Quyền con người về môi trường và việc bảo đảm thực hiện ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT DƢƠNG THỊ THANH HÀ QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG VÀ VIỆC BẢO ĐẢM THỰC HIỆN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Pháp luật về quyền con ngƣời Mã số: Chuyên ngành đào tạo thí điểm LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: TS. VŨ QUANG HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Dƣơng Thị Thanh Hà MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 4 Chƣơng 1: LÝ LUẬN QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG .......... 7 1.1. Khái niệm quyền con ngƣời về môi trƣờng ..................................... 7 1.1.1. Lịch sử hình thành và phát triển của quyền con người ........................ 7 1.1.2. Mối quan hệ và khái niệm quyền con người về môi trường ................ 9 1.1.3. Cơ sở pháp lý xây dựng và thực thi quyền con người về môi trường ....... 13 1.2. Một số nhận thức của quyền con ngƣời về môi trƣờng ................ 16 1.2.1. Huy động và sử dụng các quyền đang tồn tại .................................... 17 1.2.2. Giải thích lại các quyền hiện có ......................................................... 17 1.2.3. Xây dựng các quyền mới về môi trường ............................................ 18 1.3. Các nguyên tắc đảm bảo thực hiện quyền con người về môi trường ....................................................................................... 20 1.4. Nội dung của quyền con ngƣời về môi trƣờng .............................. 21 1.4.1. Quyền được sống trong môi trường an toàn, trong lành .................... 22 1.4.2. Quyền con người về môi trường nước ............................................... 23 1.4.3. Quyền con người về môi trường đất .................................................. 25 1.4.4. Quyền con người trong tiếp cận thông tin, quyền tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trường, quyền tiếp cận tư pháp về môi trường ........................................................................................... 29 1.5. Cơ chế bảo đảm thực thi quyền con ngƣời về môi trƣờng ........... 32 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG VIỆC BẢO ĐẢM THỰC HIỆN QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM........................ 34 2.1. Thực trạng môi trƣờng Việt Nam................................................... 34 2.1.1. Môi trường nước ................................................................................ 36 2.1.2. Môi trường đất.................................................................................... 42 2.1.3. Môi trường không khí ........................................................................ 45 2.2. Thực trạng pháp luật Việt Nam trong việc bảo đảm quyền con ngƣời về môi trƣờng.................................................................. 48 2.2.1. Pháp luật bảo đảm quyền con người được sống trong môi trường an toàn, trong lành .............................................................................. 48 2.2.2. Pháp luật bảo đảm quyền con người về môi trường nước ................. 53 2.2.3. Pháp luật bảo đảm quyền con người về môi trường đất .................... 55 2.2.4. Pháp luật bảo đảm quyền con người về môi trường không khí ......... 59 2.2.5. Pháp luật bảo đảm quyền con người khi tiếp cận thông tin về môi trường ... 66 2.2.6. Pháp luật bảo đảm quyền con người khi tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trường .................................................... 70 2.2.7. Pháp luật bảo đảm quyền con người khi tiếp cận tư pháp về môi trường ......................................................................................... 72 2.3. Thực trạng tổ chức bộ máy bảo đảm quyền con ngƣời về môi trƣờng ở Việt Nam ........................................................................... 74 2.3.1. Hệ thống các cơ quan lập pháp, tư pháp ............................................ 75 2.3.2. Hệ thống cơ quan hành pháp .............................................................. 78 2.3.3. Đánh giá chung................................................................................... 89 2.4. Nguyên nhân của thực trạng pháp luật và tổ chức bộ máy bảo đảm quyền con ngƣời về môi trƣờng ...................................... 91 Chƣơng 3: KIẾN NGHỊ NÂNG CAO VIỆC BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM........................ 97 3.1. Thúc đẩy quyền con ngƣời đƣợc sống trong môi trƣờng an toàn, trong lành ................................................................................ 97 3.2. Thúc đẩy quyền con ngƣời về môi trƣờng nƣớc ......................... 101 3.3. Thúc đẩy quyền con ngƣời về môi trƣờng đất ............................ 104 3.4. Thúc đẩy quyền con ngƣời về môi trƣờng không khí ................. 107 3.5. Thúc đẩy quyền con người khi tiếp cận thông tin về môi trường... 109 3.6. Thúc đẩy quyền con ngƣời khi tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trƣờng ........................................................ 111 3.7. Thúc đẩy quyền con người khi tiếp cận tư pháp về môi trường ........ 112 KẾT LUẬN .................................................................................................. 115 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 117 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ICCPR Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị ICESCR Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa QCVN Quy chuẩn Việt Nam TAI Liên minh về Tiếp cận môi trường TCVN Tiêu chuẩn Việt Nam MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu “Con người là trung tâm của những mối quan tâm về sự phát triển lâu dài. Con người có quyền được hưởng một cuộc sống hữu ích và lành mạnh, hài hòa với thiên nhiên” [20, tr.12]. Môi trường với những vấn đề như sự nóng lên của trái đất, băng tan, hiệu ứng nhà kính, ô nhiễm môi trường tuy là những vấn đề mang tầm vĩ mô nhưng lại có ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe và sự sống của con người. Trong những năm cuối của thế kỷ XX, đầu thế kỷ XXI cộng đồng thế giới đã có nhiều nỗ lực nhằm gắn kết nội dung quyền con người với mục tiêu phát triển, hay nói cách khác, các giới chức lãnh đạo đã thực sự quan ngại và dành những quan tâm đặc biệt đến các quyền phát triển của con người, trong đó có quyền sức khỏe tốt cả về thể lực và tinh thần, quyền được sống trong môi trường trong lành… Đối với Việt Nam, quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thu hút đầu tư một mặt tạo ra nhiều cơ hội hơn cho người lao động, tuy nhiên kéo theo đó là sự xuống cấp nghiêm trọng của môi trường. Môi trường sống bị xâm hại là biểu hiện trực tiếp của việc quyền con người về môi trường đãng bị vi phạm. Mặc dù quyền con người về môi trường là vấn đề cấp thiết nhưng vẫn chưa thực sự có được cơ chế bảo đảm thực hiện các quyền này trên thực tế. Hầu như các cá nhân tổ chức đều chưa nhận thức được các quyền của mình đối với môi trường, quyền được sống trong môi trường trong lành, các quyền thiết yếu và quyền thủ tục về môi trường. Các quy định của pháp luật bảo vệ môi trường còn chưa hoàn thiện. Trên phương diện khoa học, nội dung quyền con người về môi trường cũng chưa nhận được sự quan tâm nghiên cứu nhất định. 1 Xuất phát từ tình hình thực tế đó, người viết đã lựa chọn hướng luận văn đến quyền con người về môi trường với đề tài “Quyền con người về môi trường và việc bảo đảm thực hiện ở Việt Nam” nhằm đưa ra những thông tin cơ bản về quyền con người đối với môi trường làm cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu vấn đề này một cách sâu sắc hơn cũng như phục vụ công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật và cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước về việc bảo đảm quyền con người đối với môi trường trong thời gian tới. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Môi trường là vấn đề không mới và đã được rất nhiều nhà khoa học với nhiều công trình nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên hầu hết các nghiên cứu, luận án, luận văn, khóa luận tốt nghiệp, các bài viết chủ yếu tập trung nghiên cứu môi trường trong mối quan hệ với pháp luật và kinh tế. Có thể thấy rằng, đánh giá môi trường trong mối liên hệ với quyền con người vẫn là vấn đề còn khá mới mẻ ở Việt Nam, chỉ có một số bài viết, tham luận, nghiên cứu khoa học, tài liệu tập huấn tại một số hội thảo khoa học, tài liệu chung về vấn đề này, trong đó những công trình tiêu biểu có thể kể như sau: - Mấy góp ý về quyền được sống trong môi trường trong lành trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Th.S Bùi Đức Hiển, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và Pháp luật, Số 6/2013, tr.12-18. - Về quyền được sống trong môi trường trong lành ở Việt Nam hiện nay, Th.S Bùi Đức Hiển, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, số 11/2011, tr.22-28. - Một số vấn đề cơ bản về quyền con người với môi trường và điều kiện đảm bảo thực thi ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020 vì mục tiêu phát triển con người, Đào Thị Minh Hương, Đề tài khoa học cấp Bộ, Viện Nghiên cứu con người, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội - 2012. - Phát triển con người ở Việt Nam hiện nay - nhìn từ góc độ quan hệ 2 giữa phát triển kinh tế và môi trường, Trần Quang Tuynh, Tạp chí Triết học, Viện triết học, số 9 (256)/2012, tr.45-50. - Tiếp cận quyền trong bảo vệ môi trường, TS. Nguyễn Đức Thùy chủ biên, Tài liệu tập huấn của IUCN Việt Nam, Hà Nội-2012. - Môi trường với quyền con người và quyền con người trong bảo vệ môi trường ở Việt Nam, Ths. Phạm Thị Tính, Tạp chí nghiên cứu Lập pháp số 172, tr.18-25. - Một số vấn đề bảo vệ quyền con người trong lĩnh vực môi trường hiện nay ở Việt Nam, Ths. Phạm Thị Tính, Tạp chí nghiên cứu con người số 6 (45), 2009, tr.18-25. Những công trình nêu trên đã cung cấp một lượng tri thức, thông tin về quyền con người trong mối liên hệ với môi trường, tuy nhiên, chưa có công trình nào phân tích một cách toàn diện liên quan đến quyền con người về môi trường theo pháp luật và thực trạng việc bảo đảm thực hiện nội dung các quyền đó ở Việt Nam. Vì vậy, việc nghiên cứu về quyền con người về môi trường và việc bảo đảm thực hiện ở Việt Nam cũng là một đề tài mang tính mới về nội dung, cách tiếp cận vấn đề và có ý nghĩa nhất định cả về lý luận và thực tiễn. 3. Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục tiêu Mục đích của luận văn này là phân tích những nội dung thực tiễn quyền con người về môi trường được quy định trong các điều ước quốc tế, là những quyền con người về môi trường đang được khoa học pháp lý quốc tế công nhận; phân tích thực trạng môi trường sống tập trung vào đánh giá tình hình môi trường không khí, nước và đất ở Việt Nam, phân tích và đánh giá các quy định của pháp luật ghi nhận quyền con người về môi trường cũng như việc bảo đảm thực hiện ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, luận văn đưa ra những kiến 3 nghị đề xuất trong việc ban hành chính sách, văn bản pháp luật ở nước ta trong thời gian tới và các biện pháp khác nhằm nâng cao hiệu quả của việc bảo đảm thực hiện quyền con người về môi trường ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ Để đạt được mục tiêu cụ thể nêu trên, luận văn đi sâu giải quyết các mục tiêu cụ thể sau: - Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận của quyền con người đặc biệt là quyền con người đối với môi trường. Phân tích làm rõ các nội dung về quyền con người đối với môi trường được quy định như thế nào trong các văn kiện, điều ước quốc tế và một số ghi nhận về quyền con người đối với môi trường tiêu biểu của một số nước trên thế giới. - Luận văn tập trung phân tích thực trạng môi trường qua các số liệu nhằm đánh giá tình hình, mức độ ô nhiễm môi trường hiện nay. Các số liệu tập trung chủ yếu vào môi trường không khí, đất, nước gắn trực tiếp với sức khỏe và đời sống con người. Thông qua những đánh giá tác động, mức độ ô nhiễm môi trường cho thấy mức độ bị ảnh hưởng quyền của con người đối với quyền được sống trong môi trường lành mạnh ở Việt Nam hiện nay. - Người viết cũng đi sâu tìm hiểu các nội dung của Hiến pháp, Luật Bảo vệ môi trường, Luật đất đai, Luật tài nguyên nước, các văn bản pháp luật có liên quan và phân tích các nội dung có quy định liên quan đến quyền con người đối với môi trường và các cơ chế để bảo đảm quyền đó trong thực tiễn thi hành. - Từ việc tìm hiểu và phân tích lý luận và thực tiễn về quyền con người đối với môi trường và tình hình bảo đảm thực hiện quyền ở Việt Nam, người viết cũng mạnh dạn đưa ra các đánh giá tổng quan và đề xuất các kiến nghị nhằm nâng cao hơn nữa việc bảo đảm quyền và thực thi quyền con người về môi trường trong pháp luật và thực tiễn ở nước ta hiện nay. 4 4. Cơ sở phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin; tư tưởng Hồ Chí Minh. Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp thống kê, phương pháp đối chiếu, phương pháp so sánh, phương pháp logic, phương pháp chứng minh... 5. Điểm mới của luận văn - Thứ nhất, các quyền cụ thể của con người vẫn đang là những lĩnh vực khá mới mẻ. Trong luận văn này, vấn đề quyền con người về môi trường sẽ được tìm hiểu, nghiên cứu theo hướng toàn diện cả về lý luận và đánh giá dựa trên các số liệu thực tiễn. - Thứ hai, cung cấp một cách chân thực và đánh giá khách quan đối với tình hình môi trường sống ở Việt Nam hiện nay. Những số liệu về tình hình môi trường không khí, nước, đất đai đều là những số liệu mang tính cập nhật, chính xác và khoa học. - Thứ ba, đánh giá toàn diện pháp luật Việt Nam về vấn đề quyền con người đối về môi trường hiện hành, những tồn tại bất cập trong quá trình thực thi bảo đảm quyền để thấy được sự cần thiết phải nâng cao việc bảo đảm thực hiện quyền này đối với nhà nước, tổ chức, cá nhân và toàn xã hội. 6. Ý nghĩa của luận văn - Về lý luận: + Những thống kê phân tích của đề tài về nội dung quyền con người về môi trường là nền tảng cơ bản, cung cấp thông tin cho đối tượng quan tâm và tiếp tục nghiên cứu vấn đề này trong thời gian tới. + Luận văn cũng cung cấp các số liệu thu thập được từ các cơ quan làm việc trong lĩnh vực môi trường chuyên ngành, đó là sự bổ sung thêm các thông tin chính thống về tình hình môi trường ở Việt Nam hiện nay. 5 - Về thực tiễn: + Từ những nghiên cứu đánh giá về lý luận và thực tiễn, người viết đưa ra các kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả bảo đảm thực hiện quyền. Những đề xuất của đề tài có thể được xem xét để áp dụng, thông tin mà đề tài cung cấp cũng sẽ là cơ sở khoa học để các nhà lập pháp có hướng quan tâm, xem xét, nghiên cứu để có những sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật hiện hành nhằm mục đích tiến tới hoàn thiện quy định của pháp luật Việt Nam về đảm bảo quyền con người đối với môi trường, dần tiến tới đạt chuẩn mực chung của thế giới. + Nội dung của đề tài cũng có thể được dùng làm tài liệu tham khảo trong quá trình thực hiện các khóa luận, các bài tham luận, nghiên cứu khoa học mang tính chuyên sâu hơn về một nội dung quyền con người về môi trường. Đề tài cũng có thể được sử dụng tham khảo trong quá trình học và giảng dạy đối với các vấn đề có liên quan. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm có 3 chương như sau: Chương 1: Lý luận quyền con người về môi trường Chương 2: Thực trạng việc bảo đảm thực hiện quyền con người về môi trường ở Việt Nam Chương 3: Kiến nghị nâng cao việc bảo đảm quyền con người về môi trường ở Việt Nam 6 Chương 1 LÝ LUẬN QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG 1.1. Khái niệm quyền con ngƣời về môi trƣờng 1.1.1. Lịch sử hình thành và phát triển của quyền con người Từ thời cổ đại, các nhà tư tưởng, các nhà chính trị đã đề cập rất nhiều đến việc bảo vệ các giá trị, nhân phẩm của con người. Chúng ta có thể dễ dàng tìm thấy tư tưởng này trong các văn bản pháp luật thời cổ đại thông qua các quy định nhằm bảo vệ các quyền của thần dân, chống lại và trừng phạt những hành vi xâm phạm đến quyền sống, quyền tự do thân thể, quyền sở hữu của con người. Ví dụ, trong Bộ luật Hammurabi (khoảng năm 1780 TCN), một trong những bộ luật cổ nhất và tiêu biểu nhất thời kỳ cổ đại quy định những hình phạt vô cùng nghiêm khắc đối với tội vu khống người khác và các tội xâm phạm quyền sở hữu. Tương tự, trong các tác phẩm của các tôn giáo lớn trên thế giới như: Luận ngữ (đạo Nho), Kinh vệ đà của đạo Hin - đu, Kinh phật, Kinh thánh, Kinh Ko-ran... đều thể hiện tấm lòng từ bi, yêu thương con người, hướng con người tới lẽ phải, lòng vị tha, yêu thương đồng loại. Tư tưởng về quyền con người đã được hình thành từ rất sớm trong lịch sử nhân loại. Tuy nhiên, quyền con người là “quyền tự nhiên” hay “quyền pháp lý” vẫn đang là vấn đề còn nhiều quan điểm khác nhau. Những người theo học thuyết về quyền tự nhiên cho rằng con người là một thực thể tự nhiên, là một loài động vật. Và theo lẽ tự nhiên, con người có quyền bảo vệ bản thân và tài sản của mình. Các quyền này là những gì bẩm sinh, vốn có mà mọi cá nhân sinh ra đều được hưởng. Do vậy, các quyền này tồn tại không phụ thuộc vào phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa hay ý chí của bất cứ cá nhân, giai cấp, tầng lớp hay nhà nước nào. Không một chủ thể nào, kể cả nhà nước có thể ban phát hay tước bỏ các quyền tự nhiên này. 7 Tiêu biểu cho trường phái quan điểm này là các nhà triết học Thomas Hobbes (1588 - 1679), John Locke (1632 - 1704), Thomas Paine (1731 - 1809)... Ngược lại với thuyết tự nhiên, những người theo học thuyết quyền pháp lý cho rằng quyền con người không phải là những gì bẩm sinh, vốn có mà phải được nhà nước thừa nhận và quy định trong các quy phạm pháp luật (thành văn hoặc bất thành văn) hoặc xuất phát từ truyền thống văn hóa. Điều này có nghĩa là quyền con người có thể bị giới hạn bởi ý chí của tầng lớp thống trị và các yếu tố văn hóa, xã hội nhất định của mỗi quốc gia. Như vậy, trái với quyền tự nhiên gắn với bản thân con người từ khi sinh ra hoặc thậm chí khi còn là một bào thai trong bụng mẹ, quyền pháp lý do pháp luật tạo ra. Một quyền hợp pháp có thể được tòa án bắt buộc phải thi hành nếu bị vi phạm. Tiêu biểu cho những người ủng hộ quan điểm về quy tắc pháp lý này là Edmund Burke (1729 - 1797), Jeremy Bentbam (1748-1832). Tư tưởng về quyền con người thực sự trở thành vấn đề mang tính chất toàn cầu và dần được thể chế hóa toàn diện, có tính hệ thống vào pháp luật và đời sống chính trị quốc tế bắt đầu từ cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX khi các tổ chức quốc tế lớn ra đời như: Hội chữ thập đỏ và Trăng lưỡi liềm đỏ quốc tế (năm 1863), Hội Quốc Liên (1919), Tổ chức lao động Quốc tế (1919). Đặc biệt, sau khi Liên Hợp Quốc ra đời năm 1945 và ban hành Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948 thì vấn đề quyền con người đã trở thành mục tiêu chung của cả nhân loại, là động lực đấu tranh của tất cả nhân dân trên thế giới. Trong Lời nói đầu của Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948 có nhấn mạnh: “Việc thừa nhận phẩm giá vốn có, các quyền bình đẳng và không thể tách rời của mọi thành viên trong gia đình nhân loại là cơ sở cho tự do, công bằng và hòa bình trên thế giới” [14]. Thông qua Lời nói đầu của Tuyên ngôn, quyền con người được mặc 8 nhiên hiểu đó là các quyền tự nhiên, vốn có và không thể chuyển nhượng được của các cá nhân. Tuyên ngôn không đưa ra định nghĩa về quyền con người mà đi thẳng vào nội hàm của quyền con người trong đó nêu ra những quyền chính trên cơ sở sự đồng thuận của đông đảo các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc. Ở Việt Nam, đã có những định nghĩa về quyền con người do một số cơ quan nghiên cứu và chuyên gia từng nêu ra. Những định nghĩa này cũng không hoàn toàn giống nhau, nhưng xét chung, quyền con người được hiểu là “những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có và khách quan của con người được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế” [13, tr.38]. Luận văn cũng đồng tình với định nghĩa trên, theo đó có thể tiếp cận quyền con người dưới góc độ là những quyền tự nhiên nhưng phải được pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Quyền con người được coi là những chuẩn mực được cộng đồng quốc tế thừa nhận, tuân thủ và được áp dụng cho tất cả mọi người trên thế giới. 1.1.2. Mối quan hệ và khái niệm quyền con người về môi trường Con người và môi trường có mối quan hệ chặt chẽ, có sự tác động qua lại lẫn nhau, với những nội dung như sau: Môi trường là nguồn cung cấp các thành tố cơ bản cho hoạt động sống của con người như: dưỡng khí, nước, protein và khoáng chất, đồng thời là nơi tiếp nhận các sản phẩm từ quá trình trao đổi chất trực tiếp của con người. Môi trường tự nhiên quy định cách thức tồn tại và phát triển của con người. Môi trường cũng cung cấp các nguồn lực kinh tế như đất, tài nguyên, nước, năng lượng... để con người thực hiện các hoạt động sản xuất phục vụ cuộc sống, đồng thời là nơi tiếp nhận các phế thải kinh tế. Môi trường là nguồn thông tin và nguồn cảm hứng vô tận cho hoạt động nhận thức và sáng tạo nghệ thuật, đồng thời cũng là đối tượng của hoạt 9 động nghiên cứu và thẩm mỹ của con người. Đúng như Ủy ban Kinh tế và Xã hội của Liên Hợp Quốc đã nhận xét: “môi trường sinh lý cung cấp hàng hóa, các nguồn tài nguyên thiên nhiên, và các dịch vụ hệ sinh thái - tiếp nhận các chất thải từ các hoạt động kinh tế và sinh hoạt của con người, và đem lại sự sáng tạo cái đẹp cho loài người” [21, tr.13]. Con người đóng vai trò là chủ thể chính của môi trường sống, tồn tại trong môi trường, sử dụng, khai thác và sử dụng các công cụ kỹ thuật, khoa học công nghệ tác động đến môi trường. Con người lựa chọn, tạo dựng môi trường sống cho mình từ môi trường tự nhiên. Con người tác động vào môi trường tự nhiên theo cả hướng tích cực và tiêu cực. Sự tác động tích cực của con người vào môi trường tự nhiên được thể hiện qua việc tận dụng khai thác tài nguyên thiên nhiên, môi trường nhằm phục vụ cuộc sống của mình. Con người sử dụng môi trường để tạo ra lương thực thực phẩm và sử dụng các yếu tố khác để đảm bảo sự sống. Đồng thời, con người biết lựa chọn cho mình không gian sống thích hợp nhất, từ chỗ lệ thuộc bị động đến cải tạo chinh phục tự nhiên. Con người cũng thực hiện các biện pháp để duy trì sự ổn định của môi trường, bảo vệ và tái tạo môi trường… Tuy nhiên, việc sử dụng, khai thác của con người vào môi trường tự nhiên gây ra những tác động tiêu cực khiến cho môi trường bị tàn phá, lúc đó con người sẽ luôn phải sống trong nguy cơ thiên tai, dịch bệnh, ô nhiễm, biến đổi khí hậu… Nhận thức cộng đồng thế giới về các mối liên kết giữa quyền con người và môi trường đã mở rộng đáng kể từ khi bảo vệ môi trường trở thành một vấn đề quan tâm của các quốc gia và cộng đồng quốc tế. Khoảng hai thập kỷ sau khi quyền con người xuất hiện trên chương trình nghị sự quốc tế, cộng đồng quốc tế đã thông qua đáng kể các công cụ pháp lý, thành lập các cơ quan chuyên ngành toàn cầu và cấp khu vực để xây dựng công cụ, kiểm soát và thúc đẩy việc thực hiện quyền con người với môi trường. 