đầu tư xây dựng mới, sửa chữa khắc phục những công trình hư hỏng góp phần cải tạo bộ mặt giao thông đất nước

Đầu tư KCHTGT mang tính xã hội hoá cao, khó thu hồi vốn nhưng đem lạinhiều lợi ích cho nền kinh tế xã hội Tuy hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông không đem lại lợi ích trực tiếp cho chủ đầu nhưng lợi ích mà nền kinh tế xã hội được hưởng thì không thể cân đong đo đếm được Có thể coi hoạt động đầu tư này là đầu tư cho phúc lợi xã hội, phục vụ nhu cầu của toàn thể cộng đồng

Hình thức PPP là xu thế huy động đầu tư phổ biến từ lâu trên thế giới, đặc biệt đối với các nước có nguồn lực đầu tư từ ngân sách hạn hẹp, nhu cầu đầu tư hạ tầng, dịch vụ xã hội rất cao đặc biệt là lĩnh vực hạ tầng giao thông thì việc kêu gọi các nguồn lực xã hội có mục tiêu “win-win” (hai bên cùng có lợi) cho cả Nhà nước và nhà đầu tư là tất yếu.

1.2.1 Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT Giao thông.

Theo định nghĩa của HM Treasury (1998): PPP là sự thỏa thuận giữa haihay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và tráchnhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư Khulumane (2008) lạiđịnh nghĩa PPP là một giao kêt bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và mộtđơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu

ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà nước yêu cầu, trong một thời gian cụthể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ.Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP, mỗi quan điểm hướng đếnmột khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của PPP được trình bày tómtắt trong bảng sau:

Bảng 1.2: Các đặc trưng của hình thức PPP phát triển CSHT giao thông

ADB (2006)  PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư

nhân trong lĩnh vực HTGT trong đó chia sẻ công bằngquyền lợi, chi phí và trách nhiệm

KPMG (2011)  PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung

cấp chứ không có quyền sở hữu giữa một bên là chínhphủ và bên kia là thực thể tư nhân mà không cho phépthực thể tư nhân này được cung cấp hạ tầng giao thôngcông

Ủy ban châu

Âu (2003)

 PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua

đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trongviệc phân phối dịch vụ cho xã hội

dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;

Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực

Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hang hóa/ dịch vụ và sử dụngvốn

Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành

Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng

Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽchuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng

1.2.2 Tính vượt trội của PPP trong đầu tư phát triển CSHT giao thông

so với hình thức đầu tư truyền thống

Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công Nhà nướctài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội Việc vận hành và bảodưỡng do nhà nước quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúcthời gian bảo hành

Đầu tư ban đầu $

Chi phí xây dựng

Đầu tư thực tế $

Vận hành và bảo dưỡng

Vận hành và bảo dưỡng

Thời gian

Đối với PPP, từ hình trên cho thấy, đồ thị thanh toán bằng phẳng thể hiện

sự ổn định của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toand khi có dịch vụ.Chính phủ sẽ xác định rõ những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế,tài trợ , xây dựng và vận hành dự án đáp ứng cac tiêu chí của dự án trong dàihạn Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốtvòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước vàkhông trả tiền thêm cho phần vượt dự toán Các rủi ro liên quan đến thiết kế vàxây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo dưỡng được chuyển từnhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần

1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp tác công tư PPP trong đầu tư phát triển CSHTGT.

Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loại các lợi ích cho xã hộibao gồm: tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng dịch vụ, giảmchi phí và thời gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn các rủi ro cho khuvực tư nhân và bảo đảm giá trị đồng tiền cho người nộp

Theo ADB (2008), để đạt được những mục tiêu thông qua PPP, các chínhphủ đã thực hiện hàng loạt các cải cách liên quan đến hình thức đầu tư này baogồm: hoàn thiện khung pháp lý, điều tiết chính sách hỗ trợ của chính phủ, ổnđịnh môi trường kinh tế vĩ mô, phát triển thị trường tài chính, lựa chọn các tậpđoàn tư nhân có năng lực, thực hiện nghiên cứu khả thi, phân tích chi phí - lợiích, phân bổ rủi ro hiệu quả, và xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh Nhữngyếu tố trên được xem xét là rất quan trọng để đảm bảo sự thành công của các dự

án PPP

Các nhân tố chính tác động đến sự thành công của PPP đầu tư phát triển cở sở hạ tầng giao thông

15

Có nhiều nhân tố tác động tới thành công của PPP đầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng giao thông, nhưng nhìn chung chủ yếu tập chung vào 4 nhân tố chínhnhư hình:

Hình 1.11: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đầu tư phát

triển cơ sở hạ tầng giao thông.

1.2.3.1 Vai trò chính phủ.

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự

án PPP Một cơ chế không phù hợp, năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thấtbại Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhấtcho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:

Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớnvào môi trường dự án được triển khai Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu

tư thuận với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định Ngoài ra, đểtăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt,thực hiện bảo lãnh

Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch

là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm tăng thêm niềm tincủa nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp vàtránh những rủi ro tiềm tàng

Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Chính phủ cần thiết lập một cơquan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tưnước ngoài với chính quyền

Cơ cấu tài trợ

Hỗ trợ tài chính của Chính phủ

Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án: đối với dự án PPP, mặc dùkhu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, nhưng chính phủ cầntích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu.