10 Trong việc đánh giá mối quan hệ giữa bảo vệ môi trường và đảm bảo quyền con người tồn tại ba cách hiểu: - Bảo vệ môi trường nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống của con người có cùng giá trị xã hội với đảm bảo quyền con người; - Bảo vệ môi trường và đảm bảo quyền con người dựa trên giá trị xã hội khác nhau; - Đảm bảo quyền con người và bảo vệ môi trường là đại diện cho hai hướng khác nhau nhưng chồng lấn các giá trị xã hội. Một mặt, các giá trị xã hội của bảo vệ môi trường và đảm bảo quyền con người có thể hỗ trợ lẫn nhau, nơi các giá trị môi trường cũng là giá trị hướng tới bảo vệ nhu cầu con người. Mặt khác, mặc dù quyền con người và bảo vệ môi trường tìm cách đạt được chất lượng bền vững cao nhất cho đời sống của con người, mục tiêu của chúng có thể khác nhau. Các mối quan tâm của pháp luật quyền con người bảo vệ cá nhân và các cộng đồng hiện tại, trong khi một trong các mục tiêu pháp luật môi trường là để duy trì cuộc sống trên toàn cầu bằng cách cân bằng nhu cầu và năng lực của hiện tại và tương lai. Đối với quyền con người, vấn đề khẩn cấp của sự sống quan trọng hơn an ninh sinh thái lâu dài. Nói cách khác, hầu hết mọi người sẽ dành ưu tiên ngay lập tức cho nhu cầu cơ bản của con người, như thực phẩm, nước uống... hơn mối quan tâm trong dài hạn về môi trường. Tuy nhiên để bảo đảm được các điều kiện đó lâu dài thì môi trường sống cũng phải được bảo vệ ở mức cao nhất. Đây cũng là mục tiêu mà bảo vệ môi trường hướng tới. Từ đây dẫn tới quan điểm rằng quyền con người và bảo vệ môi trường phụ thuộc lẫn nhau, bổ sung và không chia cắt. Quan điểm mới này cho thấy mối quan hệ của quyền con người và bảo vệ môi trường là quan hệ hai chiều: suy thoái môi trường thường dẫn đến vi phạm quyền con người, nghèo đói và thất bại trong việc thực hiện quyền của 11 con người làm môi trường trở nên căng thẳng một cách báo động. Trong nhiều trường hợp các quyết định pháp luật công nhận việc vi phạm quyền con người cơ bản như nguyên nhân, hoặc kết quả của suy thoái môi trường. Quá trình phát triển không bền vững của môi trường đang dần được chứng minh như là một nguyên nhân của việc vi phạm quyền con người, do đó, các nhà nước cần phải phấn đấu để tăng cường mối quan hệ mật thiết giữa việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người với bảo vệ, phục hồi và phát triển môi trường để phát triển con người trở nên bền vững. Có thể khái quát các chuyển biến về nhận thức cộng đồng quốc tế về mối liên kết giữa quyền con người và môi trường như sau: - Bảo vệ môi trường như là một điều kiện tiên quyết để được hưởng các quyền con người đặc biệt là quyền được sống và quyền có sức khỏe (ngụ ý rằng các nghĩa vụ quyền con người của quốc gia phải bao gồm các nhiệm vụ đảm bảo mức độ bảo vệ môi trường cần thiết để cho phép thực hiện đầy đủ các quyền con người. Những người gây ô nhiễm hoặc phá hủy môi trường tự nhiên không chỉ phạm tội ác chống lại thiên nhiên, mà là vi phạm quyền con người). - Thực hiện quyền con người là yếu tố cần thiết để đạt được bảo vệ môi trường, thông qua đó đạt được mục đích chính là bảo vệ sức khỏe con người và bình đẳng trong tiếp cận môi trường như nguồn lực phát triển. Tôn trọng và bảo đảm một số quyền con người, đặc biệt là quyền tiếp cận thông tin, tham gia quyết định, và tiếp cận tư pháp trong các vấn đề môi trường, là điều cần thiết để bảo vệ môi trường. - Quyền được hưởng một môi trường an toàn, lành mạnh và cân bằng sinh thái là một quyền độc lập trong quyền con người. Hiện nay, các ví dụ về điều này được tìm thấy chủ yếu trong Hiến pháp, hệ thống pháp luật môi trường ở cấp độ quốc gia; Công ước khu vực; trong Tuyên bố của Liên Hợp Quốc về quyền của người bản địa. Nội dung của các quyền con người với môi 12 trường tập trung làm rõ sự liên kết giữa bảo vệ môi trường và mục tiêu kinh tế và sức khỏe con người. - Ở mức độ cao hơn, các nhà khoa học, các nhà hoạch định và thực thi chính sách đã nhận thức rằng đảm bảo quyền con người với môi trường là mục tiêu phát triển bền vững. Từ những phân tích về mối quan hệ giữa môi trường và quyền con người, người viết đưa ra một cách hiểu khái niệm quyền con người về môi trường như sau: quyền con người về môi trường là tổng thể các nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có và khách quan của con người đối với các yếu tố vật chất cấu tạo thành môi trường, được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế. 1.1.3. Cơ sở pháp lý xây dựng và thực thi quyền con người về môi trường Tuyên ngôn quyền con người thế giới 1948 không đề cập đến quyền con người với môi trường. Tuy vậy, mối quan hệ giữa môi trường và quyền con người có thể nhận thấy trong quyền sống và quyền được hưởng một mức sống với đầy đủ sức khỏe và hạnh phúc. Dưới góc độ môi trường, quyền sống có thể bao gồm nghĩa vụ của nhà nước trong việc tích cực thực hiện các bước để ngăn việc giảm tuổi thọ, kéo dài cuộc sống khỏe mạnh. Ví dụ, bằng cách cung cấp nước uống tốt hơn hoặc giảm độ ô nhiễm của không khí. Quyền con người và môi trường từ góc độ quyền có điều kiện sống, điều kiện làm việc thích hợp có thể thấy trong Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa được tuyên bố năm 1966. Công ước bao gồm nhiều quyền khác nhau, trong đó có quyền có đất đai để sản xuất, quyền có một môi trường làm việc phù hợp, quyền có điều kiện sống tử tế, và quyền được khỏe mạnh. Các quyền này được bao phủ bởi các điều ước khác nhau trong đó thiết lập mối quan hệ chặt chẽ giữa phát triển kinh tế xã hội, môi trường và đảm bảo quyền con người. Điều này sẽ bao gồm yêu cầu Nhà nước có biện pháp 13 để giảm thiểu ô nhiễm, cải thiện tất cả các khía cạnh của vệ sinh môi trường và công nghiệp để tạo nên môi trường sống trong lành đảm bảo sức khỏe và sự sống của con người. Tuyên bố của Liên Hợp Quốc về môi trường và phát triển 1972 (Tuyên bố Stockholm) được xác định là cột mốc đầu tiên cho sự gắn kết hai vấn đề tưởng chừng là hai lĩnh vực riêng biệt trong hoạch định chính sách công, nhưng lại có mối quan hệ chặt chẽ với nhau là quyền con người và môi trường. Trong Tuyên bố Stockholm, Nguyên tắc 1 thiết lập nền tảng mối quan hệ giữa quyền con người với môi trường: “con người có các quyền cơ bản về tự do, bình đẳng và điều kiện sống tối thiểu trong môi trường trong lành, cho phép con người có cuộc sống có nhân phẩm và hạnh phúc” [20, tr.5]. Tuyên bố Stockholm không thực sự công bố một quyền môi trường với đầy đủ cấu thành, nhưng ngụ ý rằng việc thực hiện các quyền khác của con người tất yếu đòi hỏi môi trường sức khỏe cơ bản; xem xét bảo vệ môi trường như là một điều kiện tiên quyết để thực hiện quyền cơ bản của con người. Tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về môi trường và phát triển bền vững năm 1992 tại Rio de Janeiro, Brasil đã tuyên bố rằng con người "có quyền được sống một cuộc sống hữu ích và lành mạnh hài hòa với thiên nhiên" [20, tr.12] và quy định rằng các quốc gia nên hợp tác một cách có hiệu quả để ngăn cản hoặc ngăn chặn việc di dời và chuyển giao cho các quốc gia khác bất cứ một hoạt động nào và một chất nào gây sự thoái hóa môi trường nghiêm trọng hoặc xét thấy có hại cho sức khỏe con người. Đặc biệt, Hội nghị đã xây dựng nên các liên kết giữa quyền con người và bảo vệ môi trường chủ yếu về mặt thủ tục. Nguyên tắc 10 tuyên bố: “Vấn đề môi trường phải được giải quyết một cách tốt nhất với sự tham gia của tất cả các cá nhân liên quan, ở cấp độ thích hợp…” [20, tr.13]. Nguyên tắc này có ý nhấn mạnh đến việc tôn trọng và đảm bảo thực thi quyền con người như một trong những điều kiện cần thiết 14 để bảo vệ môi trường. Quyền đối với sự tham gia, thông tin và biện pháp khắc phục đối với các điều kiện môi trường được hình thành như trọng tâm của Tuyên bố Rio. Tham gia cộng đồng như một trong những điều kiện tiên quyết cơ bản để đạt được sự phát triển bền vững cũng được nhấn mạnh trong Chương trình nghị sự 21 đã được thông qua tại Hội nghị. Đặc biệt, nhấn mạnh đến sự tham gia của các đối tượng khác nhau vào quy trình đánh giá tác động môi trường và vào việc ra các quyết định liên quan đến môi trường. Chương trình nghị sự 21 cũng khẳng định về việc cá nhân, nhóm và tổ chức phải có quyền truy cập vào thông tin liên quan đến môi trường, thông tin về cơ chế vận hành hoạt động của chính quyền địa phương và Trung ương, bao gồm cả thông tin về sản phẩm và các hoạt động mà có hoặc có thể có một tác động đáng kể đối với môi trường, và thông tin về các biện pháp bảo vệ môi trường. Chương trình nghị sự 21 cũng kêu gọi Chính phủ và các nhà lập pháp xây dựng thủ tục hành chính để khắc phục những quy định pháp lý chưa chặt chẽ đối với các hành động gây thiệt hại đến môi trường mà có thể là trái pháp luật hoặc xâm phạm các quyền theo pháp luật, và để khắc phục, đền bù thiệt hại môi trường do các hành động vi phạm đó gây ra. Nó cũng khuyến khích Chính phủ xây dựng các cơ chế trao đổi trực tiếp thông tin giữa Chính phủ và công chúng về các vấn đề môi trường và cho thấy quá trình đánh giá tác động môi trường là một cơ chế tiềm năng để người dân tham gia. Có thể nói Chương trình nghị sự 21 tạo ra một khuôn khổ mới của luật môi trường quốc tế, bao gồm các nguyên tắc và các khái niệm mới, yêu cầu các quốc gia sử dụng các phương pháp khác nhau trong quy định bảo vệ môi trường để đạt được các mục tiêu phát triển bền vững. Hệ thống quy định quốc gia về bảo vệ môi trường cần phải kết hợp nguyên tắc phòng ngừa, nguyên tắc người gây ô nhiễm trả tiền với các công cụ bảo vệ môi trường mới như đánh giá tác động môi trường, công cụ kinh tế trong quản lý môi trường. 15 1.2. Một số nhận thức của quyền con ngƣời về môi trƣờng Trước và sau khi có Dự thảo Tuyên ngôn quyền con người về môi trường 1994, nhiều nước trên thế giới đã tiếp cận quyền trong bảo vệ môi trường thông qua việc ban hành các quy định, điều luật công nhận quyền con người đối với môi trường; xây dựng cơ chế thực thi quyền. Bảo vệ môi trường theo tiếp cận quyền cho phép nâng cao chất lượng sống của con người và tạo cơ hội bình đẳng cho mọi người trong tiếp cận môi trường như nguồn lực phát triển và môi trường sống. Cách tiếp cận quyền dần trở thành cơ sở quan trọng trong việc ban hành các chính sách, pháp luật nói chung và chính sách pháp luật môi trường nói riêng. Việc xây dựng cơ sở pháp lý và thực thi quyền con người với môi trường về cơ bản dựa trên ba bước tiếp cận: - Thứ nhất, huy động và sử dụng các quyền đang tồn tại đã đạt được mục đích bảo vệ môi trường. - Thứ hai, giải thích lại các quyền hiện có, tính đến cả các mối quan tâm về môi trường. - Thứ ba là tạo ra các quyền mới bao hàm đủ các đặc tính của môi trường. Ngoài ra còn có thể kết hợp các cách tiếp cận khác nhau, trong đó bảo vệ môi trường có thể đạt được không chỉ bằng cách thông qua khẳng định các quyền con người hiện tại, mà qua sự phát triển của quyền con người mới liên quan đến môi trường, hoặc một quyền chung đối với môi trường. Điều này đặt ra yêu cầu nâng tầm quyền con người với môi trường từ một tập hợp con của các quyền con người dưới các góc độ khác nhau, chẳng hạn như quyền sở hữu đất đai (trong Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội), quyền tiếp cận thông tin, quyền tham gia đối với các vấn đề về môi trường (trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị) thành nhóm quyền riêng và giúp cho nó có vị trí bình đẳng với các quyền khác của con người. 16 1.2.1. Huy động và sử dụng các quyền đang tồn tại Huy động và sử dụng một phần các quyền dân sự, chính trị; quyền kinh tế xã hội và văn hóa; quyền tự quyết như quyền con người với môi trường. Các quyền này đã được quy định trong Tuyên ngôn thế giới về quyền con người 1948, Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR) và Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa 1966 (ICESCR). Quyền tham gia chính trị, tham gia hiệp hội, quyền tự do ngôn luận, tự do cá nhân... sẽ cho phép các nhóm người đối mặt với nguy cơ suy thoái môi trường nói lên vấn đề của họ. Công ước ICESCR cung cấp khuôn khổ pháp lý và đạo đức bảo vệ môi trường thông qua việc quy định các quyền về sức khỏe, quyền của tất cả mọi người được quản lý và hưởng lợi từ các nguồn tài nguyên thiên nhiên; quyền có điều kiện sống tối thiểu của cá nhân và gia đình, quyền về thực phẩm, quyền chăm sóc sức khỏe, quyền giáo dục... Tất cả những quyền này liên quan rất nhiều đến điều kiện môi trường. Quyền tập thể, như quyền tự quyết được quy định tại Điều 1 của hai công ước ICCPR và ICESCR, cũng đóng góp vào việc Bảo vệ môi trường. Điều 1 của hai Công ước quy định: Vì lợi ích của mình, các dân tộc có quyền tự do định đoạt nguồn tài nguyên thiên nhiên và của cải của mình miễn là không làm phương hại đến các nghĩa vụ phát sinh từ hợp tác kinh tế, quốc tế, mà dựa trên nguyên tắc các bên cùng có lợi và các nguyên tắc của luật pháp quốc tế. Trong bất kỳ hoàn cảnh nào cũng không được phép tước đi những phương tiện sinh tồn của một dân tộc [15, 16]. Nó như một bản báo cáo nghiêm trọng về sự không phù hợp với luật môi trường quốc tế tại thời điểm năm 1966 khi ô nhiễm và suy thoái môi trường vi phạm những quyền này của nhiều cộng đồng trên toàn thế giới. 1.2.2. Giải thích lại các quyền hiện có Trên thực tế, môi trường vẫn đang hàng ngày chịu sự tác động và bị 17 biến đổi bởi nhiều nguyên nhân. Do đó việc huy động và sử dụng các quyền hiện có sẽ phát sinh các hạn chế nhất định: phát sinh thêm các vấn đề mới, pháp luật cũ chưa dự liệu đúng và có cơ chế phù hợp với các trường hợp mới phát sinh… Nhiều nhà hoạt động môi trường và quyền con người hiện nay cho rằng, huy động và sử dụng các quyền hiện có là chưa đủ để bảo vệ môi trường, vì vậy cần phải đặt các quyền hiện có trong bối cảnh vận động phát triển với sự hình dung về vấn đề môi trường mà không phổ biến hoặc chưa từng xuất hiện vào thời quyền con người lần đầu tiên được xây dựng, từ đó có sự nhìn nhận lại và ghi nhận thêm các quyền con người về môi trường. Trên thế giới, nhiều nước đã giải thích lại các quyền hiện có. Ví dụ như Tòa án ở Ấn Độ đã có một tiến bộ đáng kể trong việc giải thích lại các quyền hiện có trong Hiến pháp, mở rộng nội hàm khái niệm quyền sống, bao hàm cả các quy tắc liên quan đến bảo vệ môi trường. Tòa án đã giải thích rằng, quyền sống của con người không chỉ là sự tồn tại, mà bao hàm cả quyền được sống trong môi trường sức khỏe không bị ô nhiễm, một môi trường có sự cân bằng về hệ sinh thái và được Nhà nước bảo vệ. 1.2.3. Xây dựng các quyền mới về môi trường Bước tiếp cận này liên quan tới việc công nhận và thực hiện quyền môi trường trong bối cảnh phát triển bền vững. Trong quá trình nhận thức, giải thích quyền đã chỉ ra mối quan hệ rõ ràng giữa bảo vệ và thúc đẩy quyền con người với việc bảo tồn và khôi phục môi trường và việc cần thiết có quyền mới, đó là quyền con người được sống trong môi trường an toàn, trong lành. Các quyền về môi trường có thể được diễn giải theo nhiều cách hiểu khác nhau. Nó có thể được hiểu nghiêng về quyền lợi từ môi trường, tức là quyền sở hữu môi trường, thay vì quyền của con người có một môi trường sống trong lành. Để thực hiện quyền môi trường theo cách hiểu này chỉ cần sử dụng cơ sở pháp lý của quyền con người đang hiện hữu mà không cần đến 18 quyền mới. Một quan điểm khác coi quyền môi trường như là một bước cải cách và sự cần thiết phải mở rộng các quyền con người trong bối cảnh bảo vệ môi trường. Cách tiếp cận này thể hiện một giai đoạn chuyển tiếp giữa việc chỉ áp dụng quyền hiện có để đạt được việc bảo vệ môi trường và đặt nền móng cho sự ghi nhận một hướng quyền mới là quyền môi trường. Luận văn đi theo hướng hiểu thứ hai, đó là mối quan hệ biện chứng giữa quyền con người và môi trường, hình thành nên quyền mới được gọi là quyền con người về môi trường với đầy đủ các yếu tố cấu thành. Quyền con người về môi trường đã được thay đổi và mở rộng bao gồm nhóm quyền nội dung (quyền sống trong môi trường an toàn, trong lành; quyền tiếp cận nước sạch; quyền tiếp cận đất đai) và nhóm quyền thủ tục (quyền tiếp cận thông tin môi trường; quyền tham gia vào các quyết định về môi trường; quyền tiếp cận tư pháp). Việc tạo ra các quyền mới đòi hỏi cộng đồng quốc tế cùng nhau hợp tác và xây dựng các chuẩn mực quốc tế chung để ứng phó với thách thức ngày càng gia tăng đối với môi trường và phát triển. Các quyền mới chứa đựng các quy tắc và tiêu chuẩn chung về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững, đồng thời ngày càng phải được bổ sung các nội dung mới, dựa trên sự phát triển và tác động của môi trường. Việc xây dựng các quyền mới có thể được tham khảo dựa trên các nội dung đã được quy định trong Hiến pháp quốc gia. Bảo vệ bằng Hiến pháp đối với các quyền môi trường là cơ hội để mọi người tham gia có ý kiến đối với việc ban hành các quyết định có thể gây tác động xấu đến cuộc sống cộng đồng dân cư và môi trường tự nhiên xung quanh. Hiện nay có khoảng 60 nước trên thế giới và tiểu bang Hoa Kỳ đã công nhận trong Hiến pháp về quyền sống trong môi trường trong lành, quyền có sức khỏe. Bên cạnh đó có thể dựa trên nội dung về các quyền cơ bản, các quyền liên quan đến môi trường trong các Công ước về quyền con người khu vực. 19 Hiến chương xã hội châu Âu 1961 đòi hỏi các bên có biện pháp thích hợp đặc biệt để ngăn chặn ô nhiễm không khí, nước, bảo vệ môi trường khỏi chất phóng xạ, giảm bớt tiếng ồn, kiểm soát thực phẩm và vệ sinh môi trường. Hiến chương châu Phi về quyền con người và quyền công dân là văn bản đầu tiên công nhận một cách rõ ràng quyền của từng người và tất cả mọi người có một môi trường thuận lợi để phát triển, nhằm thỏa mãn đối với sự phát triển và thịnh vượng chung của cộng đồng, xã hội. Nghị định thư San Salvador bổ sung Công ước quyền con người của Hoa Kỳ công nhận quyền được sống trong một môi trường lành mạnh hoặc thỏa đáng. Công ước Aarhus 1998 quy định về về quyền tiếp cận thông tin, quyền tham gia và tiếp cận tư pháp đối với vấn đề môi trường [21, tr.25-26]. 1.3. Các nguyên tắc đảm bảo thực hiện quyền con người về môi trường Nếu như Tuyên bố Stockholm 1972 khẳng định bảo vệ môi trường như điều kiện cần thiết đảm bảo quyền con người, thì Tuyên bố Rio 1992 coi việc tôn trọng và đảm bảo quyền con người là quan trọng trong việc hoạch định và thực thi chính sách bảo vệ môi trường. Tiếp theo đó, trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau và nhiều công trình nghiên cứu của nhiều tác giả đã công nhận và đồng ý với sự tồn tại của quyền sống trong môi trường an toàn và lành mạnh như là một nội dung quyền con người độc lập. Tuy nhiên hoạt động xây dựng quyền con người với môi trường gặp một số vấn đề như: khó khăn trong việc định nghĩa, tính không hiệu quả của việc xây dựng và phát triển tiêu chuẩn môi trường để đáp ứng với các khiếu nại cá nhân và về nhìn nhận chuẩn mực môi trường thông qua quyền con người. Do tính chất và tầm quan trọng của việc thực hiện quyền con người với môi trường, một bản Dự thảo Tuyên ngôn về nguyên tắc và nội dung các quyền con người và môi trường đã chính thức được một nhóm các chuyên gia 20 về quyền con người và luật môi trường quốc tế trình lên các cơ quan của Liên Hợp Quốc để lấy ý kiến. Để chuẩn bị cho Dự thảo Tuyên ngôn về quyền con người và môi trường (Draft Declaration of Principles on Human rights and the Environment) 1994, các chuyên gia đã đưa hai lĩnh vực của luật: luật về quyền con người và luật môi trường lại gần nhau để thảo luận. Bản Dự thảo Tuyên ngôn quyền con người và môi trường 1994 là văn kiện quan trọng thiết lập các chuẩn mực quốc tế về quyền con người với môi trường và phản ánh sự phát triển hướng tới sự công nhận và bảo đảm pháp luật quốc tế đối với các quyền về môi trường. Lời nói đầu của Dự thảo nhấn mạnh về quyền tự quyết và quyền phát triển, sự gắn kết giữa môi trường và quyền con người: “hành vi vi phạm quyền con người dẫn tới sự xuống cấp của môi trường và sự xuống cấp của môi trường dẫn tới vi phạm quyền con người” [35]. Thông qua nội dung của Dự thảo Tuyên ngôn quyền con người và môi trường 1994 cùng các văn bản pháp luật quốc tế và quan điểm của các nhà nghiên cứu, có thể khái quát bốn nguyên tắc để bảo đảm quyền con người với môi trường bao gồm: - Nguyên tắc khẳng định về sự phụ thuộc lẫn nhau và không chia cắt của quyền con người, môi trường sinh thái, phát triển bền vững và hòa bình; - Nguyên tắc bảo đảm quyền bình đẳng của mọi người đối với môi trường an toàn, đảm bảo sức khỏe và môi trường sinh thái; - Nguyên tắc không phân biệt đối xử liên quan tới các hành động và quyết định có tác động tới môi trường; - Nguyên tắc về tính công bằng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ hiện nay và tương lai. 1.4. Nội dung của quyền con ngƣời về môi trƣờng Hiện nay, theo cách hiểu được cộng đồng quốc tế thừa nhận dựa trên 21 các nội dung của quyền con người về môi trường quy định trong bản Dự thảo tuyên bố về quyền con người và môi trường 1994 thì nội dung của quyền con người về môi trường gồm hai nhóm quyền: các quyền thiết yếu (Substantive rights) và các quyền thủ tục (Procedural rights). Theo đó, nhóm các quyền thiết yếu bao gồm: quyền được sống trong môi trường an toàn, trong lành; quyền được tiếp cận nước sạch; quyền tiếp cận đất đai và nhóm quyền thủ tục (quyền tiếp cận thông tin môi trường; quyền tham gia vào các quyết định về môi trường; quyền tiếp cận tư pháp). 