1.2.3.2 Lựa chọn đối tác tư nhân.

ADB (2006) cho rằng thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sựlựa chọng này Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xâydựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời giannhượng quyền Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, chính phủ cầnxây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm

vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch Ngoài ra, cần sửdụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giáphù hợp với mục tiêu của chính phủ

1.2.3.3 Phân bố các rủi ro của dự án

Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùngmột dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánhchịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao

Đặc điểm nổi bật của dự án HTGT là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thờ gianthực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải có sự chia sẻ rủi ro chocác đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư Các rủi ro của các dự án PPPHTGT thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án, loại hợp đồng PPP ápdụng

Thực nghiệm cho thấy việc phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiếtkiệm chi phí đầu tư, thu được gia trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi rocàng nhiều càng tốt cho tư nhân SMEC(2011) đã xây dựng cá nguyên tắc phân bốrủi ro như sau:

17

Giá trị đồng tiền Phân bổ nhiệm vụ và rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt

nhất các nhiệm vụ và rủi ro này

Khả năng quản lý Duy trì tính đơn giản và minh bạch bảo đảm có thể quản lý

được các rủi ro

Khả năng chiu rủi ro Phân bố rủi ro cho bên tư phân có thể bảo hiểm với mức gia

phù hợp

Năng lực tài trợ

Tư nhân yêu cầu bù đắp cho RR chuyển giao Mức độ bù đắp

phụ thuộc vào chi phí tài trợ.

Nguồn: SMEC 2011

1.2.3.4 Cấu trúc tài trợ của dự án PPP hạ tầng giao thông

Cấu trúc tài trợ là phần vốn góp của nhà nước và tư nhân trong dự án PPPgiao thông Cấu trúc tài trợ rất quan trọng đối với thành công của dự án PPP đầu

tư GTGT Chẳng hạn chính phủ Hồng Kông sử dụng bộ ba tiêu chuẩn(tài trợ, kỹthuật và vận hành) để đánh giá các nhà thầu dự án đường hầm theo tỷ trọng lầnlượt là 65%, 20% và 15% Do đặc thù rủi ro cao của các dự án đầu tư HTGT nêntài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằmtăng tính khả thi về tài chính của dư án

Bảng 1.3: Các chiến lược tài trợ cho dự án PPP hạ tầng giao thông theo

điều kiện rủi ro.

Điều kiện rủi ro Chiến lược tài trợ

Rủi ro tổng thể

thấp

 Sử dụng tỷ lệ nợ cao để tối đa hóa đòn cân nợ và ROE

 Sử dụng thị trường vốn để tài trợ nợ nhằm giảm chi phí lãivay

 Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng tối thiểu để tiết kiệm chiphí

 Tài trợ dài hạn để tiết kiệm chi phíRủi ro chính trị

 Tài trợ nợ với lãi suất cố định, các khoản vay bằng nội tệ

 Tài trợ nợ với đồng tiền giống đồng tiền của doanh thu

 Cấu trúc doanh thu bằng cả nội tệ và ngoại tệ

 Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh

 Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chiphí bất ngờ

Rủi ro thị trường

cao

 Tài trợ giai đoạn đầu bằng vốn tự có với các khoản vay tạmthời, tái tài trợ trong giai đoạn vận hành với những khoản vaydài hạn chi phí thấp

 Thỏa thuận được điều chỉnh tăng mức phí

 Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp doanh thu

Chính sách hỗ trợ của chính phủ: Theo WB, các hỗ trợ của chính phủ là cầnthiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) để đảm bảo có thể thu hút được

tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa mãn:

Tại các nước đang phát triển, PPP trong lĩnh vực HTGT sẽ không thu hútđược khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của chính phủ không đủ lớn

Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư thu nhập thấp, chính phủ nên thuphí thấp hơn giá thực tế đồng thời để đảm bảo nhà đầu tư có thể hoàn vốn nhanhchính phủ cần tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp mức phí thấp nhất

Mức hỗ trợ của chính phủ phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăngtính hấp dẫn của dự án PPP hạ tầng giao thông Tuy nhiên nếu mức hỗ trợ quánhiều sẽ gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi nhuận

từ khu vực công Chính phủ nên điều chỉnh biên độ hỗ trợ và lựa chọn hình thức

hỗ trợ phù hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của dự án

1.3 Kinh nghiệm về đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông các nước trên thế giới và bài học cho Việt Nam.

1.3.1 Kinh nghiệm về đầu tư PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông một số nước trên thế giới

1.3.1.1 Một số nước phát triển

a Australia

Là nước có nhiều kinh nghiệm thành công về triển khai hình thức PPPtrong những năm qua Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế(IMF), năm 2013, Australia là 1 trong 10 nước có đầu tư PPP hiệu quả nhấttrong tổng số gần 200 quốc gia và vùng lãnh thổ (Việt Nam đứng thứ 134 thếgiới) Cơ sở thành công của nước này là do:

Một là, Chính phủ Australia đã xây dựng được khung chính sách vững chắc

về PPP; đặc biệt là quy trình dự thầu đối với dự án PPP rất chặt chẽ, góp phầntối ưu hóa hiệu quả kinh tế cho các dự án

Hai là, khuyến khích cắt giảm chi phí chuẩn bị đấu thầu Để tăng cường

hiệu quả kinh tế cho các dự án PPP, trước khi thực hiện bất kỳ một dự án PPPnào, Chính phủ Australia khuyến khích các sáng kiến, để cắt giảm chi phí chuẩn

bị đấu thầu dự án PPP, tiết kiệm một khoản tiền không nhỏ cho dự án PPP (tiếtkiệm từ 0,5% - 1,5% giá trị phí dự án)

19

Ba là, các dự án PPP của Australia đều phải tuân thủ chặt chẽ quy định về

thời gian (thời gian dự thầu trung bình cho một dự án PPP về hạ tầng xã hội ởAustralia là 17 tháng, thấp hơn nhiều so với ở Anh (34 tháng)

Bốn là, quá trình thực hiện các dự án PPP tại nước này cũng được chuẩn

hóa thông qua hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp khi tham giađấu thầu các dự án PPP

Năm là, để tối đa hóa hiệu quả dự án PPP, Australia cũng chuẩn bị nguồn

dự án PPP lớn; thực hiện bồi hoàn một số chi phí đấu thầu bên ngoài nhất định

Sáu là, rút ngắn danh sách nhà thầu trước khi thực hiện đấu thầu dự án

PPP Đồng thời, đẩy mạnh tuyên truyền thông tin về dự án và mời gọi các nhàthầu khác tham gia

b Mỹ

Là nước triển khai hình thức hợp tác công tư (PPP) từ những năm 1980, đếnnay, nước này có trên 450 dự án đầu tư theo hình thức PPP với kinh phí triển khailên tới hàng trăm tỷ USD Theo đánh giá của Chính phủ Mỹ, hình thức PPP đã thực

sự mang lại hiệu quả đối với nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng và các dịch vụ côngcộng của nước này trong bối cảnh kinh tế Mỹ rơi vào tình trạng suy thoái nhữngnăm gần đây Các chuyên gia kinh tế nhận định, hình thức PPP của Mỹ vẫn là mộtgiải pháp quan trọng để tiếp tục xây dựng cơ sở hạ tầng nước này đáp ứng sự pháttriển của xã hội tương lai

Để triển khai hiệu quả hình thức PPP, Mỹ đã thực hiện tốt một số giải phápsau:

Thứ nhất, về xây dựng cơ chế chính sách và luật pháp, chính quyền liênbang một mặt chủ động xây dựng, hoàn thiện các cơ chế chính sách và các công

cụ điều hành hướng dẫn triển khai hình thức này trên phạm vi toàn nước Mỹ,mặt khác phân quyền cho các bang tự quyết định việc tổ chức và triển khai hìnhthức PPP Hiện nay, ở Mỹ đã có 36 bang ban hành luật và các cơ chế chính sáchthực thi hình thức này, các bang đi đầu trong triển khai hình thức này là Florida,California và Texas

Thứ hai, xác định cụ thể các lĩnh vực và hình thức đầu tư Về lĩnh vực đầu

tư, hiện nay, tại Mỹ, PPP được áp dụng chủ yếu trong các lĩnh vực phát triển hạtầng, nhà ở, trường học và bệnh viện (chiếm từ 85% - 90%) Từ năm 1985 đếnnay, Mỹ đã triển khai khoảng 450 dự án theo hình thức PPP, chiếm 10% tổngvốn đầu tư các cơ sở hạ tầng (so với các nước trong khối Liên minh châu Âu(EU) là 45%) Về các hình thức đầu tư, Mỹ cho phép triển khai đa dạng các hìnhthức như: Thiết kế xây dựng; thiết kế, xây dựng, tài trợ, vận hành; thiết kế, xâydựng, tài trợ…

Thứ ba, các dự án PPP phải là trọng điểm, có lợi ích về kinh tế - xã hội lâudài, quá trình tổ chức triển khai chú trọng đến chất lượng hơn là số lượng Trênthực tế, hầu hết các dự án PPP ở Mỹ đều là những công trình lớn, quan trọng tácđộng lâu dài đến đời sống - xã hội của Liên bang hoặc các bang.

Thứ tư, đối với các doanh nghiệp (DN) nước ngoài tham gia dự án PPP tại

Mỹ, chính quyền nước này một mặt khuyến khích đối tượng DN này tham gianhằm thu hút vốn, công nghệ, kinh nghiệm, nhưng mặt khác cũng có những quyđịnh mang tính đặc thù nhằm hạn chế rủi ro Vì vậy, các dự án PPP của DNnước ngoài tham gia phải có sự phê chuẩn và cấp phép của chính quyền Liênbang

1.3.1.2 Một số nước đang phát triển

a Ấn Độ

Nhận thức được các lợi ích của hình thức PPP, từ những năm 1990 chođến nay, Ấn Độ là quốc gia châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án pháttriển cơ sở hạ tầng Tại hội thảo về hình thức PPP trong đầu tư phát triển cơ sở

hạ tầng của Ấn Độ vào tháng 4/2006, ông Montek Singh Ahluwalia – Phó chủtịch Ủy ban Kế hoạch đầu tư Ấn Độ đã đánh giá rằng sự tham gia của nguồn vốn

tư nhân và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến, đã thựchiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trongnhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của cáccông trình dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn củaChính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội Hội thảo này đãchỉ ra những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiệnPPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là:

- Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ: là yếu tốquan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của hình thức PPP trongphát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng

- Sự minh bạch: rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP Điều này giúpgiảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực nhà nước

- Sự nhất quán của chính sách, các quy định của Chính phủ có tính hiệuquả và linh hoạt

- Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý nhiều đến vấn đề phân bổrủi ro và thu hồi bù đắp cho chi phí Xác định rõ ràng vai trò của các bên thamgia trong dự án PPP

- Chính sách tài chính cho dự án PPP: chính phủ trợ cấp cho một số dự ándựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng phát triển- vậnhành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân Sau đây là một

21

minh chứng bằng thực tế về vấn đề trợ cấp trong chính sách tài trợ cho dự ánPPP Esther Malini (2007) tiến hành thực nghiệm tại một thành phố có mức độphát triển trung bình ở Ấn Độ Để cải thiện cơ sở hạ tầng lạc hậu và thiếu thốn,chính phủ quyết định xây dựng một cây cầu mới theo hình thức BOT do nguồnlực tài chính của thành phố bị hạn chế, không thể tài trợ toàn bộ kinh phí xâydựng

dự án: Dự án phù hợp, kinh tế - chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi

ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự ánmột cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới

Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ởTrung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế Điều này tạo ra rủi

ro tỷ giá cho chính phủ Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người

Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưađạt được Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi

áp dụng hình thức PPP để phát triển hạ tầng giao thông Trong một nghiên cứu

về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010)

sử dụng hình thức phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM)

để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân Kết quả nghiên cứucho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằmtrong khoảng trung bình đến cao Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệpcủa chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của hìnhthức PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ,

hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định

Từ kinh nghiệm đi trước của các quốc gia trên thế giới như đã nêu ở phầntrên có thể thấy hình thức PPP là hình thức đầu tư hiệu quả nên đã trở nên phổbiến trên thế giới, rất phù hợp để áp dụng tại Việt Nam để thực hiện các dự ánphát triển giao thông đường bộ nhằm giảm áp lực cho ngân sách quốc gia vàgiảm sự lệ thuộc vào nguồn vốn ODA, nâng cao hiệu quả đầu tư, cải thiện chấtlượng dịch vụ, đồng thời giảm các tiêu cực trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ

bản Các nghiên cứu cũng đã cho thấy để hình thức PPP thành công có nhữngyếu tố thống nhất chung tại các quốc gia đồng thời cũng có những yếu tố đặc thùriêng tùy theo mỗi nền kinh tế và mỗi giai đoạn phát triển Để vận dụng thànhcông hình thức PPP đòi hỏi nhiều nỗ lực cải cách từ phía Chính phủ Kế thừanhững kinh nghiệm thành công và thất bại của các quốc gia đi trước này sẽ giúpViệt Nam thực hiện PPP có hiệu quả hơn trong thực tế.