1.4.1. Quyền được sống trong môi trường an toàn, trong lành Môi trường an toàn, trong lành mà con người có quyền được hưởng là môi trường tự nhiên xung quanh con người, là nơi làm việc, nơi sinh sống và nơi vui chơi giải trí, cảnh quan, không khí, nguồn nước. Một môi trường an toàn, trong lành là một môi trường ở đó: không khí, nước, đất... không bị ô nhiễm, cạn kiệt, và có đủ điều kiện đảm bảo sự sống trên trái đất cho hiện tại và các thế hệ tương lai; môi trường được bảo vệ để hạn chế và giảm nhẹ bùng phát đột biến và tàn khốc của thiên tai, nguy cơ nước biển dâng cao, thảm họa bão lốc, sóng thần, hiện tượng tầng ô-zôn hay hoạt động địa chất bất thường và động đất. Bảo vệ môi trường và phát triển môi trường bền vững có liên quan trực tiếp tới quyền được hưởng môi trường trong lành của con người. Quyền được hưởng một môi trường an toàn, trong lành là quyền sống trong một môi trường không bị ô nhiễm và được tiếp cận với các dịch vụ công cộng cơ bản, quyền có một bầu không khí đạt chuẩn và đảm bảo cho sức khỏe. Trên thực tế, quyền này gắn bó chặt chẽ với trách nhiệm của nhà nước trong quản lý, sử dụng môi trường, vấn đề trách nhiệm xã hội của các doanh nghiệp trong việc bảo vệ môi trường, cùng với nó là trách nhiệm của mọi chủ thể trong xã hội. Nhà nước có nghĩa vụ quản lý (khai thác, sử dụng, bảo vệ, bảo tồn và cải 22 thiện) môi trường hiệu quả. Nhà nước phải có biện pháp cần thiết trong phạm vi cho phép của nguồn lực sẵn có và trình độ phát triển thực hiện quyền con người với môi trường. Trải qua một thời gian dài của quá trình xây dựng Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật, Hiến pháp 2013 lần đầu tiên ghi nhận nội dung này tại Điều 43: “mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường” [26]. Tiếp sau đó, Luật bảo vệ môi trường năm 2014 cũng đã lần đầu tiên đưa nội dung quyền được sống trong môi trường trong lành và các yếu tố bảo đảm quyền tại Khoản 2 Điều 4: “Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành” [27]. 1.4.2. Quyền con người về môi trường nước Nội hàm của quyền được hiểu rằng mọi người đều có quyền có một môi trường nước sạch, được tiếp cận với nguồn nước đầy đủ, an toàn, được chấp nhận và có thể chi trả cho những mục đích mang tính cá nhân và hộ gia đình. Một lượng nước sạch thỏa đáng là cần thiết để chống lại nguy cơ tử vong, giảm nguy cơ mắc các bệnh liên quan đến nước và cung cấp nước cho các việc tiêu thụ, sinh hoạt, nhu cầu vệ sinh cá nhân và hộ gia đình. Quyền được sử dụng nước nằm trong nhóm những cam kết thiết yếu để đảm bảo một mức sống thỏa đáng, đặc biệt nó là một trong những điều kiện cơ bản nhất cho sự tồn tại. Ủy ban về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa đã ghi nhận trong Bình luận chung số 15 năm 2002 rằng quyền sử dụng nước là một quyền con người. Quyền được sử dụng nước liên quan chặt chẽ đến quyền được chăm sóc sức khỏe tốt nhất có thể và quyền có nhà ở, có đủ thức ăn. 23 Quyền sử dụng nước đã được ghi nhận trong một số các văn kiện quốc tế, gồm các Công ước, các bản Tuyên bố và các tiêu chuẩn khác, ví dụ, Khoản 2 Điều 14 của Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ 1979 quy định rằng các nước tham gia Công ước sẽ đảm bảo cho phụ nữ quyền “được hưởng các tiêu chuẩn sống thích đáng, nhất là về vấn đề… cung cấp điện nước” [17]. Khoản 2 Điều 24 của Công ước về quyền trẻ em 1989 yêu cầu các nước thành viên chống lại bệnh tật và suy dinh dưỡng “qua việc cung cấp thức ăn đầy đủ dinh dưỡng và nước uống sạch, có tính đến những nguy cơ ô nhiễm môi trường” [18]. Tầm quan trọng của việc đảm bảo những phương tiện bền vững đối với các nguồn nước dành cho nông nghiệp là để đảm bảo quyền có đủ thức ăn. Khoản 2 Điều 1 của Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa nói rằng “…trong bất cứ hoàn cảnh nào cũng không được phép tước đi những phương tiện sinh tồn của một dân tộc” [15], theo đó các nước thành viên cần bảo đảm rằng có một cách tiếp cận nguồn nước thỏa đáng cho nông nghiệp và đảm bảo sinh kế cho người dân bản địa. Sau hơn 15 năm tranh luận, cuối tháng 7 năm 2010, Đại hội đồng Liên Hợp Quốc đã bỏ phiếu công nhận tiếp cận nước sạch và điều kiện sống hợp vệ sinh là một trong những quyền căn bản của con người, với 122 phiếu ủng hộ, 44 phiếu trắng và 0 phiếu trống. Theo Bình luận chung số 15 của Ủy ban về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội của Liên Hợp Quốc: Quyền về nước gồm cả các quyền tự do và sự cho phép. Các quyền tự do bao gồm quyền duy trì sự tiếp cận với các nguồn cung cấp nước hiện có cần thiết đối với quyền được sử dụng nước, quyền không bị can thiệp, như quyền không bị tùy tiện cắt hoặc làm ô nhiễm các nguồn cung cấp nước. Ngược lại, sự cho phép gồm 24 quyền được tiếp cận với hệ thống cung cấp nước và quản lý cung cấp, cơ hội ngang nhau cho người dân được hưởng quyền được sử dụng nước [34, mục 10]. Mặc dù việc có đủ nước cho quyền này có thể rất phong phú tùy thuộc vào những điều kiện khác nhau, nhưng có thể hiểu bao gồm những nhân tố sau: - Tính sẵn có: Việc cung cấp nước cho mỗi người phải đầy đủ và liên tục cho mục đích sử dụng cá nhân và hộ gia đình. - Chất lượng: Nước dùng cho cá nhân và hộ gia đình phải an toàn, có màu, mùi vị chấp nhận được, không chứa các vi chất, hợp chất hóa học và nguy hiểm sóng từ đe dọa đến sức khỏe con người. - Có thể tiếp cận: Mọi người, không phân biệt, theo pháp luật của quốc gia thành viên, có thể tiếp cận với nước và các điều kiện và dịch vụ về nước. 1.4.3. Quyền con người về môi trường đất Tiếp cận đất đai là quyền thuộc nhóm quyền nội dung, được ghi nhận trong Dự thảo Tuyên ngôn về quyền con người và môi trường 1994. Trước đó đã có nhiều nghiên cứu cho thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa tình trạng đói nghèo và người lao động không có đất sản xuất. Đất đai là một nguồn lực tự nhiên quan trọng bậc nhất đối với sinh kế bền vững ở nông thôn. Có một mối quan hệ mật thiết và trực tiếp giữa tiếp cận đất đai và sinh kế. Nhưng thực tế cho thấy vẫn tồn tại sự bất bình đẳng trong tiếp cận đất đai. Nguyên nhân xuất phát từ hoạt động quản lý, sử dụng đất không hiệu quả, đặc biệt là ở các nước đang phát triển. Trước Dự thảo Tuyên ngôn về quyền con người và môi trường 1994, Luật pháp quốc tế về quyền con người không quy định một cách rõ ràng quyền tiếp cận đất đai là quyền con người. Tuy nhiên, như Danilo Turk đã chỉ ra: Người ta ngày càng nhận ra rằng, quyền sử dụng đất và cải cách ruộng đất là trung tâm của việc thực hiện quyền con người. 25 Thực hiện các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa cho thấy mối quan hệ trực tiếp với đất đai, chẳng hạn như quyền được đảm bảo lương thực, nhà ở, quyền có cuộc sống đầy đủ, các quyền văn hóa, quyền dân tộc bản địa và những quyền khác [21, tr.103]. Có thể liệt kê nội dung của một số Công ước quốc tế về quyền con người có liên quan đến tiếp cận đất đai như: - Điều 17 Tuyên ngôn Toàn thế giới về quyền con người 1948 với hàm ý khẳng định mọi người đều có quyền sở hữu bất động sản như là quyền sở hữu tài sản của riêng mình hoặc tài sản sở hữu chung với những người khác. - Điều 1 của Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ICESCR) và Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR) công nhận quyền của mọi dân tộc được tự định đoạt thể chế chính trị, đường lối phát triển kinh tế, xã hội và văn hóa, gồm cả quyền tự do định đoạt các nguồn tài nguyên của mình. - Điều 11 của ICECSR công nhận quyền con người được thụ hưởng mức sống phù hợp, bao gồm các khía cạnh về ăn, mặc, ở và được không ngừng cải thiện điều kiện sống. - Điều 14 Công ước về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ 1979 (CEDAW) yêu cầu các nước tham gia phải áp dụng mọi biện pháp thích hợp để xóa bỏ phân biệt đối xử với phụ nữ nông thôn, đặc biệt được đối xử bình đẳng trong các chính sách ruộng đất cũng như các dự án quy hoạch đất đai. Điều 15 của Công ước này cũng quy định quyền bình đẳng của phụ nữ trong việc giao kết các hợp đồng và quản lý tài sản. - Điều 13-19 của Công ước số 169 của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) về các dân tộc bản địa và bộ tộc 1989 cũng thể hiện sự bảo vệ một cách toàn diện các quyền của người địa phương đến các vùng đất và vùng lãnh thổ của họ. Công ước công nhận quyền của người dân trên các vùng đất, vùng lãnh thổ và tài 26 nguyên họ truyền thống sở hữu hoặc chiếm và sử dụng, Công ước cung cấp một loạt các biện pháp bảo vệ, đặc biệt là chống lại trục xuất bắt buộc và tùy ý tịch thu, trưng thu, trưng dụng đất đai. Trong khi mới chỉ có một số ít nước phê chuẩn công ước này thì những quy định tương tự đã được đưa vào Tuyên bố của Liên Hợp Quốc về quyền của người bản địa năm 2007 (UNDRIP). Ở Việt Nam, đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân. Từ đầu những năm 80, Việt Nam bắt đầu làm rõ các vấn đề sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong hệ thống chính sách và pháp luật về đất đai. Điểm nổi bật của cấu trúc đất đai mới là việc phân định ba loại quyền đất đai cơ bản do các thực thể khác nhau nắm giữ: quyền sở hữu thuộc về toàn dân, quyền quản lý của nhà nước và quyền sử dụng được giao cho cá nhân, hộ gia đình, tổ chức và cộng đồng. Luật Đất đai 1988 và 1993 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc chia lại đất hợp tác xã cho các hộ nông dân để sử dụng lâu dài cũng như công nhận một số quyền sử dụng đất bao gồm quyền bán, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cầm cố và quyền được bồi thường trong trường hợp nhà nước thu hồi đất, quyền được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Luật Đất đai 2003 quy định các quyền đi kèm với quyền sử dụng đất đai, quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan quản lý đất đai; quyền và nghĩa, vụ người sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất bình đẳng giữa vợ và chồng. Luật Đất đai 2003 ghi nhận nguyên tắc giá đất thị trường vào một số điều và khuyến khích phát triển thị trường đất đai, thiết lập cơ chế quản lý đất đai thống nhất và phi tập trung hóa, tăng cường hệ thống giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai, xác lập nguyên tắc bồi thường đất đai dựa trên giá thị trường, trong đó hạn chế áp dụng biện pháp thu hồi bắt buộc, thiết lập và vận hành hình thức chuyển dịch đất đai tự nguyện. Luật Đất đai 1988, 1993, 2003 đã bước đầu tạo cơ sở pháp lý cho việc hình thành và thúc đẩy quyền con người về đất đai ở Việt Nam. Luật Đất đai 27 2013 tiếp tục kế thừa hệ thống pháp luật đất đai quy định các nội dung liên quan đến quyền được công nhận, sử dụng, chuyển nhượng… đất đai của người sử dụng đất. Về cơ bản, hệ thống luật đất đai mới đã ghi nhận sự bình đẳng của tất cả đối tượng là người sử dụng đất, bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của vợ và chồng; mở rộng quyền tiếp cận thông tin về đất đai; quy định nguyên tắc định giá đất theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá, theo thời hạn sử dụng đất; bổ sung quy định về cơ quan xây dựng, cơ quan thẩm định giá đất, vị trí của tư vấn giá đất trong việc xác định giá đất, thẩm định giá đất và việc thuê tư vấn để xác định giá đất cụ thể. Luật quy định cụ thể, rõ ràng từ nguyên tắc đến nội dung và mở rộng dân chủ, công khai trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong vùng quy hoạch như: việc lấy ý kiến của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện được thực hiện thông qua hình thức công khai thông tin về nội dung của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên trang thông tin điện tử theo quy định. Luật cũng mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản suất nông nghiệp; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp theo hướng hiện đại phù hợp với đường lối phát triển nông nghiệp, nông thôn. Cụ thể: nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm, thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (đất trồng cây hàng năm và đất trồng cây lâu năm, đất lâm nghiệp); cho phép hộ gia đình, cá nhân tích tụ với diện tích lớn hơn (không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp). Không những thế, Luật Đất đai năm 2013 cũng lần đầu tiên thể hiện sự quan tâm rõ nét sự quan tâm đến việc đảm bảo quyền sử dụng đất cho nhóm người dễ bị tổn thương như phụ nữ, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số. Tại mục 8 Lời mở đầu Luật Đất đai năm 2013 ghi nhận: 28 Luật quy định cụ thể trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất nông nghiệp đối với đồng bào dân tộc thiểu số; quy định việc cấp mới, cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với trường hợp quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ và chồng; bổ sung quy định chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số [25]. 1.4.4. Quyền con người trong tiếp cận thông tin, quyền tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trường, quyền tiếp cận tư pháp về môi trường Như đã phân tích ở trên, bên cạnh các quyền nội dung của quyền con người về môi trường thì các quyền thủ tục của quyền con người về môi trường gồm: quyền tiếp cận thông tin liên quan tới môi trường; quyền được tham gia một cách tích cực, chủ động trong hoạch định chính sách, lập kế hoạch, ban hành quyết định có tác động đến môi trường và phát triển; quyền tham gia đánh giá tác động trước về môi trường; quyền tiếp cận tư pháp đối với vấn đề môi trường, cụ thể là quyền khởi kiện đòi đền bù thiệt hại môi trường do hành vi vi phạm pháp luật môi trường gây ra. Các quyền thủ tục này có chức năng như cơ chế phòng ngừa hành vi vi phạm pháp luật môi trường. Cơ chế này không chỉ đề cập đến việc khắc phục khi các vấn đề môi trường xuất hiện, mà nó có tác dụng chính là ngăn ngừa vi phạm, bảo vệ môi trường thông qua một trình tự giúp cá nhân, cộng đồng và các tổ chức nhận thức rằng môi trường của họ đang bị đe dọa và cần phải có phương án bảo vệ và khắc phục. Tầm quan trọng của các quyền tiếp cận thông tin về môi trường của công chúng, quyền tham gia vào các quyết định môi trường và tiếp cận tư pháp đã ghi rõ trong Nguyên tắc 10 của Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển, Chương 23 Chương trình nghị sự 21. Nguyên tắc 10 của Tuyên bố Rio nêu rõ: 29 Những vấn đề môi trường được giải quyết tốt nhất với sự tham gia của các công dân quan tâm, ở cấp độ thích hợp, ở cấp độ quốc gia, mỗi cá nhân sẽ có quyền thông tin thích hợp liên quan đến môi trường do các nhà chức trách nắm giữ, bao gồm thông tin về những nguyên liệu và hoạt động nguy hiểm trong cộng đồng, và cơ hội tham gia vào những quá trình quyết định. Các quốc gia cần làm cho thuận tiện và khuyến khích tuyên truyền và sự tham gia của nhân dân bằng cách phổ biến thông tin rộng rãi. Nhân dân cần được tạo điều kiện tiếp cận có hiệu quả những văn bản luật pháp và hành chính, kể cả uốn nắn và sửa chữa [20, tr.13]. Tiếp cận có sự tham gia hướng đến bảo vệ môi trường đặc biệt quan trọng đối với những nhóm ngoại biên và cộng đồng, những người bị ảnh hưởng của môi trường trong việc đưa ý kiến của họ vào các quyết định có liên quan. Hơn nữa, bối cảnh cụ thể của bảo vệ môi trường và phát triển yêu cầu sự tham gia của các đối tượng khác nhau vào quy trình đánh giá tác động môi trường và vào việc ra các quyết định, tham gia vào các hoạt động bảo vệ môi trường đặc biệt có sự tham gia của những cá nhân cộng đồng sống trong môi trường có tiềm năng bị ảnh hưởng bởi các quyết định. Cá nhân, nhóm và tổ chức cần phải có quyền truy cập vào thông tin liên quan đến môi trường, đến hoạt động của chính quyền địa phương, quốc gia, bao gồm cả thông tin về sản phẩm và các hoạt động mà có hoặc có thể có một tác động đáng kể đối với môi trường và thông tin về các biện pháp bảo vệ môi trường. Chương trình nghị sự 21 khuyến khích Chính phủ xây dựng các chính sách tạo điều kiện trao đổi trực tiếp tin tức giữa Chính phủ và công chúng về các vấn đề môi trường và cho thấy quá trình đánh giá tác động môi trường là một cơ chế tiềm năng để người dân và cộng đồng tham gia. Chương trình cũng kêu gọi Chính phủ và các nhà lập pháp xây dựng thủ tục hành chính để khắc phục tình trạng pháp lý còn lỏng lẻo đối với các hành động vi phạm pháp luật gây ảnh hưởng 30 xấu đến môi trường và xâm phạm các quyền theo pháp luật, bao gồm cơ sở pháp lý của việc đền bù thiệt hại và khắc phục các hậu quả môi trường. Một phần của các chương trình nghị sự chính trị rộng lớn trong quá trình này là các vấn đề môi trường - khởi nguồn cho tiến trình môi trường của châu Âu. Quyền thông tin, đảm bảo quyền tham gia và quyền tiếp cận tư pháp được xem là yếu tố thiết yếu của một nền dân chủ có sự tham gia thực sự. Các vấn đề này do đó đã trở thành yếu tố trung tâm trong tiến trình môi trường châu Âu, kết quả là sự ra đời Chỉ thị Liên minh châu Âu về tiếp cận thông tin môi trường có hiệu lực vào cuối năm 1992 và Hướng dẫn Sofia vào năm 1995. Trong số các thỏa thuận quốc tế về sử dụng quyền thủ tục để đạt được yêu cầu bảo vệ môi trường, quan trọng hơn cả là Công ước về tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng trong việc ra quyết định và tiếp cận tư pháp về các vấn đề môi trường 1998 hay còn gọi là Công ước Aarhus. Nội dung của các Công ước được xây dựng dựa trên các văn bản trước đó, đặc biệt là Nguyên tắc 1 của Tuyên bố Stockholm: “con người có các quyền cơ bản về tự do, bình đẳng và điều kiện sống tối thiểu trong môi trường trong lành, cho phép con người có cuộc sống có nhân phẩm và hạnh phúc” [20, tr.5]. Với nhận thức rằng việc thực hiện Nguyên tắc 10 của Tuyên bố Rio 1992 về môi trường và phát triển đòi hỏi phải có các chính sách và hệ thống có hiệu quả, năm 2001, một số tổ chức xã hội dân sự của các nước Chilê, Hungary, Thái Lan, Uganda và Mỹ đã khởi xướng việc thành lập Liên minh về Tiếp cận môi trường (Liên minh TAI). Đây là liên minh của các tổ chức xã hội dân sự nhằm mục tiêu tiến hành đánh giá kết quả thực hiện Nguyên tắc 10 tại các quốc gia với mong muốn thu hẹp khoảng cách giữa các cam kết quốc tế và việc thực hiện chúng trên thực tế. Từ 5 nước khởi xướng ban đầu, ngày nay, tại 42 quốc gia đã có các liên minh xã hội dân sự đang thực hiện đánh giá, tìm kiếm tài trợ hoặc bắt đầu lập kế hoạch cho đánh giá TAI. 31 Việc đánh giá theo phương pháp TAI được thực hiện cho từng quốc gia theo ba loại nội dung trụ cột của khung đánh giá TAI: Tiếp cận thông tin; Sự tham gia của công chúng; Tiếp cận tư pháp. Ngoài ra còn có loại hình thứ tư là Xây dựng năng lực - đánh giá nỗ lực của Chính phủ nhằm tăng cường nhân lực, thể chế và nguồn lực cho quá trình tiếp cận. Cho tới nay, đã có 23 đánh giá TAI của 20 quốc gia được hoàn thành. Các đánh giá này bước đầu đã có ảnh hưởng tích cực đến một số chính sách và giải pháp cho các vấn đề môi trường ở cấp quốc gia [21, tr.38]. 1.5. Cơ chế bảo đảm thực thi quyền con ngƣời về môi trƣờng Bảo vệ và thúc đẩy quyền con người trước hết là trách nhiệm và nghĩa vụ của các nhà nước, song cũng là quyền và trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân. Điều này đã được nêu trong Tuyên bố của Liên Hợp Quốc về trách nhiệm bảo vệ quyền con người của mọi cá nhân, tổ chức. Ngoài ra các văn kiện pháp lý quốc tế khác cũng đều ghi nhận nội dung này. Hiện nay, bảo vệ và thúc đẩy quyền con người đã được ghi nhận trong Hiến pháp và được nội luật hóa trong các văn bản pháp luật chuyên ngành của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Việc xác định các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan là rất quan trọng để bảo đảm hiện thực hóa các quyền con người trên thực tế. Tuy nhiên, ngay cả khi xác định được các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể thì việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người vẫn có thể chưa hiệu quả nếu không thiết lập được các cơ chế cho việc thực thi các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ đó. Cơ chế, theo cuốn Đại từ điển Tiếng Việt, là: cách thức sắp xếp tổ chức để làm đường hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện. Trên lĩnh vực quyền con người, cụm từ cơ chế của Liên Hợp Quốc về quyền con người (the United Nations Human Rights Mechanism) 32 hay được sử dụng trong các tài liệu chuyên môn để chỉ bộ máy các cơ quan chuyên trách và hệ thống các quy tắc, thủ tục có liên quan do Liên Hợp Quốc thiết lập để thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người [13, tr.328]. Từ cách hiểu chung về khái niệm cơ chế và cơ chế của Liên Hợp Quốc về quyền con người, có thể hiểu cơ chế bảo đảm thực thi quyền con người ở Việt Nam là một biểu hiện của cơ chế quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người. Theo đó, cơ chế bảo đảm thực thi quyền con người về môi trường ở quốc gia là bộ máy các cơ quan chuyên trách và hệ thống các quy tắc, thủ tục có liên quan do Nhà nước thiết lập ra để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người về môi trường. Cấu thành của cơ chế này bao gồm: hệ thống pháp luật về bảo vệ quyền con người về môi trường, có thể kể đến: Hiến pháp, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Bảo vệ rừng, Luật Tiếp cận thông tin… và hệ thống bộ máy cơ quan chuyên trách từ cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp kết hợp với nhau tạo nên một cơ chế vững chắc, thực hiện những nghĩa vụ của nhà nước nhằm bảo đảm, thúc đẩy quyền con người về môi trường. Tóm lại, quyền con người về môi trường là vấn đề có tính lịch sử và đang dần được phát triển lên cả về nhận thức, nội dung quyền. Dựa trên các cơ sở pháp lý quốc tế và thực tiễn xây dựng cơ chế bảo đảm ở các quốc gia khác, tuân theo bốn nguyên tắc và các nhóm nội dung quyền đã được phân tích (bao gồm nhóm quyền về nội dung và nhóm quyền về thủ tục) đặt ra yêu cầu cần phải xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực thi quyền con người về môi trường ở Việt Nam. Và để đánh giá được mức độ thực thi của cơ chế bảo đảm quyền con người về môi trường tiến tới hoàn hiện thì cần phải có những phân tích đánh giá sâu hơn thực trạng việc bảo đảm thực hiện quyền con người về môi trường ở Việt Nam hiện nay. 33 Chương 2 THỰC TRẠNG VIỆC BẢO ĐẢM THỰC HIỆN QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM 2.1. Thực trạng môi trƣờng Việt Nam Thập niên 2011-2020 tới là giai đoạn then chốt của Việt Nam trở thành nước công nghiệp hóa theo hướng hiện đại, trong đó các quá trình tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu và hội nhập quốc tế phải đồng thời tăng tốc và đi vào chiều sâu, đời sống của toàn xã hội. Trong thập niên này đang diễn ra quá trình tái cấu trúc và thay đổi mô thức tăng trưởng kinh tế toàn cầu để đối phó với nguy cơ biến đổi khí hậu, khủng hoảng tài chính, năng lượng và lương thực. Việt Nam sẽ hội nhập ngày càng sâu, rộng vào nền kinh tế toàn cầu, chính vì thế các biến động quốc tế sẽ tác động ngày càng mạnh đến phát triển kinh tế, xã hội, môi trường của Việt Nam. Và vấn đề quyền con người với môi trường cũng đứng trước những thách thức mới cần được nhận diện kịp thời, chính xác. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, biến đổi khí hậu kéo theo những hệ lụy đe dọa an ninh lương thực, an ninh năng lượng, an ninh sinh thái và ngày càng trở thành mối quan tâm lớn của nhân loại. Việt Nam là một trong những quốc gia được dự báo là chịu ảnh hưởng nặng nề nhất bởi biến đổi khí hậu do có đường bờ biển dài và các vùng châu thổ đất thấp, tập trung phần lớn dân cư và các hoạt động kinh tế. Hơn nữa, kinh tế Việt Nam vẫn phụ thuộc lớn vào nông nghiệp và tài nguyên thiên nhiên, do đó tác động của biến đổi khí hậu có thể sẽ nặng nề hơn. Từ góc độ quyền con người, biến đổi khí hậu có khả năng gây ra tác động tiêu cực. Cụ thể, đất nông nghiệp sẽ bị mất đi hoặc bị bỏ hoang vì nhiễm mặn, nếu Việt Nam không tích cực theo đuổi các chiến lược thích ứng và giảm thiểu tác động như việc xây đê bao chống mặn, nâng cấp hạ tầng cơ 34 sở, xây dựng đập giữ nước tại các lưu vực sông để làm nguồn cung cho mùa khô hạn, trồng rừng chống xói mòn và lưu giữ các bon. Sinh kế người dân sẽ trở nên kém bền vững nếu không có kế hoạch cụ thể cho việc chuyển đổi nghề cho người dân ven biển, thay đổi giống cây trồng, vật nuôi phù hợp với điều kiện khí hậu khô hạn và ngập mặn... Nói cách khác, các điều kiện môi trường xấu đi có thể tác động tiêu cực tới tỷ lệ đói nghèo ở Việt Nam, làm tổn hại đến những tiến bộ đã đạt được trong những thập niên vừa qua. Các hộ gia đình cận nghèo sẽ có nhiều nguy cơ tái nghèo. Việc thời tiết nóng lên và nước biển dâng có thể làm bùng nổ các dịch bệnh như sốt rét, sốt xuất huyết, dịch tả... ảnh hưởng xấu đến sức khỏe của người dân. “Môi trường là hệ thống các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo có tác động đối với sự tồn tại và phát triển của con người và sinh vật” [27, Điều 3]. Nói đến môi trường đó là một thể thống nhất, sự kết hợp của các yếu tố đang tác động và tồn tại xung quanh con người và toàn bộ sinh vật khác. “Thành phần môi trường là yếu tố vật chất tạo thành môi trường gồm đất, nước, không khí, âm thanh, ánh sáng, sinh vật và các hình thái vật chất khác” [27, Điều 3]. Môi trường là một khái niệm rất rộng, xét theo quan điểm rộng lớn nhất để đảm bảo được quyền con người đối với môi trường thì mỗi một thành phần của môi trường phải luôn được duy trì trong trạng thái ổn định, tích cực và hài hòa với các yếu tố khác. Tuy nhiên, trong phạm vi luận văn này chỉ đề cập môi trường sống với các yếu tố cấu thành điển hình nhất đó là đất, nước và không khí. Việc phân tích thực trạng môi trường sống, mức độ ô nhiễm, mức độ ảnh hưởng của các yếu tố thành phần đang hàng ngày tác động lên đời sống con người là cách để đánh giá được mức độ an toàn, mức độ được bảo vệ, bảo đảm các quyền con người về môi trường hiện nay. Tình trạng ô nhiễm môi trường ở Việt Nam trong những năm gần đây đang ngày càng có xu hướng xấu đi trầm trọng. Mặc dù đã có được sự quan 35 tâm từ các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương trong vấn đề quản lý, cải tạo nhưng tình hình môi trường chưa được cải thiện rõ nét. Mức độ ô nhiễm đất, nước, không khí tại các địa bàn khác nhau đều vượt mức cho phép, có nơi hơn rất nhiều lần, chứng tỏ lượng chất thải không qua xử lý hoặc xử lý không đúng quy định từ các hoạt động sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, sinh hoạt không có chiều hướng giảm. Vấn đề ô nhiễm môi trường còn gây ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế của quốc gia. Theo Ngân hàng Thế giới, hàng năm Việt Nam sẽ phải chịu tổn thất do ô nhiễm môi trường lên tới 5,5% GDP (như vậy, Việt Nam sẽ mất 3,9 tỷ USD trong 71 tỷ USD của GDP năm 2007, và khoảng 4,2 tỷ USD trong 76 tỷ USD của GDP năm 2008. Ngoài ra mỗi năm Việt Nam còn thiệt hại 780 triệu USD trong các lĩnh vực sức khỏe cộng đồng do ô nhiễm môi trường [21, tr.82-83]. 2.1.1. Môi trường nước Mức độ gia tăng các nguồn nước thải hiện nay là nguyên nhân chính dẫn đến ô nhiễm nguồn nước. Ô nhiễm nước bao gồm ô nhiễm nước mặt và ô nhiễm nước ngầm. Ô nhiễm nước mặt có nguyên nhân từ việc xả chất thải trực tiếp không qua xử lý từ nhiều nơi khác nhau vào các nguồn nước trên mặt đất. Ô nhiễm nước ngầm xảy ra khi nước bề mặt chảy qua rác thải sinh hoạt, nước rác công nghiệp, các chất ô nhiễm trên mặt đất… rồi thấm xuống nước ngầm. Chất thải từ hoạt động của các cơ sở sản xuất công nghiệp, khu công nghiệp và các làng nghề; chất thải từ hoạt động nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản; chất thải sinh hoạt; chất thải y tế hiện đang là những nguồn gây áp lực lớn nhất đến môi trường nước. Lượng nước thải tại các khu công nghiệp ngày càng tăng, tập trung chủ yếu ở các khu công nghiệp thuộc bốn vùng kinh tế trọng điểm ở cả nước. Nhiều khu công nghiệp đã đi vào hoạt động từ lâu nhưng không có hệ thống 36 xử lý nước thải, hoặc có nhưng vận hành không đúng yêu cầu nhằm mục đích tiết kiệm chi phí. Hiện tượng các doanh nghiệp trong khu công nghiệp không đấu đầu ống dẫn nước thải vào khu xử lý chung khá phổ biến. Theo Báo cáo môi trường quốc gia năm 2012, giai đoạn 2001-2005, ô nhiễm các chất hữu cơ là một trong những vấn đề nổi cộm tại 3 lưu vực sông lớn: Cầu, Nhuệ - Đáy và hệ thống sông Đồng Nai. Đến giai đoạn 2006-2011, ô nhiễm chất hữu cơ vẫn tiếp tục là vấn đề nóng tại 3 lưu vực sông nói trên, thậm chí còn có xu hướng gia tăng cả về mức độ ô nhiễm và xuất hiện thêm ở nhiều lưu vực sông khác [4, tr.102]. Bên cạnh đó, tình trạng xả thải tại chỗ, không qua xử lý, không theo quy trình dẫn đến ô nhiễm môi trường trầm trọng cũng diễn ra tại các làng nghề. Ô nhiễm làng nghề, cùng với việc gia tăng sử dụng chế phẩm hóa học trong sản xuất nông nghiệp; chất thải chăn nuôi gia súc và thủy sản không qua xử lý, trong khi diện tích ao, hồ nông thôn bị san lấp cho mục đích khác, hệ thống hạ tầng cơ sở chậm được nâng cấp, làm trầm trọng hơn ô nhiễm nguồn nước tại nông thôn. Theo các báo cáo đánh giá, môi trường nước mặt ở hầu hết các đô thị và ở nhiều lưu vực sông nước ta đều bị ô nhiễm các chất hữu cơ. Hầu hết các sông, hồ, kênh, rạch trong nội thành, nội thị, trị số hàm lượng các chất ô nhiễm của các thông số đặc trưng ô nhiễm hữu cơ đều vượt trị số giới hạn tối đa cho phép đối với nguồn nước loại B từ 2-6 lần. Hàm lượng chất hữu cơ và Coliform ở hầu hết các sống chảy qua các đô thị và các khu công nghiệp đều vượt giới hạn tối đa cho phép, nhiều nơi cao hơn tới 2-3 lần. Nước thải sinh hoạt chiếm trên 30% tổng lượng thải trực tiếp ra các sông hồ, hay kênh rạch dẫn ra sông. Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Hồng là 2 vùng tập trung nhiều lượng nước thải sinh hoạt nhất cả nước. 37 Bên cạnh những nguồn thải nêu trên, nước thải nông nghiệp cũng là vấn đề đáng quan tâm hiện nay. Đó là nguyên nhân chính gây ảnh hưởng đến nguồn nước tại những địa phương có nền kinh tế nông nghiệp phát triển mạnh như vùng đồng bằng sông Cửu Long. Nước thải từ hoạt động nông nghiệp có chứa hóa chất bảo vệ thực vật, hay thuốc trừ sâu, là thành phần độc hại cho môi trường và sức khỏe con người. Đặc biệt, các khu vực này, đời sống dân cư vẫn gắn với nguồn nước được dùng làm nước sinh hoạt hay sử dụng để nuôi trồng thủy sản. Nước thải y tế được xem là nguồn thải độc hại nếu không được xử lý trước khi thải ra môi trường. Do thành phần nước thải y tế chứa nhiều hóa chất độc hại với nồng độ cao và chứa nhiều vi trùng, vi khuẩn lây lan bệnh truyền nhiễm. “Mức độ gia tăng lượng nước thải y tế năm 2011 so với năm 2000 là hơn 20%” [4, tr.27]. Hầu hết các bệnh viện do Bộ Y tế quản lý đã được đầu tư hệ thống xử lý nước thải tập trung. Tuy nhiên, tại các bệnh viện thuộc Sở Y tế địa phương hay các bệnh viện thuộc ngành khác quản lý cũng như các cơ sở khám chữa bệnh tư nhân nằm rải rác, phần lớn chưa có hệ thống xử lý nước thải. “Theo Cục Quản lý môi trường y tế thuộc Bộ Y tế, năm 2011, nước ta có hơn 13.640 cơ sở y tế, khám chữa bệnh. Mỗi ngày, các đơn vị này thải ra khoảng 120.000m3 nước thải y tế, trong khi đó, chỉ có 53,4% trong số tổng bệnh viện có hệ thống xử lý nước thải y tế” [4, tr.27]. Tình hình ô nhiễm nguồn nước đã dẫn đến an ninh nguồn nước bị đe dọa nghiêm trọng. Theo số liệu thống kê, tổng trữ lượng nước mặt của Việt Nam đạt khoảng hơn 830-840 tỷ m3/năm, trong đó 63% lượng nước được sản sinh từ nước ngoài. Hiện nay chúng ta đã sử dụng khoảng 400 tỷ m3 mỗi năm. Điều đó cho thấy chúng ta đang phụ thuộc vào nguồn nước chảy từ nước ngoài đến. Các quốc gia trên thượng nguồn các dòng sông xuyên biên giới hiện đang tích cực đắp đập giữ nước, thậm chí chuyển nước sang các dòng 38 sông khác của họ. Nếu như thiếu nước, chúng ta sẽ không thể phát triển được, chưa kể sẽ phải nhượng bộ các quốc gia trên thượng nguồn về nhiều mặt để có nước. Ngoài ra, việc dùng nước lãng phí và làm ô nhiễm tất cả các hệ thống sông ngòi nội địa, khiến cho mối đe dọa an ninh nguồn nước sẽ trở thành mối đe dọa hàng đầu. Sự phân bố không đồng đều nguồn nước trong cả nước và mức độ ô nhiễm nguồn nước là một trong các nguyên nhân gây bất bình đẳng trong việc tiếp cận nguồn nước cần thiết cho sự sống. Khoảng 60% lượng nước ở Việt Nam bắt nguồn từ sông Mê Công. Đồng bằng sông Mê Công chiếm 12% tổng diện tích nước bề mặt, và 20% dân số cả nước. Tại đây, tỷ lệ nước trung bình trên đầu người là 28.000m3, trong khi đó tỷ lệ này ở lưu vực sông Đồng Nai chỉ là 3.000m3. Lượng nước sử dụng trung bình ở Việt Nam chỉ chiếm 10% tổng lưu lượng nước bề mặt, nhưng không đều, trong đó khu vực từ Đà nẵng đến Nha Trang có mức sử dụng cao nhất 35%; Thanh Hóa đến Huế 23% [21, tr.125]. Chính vì vậy đối với nhiều khu vực, vấn đề tiếp cận được với nguồn nước được xem là quan trọng hơn so với khả năng chi trả của người dân. Bất bình đẳng trong vấn đề tiếp cận nước còn thể hiện ở đối tượng phụ nữ, trẻ em so với các đối tượng khác. Do sự bất bình đẳng xã hội và văn hóa, thiên chức người vợ, người mẹ phải thực hiện các công việc đồng áng, nội trợ, chăm sóc gia đình, họ thường có sự áp lực lớn đối với sức khỏe, ngoài các bệnh chung thường gặp có liên quan đến nước và thiếu điều kiện vệ sinh, ở một số vùng nông thôn, miền núi, phụ nữ còn bị bệnh đặc thù do thiếu nước sạch. Hàng triệu phụ nữ và trẻ em nông thôn miền núi vẫn phải dành nhiều giờ mỗi ngày lấy nước từ xa, thường là nguồn nước chưa qua xử lý. Rõ ràng, các tác động từ tình trạng phân bố không đều, thiếu nước sạch không chỉ dừng lại ở vấn đề sức khỏe mà còn ảnh hưởng tới đời sống, tương lai của trẻ em, đặc biệt là trẻ 39 em nữ (nhân lực chủ yếu trong việc đi lấy nước). Việc tốn nhiều nhiều thời gian dành cho việc đi lấy nước dẫn đến việc nhiều bé gái không thể đi học, và nguy cơ bạo lực gia tăng khi họ đi xa để tìm kiếm nước. Nước sạch còn có liên quan trực tiếp đến vấn đề sức khỏe và sự sống. Ở một số nước, một phần không nhỏ dân số không được tiếp cận với nước uống an toàn, và điều đó ảnh hưởng tới đời sống hàng ngày, đặc biệt là vấn đề sức khỏe của người nghèo chẳng hạn như nhiễm bệnh viêm gan và dịch tả trên quy mô rộng. Theo ước tính, tại bất kì thời gian nào, số người nhập viện vì căn bệnh có nguyên nhân là thiếu tiếp cận nước uống an toàn, vệ sinh kém luôn chiếm khoảng 50% trong tổng số bệnh nhân. Khoảng 88% trường hợp tiêu chảy trên toàn thế giới là do nước không an toàn, vệ sinh không đầy đủ. Việt Nam có gần 80% loại bệnh tật liên quan đến chất lượng nước và vệ sinh môi trường mà chủ yếu là do chất lượng nước, nhất là các bệnh về đường ruột, bệnh tả, bệnh thương hàn... Tình hình càng trở nên cấp bách hơn, khi các loại bệnh xảy ra, đặc biệt là ỉa chảy, lỵ ngày càng có xu hướng gia tăng. Các bệnh sán lá gan, sán lợn vẫn khá phổ biến. Khu vực nông thôn Việt Nam có tỷ lệ người nhiễm sán, giun đũa, giun móc... được xếp vào loại cao nhất thế giới. “Những khảo sát gần đây cho thấy 100% trẻ em từ 4 - 14 tuổi ở nông thôn miền Bắc nhiễm giun đũa, từ 50 - 80% nhiễm giun móc” [21, tr.128]. Mặc dù nhiều dự án về nước sạch đã được triển khai tại các vùng nông thôn Việt Nam trong những năm qua nhưng tính đến cuối những năm 1990, tỷ lệ dân cư nông thôn được sử dụng nước hợp vệ sinh ở Việt Nam vẫn còn rất thấp. Chương trình mục tiêu quốc gia và vệ sinh môi trường nông thôn được bắt đầu năm 1998 và đã trải qua hai giai đoạn 1998-2005 (theo Quyết định số 237/1998/QĐ-TTg ngày 03 tháng 12 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn) và giai đoạn 2006-2010 (theo Quyết định số 277/2006/QĐ-TTg ngày 11 40 tháng 12 năm 2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc Phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn giai đoạn 20062010). Các Chương trình đó đã tạo được những chuyển biến tích cực: Ước tính tỷ lệ dân số nông thôn được cung cấp nước hợp vệ sinh cao dần theo các năm và đến năm 2010 cả nước đã có khoảng 79% người dân nông thôn được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh, vượt mức so với kế hoạch 75% đề ra cho giai đoạn 2006-2010 và tăng gần gấp đôi so với năm 2000. Khu vực nông thôn Việt Nam đã đạt Mục tiêu thiên niên kỷ về tăng gấp đôi số lượng người dân được tiếp cận nguồn nước hợp vệ sinh vào năm 2005 (62%) so với năm 1999 (30%) [21, tr.130-131]. Theo Quyết định số 366/QĐ-TTg ngày 31 tháng 3 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc Phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn giai đoạn 2012-2015 đã đặt mục tiêu đến cuối năm 2015 sẽ có 85% dân số nông thôn được sử dụng nước sạch sinh hoạt hợp vệ sinh, trong đó 45% sử dụng nước đạt quy chuẩn QCVN 02BYT với số lượng ít nhất là 60 lít/người/ngày; 100% các trường học mầm non và phổ thông, trạm y tế xã ở nông thôn đủ nước sạch. Về vệ sinh môi trường, tiến tới đạt 65% số hộ gia đình ở nông thôn có nhà tiêu hợp vệ sinh; 45% số hộ nông dân chăn nuôi có chuồng trại hợp vệ sinh; 100% các trường học mầm non và phổ thông, trạm y tế xã ở nông thôn đủ nhà tiêu hợp vệ sinh (Điểm b Khoản 3 Điều 1). Từ những phân tích về thực trạng trong tương lai, do ảnh hưởng của biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường, nước biển dâng và hàng hoạt yếu tố khác, môi trường nước của chúng ta sẽ ngày càng bị ô nhiễm và phát sinh nhiều vấn đề ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống của người dân, ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế của đất nước. Đó là mối liên hệ qua lại giữa môi trường 41 bị ô nhiễm dẫn đến việc không bảo đảm được quyền của con người đối với các yêu cầu được sống trong môi trường trong lành. 2.1.2. Môi trường đất Chất thải sinh hoạt của các khu dân cư, chất thải y tế, chất thải công nghiệp, chất thải nông nghiệp và đặc biệt các chất thải độc hại không qua xử lý, không chôn lấp đúng quy trình, ngấm vào đất đang dần làm thay đổi hàm lượng các chất hóa học, hữu cơ có trong đất. Lượng chất thải rắn ở các đô thị, nông thôn trong các hoạt động sản xuất công nghiệp ngày càng tăng, đặc biệt chất thải rắn từ các khu công nghiệp ở các vùng kinh tế trọng điểm cũng dần tăng lên. Theo thống kê, lượng chất thải rắn của các khu công nghiệp phía Nam chiếm tỉ trọng lớn nhất, nhiều gấp 3 lần lượng chất thải rắn độc hại ở vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ và gấp 20 lần lượng chất thải rắn độc hại ở vùng kinh tế trọng điểm miền Trung. Lượng rác thải đô thị tăng trung bình 20% mỗi năm. Lượng chất thải rắn phát sinh trung bình tăng hàng năm (2003-2008) từ 150-200%, chất thải rắn sinh hoạt đô thị tăng trên 200%, chất thải rắn công nghiệp tăng 181% và dự tính còn tiếp tục tăng trong thời gian tới. Theo dự báo của Bộ xây dựng, Bộ tài nguyên và môi trường, đến năm 2015 khối lượng chất thải rắn phát sinh ước đạt khoảng 44 triệu tấn/năm, đặc biệt là chất thải rắn đô thị và công nghiệp [21, tr.85-86]. Chất thải rắn nguy hại từ các làng nghề và chất thải rắn y tế cũng tăng theo các năm. Theo thống kê của Trung tâm Nghiên cứu và Quy hoạch Môi trường Đô thị - Nông thôn, Bộ Xây dựng năm 2008 cho thấy: “Tổng lượng chất thải rắn nguy hại phát sinh từ các làng nghề trên toàn quốc khoảng 2.800 tấn/ngày. Năm 2008, tổng lượng chất thải rắn y tế phát sinh là 490 tấn/ngày, trong đó khoảng 60 - 70 tấn/ngày là chất thải y tế nguy hại phải xử lý” [21, tr.86]. 42 Mặc dù khối lượng thải lớn nhưng tỷ lệ thu gom rác thải, chất thải rắn công nghiệp, y tế hiện nay vẫn chưa đạt yêu cầu. “Tỷ lệ thu gom chỉ chiếm khoảng 70% lượng thải, trong đó ở thành thị đạt 80% và nông thôn đạt 60%” [21, tr.86]. Việc thu gom rác thải tại nông thôn gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là tại các khu vực đặc thù sông nước như vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Về phương pháp thu gom rác chưa đảm bảo vệ sinh, mỹ quan; cách thức xử lý rác thải chưa đúng quy cách, quy trình. Chất thải rắn công nghiệp, chất thải rắn độc hại là loại chất thải khó phân hủy và nguy hiểm đến tình trạng môi trường, ảnh hưởng trực tiếp đến môi trường đất và có tác động đến sức khỏe của con người thì cần phân loại từ nguồn và tiến hành xử lý, theo dõi, kiểm soát. Tuy nhiên việc kiểm soát chất thải, đặc biệt là chất thải nguy hại vẫn chưa đảm bảo tính chặt chẽ trong cả quá trình dẫn đến thực tế là chất thải không được phân loại từ đầu, và tiến hành chôn lấp không đúng quy định thậm chí còn được tự ý tái chế gây ảnh hưởng tới môi trường và sức khỏe người dân, gây ô nhiễm nặng hơn. Tình hình các bãi chôn lấp rác thải chưa đảm bảo tính tương ứng với nhu cầu thu gom, tình trạng quá tải vẫn còn phổ biến; các điểm chôn lấp không đạt tiêu chuẩn trong khi đó việc xây dựng các bãi rác thải mới chậm được quy hoạch do thiếu vị trí, thiếu vốn đầu tư. Các doanh nghiệp được cấp giấy phép vận chuyển, xử lý chất thải rắn, chất thải độc hại còn ít, năng lực hạn chế, công nghệ chưa hoàn chỉnh, chưa phù hợp, nên hiệu quả chưa cao, một số trường hợp gây ô nhiễm thứ cấp. Ngoài ra, cách tính phí rác thải như hiện nay không tạo cơ chế khuyến khích đối tượng xả rác thải phân rác tại nguồn và có hành vi giảm rác thải. Tiếp cận đất có ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền của người dân. Đất là môi trường thường được các cá nhân, tổ chức lựa chọn để chôn lấp, che giấu các sản phẩm của quá trình sản xuất công nghiệp, nông nghiệp, sinh 43 hoạt… mà chưa qua xử lý do môi trường đất khó để phát hiện tình trạng ô nhiễm bằng cảm quan thông thường hơn các môi trường khác. Tuy nhiên quá trình thẩm thấu, phân hủy của các chất trong đất thường diễn ra trong một thời gian rất dài, chính vì vậy việc ảnh hưởng liên tục từ môi trường đất đến con người nhưng lại không được nhận biết. Cụ thể, ô nhiễm môi trường đất sẽ ảnh hưởng lâu dài đến sức khỏe của người sinh sống trên mảnh đất, vùng đất, khu vực đó. Đất chứa đựng các hóa chất độc hại sẽ trực tiếp làm cho cây cối, hoa màu, những sinh vật lấy nguồn dinh dưỡng từ chất bị nhiễm nguồn độc hại. Và sản phẩm của cây cối, hoa màu, sinh vật này khi được làm thành nguồn thực phẩm sẽ lại trực tiếp chuyển các dư lượng chất độc hại vào cơ thể, dẫn đến tình trạng bệnh tật, sức khỏe của con người. Hoạt động quản lý không chặt chẽ, không có hướng dẫn cụ thể đến người nông dân dẫn đến việc các chế phẩm hóa học được sử dụng trong sản xuất nông nghiệp một cách tràn lan (trong đó có nhiều chủng loại bị cấm) đã làm cho chất lượng đất xấu đi rất nhanh, ảnh hưởng đến năng suất canh tác. Việc sử dụng các chế phẩm hóa học quá nhiều, đặc biệt là phân bón hóa học với các chất hữu cơ để tăng năng suất cây trồng, vật nuôi dẫn đến hiện tượng phú dưỡng, làm cho đất bị thừa hữu cơ không có khả năng gieo trồng, làm chết các sinh vật có ích trong đất. Quá trình tích lũy các hóa chất độc hại theo thời gian dẫn đến tình trạng ô nhiễm đất ngày càng nghiêm trọng. Lượng dư thừa các chế phẩm này có đặc điểm là rất độc đối với mọi sinh vật, tồn dư lâu dài trong môi trường, hủy diệt tất cả những sinh vật có hại và có lợi trong môi trường đất, nước. Hậu quả của ô nhiễm nguồn đất kéo theo hiệu quả kinh tế của hoạt động sản xuất nông nghiệp, công nghiệp sử dụng chất liệu đất đai sẽ bị giảm sút. Xét ở khía cạnh khác, quyền con người về môi trường đối với lĩnh vực đất đai còn được xem xét dưới góc độ các nội dung quyền pháp lý. Con người 44 cần được đảm bảo quyền được tiếp cận nguồn lực đất đai, có đất đai để ở, để lao động, sản xuất phục vụ đời sống. Bên cạnh đó, con người có quyền được công nhận quyền sử dụng đối với nguồn đất đai thuộc quản lý hợp pháp của mình; được có các quyền pháp lý nhất định đối với đất đai. Vì vậy, nhà nước cần có sự ghi nhận trong pháp luật, các định hướng, biện pháp, cách thức để đảm bảo quyền con người được tiếp cận, được đảm bảo về nguồn lực đất đai, được có các quyền về sử dụng, quyền được bảo vệ khỏi tranh chấp, quyền được khiếu nại tố cáo đối với các vi phạm quyền về đất đai. 2.1.3. Môi trường không khí Tốc độ phát triển hệ thống hạ tầng đô thị chậm hơn nhiều so với tốc độ gia tăng phương tiện giao thông cơ giới - nguồn gây 70-90% ô nhiễm không khí đô thị. Tốc độ, mật độ xây dựng đô thị trong những năm gần đây dẫn đến mức độ ô nhiễm không khí tại các thành phố lớn là đáng báo động, gấp nhiều lần mức cho phép, ảnh hưởng đến sức khỏe con người. Tỷ lệ bình quân diện tích đất cây xanh trên đầu người ở các đô thị khá thấp cũng là một lý do dẫn đến mức độ ô nhiễm không khí ở Việt Nam cao hơn nhiều lần so với chuẩn thế giới và khu vực. Bên cạnh đó, phần lớn các nhà máy, xí nghiệp trong và ngoài các khu công nghiệp chưa có hệ thống xử lý khí thải nên đã xả vào môi trường một lượng lớn bụi và các khí độc hại làm tổn hại sức khỏe không chỉ của những người lao động trực tiếp mà còn làm phát sinh và gia tăng bệnh tật của dân cư các vùng xung quanh. Theo đánh giá của chương trình môi trường Liên Hiệp Quốc, ở hầu hết các khu công nghiệp và đô thị Việt Nam, môi trường không khí đều bị ô nhiễm, nồng độ bụi vượt trên chuẩn cho phép từ 1,3 đến 3 lần; thậm chí ở một số khu vực, nồng độ bụi vượt tiêu chuẩn cho phép từ 10 lần đến 20 lần. Trong đó, các cơ sở sản xuất xi măng, cơ khí, luyện kim, hóa chất phân bón, nhiệt điện, vật liệu 45 xây dựng... có mức độ gây ô nhiễm nặng nề. Theo kết quả điều tra của Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương năm 2008, trên 275 doanh nghiệp (các ngành vật liệu xây dựng, hóa chất, luyện kim, cơ khí) cho thấy: 23% cơ sở sản xuất này có nồng độ khí thải độc hại vượt tiêu chuẩn cho phép từ 1,5 đến 50 lần [21, tr.84-85]. Theo phản ánh từ các kênh thông tin báo chí, tình trạng không khí của Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh hiện đang chịu sự ô nhiễm nghiêm trọng. Hai thành phố lớn của Việt Nam này cũng đứng đầu châu Á về mức độ ô nhiễm bụi, benzene, sunfua đioxit. Tình trạng ô nhiễm không khí do bụi, khí C02, khí CH4 và các khí thải khác xảy ra cả ở đô thị và nông thôn, đặc biệt cao tại các khu công nghiệp, các làng nghề, các nút giao thông. Tình trạng sương mù axít cảm nhận được ở khu vực Thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội, đặc biệt là ở Đông Nam Bộ. Kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học về môi trường cho thấy đến 60-70% số trận mưa trong năm của vùng Đông Nam bộ là mưa axít, cao hơn cả các tỉnh phía Bắc. Ô nhiễm môi trường không khí vừa là dấu hiệu vừa là nguyên nhân của sự biến đổi khí hậu. Các phát thải khí nhà kính trong ngành năng lượng, trong hoạt động công nghiệp, nông nghiệp, lĩnh vực chất thải… vẫn đang