1.3.2 Bài học cho Việt Nam

Bài học thứ nhất: Hình thức PPP có phù hợp với tất cả các dự án HTGT không?

Hình thức PPP chỉ phù hợp với những dự án lớn và phức tạp do:

- Chi phí đầu tư, bảo trì và các chi phí khác lớn

- Quá trình mời thầu và quản lý điều hành dự án phức tạp và tốn kém

- Thời gian hoạt động của dự án dài để đạt được giá trị của đồng tiền vàgiảm chi phí vòng đời dự án

Bài học thứ hai: Nên chọn dự án nhỏ thí điểm PPP để hạn chế rủi ro

Theo các chuyên gia quốc tế, Việt Nam nên chọn những dự án nhỏ và đơn giản để thực hiện thí điểm PPP trước; khi làm thành công ở dự án nhỏ, củng cố niềm tin cho các nhà đầu tư thì việc thực hiện ở các dự án lớn sẽ dễ dàng hơn Đặc biệt, cần tránh việc quảng cáo, thông tin rầm rộ về những dự án lớn được mời gọi đầu tư theo hình thức PPP, trong khi dự án chưa tiến triển thật sự, nhất

là chưa đạt được sự đồng thuận giữa các bên

Thực tế cho thấy Nhật Bản là nước phát triển, nhưng cũng không được xếpthứ hạng cao về thực hiện dự án PPP, điều này cho thấy mức độ phức tạp của dự

Cần phải thay đổi toàn diện quan niệm về PPP, phân biệt rõ ràng với hình thứcđầu tư công trước đây Khó khăn lớn nhất đối với dự án PPP là vấn đề chia sẻrủi ro, điều mà dự án đầu tư công trước đây chưa hề tính đến Theo ôngYuichiro Robert Yoi - chuyên gia của JBIC, điều quan trọng nhất trong thựchiện hình thức PPP là phân chia rủi ro hợp lý giữa các bên tham gia Mặc dù cónhững rủi ro, khu vực tư nhân có thể quản lý tốt hơn, nhưng Nhà nước khôngthể dồn tất cả rủi ro cho khu vực tư nhân, mà có những rủi ro Nhà nước có thểđảm nhiệm để tránh tăng chi phí

Chẳng hạn, đối với rủi ro ở giai đoạn hoàn thành công trình, chuyên giaJBIC đánh giá, đây là rủi ro lớn nhất, các bên cần phải cẩn trọng Đó là nhà thầu,nhất là nhà thầu EPC, có thể chậm tiến độ so với thời gian cam kết Do đó, cầntính đến các biện pháp xử lý đối với trường hợp nhà thầu chậm tiến độ Nếu donhà thầu thì đương nhiên nhà thầu phải chịu trách nhiệm Nếu vì lý do bất khả

23

kháng như thiên tai… thì công ty bảo hiểm phải chịu trách nhiệm với điều kiệncông trình được bảo hiểm Còn với các lý do khác, thì dự án có thể sử dụng quỹ

dự phòng hoặc cam kết vốn bổ sung

Bài học thứ ba: Chính phủ cần tạo môi trường thuận lợi cho hình thức PPP để thu hút vốn đầu tư tư nhân.

Cụ thể:

- Xây dựng khuôn khổ pháp luật phù hợp, đảm bảo tính hiệu quả và côngbằng trong suốt vòng đời dự án

- Hỗ trợ chính phủ đủ lớn để hấp dẫn khu vực tư nhân tham gia

- Tích lũy khiến thức và kinh nghiệm để tổ chức hợp đồng PPP thành công

- Phát triển mối quan hệ với các bên tham gia PPP như các nhà tư vấn, cácnhà tài trợ và các cơ quan đa phương để tránh xung đột trong quá trình hợp tác

- Giám sát và đánh giá PPP thường xuyên, liên tục để nâng cao hiệu quảđầu tư

- Xây dựng bộ tiêu chuẩn khoa học để đánh giá chính xác các dự án PPP

- Cam kết của chính phủ phải đảm bảo hiệu lực thực thi

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO

THÔNG THEO HÌNH THỨC PPP Ở VIỆT NAM

2.1 Thực trạng của HTGT Việt Nam

2.1.1 Hiện trạng cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam

Cơ sở hạ tầng giao thông của Việt Nam đã được cải thiện rất rõ rệt và đạtđược nhiều thành tựu trong những năm gần đây

Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF) vừa có Báo cáo xúc tiến thương mại toàncầu (Enabling Trade Index - ETI) năm 2014 thực hiện tại 138 nước cho thấy,mức hữu dụng và chất lượng cơ sở hạ tầng giao thông của Việt Nam năm 2014tăng 16 bậc, đứng ở vị trí 74 so với vị trí thứ 90 năm 2012 và 103 năm 2010.Trong số 8 nước ASEAN được WEF lựa chọn để so sánh, thứ hạng củaViệt Nam cao hơn 4 nước là Campuchia (113), Myanmar (đứng cuối 138),Philippines (96), Lào (91) Điều này cho thấy những nỗ lực đầu tư cơ sở hạtầng của Việt Nam đã có kết quả tích cực, được thế giới ghi nhận và ngàycàng hấp dẫn nhà đầu tư quốc tế