là nguồn chính của sự biến đổi khí hậu. Tác động của ô nhiễm môi trường không khí và biến đổi khí hậu lên đời sống con người là rất lớn. Đối với lĩnh vực nông nghiệp, biến đổi khí hậu làm cho pha ̣m vi phân bố các cây trồ ng nhiê ̣t đới mở rô ̣ng và cây trồng á nhiê ̣t đới thu he ̣p la ̣i; ngâ ̣p úng và ha ̣n hán xuấ t hiê ̣n với tầ n suấ t cao hơn; mô ̣t phầ n đáng kể diê ̣n tích đấ t trồ ng tro ̣t vùng đồ ng bằ ng duyên hải, châu thổ sông Hồ ng, sông Mê Kông bi ̣ngâ ̣p mă ̣n do nước biể n dâng... Đối với lĩnh vực lâm nghiệp, ô nhiễm môi trường không khí, biến đổi khí hậu làm cho diê ̣n tić h rừng ngâ ̣p mă ̣n bi ̣thu he ̣p ; rừng nguyên s inh bị thay đổ i ranh giới ; nguy cơ tuyê ̣t chủng m ột số loài động, thực vật hoang dã ; 46 gia tăng nguy cơ cháy rừng , sâu bê ̣nh , dịch bệnh ...; địa bàn sinh số ng của mô ̣t số loài thủy sản nước ngo ̣t b ị biến mất; xuất hiện hiê ̣n tươ ̣ng phân tầ ng nhiê ̣t đô ̣ trong thủy vực nước đứng , ảnh hưởng đến quá trình sinh sống của các loài thuỷ sinh. Đối với ngành năng lượng và giao thông vận tải là các hiệu ứng nước biể n dâng ảnh hưởng đế n các dàn khoan dầ u trên biể n , hê ̣ thố ng các công trình ven biể n ; dòng chảy các con sông có thủy điện bị ảnh hưởng . Ngoài ra, nhiê ̣t đô ̣ tăng cao s ẽ tăng chi phí thông gió , làm mát các hầm lò , giảm hiệu suấ t của các nhà máy điê ̣n; tiêu thu ̣ điê ̣n cho sinh hoa ̣t gia tăng... Về trước mắt, ô nhiễm môi trường không khí, biến đổi khí hậu đã làm ảnh hưởng đến các quyền kinh tế của con người. Theo đó, những yếu tố cần thiết về yếu tố tự nhiên đã làm hạn chế việc sản xuất, kinh doanh, đời sống sinh hoạt. Không những thế, biến đổi khí hậu còn ảnh hưởng trực tiếp tới quyền được đảm bảo môi trường sống trong lành, quyền được đảm bảo sức khỏe tốt nhất của con người. Biến đổi khí hậu sẽ ảnh hưởng đến sức khỏe của con người trong tương lai. Vì hệ sinh thái nuôi dưỡng cuộc sống, cung cấp cho chúng ta thức ăn, không khí và cả nước uống đang bị ảnh hưởng, nhiệt độ tăng lên làm tăng tác động tiêu cực đối với sức khỏe con người, dẫn đến gia tăng một số nguy cơ đối với tuổi già, người mắc bệnh tim mạch, bệnh thần kinh. Tình trạng nóng lên cũng làm thay đổi cấu trúc vectơ truyền nhiễm theo mùa. Ở miền Bắc, mùa đông sẽ ấm lên, dẫn tới thay đổi đặc tính trong nhịp sinh học của con người. Biến đổi khí hậu còn làm tăng khả năng xảy ra một số bệnh nhiệt đới: sốt rét, sốt xuất huyết, làm tăng tốc độ sinh trưởng và phát triển nhiều loại vi khuẩn và côn trùng, vật chủ mang bệnh, tăng số lượng người bị bệnh nhiễm khuẩn dễ lây lan. Thiên tai như bão, tố, nước dâng, ngập lụt, hạn hán, mưa lớn và sạt lở đất... gia tăng về cường độ và tần số làm tăng số người bị thiệt mạng 47 và ảnh hưởng gián tiếp đến sức khỏe thông qua ô nhiễm môi trường, suy dinh dưỡng, bệnh tật hoặc do những đổ vỡ của kế hoạch dân số, kinh tế - xã hội, cơ hội việc làm và thu nhập. Những đối tượng dễ bị tổn thương nhất chính là nông dân nghèo, các dân tộc thiểu số ở miền núi, người già, trẻ em và phụ nữ. 2.2. Thực trạng pháp luật Việt Nam trong việc bảo đảm quyền con ngƣời về môi trƣờng Những phân tích môi trường sống ở Việt Nam đã dựng nên cái nhìn khái quát đó là quyền con người về môi trường ở Việt Nam đang thực sự có vấn đề, kéo theo một số quyền khác của con người cũng sẽ không được bảo đảm. Đó là sự hủy hoại sức khỏe mà chính bản thân họ chưa nhận thấy được; là sự nhiễm các bệnh có nguồn gốc từ nguồn nước ô nhiễm, từ môi trường đất với các hóa chất độc hại, từ môi trường không khí đầy bụi, tiếng ồn; là sự chưa bảo đảm các quyền thủ tục để người dân có thể được phản ánh, được ghi nhận và thực hiện các quyền con người về môi trường...Vậy thực trạng pháp luật về quyền con người đối với môi trường ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Để phân tích và đánh giá pháp luật bảo đảm quyền con người về môi trường, luận văn tập trung phân tích quy định của pháp luật trong quản lý nhà nước về môi trường, quản lý tài nguyên đất đai, quản lý tài nguyên nước; pháp luật về quyền thủ tục của quyền con người về môi trường. 2.2.1. Pháp luật bảo đảm quyền con người được sống trong môi trường an toàn, trong lành Trước đây, quyền con người về môi trường chưa được ghi nhận trong Hiến pháp. Các bản Hiến pháp trước chỉ nói đến nghĩa vụ phải bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường (Điều 36 Hiến pháp 1980; Điều 29, Điều 112 Hiến pháp 1992). Hiến pháp 2013 thể hiện sự quan tâm của Đảng, Nhà nước Việt Nam khi ghi nhận quyền về môi trường tại Điều 43 Chương II 48 Quyền con người, Quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân: “Mọi người có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ bảo vệ môi trường” [26]. Nội dung quyền này được hiểu là con người có quyền sống, quyền được sống, quyền có tiêu chuẩn cao nhất về sức khỏe môi trường. Sự ghi nhận của Hiến pháp 2013 là bước định hướng quan trọng để quyền con người về môi trường được cụ thể hơn trong các văn bản hướng dẫn thi hành, là điều kiện tiên quyết, cơ sở pháp lý vững chắc cho việc nâng cao và bảo đảm quyền con người về môi trường ở Việt Nam hiện nay. Cụ thể hóa Hiến pháp 2013, Luật Bảo vệ môi trường 2014 cũng lần đầu tiên ghi nhận quyền con người về môi trường. Tuy không quy định một cách rõ ràng các nội dung quyền, điều kiện bảo đảm quyền con người về môi trường nhưng những nội dung của Luật Bảo vệ môi trường 2014 đã thể hiện bước tiến trong quá trình xây dựng cơ sở pháp lý, ghi nhận và bảo đảm quyền con người. Cụ thể tại Khoản 2 Điều 4 Luật Bảo vệ môi trường 2014 quy định: “Bảo vệ môi trường gắn kết hài hòa với phát triển kinh tế, an sinh xã hội, bảo đảm quyền trẻ em, thúc đẩy giới và phát triển, bảo tồn đa dạng sinh học, ứng phó với biến đổi khí hậu để bảo đảm quyền mọi người được sống trong môi trường trong lành” [27]. Các quy định về môi trường ở Việt Nam bắt đầu được quan tâm xây dựng từ đầu thập niên 1990. Qua gần 20 năm, đến nay hệ thống luật pháp liên quan đến tài nguyên và môi trường của Việt Nam đã khá đồ sộ bao gồm hệ thống: Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng, Luật Khoáng sản, Luật tài nguyên nước, Luật Thủy sản, Luật Đa dạng sinh học... và các nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường của các cơ quan chức năng còn thấp. Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện các kế hoạch 5 năm cho thấy, 5/6 chỉ tiêu cơ bản về môi trường không đạt mục 49 tiêu đề ra. Nguyên nhân chủ yếu của việc không đạt yêu cầu là hệ thống luật pháp và chính sách về bảo vệ môi trường còn nhiều kẽ hở, thiếu quy định thực thi; các chính sách còn có những chỗ mâu thuẫn và không quy định rõ chức năng, thẩm quyền của các cơ quan thực hiện dẫn đến việc chậm trễ trong việc triển khai các chính sách, cũng như chậm đưa ra các quyết định hành chính; hiệu lực của hệ thống các văn bản này đối với việc bảo vệ và sử dụng hiệu quả tài nguyên, môi trường còn yếu; yếu tố con người trong quản lý và giám sát chưa đáp ứng yêu cầu cụ thể. Hệ thống luật pháp và chính sách về bảo vệ môi trường, nhất là môi trường công nghiệp chưa đầy đủ, đồng bộ. Ví dụ trong Luật hình sự có quy định về tội phạm môi trường, nhưng không định nghĩa rõ thế nào bị coi là tội phạm môi trường; và trong Luật bảo vệ môi trường các quy định tội danh liên quan đến tài nguyên, môi trường còn sơ sài; không làm rõ và có sự phân biệt các tính chất, mức độ của các hành vi vi phạm môi trường. Luật Bảo vệ môi trường 2015 sẽ có hiệu lực vào ngày 01/1/2015, tuy nhiên thời điểm này hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn Luật vẫn chưa được ban hành mới. Sự chậm trễ này sẽ tạo ra “lỗ hổng” và “vênh” của hệ thống pháp luật khi thực hiện quản lý tài nguyên môi trường. Việc không đồng bộ, mâu thuẫn giữa các chính sách ban hành và văn bản pháp luật hướng dẫn thực hiện; không quy định rõ chức năng, thẩm quyền của các cơ quan thực thi dẫn đến việc chậm trễ trong việc triển khai, cũng như chậm đưa ra các quyết định xử lý hành chính. Những khó khăn trong việc thu gom rác thải tại nông thôn như địa điểm chôn lấp, công nghệ xử lý cho đến việc nhân lực thực hiện và nguồn tài chính có một phần nguyên nhân do việc ban hành và hướng dẫn thực hiện chính sách không tính đến đặc thù của vùng nông thôn. Thông tư số 13/2007/TT-BXD ngày 31 tháng 12 năm 2007 của Bộ Xây 50 dựng hướng dẫn thực hiện Nghị định số 59/2007/NĐ-CP về quản lý chất thải chủ yếu hướng dẫn quy hoạch quản lý chất thải rắn nguy hại, quản lý chất thải rắn liên vùng, liên đô thị. Trong khi khu vực nông thôn chủ yếu là quản lý chất thải rắn theo xã, thị trấn, thậm chí theo cụm dân cư thôn xóm, gia đình. Do thiếu cơ chế hoạt động nên việc bố trí kinh phí phục vụ công tác khá hạn chế, chủ yếu do ngân sách các xã, huyện và người dân đóng góp. Các quy định của pháp luật quản lý ô nhiễm làng nghề cũng đang là vấn để khó khi đặt ra yêu cầu giải quyết vấn đề bảo vệ môi trường làng nghề, đảm bảo quyền cộng đồng dân cư trong làng nghề được sống trong môi trường trong lành và quyền có việc làm đảm bảo sinh kế người dân. Thông tư số 46/2011/TT-BTNMT ngày 26 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về bảo vệ môi trường làng nghề đã bước đầu quy định những nội dung cơ bản về bảo vệ môi trường làng nghề. Tuy nhiên văn bản này chưa quy định cụ thể về việc các làng nghề phải có hệ thống thu gom và xử lý nước thải tập trung, chưa có quy định về biện pháp giảm thiểu phát sinh khí thải, chất thải theo các đặc thù riêng của mỗi loại hình sản xuất làng nghề. Các quy định của hệ thống pháp luật liên quan đến lĩnh vực môi trường vẫn còn chưa giải quyết được hết các vấn đề phát sinh trong thực tiễn. Ví dụ, hiện nay chủ thể có các hành vi vi phạm và làm ô nhiễm môi trường có chủ thể là pháp nhân. Chủ thể này thường vi phạm với quy mô lớn, phạm vi rộng với mức độ nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng, tuy nhiên trong Bộ Luật hình sự lại chưa ghi nhận truy cứu trách nhiệm hình sự đối với chủ thể này. Mặc dù trong Luật bảo vệ môi trường đã có quy định về bồi thường thiệt hại, nhưng không có cơ chế giám sát. Hơn nữa cách tính tác động ngoại ứng tiêu cực đối với môi trường và sức khỏe con người chưa được quy định đã gây khó khăn cho việc giải quyết các khiếu kiện đòi bồi thường thiệt hại môi trường, dẫn đến kéo dài vụ việc, tình trạng ô nhiễm không được khắc phục, quyền lợi người dân bị ảnh hưởng. 51 Các quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường - một trong những biện pháp quan trọng mà các quốc gia sử dụng để bảo vệ môi trường vẫn còn một số bất cập. Đánh giá tác động môi trường là cách thức để dự báo được các tác động đến môi trường khi thực hiện các dự án đầu tư, trên cơ sở đó đưa ra các biện pháp phù hợp để xử lý hoặc ngăn chặn những tác động tiêu cực khi triển khai dự án. Do đó đánh giá tác động môi trường là một trong những công cụ hữu hiệu để thực hiện nguyên tắc phòng ngừa; đảm bảo sự phát triển hài hoà giữa các lợi ích kinh tế - xã hội với các lợi ích về môi trường. Tuy nhiên, thực trạng cho thấy pháp luật về đánh giá tác động môi trường vẫn còn chưa hoàn thiện. Một số vấn đề nổi lên đó là: trong các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường chưa quy định trách nhiệm pháp lý đối với các chủ đầu tư hay tổ chức tư vấn lập báo cáo đánh giá tác động môi trường khi có hành vi lập báo cáo đánh giá tác động môi trường không đúng với những tác động tiêu cực lên môi trường nơi dự án thực hiện. Nhiều chủ dự án chỉ coi đây là một thủ tục trong quá trình chuẩn bị hoặc thực hiện dự án. Vì vậy, khi được yêu cầu lập báo cáo đánh giá tác động môi trường thì chỉ làm lấy lệ, cho đủ thủ tục để được thông qua chứ không quan tâm đến những tác động và nguy cơ môi trường thực sự. Một trong những minh chứng cho hiện tượng này là việc cấp phép ồ ạt cho các dự án xây dựng sân golf trong thời gian qua. Các chế tài và cơ chế xử lý vi phạm đối với các vi phạm trong hoạt động đánh giá tác động môi trường chưa đủ mạnh nên chưa đủ sức răn đe buộc các chủ đầu tư tự giác lập và thực hiện đầy đủ các biện pháp bảo vệ môi trường trong báo cáo đánh giá tác động môi trường và yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường. Quá trình đánh giá tác động môi trường liên quan trực tiếp tới hệ thống tiêu chuẩn môi trường, nhưng hiện nay hệ thống các tiêu chuẩn môi trường Việt Nam được áp dụng trên thực tế 52 chưa thực sự hợp lý, có những lĩnh vực quy định chồng chéo, trùng lặp, trong khi có nhiều lĩnh vực cần phải tuân thủ tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường nhưng lại không được quy định như hoạt động lập và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường… 2.2.2. Pháp luật bảo đảm quyền con người về môi trường nước Luật Tài nguyên nước 1998 và Luật Tài nguyên nước 2012 đã xây dựng được hành lang pháp lý trong việc quản lý nguồn nước; tổ chức và điều phối hoạt động quản lý tài nguyên nước; phòng, chống ô nhiễm suy thoái, cạn kiệt và ứng phó, khắc phục sự cố ô nhiễm nguồn nước lưu vực sông; trách nhiệm, thẩm quyền quản lý nhà nước về lưu vực sông; sử dụng hợp lý nguồn nước. Nghị định số 120/2008/NĐ-CP ngày 01/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ về quản lý lưu vực sông; Nghị định số 201/2013/NĐ-CP ngày 27/11/2013 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên nước đã quy định cụ thể về các biện pháp bảo vệ môi trường nước; phòng, chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trên lưu vực sông; kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm và bảo vệ chất lượng nước trên lưu vực; kế hoạch phòng chống ô nhiễm môi trường nước và phục hồi các nguồn nước bị ô nhiễm trên lưu vực sông. Bên cạnh các văn bản quy phạm pháp luật, nhà nước ta còn đưa ra các Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020; Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Chương trình mục tiêu quốc gia khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường giai đoạn 20122015 nhằm nâng cao hơn nữa công tác bảo vệ môi trường nước. Song song với việc ban hành các quy phạm pháp luật, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về chất lượng nước sông, hồ; quy chuẩn nước thải sinh hoạt, nước thải đối với các ngành công nghiệp... đã tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy mạnh công tác bảo vệ môi trường nước. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cùng những chiến lược, chính 53 sách về tài nguyên nước bước đầu xây dựng được cơ sở pháp lý về bảo vệ và quản lý nguồn tài nguyên nước. Tuy nhiên vẫn còn những hạn chế nhất định: Thứ nhất là các quy định của pháp luật về lĩnh vực tài nguyên nước còn chồng chéo. Theo chức năng nhiệm vụ được phân công, lĩnh vực bảo vệ môi trường nước và quản lý tài nguyên nước, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã được giao và tiến hành xây dựng, trình Quốc hội ban hành Luật Bảo vệ môi trường 2005 và Luật Tài nguyên nước 2012. Đến Luật Bảo vệ môi trường 2014, các nội dung về bảo vệ môi trường nước trong Luật Bảo vệ môi trường 2005 vẫn được đưa vào trong Chương VI. Là hai Luật có tính pháp lý ngang nhau nhưng lại cùng quy định về một lĩnh vực nước đã dẫn đến có một số nội dung quy định chồng chéo hoặc trùng lặp. Thứ hai hệ thống các văn bản dưới luật cũng chưa đầy đủ và hoàn thiện. Luật Bảo vệ môi trường 2005 trước đây đã các nội dung về cách tiếp cận kiểm soát ô nhiễm và hệ thống liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nước, tuy nhiên, các văn bản dưới Luật phần lớn lại chỉ tập trung cách tiếp cận bằng đánh giá tác động môi trường, thanh tra môi trường, xử phạt hành chính... và một phần cách tiếp cận bằng công cụ kinh tế (thu phí nước thải). Luật Bảo vệ môi trường 2014 tiếp tục ghi nhận các nội dung trên liên quan đến kiểm soát và xử lý ô nhiễm môi trường nước lưu vực sông; bảo vệ môi trường nguồn nước hồ, ao, kênh, mương, rạch; bảo vệ môi trường hồ chứa nước phục vụ mục đích thủy lợi, thủy điện; bảo vệ môi trường nước dưới đất; quan trắc môi trường nước… Tuy nhiên hiện nay các văn bản dưới luật vẫn chưa được ban hành để hướng dẫn cụ thể về các nội dung này cho phù hợp với hiệu lực thi hành của hệ thống Luật Bảo vệ môi trường mới. Một biện pháp kiểm soát ô nhiễm nguồn nước quan trọng đó là việc điều tra, thống kê, đánh giá nguồn thải lại chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể. Đến nay, việc xây dựng quy hoạch bảo vệ môi trường cho các lưu vực 54 sông vẫn chưa được ban hành. Trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến bảo vệ môi trường nước còn thiếu các quy định về sự tham gia của cộng đồng, phổ biến thông tin trong quản lý và bảo vệ môi trường nước... Thứ ba là việc áp dụng một số văn bản pháp luật trong thực tế còn nhiều bất hợp lý dẫn tới hiệu quả thấp. Ở các địa phương, công tác triển khai thi hành pháp luật về quản lý và bảo vệ môi trường nước còn chậm, có nhiều quy định cụ thể chưa được triển khai. Điển hình như những quy định về cấp phép, xử phạt vi phạm hành chính đối với môi trường nước...đã được ban hành, hướng dẫn cụ thể từ nhiều năm trước đây, nhưng do tổ chức bộ máy chưa hợp lý, nguồn lực hạn chế nên có một số địa phương gần gây mới bắt đầu thực hiện. 2.2.3. Pháp luật bảo đảm quyền con người về môi trường đất Pháp luật về đất đai đang dần ghi nhận và đảm bảo quyền con người về môi trường đất. Trước đây, hệ thống pháp luật đất đai năm 2003 chỉ tập trung vào việc quản lý, quy hoạch, sử dụng và xử lý vi phạm hành chính về đất đai dưới góc độ pháp lý mà chưa coi trọng việc bảo vệ môi trường đất. Việc đánh giá tiềm năng đất đai chỉ được đề cập tại Điểm a Khoản 1 Điều 23 Luật Đất đai 2003 lại nhằm mục đích cho công tác quy hoạch sử dụng đất. Nhìn chung, hoạt động bảo vệ môi trường đất vào thời điểm này lại được thực hiện theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005. Tuy nhiên, khi xem xét hệ thống pháp luật bảo vệ môi trường đối với đất đai thì việc quy định còn khá sơ sài và lỏng lẻo. Có thể điểm thấy một số quy định nhỏ lẻ về lập báo cáo đánh giá môi trường trong đó có đánh giá môi trường đất (chủ yếu trong công tác quy hoạch đất đai) và quản lý chất thải nguy hại khi chôn lấp. Luật Đất đai 2013 được ban hành với những quy định tiến bộ, ghi nhận rõ ràng sự quan tâm của Nhà nước trong quản lý nguồn tài nguyên đất đai, coi trọng hơn việc bảo đảm phát triển bền vững môi trường đất. Trong 55 hoạt động điều tra, đánh giá đất đai đã quy định việc điều tra, đánh giá chất lượng đất, tiềm năng đất đai; điều tra, đánh giá thoái hóa đất, ô nhiễm đất; xây dung và duy trì hệ thống quan trắc giám sát tài nguyên đất. Luật Bảo vệ môi trường 2014 tiếp tục nâng cao việc bảo vệ môi trường đất khi có những quy định riêng về bảo vệ môi trường đất, coi môi trường đất là một trong ba yếu tố cần được bảo vệ của môi trường sống bên cạnh môi trường nước và không khí. Mục 3 Chương VI Luật Bảo vệ môi trường 2014 có quy định chung về bảo vệ môi trường đất (Điều 59), thực hiện quản lý chất lượng môi trường đất thông qua điều tra, đánh giá, phân loại, quản lý và công khai thông tin về đất đai đối với tổ chức, cá nhân có liên quan (Điều 60) và kiểm soát ô nhiễm môi trường đất (Điều 61). Đổi mới trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam đã thúc đẩy những chuyển dịch to lớn đối với nguồn lực quan trọng này. Các nhà nghiên cứu đều nhất trí rằng, tự do hóa việc sử dụng đất nông nghiệp và hình thành một thị trường đất đai đã đặt nền tảng để đất đai dần trở thành nguồn lực quan trọng đối với phát triển kinh tế, ổn định xã hội, nâng cao chất lượng cuộc sống. Luật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành đã tạo điều kiện cho việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất, số lượng giao dịch chính thức đã tăng lên rõ rệt, đặc biệt tại những địa phương có nền kinh tế phát triển, có giá đất cao. Mặt khác, việc cải cách thủ tục hành chính có tiến bộ cũng là một nguyên nhân làm tăng lên các giao dịch chính thức. Nhiều địa phương đã tổ chức cho hộ gia đình, cá nhân thực hiện “dồn điền, đổi thửa” đất nông nghiệp giữa các hộ nông dân thông qua việc thực hiện quyền “chuyển đổi quyền sử dụng đất”, làm giảm số thửa đất trên mỗi hộ xuống đáng kể, mở rộng quy mô canh tác, tăng năng suất, tiết kiệm lao động và đầu tư. Quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất được ghi nhận, thị trường 56 giao dịch mở rộng đã đáp ứng được nhu cầu của đại đa số người dân khi có nhu cầu về đất nông nghiệp, đất ở và đất sản xuất kinh doanh. Quyền cho thuê và cho thuê lại đất đã có tác động tích cực trong việc đầu tư trên đất, tạo điều kiện cho nhà đầu tư yên tâm đầu tư kết cấu hạ tầng và người sản xuất chủ động trong sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các khu sản xuất tập trung có cùng chế độ sử dụng đất khác. Các hoạt động thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất đã hòa nhập với thị trường tài chính, góp phần thúc đẩy đầu tư, phát triển kinh tế đất nước. Các giao dịch về quyền sử dụng đất gắn với cơ sở sản xuất, dịch vụ phi nông nghiệp ít bị ảnh hưởng bởi khó khăn về kinh tế toàn cầu hiện nay như khách sạn, nhà hàng, siêu thị, trung tâm thương mại vẫn tiếp tục phát triển, đặc biệt là giao dịch nhà đất có văn phòng cho thuê tại các đô thị lớn hoặc các khu vực có hoạt động kinh tế, đầu tư phát triển có tình trạng cung thấp hơn cầu, dẫn tới giá thuê cao, có lợi cho nhà đầu tư văn phòng cho thuê nhưng ảnh hưởng xấu đến môi trường đầu tư do chi phí tăng. Cơ chế hỗ trợ thực hiện các giao dịch đất đai, bất động sản đã hoạt động ở một số địa phương như sàn giao dịch bất động sản, dịch vụ định giá đất, thẩm định giá đất. Tính đến ngày 30 tháng 6 năm 2013, cả nước đã cấp được 36.000 triệu giấy chứng nhận với tổng diện tích 20,12 triệu ha, đạt 83,2% diện tích cần cấp giấy chứng nhận của cả nước, tăng 2,0% so với năm 2012. Đến nay, cả nước có 11 tỉnh cơ bản hoàn thành cấp Giấy chứng nhận lần đầu cho các loại đất chính (đạt từ 85-100 % diện tích) gồm Bình Dương, Long An, Bến Tre, Đồng Tháp, An Giang, Vĩnh Long, Bạc Liêu, Đồng Nai, Quảng Trị, Hậu Giang, 57 Cần Thơ (tăng 3 tỉnh, thành phố so với năm 2012); ngoài ra còn có 10 tỉnh khác cơ bản hoàn thành ở hầu hết các loại đất chính gồm Lạng Sơn, Hải Dương, Hà Nam, Hưng Yên, Quảng Bình, Đà Nẵng, Trà Vinh, Kiên Giang, Sóc Trăng, Bà Rịa - Vũng Tàu. Song cũng còn nhiều tỉnh, thành phố có kết quả cấp Giấy chứng nhận ở nhiều loại đất chính còn đạt thấp (dưới 70% diện tích cần cấp), đặc biệt là các tỉnh Điện Biên, Lai Châu, Tuyên Quang, Bắc Cạn, Thừa Thiên Huế, Phú Yên, Gia Lai, Đăk Nông [6]. Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất đã góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, thu hút đầu tư và bước đầu phát huy nguồn lực của đất đai trong phát triển đất nước. “Tính đến 9/2012 tổng diện tích đất đã được Nhà nước giao, cho thuê và công nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng sử dụng là 24.996 nghìn ha, chiếm 75,53% tổng diện tích tự nhiên cả nước” [2]. Những đổi mới về thể chế đất đai trong những năm qua đã mang lại những thành quả to lớn trong phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo. Chính sách giao ruộng đất ổn định, lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đã phát huy được tính năng động và đặc biệt là tạo ra cho người nông dân động lực trong sản xuất. Những điều này đã mang lại hiệu quả cao trong sản xuất nông nghiệp. Đồng thời, với các quy định đất có giá cũng đã tạo điều kiện để đất đai trở thành nguồn lực quan trọng phát triển kinh tế, ổn định xã hội, nâng cao chất lượng cuộc sống. Hoạt động cấp giấy chứng nhận, giao đất cho thuê đất chính là nội dung của quyền con người được ghi nhận quyền đối với đất đai, thực hiện quyền được tiếp cận nguồn lực đất đai phục vụ cho sinh hoạt, sản xuất, kinh doanh phục vụ cuộc sống. Ngày 29 tháng 11 năm 2013 Luật Đất đai đã được Quốc hội thông qua. Luật Đất đai 2013 cũng bổ sung những nội dung cơ bản trong việc điều tra, đánh giá về tài nguyên đất đai; quy định cụ thể, rõ ràng từ nguyên tắc đến nội 58 dung và mở rộng dân chủ, công khai trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong vùng quy hoạch; quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư đảm bảo công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất thu hồi nhằm khắc phục, loại bỏ những trường hợp thu hồi đất làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí, tạo nên các dư luận xấu trong xã hội; mở rộng thời hạn sử dụng đất nông nghiệp... Các nội dung liên quan đến quyền con người về đất đai được quy định dàn trải và rải rác xuyên suốt trong hầu hết các quy định của Luật Đất đai 2013 (Ví dụ: quyền được ghi nhận quyền của người sử dụng đất tại Mục 2 Chương VII; các quyền chung của người sử dụng đất tại Chương XI; quyền được tiếp cận, sử dụng thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai tại Chương IX…). Tuy nhiên, theo phản ánh của nhiều người dân, việc vẫn giữ nội dung liên quan đến hạn mức giao đất nông nghiệp, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân (Điều 12 Luật Đất đai 2013) là hạn chế quyền của cá nhân trong việc tiếp cận nguồn lực đất đai phục vụ hoạt động sản xuất nông nghiệp. Nhìn chung những hạn chế của hệ thống pháp luật đất đai 2003 đã phần nào được hoàn thiện bởi Luật Đất đai 2013. Đặc biệt các nội dung liên quan đến quyền của người sử dụng đất trong vấn đề tiếp cận đất đai đang ngày càng được Nhà nước quan tâm, nâng cao và bảo đảm thực hiện. Tuy nhiên đây là lĩnh vực khá nhạy cảm, do đó cần có thời gian để hệ thống luật đất đai 2013 đi vào thực tiễn điều chỉnh các mối quan hệ xã hội và sửa đổi cho phù hợp với tình hình phát triển trong thời gian tới. 2.2.4. Pháp luật bảo đảm quyền con người về môi trường không khí Hiện nay hệ thống pháp luật về môi trường không khí bao gồm các quy 59 định của pháp luật về tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí; về kiểm soát nguồn gây ô nhiễm môi trường không khí; về phòng chống, khắc phục ô nhiễm môi trường không khí, cải thiện chất lượng môi trường không khí, xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí. Trong bảo vệ môi trường nói chung, bảo vệ không khí nói riêng, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí vừa được xem là công cụ kỹ thuật vừa là công cụ pháp lý giúp Nhà nước quản lý có hiệu quả môi trường không khí. Chỉ trên cơ sở tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới có thể xác định được chính xác chất lượng không khí, đánh giá đúng thực trạng ô nhiễm và mức độ ô nhiễm so với giới hạn cho phép đã được xác định trong các tiêu chuẩn môi trường. Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí cũng là căn cứ không thể thiếu để xác định hành vi vi phạm của các tổ chức, cá nhân để từ đó các cơ quan nhà nước có thể áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp. Ngoài ra, nhờ có các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí mà các tổ chức, cá nhân biết được họ đang được sống trong không khí có chất lượng tốt hay xấu. Nói một cách khác, thông qua tiêu chuẩn môi trường không khí, các tổ chức, cá nhân có thể xác định được quyền cơ bản của họ trong lĩnh vực môi trường là quyền được sống trong môi trường trong lành được đảm bảo ở mức độ nào. Hệ thống pháp luật về kiểm soát nguồn gây ô nhiễm môi trường không khí; pháp luật về phòng chống, khắc phục ô nhiễm môi trường không khí, cải thiện chất lượng môi trường không khí sẽ nâng cao mức độ trong lành, an toàn của môi trường không khí mà con người đang sống và trao đổi, hô hấp hàng ngày. Hệ thống pháp luật này giúp đảm bảo quyền con người được sống trong môi trường trong lành, quyền được bảo bảo một môi trường không khí sạch, cấu thành quyền được đảm bảo về sức khỏe. 60 Pháp luật xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí vừa là cách thức để Nhà nước thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước đối với môi trường. Các quy định của pháp luật này cũng có các nội dung liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người dân trong kiểm soát ô nhiễm; khắc phục hậu quả, nâng cao chất lượng môi trường không khí, bảo vệ được quyền của người dân khi các vi phạm pháp luật không khí của cá nhân, tổ chức gây hậu quả đến cá nhân, tổ chức khác. 2.2.3.1. Pháp luật về tiêu chuẩn, quy chuẩn Ngày 18 tháng 12 năm 2006, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Quyết định số 22/2006/QĐ-BTNMT của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc bắt buộc áp dụng Tiêu chuẩn Việt Nam về môi trường bao gồm các tiêu chuẩn: TCVN 5937:2005 - Chất lượng không khí Tiêu chuẩn chất lượng không khí xung quanh; TCVN 5938:2005 - Chất lượng không khí - Nồng độ tối đa cho phép của một số chất độc hại trong không khí xung quanh; TCVN 5939:2005 - Chất lượng không khí - Tiêu chuẩn khí thải công nghiệp đối với bụi và các chất vô cơ; TCVN 5940:2005 - Chất lượng không khí - Tiêu chuẩn khí thải công nghiệp đối với một số chất hữu cơ, đây là các tiêu chuẩn môi trường bắt buộc áp dụng. Tuy nhiên, theo quy định của Điều 69 Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật, Điều 11 Nghị định số 127/2007/NĐ-CP ngày 01 tháng 8 năm 2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật; Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 67/2009/NĐ-CP ngày 03/8/2009 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 127/2007/NĐ-CP ngày 01/8/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật, các TCVN bắt buộc áp dụng được xem xét chuyển đổi thành QCVN. Thực hiện các quy định trên, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tiến 61 hành chuyển đổi các tiêu chuẩn môi trường không khí trên thành các quy chuẩn kỹ thuật tại các Thông tư số 16/2009/TT-BTNMT ngày 07 tháng 10 năm 2009; Thông tư số 25/2009/TT-BTNMT ngày 16 tháng 11 năm 2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Quy chuẩn quốc gia về môi trường. Hiện nay hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật môi trường không khí của Việt Nam bao gồm hai loại tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật chất lượng môi trường không khí xung quanh và tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về khí thải. Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về chất lượng môi trường không khí xung quanh là loại quy chuẩn được xây dựng nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý chất lượng không khí. Tuy nhiên, trong điều kiện trình độ khoa học công nghệ của Việt Nam còn hạn chế thì chưa thể loại trừ hoàn toàn các chất gây ô nhiễm trong quá trình sản xuất. Vì vậy, các quy chuẩn chất lượng môi trường không khí hiện hành được xác lập trên cơ sở những kết quả nghiên cứu về vệ sinh y học nhằm bảo đảm cho chất lượng không khí ở mức tương đối trong sạch, hạn chế đến mức tối đa có thể sự phát thải các khí nhà kính vào không khí. Mức độ đó được đánh giá bằng nồng độ chất độc hại chứa trong một đơn vị trọng lượng hay trong một đơn vị thể tích không khí. Đơn vị đo lường thông dụng là trọng lượng chất ô nhiễm chứa trong 1m3 không khí (mg/m3). Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về khí thải là loại tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật được xây dựng để khống chế các chất thải khí trong đó có các khí nhà kính được đưa vào môi trường ở những mức độ nhất định, trong các lĩnh vực khác nhau. Các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về khí thải hiện hành bao gồm: - Quy chuẩn kỹ thuật khí thải đối với nguồn thải tĩnh (chủ yếu đối với khí thải công nghiệp từ ống khói các nhà máy). Ngoài việc quy định chung cho các cơ sở sản xuất, chế biến, kinh doanh, dịch vụ công nghiệp, Việt Nam đã xây dựng quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp trong một số ngành 62 sản xuất đặc thù như sản xuất xi măng, công nghiệp nhiệt điện, sản xuất phân bón, gồm các quy chuẩn QCVN 19:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp đối với bụi và các chất vô cơ; QCVN 20:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp đối với một số chất hữu cơ; QCVN 21:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất phân bón hóa học; QCVN 22:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp nhiệt điện; QCVN 23:2009/BTNMT - Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khí thải công nghiệp sản xuất xi măng. - Tiêu chuẩn thải khí đối với nguồn thải động (khí thải từ các phương tiện giao thông). Hệ thống tiêu chuẩn môi trường không khí Việt Nam hiện hành có rất ít tiêu chuẩn quy định về lĩnh vực này như TCVN 6438:2005 Phương tiện giao thông đường bộ - Giới hạn lớn nhất cho phép của khí thải; Tiêu chuẩn TCVN 6776:2005 xăng không chì - yêu cầu kỹ thuật; TCVN 5689:2005 nhiên liệu Diesel và yêu cầu kỹ thuật. TCVN 6438:2005 - Phương tiện giao thông đường bộ - Giới hạn lớn nhất cho phép của khí thải quy định giới hạn lớn nhất cho phép của các chất gây ô nhiễm môi trường (CO, HC, khói) trong khí thải của động cơ sử dụng nhiên liệu xăng hoặc diezen lắp trên phương tiện giao thông đường bộ để tham gia giao thông đường bộ. Bên cạnh đó, lộ trình áp dụng tiểu chuẩn khí thải đối với phương tiện giao thông cơ giới đường bộ cũng được quy định và thực hiện theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 249/2005/QĐ-TTg ngày 10 tháng 10 năm 2005 Quy định lộ trình áp dụng tiêu chuẩn khí thải đối với phương tiện giao thông cơ giới đường bộ. Thông qua việc áp dụng tiêu chuẩn này, Nhà nước sẽ kiểm soát và giảm thiểu được lượng khí thải độc hại thải trong đó có nhiều khí nhà kính vào môi trường không khí xung quanh từ các phương tiện giao thông, thông qua đó ngăn ngừa tình trạng ô nhiễm môi trường không khí. 63 Việc ban hành và bổ sung kịp thời một số tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường không khí nêu trên trong thời gian gần đây cho thấy, nhà nước ta đã thực sự coi tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường không khí là một công cụ hữu hiệu để quản lý thành phần môi trường này. Tuy nhiên, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường không khí hiện hành chưa quy định cụ thể về tổng lượng thải và thời điểm thải. Thực tế cho thấy, cùng một lĩnh vực hoạt động nhưng các cơ sở sản xuất lớn thường thải vào môi trường không khí thải lớn hơn các cơ sở sản xuất nhỏ. Điều đó có nghĩa, các cơ sở sản xuất có tổng lượng khí thải không giống nhau. Vì thế, việc xử lý các khí thải đó cũng đòi hỏi các quy trình xử lý khác nhau. Nếu trong tiêu chuẩn, quy chuẩn thải khí không quy định tổng lượng thải mà áp dụng đồng đều nồng độ tối đa cho phép các chất độc hại như hiện nay là rất bất hợp lý. Tình trạng đó sẽ gây ra sự bất bình đẳng giữa các cơ sở lớn và các cơ sở nhỏ, đồng thời cũng có thể dẫn đến tình trạng xử lý khí thải mang tính chất đối phó, giả tạo. Bên cạnh đó, việc không quy định cụ thể thời điểm xả khí thải có thể dẫn đến tình trạng ô nhiễm môi trường không khí do nguồn tiếp nhận khí thải bị quá tải. 2.2.3.2. Pháp luật về kiểm soát nguồn gây ô nhiễm môi trường không khí Pháp luật về kiểm soát nguồn gây ô nhiễm bao gồm hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động xả khí thải của các tổ chức, cá nhân vào môi trường xung quanh trong các hoạt động của họ. Nói cách khác, đây là những quy phạm pháp luật kiểm soát ô nhiễm không khí, trong đó có kiểm soát phát thải các khí nhà kính vào môi trường không khí ngay từ nguồn phát sinh ra khí thải. Bao gồm kiểm soát nguồn phát thải tĩnh và kiểm soát nguồn phát thải động. Trong hai loại nguồn thải gây ô nhiễm không khí, nguồn thải tĩnh được xem là loại nguồn thải chủ yếu. Chính vì vậy, Luật Bảo vệ môi trường 2005 chủ yếu tập trung vào điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân có phát 64 sinh ra khí thải trong đó có các khí nhà kính từ các hoạt động sản xuất, kinh doanh và dịch vụ. Nội dung này được quy định chủ yếu tại Chương V Luật Bảo vệ môi trường 2005. Kế thừa Luật Bảo vệ môi trường 2005, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 ghi nhận nội dung quyền này tại Chương VII. Thứ hai là nguồn thải động. Các hoạt động giao thông vận tải hiện nay đang là nguồn thải động gây ô nhiễm chủ yếu và đang tăng dần cùng với quá trình giao lưu và phát triển kinh tế - xã hội. Các phương tiện giao thông vận tải hiện nay hoạt động sử dụng nguồn nhiên liệu hóa thạch, trong quá trình hoạt động thải ra các khí nhà kính. Các quy định pháp luật hiện hành của nước ta về vấn đề này không nhiều và chủ yếu điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân khi tiến hành hoạt động giao thông vận tải nhằm giảm thiểu tiếng ồn, bụi, chì và các chất độc hại khác vào không khí xung quanh. Có thể kể đến một số quy định sau: Khoản 1 Điều 41; Khoản 2, Khoản 3 Điều 83 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Điều 74, Điều 102, Điều 103 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014; TCVN 6438:2001-Phương tiện giao thông đường bộGiới hạn lớn nhất cho phép của khí thải. 2.2.3.3. Pháp luật về phòng chống, khắc phục ô nhiễm môi trường không khí, cải thiện chất lượng không khí Đây là tổng thể các văn bản quy phạm pháp luật quy định về bảo vệ và phát triển rừng (Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành); pháp luật về cơ chế phát triển sạch và chống suy giảm tầng ôzôn; pháp luật về sử dụng năng lượng hiệu quả, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên, năng lượng sạch, năng lượng tái tạo (Luật sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả 2010; Luật Điện lực 2004 sửa đổi năm 2012; Luật Dầu khí 1993 sửa đổi năm 2008; Luật Khoáng sản 2010; Luật Năng lượng nguyên tử 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành…); pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường không khí (Luật xử lý vi 65 phạm hành chính 2012; Nghị định số 179/2013/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2013 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường). 2.2.5. Pháp luật bảo đảm quyền con người khi tiếp cận thông tin về môi trường Quyền tiếp cận thông tin môi trường (access to information on the environment) được quy định trong Công ước về tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng trong việc ra quyết định và tiếp cận tư pháp về các vấn đề môi trường 1998 (Công ước Aarhus). Đối với các nước đã tham gia phê chuẩn Công ước, việc nội luật hóa quyền tự do tiếp cận thông tin môi trường cũng có sự khác biệt. Hiến pháp bảo vệ quyền tiếp cận thông tin phổ biến tại nhiều nước, trong một số trường hợp, có quy định cụ thể về tiếp cận thông tin về môi trường. Công ước quy định rằng, các thông tin về môi trường bao gồm các thông tin chi tiết về tình trạng môi trường, các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng môi trường, tình trạng an toàn và sức khỏe của con người, điều kiện đời sống con người, các khu vực văn hóa, các công trình bị ảnh hưởng bởi môi trường. Điều 4 và Điều 5 của Công ước quy định rõ về quyền tiếp cận thông tin môi trường gồm hai khía cạnh: một mặt, đó là quyền của công dân được chủ động tiếp cận, thu thập thông tin mà cơ quan nhà nước nắm giữ, mặt khác là trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải cung cấp thông tin cho công dân [21, tr.39]. Là một quyền cơ bản của công dân, quyền tiếp cận thông tin có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nhà nước, phát huy dân chủ và tạo nền tảng cho việc tiếp cận các quyền cơ bản khác về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội. Tiếp cận thông tin được công nhận là một quyền cơ bản của công dân trong Điều 69 của Hiến pháp 1992 và Điều 25 của Hiến pháp 2013. Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, thực hiện chủ trương của Đảng, đồng thời nội luật hóa một số quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, nhiều 66 văn bản đã được ban hành có quy định liên quan đến quyền được thông tin và trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong việc cung cấp các thông tin đang nắm giữ (các thông tin về môi trường, quy hoạch, xây dựng, đất đai, các dự án, vệ sinh, an toàn thực phẩm, chi tiêu ngân sách... trong các Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật xây dựng; Luật đầu tư; Luật đất đai; Luật môi trường; Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; Luật Ngân sách; Pháp lệnh thực hiện dân chủ cấp xã, phường, thị trấn... và các văn bản quy định chi tiết thi hành). Phân tích văn bản pháp luật Việt Nam hiện hành có thể thấy, quyền tiếp cận thông tin được thể hiện thông qua quyền tìm kiếm, trao đổi thông tin (Luật Công nghệ thông tin 2006); quyền yêu cầu cung cấp thông tin (Điều 31, Điều 32, Điều 86 Luật Phòng, chống tham nhũng 2005); quyền phổ biến thông tin (Điều 3, Điều 5 Luật xuất bản 2012). Pháp lệnh về Bảo vệ bí mật Nhà nước 2000 và Nghị định hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh này là những văn bản pháp lý chính quy định danh mục các thông tin không được công khai. Như vậy, trong văn bản pháp luật Việt Nam quyền tiếp cận thông tin bao hàm hai khía cạnh: một mặt, đó là quyền của công dân được chủ động tiếp cận, thu thập thông tin mà cơ quan nhà nước nắm giữ; mặt khác, đó là trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải cung cấp thông tin cho công dân. Hệ thống pháp luật về môi trường cũng có quy định các nội dung liên quan đến quyền tiếp cận thông tin về môi trường. Cụ thể: Điều 104 Luật Bảo vệ môi trường 2003; Điều 131, Khoản 1 Điều 146 Luật bảo vệ môi trường 2014; Điểm b Khoản 1 Điều 6, Điều 8, Điểm b Khoản 4 Điều 32, Điểm d Khoản 1 Điều 43 Luật Tài nguyên nước năm 2010. Các thông tin không được công khai lĩnh vực tài nguyên và môi trường được quy định trong Quyết định số 21/2013/QĐ-TTg ngày 24 tháng 4 năm 2013 của Thủ tướng Chính phủ về Danh mục bí mật nhà nước độ tối mật trong lĩnh vực tài nguyên và môi 67 trường, Thông tư số 29/2013/TT-BCA ngày 10 tháng 5 năm 2013 của Bộ Công an quy định Danh mục bí mật nhà nước độ mật trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Phân tích những quy định liên quan đến quyền tiếp cận thông tin môi trường trong các văn bản pháp luật và dưới luật cho thấy, khung pháp lý hiện hành đã bao quát toàn diện những thông tin phải được công khai, và những thông tin không công khai. Tuy vậy vẫn tồn tại nhiều bất cập trong cơ chế, quy trình thực hiện. Trước hết do tính chất riêng của thông tin về môi trường, Bộ Công an đã ban hành Thông tư quy định Danh mục bí mật nhà nước độ mật trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Mặc dù quy định của Thông tư nhằm đảm bảo tính bí mật nhà nước về thông tin môi trường, tuy nhiên có thể thấy rằng, người dân sẽ rất khó để biết được tình hình, thông tin môi trường nếu nhà nước coi các thông tin đó là mật. Các cơ quan quản lý nhà nước có thể dựa vào lý do tài liệu “chưa công bố” để hạn chế việc tiếp cận thông tin về môi trường của người dân. Thứ hai đối với thông tin được miễn trừ, luật pháp chưa có quy định về việc xem xét “lợi ích công cộng” của việc các thông tin này được bảo mật hay công khai với yêu cầu là các cơ quan nhà nước và các cơ quan chịu trách nhiệm giám sát việc thi hành Luật phải cân bằng lợi ích công này. Ý nghĩa của việc xem xét “lợi ích công cộng” là cho phép công bố thông tin miễn trừ nếu như lợi ích của việc công bố thông tin lớn hơn thiệt hại có thể gây ra do công bố thông tin. Điều này thường được sử dụng trong việc công bố thông tin tiết lộ hành vi sai phạm, tham nhũng, hoặc ngăn chặn các mối thiệt hại xảy ra đến với các cá nhân, hay môi trường. Ví dụ, cân nhắc giữa khả năng bị ảnh hưởng do cung cấp thông tin về môi trường đến chiến lược đầu tư hoặc kinh doanh của ngành sản xuất và mức độ nguy hại đến môi trường và cộng đồng 68 nếu các thông tin đó bị giấu đi. Quy định này hạn chế khả năng của các cơ quan Nhà nước lấy lý do các bí mật thương mại làm cơ sở từ chối việc cung cấp thông tin về môi trường. Thứ ba, quy định về các loại thông tin phải công khai và hình thức công khai, tổ chức có trách nhiệm cung cấp thông tin này nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, gây khó khăn và mất thời gian cho người người có nhu cầu tiếp cận thông tin trong việc xác định cơ quan cần tiếp cận để có loại thông tin cần thiết. Trong Luật Môi trường cũng như các nghị định có quy định về công khai thông tin môi trường, nhưng chưa quy định cụ thể những thông tin môi trường nào thì các tổ chức và cá nhân có trách nhiệm công khai dưới các hình thức nào dẫn đến việc công khai thông tin từ phía cơ quan nhà nước còn hạn chế. Quyền yêu cầu thông tin môi trường cũng không được quy định một cách rõ ràng trong văn bản quy phạm pháp luật. Mặc dù quy định về công khai thông tin môi trường đã giao trách nhiệm cho tổ chức trong việc công khai thông tin môi trường, nhưng không có quy định nào về đơn vị cũng như cán bộ chuyên trách có nhiệm vụ cung cấp thông tin; không quy định về thời gian cung cấp thông tin; chưa quy định về trình tự, thủ tục rõ ràng, thuận tiện bảo đảm cho công dân có quyền được tiếp cận với những thông tin mà họ yêu cầu. Theo khung pháp lý hiện hành, hệ thống giám sát tiếp cận thông tin bao gồm nhiều tổ chức và cơ quan chức năng với nhiệm vụ không được quy định rõ ràng, hơn nữa không có cơ chế giám sát hay xử phạt sai phạm trong trường hợp cung cấp thông tin không đúng thời hạn, hoặc từ chối cung cấp thông tin bất hợp pháp. Chỉ có một số văn bản pháp lý quy định rõ việc không cung cấp thông tin là vi phạm pháp luật phải được xử lý (hình thức kỷ luật trong Luật Phòng chống tham nhũng). Quy định này thật sự cần thiết, bởi sự