Trong ba năm gần đây, hạ tầng giao thông ở nước ta đã có những tiến bộvượt bậc, số lượng công trình cũng như tiến độ và chất lượng được nâng lênnhiều Cơ sở hạ tầng được nâng cấp, góp phần nâng cao tốc độ khai thác trên cáctuyến đường bộ; rút ngắn thời gian trên các tuyến đường sắt, đường sông; tănglượng hàng hóa thông qua các cảng biển; tăng lưu lượng hành khách và hànghóa thông qua các cảng hàng không Giao thông đô thị được mở mang mộtbước Giao thông địa phương phát triển góp phần quan trọng thúc đẩy quá trìnhchuyển dịch cơ cấu kinh tế và xóa đói, giảm nghèo ở vùng nông thôn rộng lớn

Cụ thể trong một số lĩnh vực đã đạt được một số kết quả

Theo Bộ GTVT, về kết cấu hạ tầng đường bộ, trong những năm qua, ngànhGTVT đã cơ bản hoàn thành việc cải tạo, nâng cấp hệ thống quốc lộ chính, cáctuyến quốc lộ hướng tâm (QL 2, 3, 5, 6, 32, 13, 51, 22, ), hệ thống đường vànhđai biên giới phía Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam bộ (QL 279, 4A, 4B, 14, 14C,

…), các tuyến quốc lộ nối đến các cửa khẩu quốc tế, các vùng kinh tế trọngđiểm,

Đặc biệt, hàng loạt tuyến cao tốc được đầu tư xây dựng đã hoàn thành vàđưa vào sử dụng như: Nội Bài - Lào Cai, TP Hồ Chí Minh - Long Thành, DầuGiây, Cầu Giẽ - Ninh Bình, TP Hồ Chí Minh - Trung Lương, Hà Nội - TháiNguyên,… Các dự án này đưa vào khai thác đã phát huy hiệu quả cao, khôngnhững giảm áp lực cho giao thông, giảm tai nạn, ùn tắc, mà còn thúc đẩy KT-

25

XH các địa phương phát triển

Cùng với đó, hệ thống kết cấu hạ tầng đường sắt đã từng bước nâng cấp,hiện đại hóa các tuyến đường sắt hiện có, đồng thời triển khai dự án đường sắtYên Viên - Phả Lại - Hạ Long - Cái Lân và nghiên cứu xây dựng đường sắt caotốc Bắc - Nam

Ở lĩnh vực hàng hải, ngành GTVT đã hoàn thành nâng cấp giai đoạn 1 cáccảng biển tổng hợp quốc gia chủ yếu như các cảng: Cái Lân, Hải Phòng, Cửa

Lò, Vũng Áng, Tiên Sa, Quy Nhơn, Nha Trang, Sài Gòn, Cần Thơ,… đồng thờiđang triển khai các dự án cảng quốc tế Cái Mép - Thị Vải, cảng cửa ngõ quốc tếLạch Huyện,…

Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại những hạn chế, yếu kém.

Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông ở Việt Nam có quy mô nhỏ bé, hầuhết chưa đạt chuẩn kỹ thuật, chưa tạo được sự kết nối liên hoàn Mạngđường đô thị ở các thành phố lớn chưa được quy hoạch kết nối với mạnggiao thông chung của quốc gia, còn thiếu cảng nước sâu và đường cao tốc đủtiêu chuẩn So với các nước tiên tiến trong khu vực, hệ thống kết cấu hạ tầnggiao thông của nước ta chỉ ở mức dưới trung bình Đến nay, hệ thống kếtcấu hạ tầng giao thông nước ta vẫn còn trong tình trạng lạc hậu, tiêu chuẩn

kỹ thuật ở mức thấp và lạc hậu, tốc độ phát triển chậm, thiếu đồng bộ, thiếuliên kết giữa các chuyên ngành, thậm chí trong cùng chuyên ngành; cáctuyến đường liên vùng, hướng tâm, vành đai, các tuyến nối cảng biển, cảnghàng không và các cửa khẩu quốc tế chưa hoàn chỉnh; mạng đường cao tốc còn

sơ khai

Trên thực tế, hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam đang là một trởlực lớn cho sự tăng trưởng và phát triển của đất nước Điều này được thể hiện quacác mặt sau:

Trong hệ thống giao thông đường bộ, cùng với quá trình phát triển kinh tế,

đã xuất hiện nhiều “nút thắt cổ chai”, dẫn đến tình trạng ùn tắc thường xuyên,đặc biệt tại các đô thị lớn, như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh; hệ thốngđường giao thông ở các vùng sâu, vùng xa, miền núi, biên giới còn thiếu, chưađáp ứng nhu cầu phát triển của các địa phương và bảo đảm an ninh, quốc phòng.Nhiều con đường xuống cấp nhưng chưa được duy tu, bảo dưỡng, bảo trì thườngxuyên

Tuyến đường sắt Bắc - Nam đang ở vào thế độc tuyến, chưa tạo được cácliên kết dạng mạng, còn thiếu những tuyến đường sắt dẫn đến các khu kinh tế,khu công nghiệp, cảng biển Chất lượng đường sắt hiện nay quá kém, đườngsắt khổ hẹp không thể chạy tàu với tốc độ cao, giao cắt với đường ngang dân

sinh nhiều, tai nạn thường xuyên xảy ra dọc uyến.

Hệ thống cảng biển được phân bố ở cả 3 miền Bắc, Trung, Nam Mặc dù đã

có những hải cảng quốc tế lớn tại Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, ĐàNẵng, song dịch vụ của các cảng này chưa đáp ứng được yêu cầu, chi phí dịch

vụ cao, thời gian thông quan lâu, chưa có cảng công-ten-nơ trung chuyển quốc

tế

Hệ thống cảng hàng không đặc biệt là các cảng hàng không quốc tế quá tải,khả năng tiếp nhận hành khách thấp, chất lượng dịch vụ chưa cao, các chuyếnbay nội địa thường bị trễ giờ

2.1.2 Nguồn vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông Việt Nam

a) Nguồn vốn Ngân sách nhà nước

Bảng 2.1: Vốn đầu tư thực hiện từ ngân sách nhà nước

(Nguồn: GSO)

Vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho giao thông chiếm tỷ trọng lớn trong cơcấu đầu tư theo ngành lĩnh vực Tuy nhiên nó có xu hướng giảm: năm 2014 chỉbằng 88% so với 2013 trong đó NSNN đầu tư cho riêng lĩnh vực hạ tầng giaothông cũng giảm từ 2714 tỷ đồng năm 2012 xuống còn 375 tỷ đồng năm 2014.Thời gian qua, chính phủ đã chi đầu tư CSHT khoảng 10%GDP và ¼khoản đầu tư này cho GTVT(đầu tư đường bộ >70%) nhưng chưa cải thiện đượctình trạng yếu kém của mạng lưới giao thông vận tải

Theo báo cáo của Chính phủ, thu cân đối NSNN năm 2013 ước đạt 752.370

tỷ đồng, giảm 63.630 tỷ đồng (tương đương 7,8%) so với dự toán Bội chi từ4,8% GDP năm 2012 lên 5,3% GDP năm 2013 Cùng với đó là gánh nặng nợcông: trong 3 năm kế tiếp, từ 2010-2013, nợ công đi ngang, chỉ tăng tiếp lên54,2%; nhưng năm 2014, nợ công dự tính sẽ lại tăng vọt lên tới tận 60,3% GDP

27

Bội chi ngân sách, áp lực nợ công gia tăng, hơn nữa nỗ lực giảm lạm phátcần giảm cung tiền, thắt chặt tín dụng đều cho thấy việc tài trợ cho các dự án hạtầng giao thông sẽ phụ thuộc lớn vào nguồn vốn xã hội hóa.

b) Vốn ODA

Theo Báo cáo của Chính phủ tại Diễn đàn Quan hệ Đối tác Phát triển ViệtNam 2014 (VBDF), tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết năm 2014 (tínhđến ngày 12/11/2014) đạt 4.019 triệu USD, bằng 69,38% so với cùng kỳ năm

2013 Tính đến hết tháng 11/2014, Bộ Giao thông vận tải đã giải ngân tổng sốvốn ODA lên tới 30.000 tỷ đồng, vượt 1,261% kế hoạch (2.467 tỷ đồng) Nếuđược đáp ứng đủ nguồn vốn đối ứng, các dự án ODA giao thông nhiều khả năng

sẽ giải ngân được khoảng 90.000 tỷ đồng trong giai đoạn 2015 - 2016, tạo đượcmột lượng lớn công ăn việc làm, góp phần đảm bảo an sinh xã hội

Trong năm 2014, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định ứng trước 3.590,9 tỷđồng vốn đối ứng ODA nguồn vốn TPCP trong kế hoạch năm 2015 theo danh mục

và mức vốn ứng trước đối với các chương trình, dự án ODA của Bộ Giao thôngvận tải và các địa phương Số vốn ứng này được thực hiện và thanh toán đến hết31/3/2015 Với bước tạo đà suôn sẻ của năm 2014, vốn ODA cùng với các nguồnvốn xã hội hóa được kỳ vọng sẽ đẩy nhanh tốc độ xây dựng và đưa vào sử dụng các

dự án hạ tầng giao thông quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trong năm

2015 và những năm tiếp theo

Biểu đồ 2.1: Vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012

(Nguồn: Cục đầu tư nước ngoài-Bộ KH-ĐT)

Về giao thông vận tải là ngành tiếp nhận vốn ODA nhiều nhất trong cácngành, lĩnh vực, khoảng 16,47 tỷ USD, trong đó 15,9 tỷ USD là ODA vốn vay Trong thời kỳ 1990-2013, ngành Giao thông Vận tải đã hoàn thành và đang thựchiện 132 dự án với tổng vốn ODA hơn 17 tỷ USD, trong đó đã hoàn thành 83 dự

án với vốn ODA đạt 5 tỷ USD và đang thực hiện 49 dự án với số vốn ODAkhoảng 12 tỷ USD Các chương trình, dự án ODA trong lĩnh vực này đã hỗ trợViệt Nam xây dựng và hoàn thiện hệ thống giao thông quốc gia cũng như giaothông vùng và tại các tỉnh, thành

c) Vốn trái phiếu chính phủ

Năm 2014, tổng số vốn huy động thông qua phát hành trái phiếu, gồm tráiphiếu chính phủ (TPCP), trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh, trái phiếu chínhquyền địa phương và trái phiếu doanh nghiệp là 288.722 tỷ đồng, bằng 7,27%GDP năm 2014 Trong đó, riêng khối lượng phát hành TPCP năm 2014 đạt234.067 tỷ đồng, tăng 30% so với khối lượng huy động năm 2013 và gấp 3,5 lầnnăm 2010, đạt kết quả cao nhất từ trước đến nay; khối lượng huy động trái phiếuđược Chính phủ bảo lãnh là 17.555 tỷ đồng, trái phiếu chính quyền địa phương

là 7.400 tỷ đồng; khối lượng huy động trái phiếu doanh nghiệp là 26.722 tỷđồng Từ đó đã góp phần thực hiện hoàn thành vượt mức dự toán ngân sách nhànước (NSNN) năm 2014 và đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển

Nguồn trái phiếu Chính phủ hàng năm cấp cho ngành Giao thông Vận tảikhoảng 20.000 tỷ đồng, đáp ứng chưa được một nửa nhu cầu Chính vì vậy, hàngnăm ngành Giao thông Vận tải cũng chỉ giải ngân ở mức rất khiêm tốn, chỉ khoảng50.000 tỷ đồng

Căn cứ kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ bổ sung giai đoạn 2014-2016,hơn 18 nghìn tỷ đồng vốn trái phiếu Chính phủ sẽ được phân bổ cho Bộ Giaothông vận tải, Bộ Y tế và 23 tỉnh thành phố để hoàn thành các dự án liên quanđến lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế trong năm 2014-2015 Trong đó, gần 9

29

nghìn tỷ đồng dành cho các dự án giao thông.

d) Vốn tư nhân

Những năm gần đây, ngành GTVT có sự đột phá lớn trong việc kêu gọivốn xã hội hóa đầu tư vào hạ tầng giao thông Năm 2012, ngành GTVT huyđộng được 41.000 tỷ đồng cho 21 dự án , tổng số vốn huy động ngoài ngân sáchđến năm 2013 khoảng gần 120.000 tỷ đồng, với 47 dự án, triển khai đầu tư1.387km đường Tính đến nay đã huy động khoảng 160.000 tỷ đồng để triểnkhai 65 dự án, công trình từ nguồn vốn ngân sách Dự kiến năm 2014, ngànhgiao thông vận tải sẽ đạt mức giải ngân kỷ lục lên tới 100.000 tỷ đồng Năm

2015, dự kiến con số này sẽ cao hơn và giai đoạn 2016 - 2020 sẽ có một nguồnvốn lớn lên đến khoảng 235 nghìn tỷ đồng ngoài vốn ngân sách đầu tư vào giaothông

Không chỉ tập trung vào đường bộ, ngành GTVT sẽ tập trung kêu gọi vốn

xã hội hóa ở nhiều lĩnh vực khác như tuyến đường sắt Bắc Nam, Cảng hàngkhông quốc tế Long Thành, các dự án cảng biển, dự án đường thủy nội địa Theo ông Nguyễn Hoằng - Vụ trưởng Vụ KH&ĐT (Bộ GTVT Đây là con

số khổng lồ mà trước đây không ai dám mơ tới Đến Riêng 2013 con số này là80.000 tỷ đồng cho 26 dự án

Dự kiến trong một vài năm tới, hàng loạt các dự án BOT, BT, PPP thuộccác lĩnh vực này sẽ được triển khai và giữ vai trò đặc biệt quan trọng khi nguồnvốn Nhà nước và ODA hạn chế dần

2.2 Thực trạng đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông theo hình thức PPP tại Việt Nam

2.2.1 Khung pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam

Hiện nay, trong bối cảnh nhu cầu ngày càng tăng của nguồn vốn đầu tư vàophát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam, đầu tư theo hình thức PPP nhằm thu hútnguồn vốn từ khu vực tư nhân là một kênh hiệu quả Chính phủ Việt Nam hiệnđang triển khai kế hoạch xây dựng và hoàn thiện một hành lang pháp lý rõ ràng

và có hệ thống về đầu tư theo hình thức PPP, bao gồm: Luật Đầu tư công, LuậtĐầu tư (sửa đổi), Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Nghị định về đầu tư theo hìnhthức đối tác công tư, Nghị định hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đấuthầu về lựa chọn nhà đầu tư và các thông tư, văn bản hướng dẫn khác có liênquan

Nghị định số 15/2015 và nghị định 30/2015

Ngày 14/02/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ về đầu

tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) Nếu nghị định số 15/2015/NĐ-CP vềđầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) ra đời đánh dấu một bước đổi mới

về thể chế trong hoạt động thu hút đầu tư tư nhân vào kết cấu hạ tầng và dịch vụcông, thì Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điềucủa Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư là sự hoàn thiện cơ chế đó Nghị định

30 bổ sung cơ chế cạnh tranh hướng tới hiệu quả tối ưu của các dự án trong lĩnhvực này Có thể coi đây là cặp song sinh nhằm tạo lập môi trường đầu tư PPP tạiViệt Nam Nghị định PPP đã thể chế hóa những nội dung đã được định hướngtại các luật vừa được Quốc hội thông qua như: Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư(sửa đổi), Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng

Điều kiện lựa chọn dựa án thực hiện theo hình thức đối tác công tư

Nghị định cũng quy định rõ 5 điều kiện mà Dự án được lựa chọn thực hiệntheo hình thức đối tác công tư phải đáp ứng đầy đủ gồm:

- Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch pháttriển kinh tế - xã hội của địa phương;

- Phù hợp với lĩnh vực đầu tư quy định tại Điều 4 Nghị định này;

- Có khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương mại, công nghệ, kinhnghiệm quản lý của nhà đầu tư;

- Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt chất lượngđáp ứng nhu cầu của người sử dụng;

- Có tổng vốn đầu tư từ 20 tỷ đồng trở lên, trừ dự án đầu tư theo hợp đồngO&M và công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ pháttriển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp

Các dự án chưa có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng, kếhoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương phải được Bộ, ngành, Ủy bannhân dân cấp tỉnh xem xét bổ sung theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩmquyền phê duyệt

Các dự án đáp ứng các điều kiện trên, có khả năng thu hồi vốn từ hoạt độngkinh doanh được ưu tiên lựa chọn

Một điểm quan trọng trong Nghị định này, là quy định Nhà đầu tư có quyền chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ quyền và nghĩa vụ theo hợp đồng dự án cho bên cho vay hoặc nhà đầu tư khác nếu việc chuyển nhượng

đó không ảnh hưởng đến mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật, tiến độ thựchiện dự án và phải đáp ứng các điều kiện đầu tư, kinh doanh theo quy định củapháp luật về đầu tư vàcác điều kiện khác đã thỏa thuận tại hợp đồng dự án

BOT, BT là một dạng PPP

Theo Nghị định, các hình thức hợp đồng đầu tư dự án như BOT, BTO và

BT, vốn ở nhiều nơi, nhiều lúc trước đây được coi là những hình thức đầu tưriêng biệt song với hình thức PPP ( đang trong giai đoạn thí điểm) nay đã được

31

chính thức coi là các dạng thức của hợp đồng đầu tư theo hình thức PPP và chịu

sự điều chỉnh thống nhất của cùng 1 luật định, từ nghị định 15

Quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu

Theo Nghị định mới ban hành, Chính phủ quy định rõ về tỷ lệ vốn chủ sở

hữu của nhà đầu tư.Theo đó, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 15% tổng vốn đầu tư đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ

đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu được xác định theo nguyên tắc lũy tiến Cụ thể, đốivới phần vốn đến 1.500 tỷ đồng tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 15%của phần vốn này; Đối với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữukhông được thấp hơn 10% của phần vốn này

Kiểm soát đầu ra thay cho đầu vào

Nghị định 15 cho thấy, khung pháp lý mới về PPP chú trọng kiểm soát

“đầu ra” thay cho việc quản lý chặt các yếu tố “đầu vào” của các dự án Đây làcách tiếp cận mới, theo đó làm rõ các yêu cầu về chất lượng của công trình, dịch

vụ sẽ được cung cấp, không định hướng cho một loại công nghệ, giải pháp triểnkhai Nhà đầu tư có giải pháp công nghệ tối ưu sẽ được lựa chọn thông qua đấuthầu để đảm bảo chất lượng cao nhất

Nghị đinh 30 cũng thống nhất với cách tiếp cận đầu ra thay cho đầu vàocủa khung pháp lý mới về PPP Nghị định 30 quy định rõ hồ sơ mời thầu phảinêu các tiêu chí đánh giá về chất lượng công trình, dịch vụ được cung cấp Đây

là điểm khác biệt cơ bản với hồ sơ mời thầu đối với nhà thầu Với nhà đầu tư, hồ

sơ mời thầu không chỉ định công nghệ để phát huy tối đa sự năng động, sáng tạo

và năng lực kỹ thuật của nhà đầu tư

Khuyến khích nhà đầu tư để xuất ý tưởng

Nghị định 15 phân biệt rõ hai phương thức nhà đầu tư tư nhân tiếp cận vàtham gia vào dự án có mục đích công

Trường hợp thứ nhất, nhà nước xác định ý tưởng, lập đề xuất dự án và báocáo nghiên cứu khả thi (solicited) Nhà đầu tư được tham vấn trong quá trìnhchuẩn bị dự án, đấu thầu giành quyền thực hiện dự án Đây là cách làm chủ đạovới các dự án thuộc quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội và quy hoạch ngành.Trường hợp thứ hai, nhà đầu tư đề xuất ý tưởng, lập đề xuất dự án và báocáo nghiên cứu khả thi (unsolicited) Khi có báo cáo nghiên cứu khả thi đượcduyệt, cơ quan nhà nước tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư Nhà đầu tư đềxuất dự án được hưởng mức ưu đãi nhất định trong đấu thầu, trường hợp khôngtrúng thầu sẽ được hoàn trả chi phí nghiên cứu dự án đã xác định từ trước Các

ưu đãi này được cụ thể ngay trong Nghị định 30 tại Điều 3 với 4 trường hợp:

- Trường hợp áp dụng phương pháp giá dịch vụ, nhà đầu tư không thuộc

đối tượng ưu đãi phải cộng thêm một khoản tiền bằng 5% giá dịch vụ vào giádịch vụ của nhà đầu tư đó để so sánh, xếp hạng.

-Trường hợp áp dụng phương pháp vốn góp của Nhà nước, nhà đầu tưkhông thuộc đối tượng ưu đãi phải cộng thêm một khoản tiền bằng 5% phần đềxuất vốn góp của Nhà nước vào phần vốn góp của Nhà nước mà nhà đầu tư đó

đề xuất để so sánh, xếp hạng

- Trường hợp áp dụng phương pháp lợi ích xã hội, lợi ích Nhà nước thì nhàđầu tư thuộc đối tượng ưu đãi được cộng thêm một khoản tiền bằng 5% phầnnộp ngân sách nhà nước vào phần nộp ngân sách nhà nước mà nhà đầu tư đó đềxuất để so sánh, xếp hạng

- Trường hợp áp dụng phương pháp kết hợp, nhà đầu tư được hưởng ưu đãitheo tỷ trọng của phương pháp kết hợp nhưng tổng giá trị ưu đãi không vượt quá5%

* Rút gọn thủ tục đối với dự án nhóm C

Để tạo tính linh hoạt, Nghị định 15 quy định thủ tục rút gọn với các dự ánnày là: không phải thực hiện các bước như lập báo cáo nghiên cứu, không phảithành lập doanh nghiệp dự án và không cần thực hiện thủ tục cấp giấy chứngnhận đăng ký đầu tư

Thống nhất tinh thần của khung pháp lý mới về PPP, trong Nghị định 30,việc đấu thầu dự án PPP nhóm C hoặc dự án có sử dụng đất mà sơ bộ tổng chiphí thực hiện dự án (không gồm phí bồi thường, giải phóng mặt bằng) dưới 20

tỷ đồng cũng được rút gọn về mặt thủ tục: không bắt buộc áp dụng sơ tuyển,không thực hiện bước đàm phán sơ bộ hợp đồng, không cần ký kết thỏa thuậnđầu tư, đồng thời giám các định mức về chi phí và thời gian

2.2.2 Về vốn đầu tư

a) Quy mô vốn đầu tư

Với đặc thù "đi trước mở đường", cơ sở hạ tầng giao thông vận tải (GTVT)luôn được Chính phủ cũng như ngành giao thông quan tâm, ưu tiên Những nămtrước, việc thu hút vốn cho hạ tầng GTVT còn nhiều khó khăn, chủ yếu phụthuộc vốn ODA và ngân sách nhà nước Trong điều kiện hiện nay, ngân sáchnhà nước còn hạn hẹp, việc huy động vốn từ doanh nghiệp tư nhân trong vàngoài nước hết sức cần thiết

Ngành GTVT đã có bước đột phá lớn trong việc kêu gọi vốn xã hội hóađầu tư vào hạ tầng giao thông Vụ trưởng, Trưởng ban Quản lý các dự án đối táccông - tư (Ban PPP - Bộ GTVT) Nguyễn Danh Huy cho biết, đến nay, ngànhGTVT đã huy động được nguồn vốn lớn ngoài ngân sách khoảng 160 nghìn tỷđồng triển khai 65 dự án, công trình Từ năm 2012 về trước, mới chỉ có 22 dự án

33