trì hoãn cung cấp thông tin nhiều khi đồng nghĩa với việc từ chối cung cấp thông tin 69 và nếu thông tin không được cung cấp nhanh chóng thì có nhiều khả năng gây thiệt hại đến lợi ích của công dân trong lĩnh vực môi trường việc cung cấp thông tin chậm trễ hoặc từ chối cung cấp thông tin làm tăng nguy cơ thiệt hại môi trường trên diện rộng. 2.2.6. Pháp luật bảo đảm quyền con người khi tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trường Bên cạnh quyền tiếp cận thông tin môi trường, quyền tham gia là trụ cột thứ hai được ghi trong Công ước Aarhus và nội luật hóa ở nhiều nước. Quyền tham gia vấn đề môi trường (Public Participation in Environmental Matters) có thể được hiểu gồm: quyền tham gia vào việc ra quyết định trong nhiều hoạt động như: dự án phát triển, lập kê hoạch sử dụng đất, quy hoạch lãnh thổ và quy hoạch đô thị, đánh giá môi trường chiến lược hay đánh giá tác động môi trường. Quyền tham gia của người dân vào các hoạt động bảo vệ môi trường có thể được hiểu một cách khái quát là: “Quyền của một công dân theo quy định của pháp luật có khả năng tác động đến quá trình ra quyết định, thực hiện và giám sát các hoạt động bảo vệ môi trường” [30, tr.104]. Ở Việt Nam, luật pháp, chính sách và chiến lược bảo vệ môi trường đều xác định rõ: bảo vệ môi trường là sự nghiệp của toàn dân, là quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân. Vì vậy, đã có nhiều điều khoản pháp luật quy định rõ quyền này của người dân nhằm bảo đảm sự tham gia rộng rãi, tích cực của các tầng lớp nhân dân vào các hoạt động bảo vệ môi trường ở nước ta. Tuy nhiên, đây là một khái niệm rộng, nên chúng ta cần xem xét cụ thể từng cấp độ trong quá trình thực hiện quyền tham gia của công chúng vào quá trình xây dựng, thực hiện chính sách, luật pháp và các quyết định, dự án về môi trường theo quy định của pháp luật. Quyền tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trường của người dân được thể hiện dưới hình thức được hỏi ý kiến trực tiếp về các quyết định liên quan đến môi trường, theo hình thức lấy 70 ý kiến chuyên gia hoặc quyền được biết, gửi yêu cầu, kiến nghị đối với các quyết định liên quan về môi trường, thông qua hình thức đối thoại về môi trường, tham gia dưới hình thức kiểm tra, giám sát các hoạt động bảo vệ môi trường, hình thức tự quản và phát triển các dịch vụ bảo vệ môi trường. Khung pháp lý vững chắc cho quyền được tham gia ở Việt Nam là Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20 tháng 4 năm 2007 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (sau đây gọi là Pháp lệnh dân chủ). Pháp lệnh dân chủ quy định bốn quyền cơ bản, theo châm ngôn nổi tiếng của Chủ tịch Hồ Chí Minh: dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Văn kiện này đã công nhận tầm quan trọng của việc công khai thông tin và có sự tham gia tích cực của người dân vào quá trình ra quyết định. Sáng kiến dân chủ cơ sở bao gồm nhiều hình thức tham gia khác nhau của cộng đồng dân cư. Theo đó người dân cần được thông báo về các luật lệ và chính sách, các thủ tục hành chính, chiến lược phát triển kinh tế-xã hội địa phương, kế hoạch sử dụng đất, lập ngân sách và chi tiêu ngân sách, các chương trình được nhà nước tài trợ, và các hoạt động liên quan đến giảm nghèo. Người dân được hỏi ý kiến đóng góp cho phát triển hạ tầng cơ sở, hình thành các tập tục và theo dõi các quỹ địa phương. Người dân cũng cần được tham vấn về các dự thảo của chính quyền địa phương, và họ cũng nên tham gia vào việc theo dõi kiểm tra các hoạt động của Hội đồng nhân dân, tham gia việc thực hiện các nghị quyết, xử lý khiếu nại, việc sử dụng các quỹ và các hoạt động tương tự. Pháp luật môi trường trong việc bảo đảm quyền tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trường của người dân chủ yếu tập trung đối với quy định trách nhiệm lấy ý kiến của cộng đồng dân cư nơi thực hiện các dự án trong nội dung của báo cáo đánh giá tác động môi trường. Quy định này thể hiện tại Khoản 8 Điều 20 Luật Bảo vệ môi trường 2005; Khoản 2, Khoản 3 Điều 146 Luật Bảo vệ môi trường 2014. 71 Thực tiễn pháp lý về quyền tham gia của công dân đối với vấn đề môi trường còn hạn chế chủ yếu là việc thiếu khuôn khổ pháp lý và cơ chế cho việc tham gia của người dân. Các quy định của pháp luật về quyền con người đối với môi trường còn chưa thống nhất. Đây cũng là nguyên nhân dẫn tới việc người dân chưa hiểu hoặc khó có thể hiểu được nội dung quyền này là gì. Do đó người dân cũng không thể thực hiện được các quyền giám sát, theo dõi việc thực thi pháp luật về môi trường của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về việc tham gia của người dân vào các hoạt động bảo vệ môi trường còn một số bất cập liên quan đến cơ chế, thời gian thực hiện, và những nỗ lực cần thiết của cơ quan nhà nước. Thông thường thời gian giành cho việc lấy ý kiến của các tầng lớp nhân dân là quá ngắn, quy trình lấy ý kiến chưa hợp lý, thiếu trọng tâm, trọng điểm, chưa thu hút đươc đông đảo mọi người tham gia. Hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền vẫn thiếu minh bạch về trách nhiệm tiếp thu, giải trình và phản hồi các ý kiến đóng góp. Cho tới nay, vấn đề tham gia của người dân vào các quá trình từ lập quy hoạch, thực hiện các dự án, luật pháp, chính sách… liên quan đến tài nguyên và môi trường vẫn chưa được đảm bảo toàn diện. Chưa hình thành được các quy định trong luật hoặc các văn bản hướng dẫn quy trình, cách thức, trình tự thủ tục, quyền, nghĩa vụ của cá nhân, công dân, tổ chức trong việc tham gia vào các chính sách môi trường của Việt Nam. 2.2.7. Pháp luật bảo đảm quyền con người khi tiếp cận tư pháp về môi trường Tiếp cận tư pháp đổi với các vấn đề môi trường (Access to Justice in Environmental Matters) là một trong ba quyền thuộc nhóm quyền thủ tục (Procedural rights), được ghi nhận trong bản Dự thảo tuyên bố về quyền con 72 người và môi trường 1994. Quyền tiếp cận tư pháp đối với vấn đề môi trường, cụ thể là quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện khi quyền tiếp cận các nguồn lực tài nguyên bị hạn chế, quyền tiếp cận thông tin bị từ chối, quyền tham qua vào hoạt động bảo vệ môi trường bị vi phạm quyền yêu cầu đòi bồi thường thiệt hai do ô nhiễm, suy thoái môi trường. Tiếp cận tư pháp là “quyền của mọi công dân có khả năng nhận được sự hỗ trợ của luật pháp và thể chế trong trường hợp quyền và lợi ích của họ bị từ chối hoặc bị xâm phạm một cách trái phép” [30, tr.107]. Trong bối cảnh phát triển hiện nay, nhiều mâu thuẫn và tranh chấp về môi trường đang diễn ra hết sức phức tạp thì việc bảo đảm quyền tiếp cận tư pháp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, thực hiện công khai, minh bạch trong quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. Quyền khiếu kiện đòi bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường của cá nhân, tổ chức, cộng đồng, đã được pháp luật Việt Nam thừa nhận và thực thi thông qua luật hóa các quy định mang tính nguyên tắc về quyền đòi bồi thường thiệt hại; về trách nhiệm bồi thường của người gây thiệt hại nói chung và thiệt hại môi trường nói riêng; xây dựng cơ chế thực thi trách nhiệm bồi thường thiệt hại. Quy định chung về bồi thường thiệt hại được ghi trong Hiến pháp 2013 như sau: “Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật” [26, Điều 30, Khoản 2] và “Tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại” [26, Điều 63, Khoản 3]. Nếu Luật Bảo vệ môi trường 1993, 2005, 2014 quy định về trách nhiệm của cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm môi trường, thì Bộ luật dân sự 2005 quy định về quyền của người bị xâm phạm dẫn đến thiệt hại, theo đó “chủ sở hữu, người chiếm hữu 73 hợp pháp có quyền yêu cầu người có hành ví xâm phạm quyền sở hữu, quyền chiếm hữu của mình bồi thường thiệt hại” [23, Điều 260]. Cho đến trước năm 2005, các vụ việc tranh chấp đòi bồi thường thiệt hại tài sản và sức khỏe cá nhân và tổ chức do hành vi vi phạm pháp luật môi trường gây ra chủ yếu được giải quyết dựa trên biện pháp thỏa thuận và hòa giải. Các phương án giải quyết loại vụ việc này thường là các bên tranh chấp thông qua tổ chức trung gian có trách nhiệm để thỏa thuận một mức bồi thường thiệt hại (không dựa trên kết quả giám định theo quy trình). Cao hơn nữa là bên bị hại nhận thêm được khoản tiền khắc phục sự cố, hỗ trợ cải tạo môi trường. Các phương thức giải quyết đó chưa dựa trên cơ sở khoa học, pháp lý vững chắc, chưa đáp ứng quy định, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và nguyên tắc trách nhiệm tuyệt đối. Chính vì vậy chưa giải quyết một cách công bằng giữa quyền lợi và trách nhiệm của người dân, nhà nước và doanh nghiệp đối với môi trường. Luật Bảo vệ môi trường 2005 và gần đây nhất là Luật Bảo vệ môi trường 2014 so với trước đây đã có bước tiến đáng kể trong quá trình cụ thể hóa nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” đã được áp dụng rộng rãi trên thế giới, cụ thể đã đề cập đến trách nhiệm và quyền được bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường một cách cụ thể và rõ ràng hơn: thiệt hại do ô nhiễm suy thoái môi trường, xác định thiệt hại do ô nhiễm suy thoái môi trường, giám định thiệt hại do suy giảm chức năng tính hữu ích của môi trường, giải quyết bồi thường thiệt hại về môi trường và bảo hiểm trách nhiệm đòi bồi thường thiệt hại về môi trường... 2.3. Thực trạng tổ chức bộ máy bảo đảm quyền con ngƣời về môi trƣờng ở Việt Nam Để quản lý được xã hội theo mục tiêu định trước, nhà nước phải thành lập bộ máy để làm cho những mục tiêu trở thành hiện thực trong cuộc sống. 74 Bảo đảm thực hiện quyền con người là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị, toàn thể bộ máy nhà nước từ trung ương tới cơ sở, thực hiện một cách thống nhất, liên tục và không thể tách rời một yếu tố nào, vì mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước có vị trí, chức năng riêng, song đều thực hiện quyền lực nhà nước. Bộ máy nhà nước nói chung bao gồm hệ thống cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm: các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp); hệ thống cơ quan hành chính (Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp); hệ thống cơ quan xét xử (Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân các cấp, Tòa án quân sự); hệ thống viện kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân các cấp và Viện kiểm sát quân sự) và Chủ tịch nước. Bảo vệ môi trường là lĩnh vực có phạm vi rộng và ngày càng trở nên phức tạp, liên quan đến nhiều bộ, ngành, liên vùng, liên tỉnh. Đây cũng là lĩnh vực quản lý tổng hợp, thống nhất cao, cần phải thông qua một hệ thống tổ chức bộ máy đủ mạnh từ Trung ương tới địa phương mới có thể đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ. Tuy nhiên, việc bảo đảm quyền con người ở trung ương mới chỉ tập trung ở các quyền cơ bản nhất, quyền con người về môi trường được bảo đảm như là một trong các nội dung quyền còn lại. 2.3.1. Hệ thống các cơ quan lập pháp, tư pháp 2.3.1.1. Quốc hội Là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra, Quốc hội trở thành cơ quan đại biểu cao nhất, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân cả nước, do đó, Quốc hội là thiết chế phù hợp nhất để biến ý chí của nhân dân thành pháp luật của Nhà nước và chính đặc trưng này đã quyết định đến vị trí, chức năng của Quốc hội và trở thành thiết chế có ưu thế hơn cả các thiết chế khác trong bộ máy nhà nước để bảo vệ, thúc đẩy và phát triển quyền con người. Bảo đảm quyền con người trong hoạt động của Quốc hội được xác định 75 cụ thể bằng việc Quốc hội thực hiện các chức năng của mình, đó là quyền lập hiến, lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước; đồng thời tiếp công dân, tiếp xúc cử tri của đại biểu; xem xét báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước. Quốc hội thực hiện bảo đảm quyền con người trong hoạt động lập hiến, lập pháp; bảo đảm quyền con người trong hoạt động quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; bảo đảm quyền con người thông qua hoạt động giám sát tối cao; bảo đảm quyền con người qua hoạt động của đại biểu Quốc hội. Quốc hội thực hiện bảo đảm quyền con người về môi trường trực tiếp thông qua các Ủy ban (chủ yếu là Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường và Ủy ban kinh tế). Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường có nhiệm vụ và quyền hạn trong việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực khoa học, công nghệ và bảo vệ môi trường sinh thái; giám sát việc thực hiện pháp luật; giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp; kiến nghị các vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan hữu quan và các vấn đề về chính sách đầu tư phát triển khoa học, công nghệ và bảo vệ môi trường sinh thái. Ủy ban kinh tế có nhiệm vụ và quyền hạn thẩm tra dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực quản lý kinh tế, tiền tệ, ngân hàng, hoạt động kinh doanh; chủ trì thẩm tra chương trình, dự án, kế hoạch nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội; giám sát việc thực hiện pháp luật; kiến nghị các vấn đề liên quan đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan hữu quan và các vấn đề về quản lý kinh tế, tiền tệ, ngân hàng, hoạt động kinh doanh. Thông qua việc thẩm tra và phối hợp thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh có liên quan đến môi trường, Quốc hội (qua hoạt động của các Ủy ban) đã thể hiện được ý chí và nguyện vọng của nhân dân, bảo vệ quyền lợi của người dân, đại diện cho nhân dân thực hiện quyền được tham gia vào xây dựng pháp luật. Theo Báo cáo số 1184/BC-UBKHCNMT12 ngày 08 tháng 3 năm 2011 76 Tổng kết hoạt động của Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007-2011), từ năm 2207-2011, Ủy ban đã giúp Quốc hội thẩm tra 12 dự án Luật (11/12 dự án Luật đã được thông qua). Từ năm 20122014, một số dự án Luật quan trọng liên quan đến quyền con người về môi trường về môi trường đã được Quốc hội thông qua như Luật Đất đai (29/11/2013), Luật Bảo vệ môi trường (23/6/2014). 2.3.1.2. Chủ tịch nước Chủ tịch nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam "là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại" [26, Điều 86]. "Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số các đại biểu Quốc hội. Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội" [26, Điều 87]. Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản của chủ tịch nước nếu thấy các văn bản trái với các quy định về quyền con người được quy định trong Hiến pháp, Luật và Nghị quyết của Quốc hội. 2.3.1.3. Tòa án nhân dân Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp; Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân [26, Điều 102]. Tòa án thực hiện bảo vệ quyền con người thông qua hoạt động xét xử. Bằng cách áp dụng các quy định của pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi bị xâm phạm. Qua quá trình xét xử Tòa án sẽ kiến nghị với Quốc hội nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời các nội dung còn bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn. Hiện nay, trừ lĩnh vực đất đai có quy định trực tiếp các trường hợp, trình tự, thủ tục và thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai (Điều 203, 77 Luật Đất đai 2013) thì pháp luật nội dung về môi trường nói chung không quy định cụ thể nội dung này. Theo đó, việc bảo vệ quyền con người về môi trường, quyền tham gia tư pháp cũng được thực hiện theo các trình tự thủ tục chung về tố tụng. 2.3.1.4. Viện kiểm sát nhân dân Là cơ quan giữ quyền công tố, Viện kiểm sát nhân dân có quyền truy tố hành vi vi phạm pháp luật của một người ra trước cơ quan xét xử nếu thấy có đủ yếu tố cấu thành tội phạm hoặc không truy tố nếu chưa đủ yếu tố cấu thành tội phạm. Đối với các vụ việc liên quan đến quyền con người về môi trường, pháp luật không quy định trình tự đặc thù đối của Viện kiểm sát nhân dân, theo đó, Viện kiểm sát nhân dân thực hiện bảo vệ quyền con người (trong đó có nội dung bảo vệ quyền con người về môi trường) theo các quy định chung, thông qua hoạt động công tố và kiểm sát. Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất [26, Điều 107]. 2.3.2. Hệ thống cơ quan hành pháp Các cơ quan lập pháp đảm bảo quyền con người trong giai đoạn thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật, góp phần đảm bảo quyền được tham gia vào góp ý, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; các cơ quan tư pháp đảm bảo quyền được bảo vệ, quyền tiếp cận tư pháp của công dân. Đối với quyền con người về môi trường thì hoạt động bảo đảm quyền của hệ thống cơ quan lập pháp và tư pháp không theo cơ chế đặc thù mà được coi như các quyền khác. Để xem xét mức độ bảo đảm quyền con người đánh giá ở nội dung quyền con người về môi trường thì Nhà nước giao quyền và trách nhiệm nhiều hơn cho 78 hệ thống cơ quan hành pháp. Trong hệ thống cơ quan hành pháp có sự trao quyền và trách nhiệm trực tiếp cho những cơ quan hành chính nhất định trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên, xây dựng pháp luật và bảo đảm quyền con người trong lĩnh vực môi trường. Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước và là cơ quan hành pháp, có phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành-điều hành. Hiện nay, việc quản lý hành chính và thực hiện các nhiệm vụ về bảo vệ môi trường được tập trung chủ yếu cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước về môi trường. Kể từ khi xác định và hình thành quan điểm chung về các bộ phận cấu thành môi trường, một hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường đã dần được hoàn thiện: ở Trung ương có Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường; ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các Sở Tài nguyên và Môi trường; ở quận/huyện/thành phố thuộc tỉnh có Phòng Tài nguyên và Môi trường; ở xã, phường, thị trấn có các cán bộ địa chính thực hiện việc quản lý tài nguyên và môi trường. 2.3.2.1. Chính phủ Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước [26, Điều 94]. Chính phủ quán triệt Hiến pháp và pháp luật, tiến hành lập quy và xây dựng hệ thống thể chế hành chính nhằm bảo đảm và thúc đẩy thực hiện quyền con người trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa và xã hội. Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong định hướng cho quốc gia bằng việc soạn thảo các chiến lược phát triển, các kế hoạch, các dự án luật và các bộ luật... trình Quốc hội và đồng thời là người trực tiếp và thường xuyên điều hành việc 79 thực hiện các chiến lược, các kế hoạch, các đạo luật, bộ luật sau khi được Quốc hội xem xét thông qua. Chính phủ đứng đầu cơ quan hành pháp, thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối nội và đối ngoại của nhà nước, là công vụ hữu hiệu bảo đảm thực hiện và phát triển quyền con người. Chính phủ huy động, cân đối, bố trí hợp lý các nguồn lực cho mục tiêu phát triển để đảm bảo và thực hiện tốt hơn quyền con người; thực hiện hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát hành chính và xử lý sai phạm trong việc thực hiện quyền con người; tạo điều kiện pháp lý, đảm bảo tính công khai trong hoạt động của mình để người dân dễ dàng thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp và cung cấp các thiết chế để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người; đổi mới và quản lý quá trình cải cách hành chính nhằm nâng cao năng lực hành chính nhằm bảo đảm và thúc đẩy việc thực hiện quyền con người. Chính phủ cũng nâng cao tính công khai, minh bạch, giản tiện trong hoạt động của nền hành chính; thực hiện chỉ đạo, điều hành và phối hợp với các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức chính trị-xã hội để đảm bảo và thúc đẩy việc thực hiện quyền con người. 2.3.2.2. Bộ Tài nguyên và Môi trường Sự ra đời của Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2002 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường là một bước cải cách có ý nghĩa lớn đối với hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, đặc biệt là cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý chuyên môn về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong 80 lĩnh vực tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, rải rác đã có những văn bản quy định cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước về môi trường ở địa phương như Quyết định số 45/2003/QĐ-TTg ngày 02 tháng 4 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Sở Tài nguyên và Môi trường, đổi tên Sở Khoa học, Công nghệ và Môi trường thành Sở Khoa học và Công nghệ thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Thông tư liên tịch số 01/2003/TTLT- BTNMT-BNV ngày 15 tháng 7 năm 2003 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chuyên môn giúp Ủy ban nhân dân quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường ở địa phương. Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác quản lý nhà nước về môi trường, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản mới quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và kiện toàn cơ cấu tổ chức của hệ thống cơ quan quản lý chuyên trách về môi trường. Cụ thể là Nghị định số 25/2008/NĐ-CP ngày 04 tháng 3 năm 2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường; Nghị định số 19/2010/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2010 sửa đổi các điểm c, d, g, h và I Khoản 5 Điều 2 Nghị định số 25/2008/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường; Nghị định số 89/2010/NĐCP ngày 16 tháng 8 năm 2010 sửa đổi Điều 3 Nghị định 25/2008/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường; Nghị định số 21/2013/NĐ-CP ngày 04 tháng 3 năm 2013 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường (Nghị định số 21/2013/NĐ-CP). Theo quy định tại Điều 3 của Nghị định số 21/2013/NĐ-CP thì Bộ Tài 81 nguyên và Môi trường gồm có 23 đơn vị trực thuộc. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã trình Chính phủ thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ cho các đơn vị trực thuộc. Đối với các lĩnh vực tài nguyên và môi trường liên quan trực tiếp đến quyền con người về môi trường có các cơ quan chính làm đầu mối có thể kể đến như sau: * Tổng cục Môi trường Quyết định số 25/2014/QĐ-TTg ngày 25 tháng 03 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Môi trường trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Theo đó, Tổng cục Môi trường thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật về môi trường trong phạm vi cả nước; quản lý, thực hiện các dịch vụ công về môi trường theo quy định của pháp luật. Để thực hiện chức năng chuyên môn về quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường, Tổng cục Môi trường được quy định một số nhiệm vụ, quyền hạn chính liên quan đến quyền con người về môi trường như sau: - Xây dựng để Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường trình cấp có thẩm quyền hoặc ban hành theo thẩm quyền: + Dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội; dự án Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; dự thảo Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ; dự thảo Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; dự thảo Thông tư, Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường và các văn bản khác về môi trường; + Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án, dự án liên tỉnh, liên vùng và quốc gia về môi trường trong các lĩnh vực: phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm; quản lý chất thải, chất thải nguy hại; khắc phục ô nhiễm, khắc phục sự cố môi trường, suy thoái môi trường và cải thiện môi trường; đa dạng 82 sinh học; sức khoẻ môi trường; chất lượng môi trường đất, môi trường nước, môi trường không khí; hoạt động, xử lý và thải bỏ hóa chất tồn dư, chất thải và dụng cụ chứa hóa chất theo quy định của pháp luật; bảo vệ môi trường lưu vực sông, vùng biển, vùng ven biển và hải đảo. - Về kiểm soát ô nhiễm: + Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các biện pháp kiểm soát chất lượng môi trường tại các đô thị, nông thôn, miền núi, lưu vực sông và vùng ven biển, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, cụm công nghiệp và làng nghề; kiểm soát ô nhiễm xuyên biên giới, mưa axít theo quy định của pháp luật; phát hiện mức độ, phạm vi ô nhiễm môi trường, xác định nguyên nhân gây ô nhiễm để đề xuất các giải pháp kiểm soát, xử lý; đánh giá, dự báo, cảnh báo tình trạng ô nhiễm, suy thoái, sức chịu tải và mức độ tổn thương các thành phần môi trường theo khu vực và vùng trên phạm vi cả nước; + Hướng dẫn và tổ chức thực hiện việc điều tra, xác định khu vực bị ô nhiễm môi trường trên địa bàn liên tỉnh, liên vùng, xuyên quốc gia; chỉ đạo việc xây dựng bản đồ ô nhiễm môi trường của các địa phương để định hướng cho việc kiểm soát, khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường; + Điều tra, thống kê, đánh giá các nguồn gây ô nhiễm; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các biện pháp kiểm soát các nguồn ô nhiễm; trực tiếp kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng theo quy định của pháp luật; + Tổ chức thực hiện các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn, ứng phó, xử lý và khắc phục ô nhiễm môi trường đất, môi trường không khí, môi trường nước; ô nhiễm môi trường do các sự cố gây ra theo quy định của pháp luật; phối hợp với các bộ, ngành và địa phương trong việc tham mưu cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền huy động các nguồn lực nhằm ứng phó, khắc phục ô nhiễm môi trường do các sự cố gây ra. 83 - Thực hiện quản lý chất thải và cải thiện môi trường; bảo vệ môi trường lưu vực sông, vùng ven biển, vùng biển và hải đảo. - Quản lý, tổ chức kiểm tra thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường. - Thực hiện các nhiệm vụ về sức khỏe môi trường: + Chủ trì xây dựng hồ sơ sức khỏe môi trường quốc gia; kiểm tra, giám sát, đánh giá chương trình sức khỏe môi trường quốc gia; + Xác định và cảnh báo các yếu tố môi trường có nguy cơ cao đối với sức khỏe con người, ngăn chặn và giảm thiểu các ảnh hưởng của môi trường đến sức khỏe cộng đồng. Thực hiện hợp tác với các tổ chức quốc tế hoặc công ước quốc tế trong lĩnh vực sức khỏe môi trường; tham gia mạng lưới sức khỏe môi trường toàn cầu. - Lưu trữ, tổng hợp, công bố thông tin và tư liệu môi trường theo quy định của pháp luật. - Thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo về bảo vệ môi trường và đa dạng sinh học. Về cơ cấu tổ chức của Tổng cục Môi trường có 18 tổ chức, đơn vị trực thuộc Tổng cục, trong đó các đầu mối trực tiếp quản lý các vấn đề về tài nguyên và môi trường: Cục Kiểm soát ô nhiễm, Cục Bảo tồn đa dạng sinh học, Cục Quản lý chất thải và Cải thiện môi trường, Cục Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường… * Tổng cục Quản lý đất đai Quyết định số 21/2014/QĐ-TTg ngày 13/3/2014 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Quản lý đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Trong lĩnh vực quản lý tài nguyên đất, Tổng cục Quản lý đất đai có các nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản liên quan đến quyền con người về đất đai như sau: 84 - Xây dựng để Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường trình cấp có thẩm quyền hoặc ban hành theo thẩm quyền: + Dự án Luật, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội; dự án Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; dự thảo Nghị định của Chính phủ; dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; dự thảo Thông tư, Thông tư liên tịch về đất đai; + Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm năm, hàng năm; chương trình, dự án, đề án về đất đai; - Chủ trì, phối hợp thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai; trả lời, giải đáp các vướng mắc, kiến nghị về chính sách về đất đai. - Thực hiện các công tác về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về đăng ký đất đai; về giá đất; về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; về phát triển quỹ đất, quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất; về điều tra, đánh giá tài nguyên đất; về xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin đất đai; về kiểm soát việc quản lý, sử dụng đất đai. - Thực hiện thanh tra chuyên ngành về đất đai trong phạm vi cả nước theo quy định của pháp luật; tham gia hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai theo phân công của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. - Thực hiện các hoạt động về hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đất đai. Tổng cục Quản lý đất đai gồm có 15 tổ chức, đơn vị trực thuộc, trong đó các đầu mối quản lý trực tiếp về đất đai là: Cục Đăng ký đất đai, Cục Quy hoạch đất đai; Cục Kinh tế và Phát triển quỹ đất; Cục Kiểm soát quản lý và sử dụng đất đai... Ngoài ra, các đơn vị trực thuộc khác thuộc Bộ Tài nguyên và Môi 85 trường đều có các văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức: Quyết định số 43/2014/QĐ-TTg ngày 01 tháng 8 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; Quyết định số 16/2014/QĐ-TTg ngày 19 tháng 02 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; Quyết định số 77/2013/QĐ-TTg ngày 24 tháng 12 năm 2013 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Trung tâm khí tượng thủy văn quốc gia trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. Đó là cơ sở để các cơ quan này thực hiện việc quản lý tài nguyên, thiên nhiên một cách thống nhất, thông qua đó một số quyền con người về môi trường sẽ được bảo đảm. 2.3.2.3. Sở Tài nguyên và Môi trường Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường được quy định tại Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15 tháng 7 năm 2008 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về tài nguyên và môi trường thuộc Ủy ban nhân dân các cấp (Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV). Theo Thông tư này, Sở Tài nguyên và Môi trường có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực tài nguyên và môi trường, bao gồm: đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, địa chất, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ, quản lý tổng hợp về biển và hải đảo (đối với các tỉnh có biển, đảo); thực hiện các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Sở; đồng 86 thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Trong cơ cấu tổ chức của Sở Tài nguyên và Môi trường có Chi cục Bảo vệ Môi trường, Chi cục Quản lý đất đai (trường hợp không thành lập Chi cục Quản lý đất đai thì thành lập phòng nghiệp vụ quản lý về đất đai trực thuộc Sở), Phòng Biển hoặc Phòng Biển và Hải đảo, Phòng Tài nguyên khoáng sản. Các lĩnh vực tài nguyên nước, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ có thể thành lập phòng riêng hoặc chung với các lĩnh vực khác, bảo đảm giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ của Sở. 2.3.2.4. Cơ quan quản lý môi trường cấp huyện Phòng Tài nguyên và Môi trường là cơ quan chuyên môn quản lý nhà nước về môi trường trực thuộc ủy ban nhân cấp huyện. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Phòng Tài nguyên và Môi trường được quy định tại Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV. Phòng Tài nguyên và Môi trường có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về: đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, biển và hải đảo (đối với những huyện có biển). Phòng Tài nguyên và Môi trường có một số nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu sau: - Lập quy hoạch sử dụng đất, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện và tổ chức thực hiện sau khi được phê duyệt; thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã. - Thẩm định hồ sơ về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu, sử dụng tài sản gắn liền với đất cho các đối tượng thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện. 87 - Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật và sự chỉ đạo của Ủy ban nhân dân cấp huyện về bảo vệ tài nguyên đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản (nếu có). - Tổ chức đăng ký, xác nhận và kiểm tra thực hiện cam kết bảo vệ môi trường và đề án bảo vệ môi trường trên địa bàn; lập báo cáo hiện trạng môi trường theo định kỳ; đề xuất các giải pháp xử lý ô nhiễm môi trường làng nghề, các cụm công nghiệp, khu du lịch trên địa bàn; thu thập, quản lý lưu trữ dữ liệu về tài nguyên nước và môi trường trên địa bàn; hướng dẫn Ủy ban nhân dân cấp xã quy định về hoạt động và tạo điều kiện để tổ chức tự quản về bảo vệ môi trường hoạt động có hiệu quả... 2.3.2.5. Cán bộ chuyên trách quản lý về tài nguyên và môi trường cấp xã Theo Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV, ở cấp xã có các công chức địa chính-xây dựng là cán bộ chuyên trách quản lý về tài nguyên và môi trường. Công chức địa chính-xây dựng có chức năng tham mưu giúp Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường trên địa bàn: chịu sự hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện. Cán bộ địa chính-xây dựng có các nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu trong lĩnh vực môi trường là: - Triển khai thực hiện kế hoạch và các nhiệm vụ cụ thể về giữ gìn vệ sinh môi trường đối với các khu dân cư, hộ gia đình và các hoạt động bảo vệ môi trường nơi công cộng trên địa bàn theo phân công của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã. - Tham gia hòa giải, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực tài nguyên và môi trường theo quy định của pháp luật. - Báo cáo công tác về lĩnh vực tài nguyên và môi trường và thực hiện các nhiệm vụ khác do Ủy ban nhân dân cấp xã giao. 88 Thực trạng tổ chức bộ máy đảm bảo quyền con người về môi trường ở Việt Nam mới chỉ đem lại những hiệu quả về công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường nói chung. Trong quá trình thực hiện công tác quản lý nhà nước về môi trường, các quyền con người về môi trường cũng mới chỉ được lồng ghép và bảo đảm thực hiện thông qua các quy định, tổ chức bảo vệ môi trường. 2.3.3. Đánh giá chung So với các giai đoạn trước, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường hiện nay đã hoàn thiện hơn. Cơ quan quản lý nhà nước chuyên trách về môi trường đã được tổ chức là một cơ quan độc lập. Việc Bộ Tài nguyên và Môi trường thống nhất quản lý các dạng tài nguyên như hiện nay sẽ góp phần giảm bớt tình trạng khai thác và sử dụng tài nguyên một cách ồ ạt, thiếu thống nhất, khai thác không tính đến khả năng phục hồi và tự điều chỉnh của các dạng tài nguyên nên đã gây ra những hậu quả tiêu cực đối với môi trường. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường đã được hình thành từ Trung ương tới địa phương. Theo đó nâng cao được trách nhiệm và hiệu quả quản lý nhà nước về môi trường theo yêu cầu của Nghị quyết số 41NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 15 tháng 11 năm 2004 về bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Cơ cấu tổ chức của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường ngày càng được hoàn thiện, đáp ứng nhu cầu của công tác bảo vệ môi trường. Điều này thể hiện ở quá trình hợp nhất, tổ chức hoạt động và hoàn thiện các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường. Cụ thể: việc thành lập Tổng cục Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và môi trường trên cơ sở hợp nhất 03 đầu mối là Vụ Môi trường, Vụ Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường nhằm quản lý thống nhất, toàn diện, hiệu quả môi trường. Ngoài ra, trong cơ cấu của Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có Tổng cục Biển và Hải đảo Việt 89 Nam, Tổng cục Quản lý đất đai, Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Cục Quản lý tài nguyên nước, Cục Khí tượng Thuỷ văn và Biến đổi khí hậu là những cơ quan chuyên ngành trực tiếp chịu trách nhiệm quản lý tài nguyên thiên nhiên theo thẩm quyền và quản lý, theo dõi, giám sát việc thực thi các quy định của pháp luật về tài nguyên, môi trường. Việc thành lập những cơ quan này đồng thời phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan đã giúp cho các cơ quan chuyên môn có đủ điều kiện chuyên sâu vào lĩnh vực của mình, giảm bớt gánh nặng công việc, từ đó thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường vẫn còn tồn tại những hạn chế cần phải được khắc phục để có thể nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc đảm bảo thực thi quyền con người về môi trường. Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước chuyên trách về tài nguyên và môi trường vẫn chưa thực sự chú trọng việc phải đảm bảo một cách toàn diện các nội dung về quyền con người đối với môi trường. Mặc dù trong chức năng nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về tài nguyên môi trường có đề cập đến các nội dung về quản lý, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và xử lý các vi phạm đối với môi trường đất, nước, không khí… nhưng vẫn chưa có các quy định trực diện trong mối liên hệ với bảo vệ quyền con người. Thứ hai, chưa có một cơ quan, đơn vị nào có chức năng chuyên trách bảo vệ quyền con người với môi trường. Các cơ quan chức năng hiện nay chỉ mới bảo đảm việc quản lý, sử dụng, bảo vệ môi trường và xử lý các hành vi vi phạm tới môi trường xuất phát từ việc có thiệt hại chứ chưa xuất phát từ việc quyền con người đối với môi trường đang bị xâm phạm. Kết quả của hoạt động xử phạt đối với các vi phạm về môi trường nói chung vẫn chưa được xác định là vi phạm về quyền con người mà mới chỉ dừng lại ở việc vi phạm tài nguyên thiên nhiên quốc gia và một số ảnh hưởng khác. Nếu xét đến cùng thì 90 những vi phạm đó trực tiếp hoặc gián tiếp đều có ảnh hưởng đến con người, đến những quyền về môi trường mà con người có liên quan đến môi trường bị vi phạm đó cần được bảo đảm. Thứ ba, quá trình hoạt động của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về môi trường còn hạn chế, thể hiện ở một số mặt hoạt động sau: công tác kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm trong lĩnh vực môi trường; tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về môi trường; đầu tư cho công tác bảo vệ môi trường; xử lý các cơ sở gây ô nhiễm; hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực môi trường… vẫn chưa đảm bảo được yêu cầu để có thể đưa đến quyền được đáp ứng những tiêu chuẩn cao nhất về môi trường cho con người. Thứ tư, hiện nay khi có sự xâm phạm các quyền con người về môi trường thì cơ chế xử lý phổ biến nhất vẫn là xử phạm vi phạm hành chính do các cơ quan hành chính thực hiện, một số ít được xử lý theo cơ chế tư pháp. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, các quy định của pháp luật vẫn còn nhiều kẽ hở, chưa đồng bộ, chưa thống nhất do đó các cơ quan khi tiến hành xử phạt vẫn còn lúng túng khi áp dụng các quy định của pháp luật; chủ yếu là xử phạt về kinh tế chứ ít xử lý hình sự. Ngoài ra chưa có cơ chế phối hợp giữa cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường với Tòa án trong quá trình xử lý các vi phạm quyền con người về môi trường. 2.4. Nguyên nhân của thực trạng pháp luật và tổ chức bộ máy bảo đảm quyền con ngƣời về môi trƣờng Thứ nhất, xuất phát từ sự thiếu đồng bộ và vẫn chưa hoàn thiện của hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về môi trường nói riêng. Vi phạm môi trường nghiêm trọng tại Việt Nam đang làm ảnh hưởng không nhỏ tới quyền của người dân đối với môi trường nhưng hệ thống pháp luật không thống nhất đồng bộ đã dẫn đến sự lúng túng trong việc xác định trách nhiệm hành chính, dân sự hay hình sự. Những khó khăn trong quá 91 trình khởi kiện yêu cầu đền bù thiệt hại, như: cách xác định mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm, cách tính đền bù thiệt hại, thời hạn khởi kiện, người khởi kiện cho thấy bất cập của khung pháp lý về môi trường, cũng như sự không thống nhất giữa các quy định luật khác nhau khi ứng dụng trong thực tiễn. Quy định pháp lý về quyền khởi kiện đòi bồi thường thiệt hại môi trường, cũng như cơ chế thực thi chưa thật sự quan tâm đến những yếu tố đặc thù của thiệt hại môi trường đó là quan hệ lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước và lợi ích cá nhân, tổ chức bị xâm phạm. Pháp luật hiện nay chưa có quy định cụ thể về việc gắn kết giữa quyền khởi kiện của nhà nước, của các tổ chức đại diện lợi ích công cộng bị xâm phạm với quyền khởi kiện của công dân bị thiệt hại về tài sản, sức khỏe trong lĩnh vực môi trường (trong khi đó thiệt hại thứ hai là phái sinh của thiệt hại thứ nhất, và người dân chịu thiệt hại kép. Do đó các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại bị rơi vào tình trạng không được hỗ trợ và bảo vệ thích đáng từ phía chính quyền, mặc dù họ hoàn toàn có thể được bảo đảm lợi ích cụ thể của mình thông qua bảo vệ các lợi ích công cộng. Pháp luật cũng chưa chú ý đến đặc thù về mức độ bị ảnh hưởng dẫn đến thiệt hại do tác động môi trường để từ đó có cơ chế đồng nguyên đơn và cơ chế đại diện đứng đơn khởi kiện đòi đền bù thiệt hại trong những trường hợp có vi phạm pháp luật môi trường. Việc không quy định rõ chức năng, thẩm quyền của các cơ quan thực thi dẫn đến việc chậm trễ trong triển khai các quy định của pháp luật cũng như chậm đưa ra các quyết định xử lý hành chính, giải quyết khiếu nại tố cáo. Trên thực tế chủ thể của những vi phạm môi trường nghiêm trọng phần lớn là tổ chức nhưng các quy định trong Bộ luật Hình sự vẫn chưa quy định truy cứu trách nhiệm hình sự đối với đối tượng này. Khe hở này đã gây ra việc khó khăn cho công tác xử lý các vi phạm pháp luật khi mà việc tái phạm vẫn còn tiếp tục tiếp diễn do mức độ răn đe đối với các đối tượng này vẫn chưa cao, chưa tương xứng với các hậu quả đã gây ra. 92 Thứ hai, do hoạt động quản lý nhà nước chưa hiệu quả trong lĩnh vực môi trường. Việc áp dụng các quy định của pháp luật vẫn chưa được thực hiện đúng. Ví dụ: nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và trách nhiệm đền bù thiệt hại môi trường đã được ghi nhận trong Luật Bảo vệ môi trường 2005, Luật Bảo vệ môi trường 2014 nhưng những vụ việc vi phạm pháp luật môi trường thường không được giải quyết theo những nguyên tắc này. Trong nhiều trường hợp việc đền bù thiệt hại môi trường do các bên tự thương lượng, có đại diện chính quyền hòa giải và giá trị đền bù không xác định trên việc đánh giá thiệt hại mà mang tính chất hỗ trợ. Thực tế đối với việc áp dụng tính thiệt hại môi trường từ vụ khiếu kiện Veđan cho thấy việc khiếu kiện mới chỉ tập trung vào thiệt hại về tài sản, lợi ích hợp pháp của người dân mà chưa tính đến những suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường. Loại thiệt hại thường gắn với chủ thiệt hại là nhà nước hoặc các cộng đồng dân cư. Tương tự thiệt hại do sức khỏe bị xâm phạm cũng mới chỉ được tính thông qua những chi phí hợp lý cho việc cứu chữa bệnh; chưa tính đến những chi phí cho phục hồi chức năng bị mất, bị giảm sút và các khoản thu nhập do giảm năng lực làm việc, chi phí thực tế trong quá trình điều trị bệnh và thu nhập giảm sút do giảm giờ làm việc của người chăm sóc bệnh nhân. Thứ ba, chưa có sự phối hợp xuyên suốt giữa hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong bảo vệ các quyền con người về môi trường. Đối với các cơ quan lập pháp, hành pháp việc bảo đảm quyền con người về môi trường mới chỉ được nhận thức ở việc bảo đảm theo các quyền chung. Có thể thấy rằng các quyền con người về môi trường có vị trí quan trọng, có liên quan trực tiếp đến đời sống, sinh hoạt và việc làm của người dân; có mối liên hệ chặt chẽ với việc đảm bảo các quyền cơ bản khác của con người. Tuy nhiên hiện nay việc bảo đảm quyền con người về môi trường chỉ thực sự được 93 giao cho hệ thống các cơ quan hành pháp. Và thực tế các cơ quan hành pháp cũng chỉ tập trung quản lý tài nguyên, thiên nhiên và bảo vệ môi trường chứ chưa thực sự chú trọng đến nội dung quyền con người. Thứ tư, đội ngũ cán bộ xây dựng và thực thi pháp luật vẫn còn chưa đáp ứng được yêu cầu về số lượng và chất lượng. Theo đó, lực lượng cán bộ pháp chế xây dựng pháp luật trong các cơ quan nhà nước ở trung ương còn ít, và so với khối lượng công việc cần phải giải quyết sẽ làm ảnh hưởng đến chất lượng xây dựng văn bản pháp luật. Bên cạnh đó, các cán bộ pháp chế hầu như chưa được nâng cao nhận thức về lồng ghép quyền con người nói chung và quyền con người về môi trường nói riêng vào quá trình xây dựng và hình thành nội dung các văn bản quy phạm pháp luật. Điều này dẫn đến các nội dung của quyền con người về môi trường chưa được ghi nhận một cách trực tiếp, rõ ràng và cụ thể bởi các Điều luật thực sự. Từ góc độ thực thi cho thấy: năng lực, ý thức trách nhiệm cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; chưa quan tâm đến việc tiếp, đối thoại, lắng nghe ý kiến người dân; chưa kiên quyết xử lý hành vi sai trái cán bộ vi phạm; nhiều cá nhân, tổ chức liên đới không chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật. Bên cạnh đó, hạn chế trong việc hiểu quyền con người nói chung, quyền con người về môi trường nói riêng đã dẫn tới việc áp dụng pháp luật chưa phù hợp, không có sự phản hồi lại quá trình thực thi pháp luật trong công tác quản lý hành chính nhà nước về môi trường để cơ quan, cấp có thẩm quyền ban hành chính sách, pháp luật kịp thời. Những hạn chế thực tiễn đó chính là nguyên nhân dẫn đến việc luôn có sự thiếu hụt từ căn bản khi xây dựng pháp luật đến việc áp dụng các quy định của pháp luật vào thực tiễn. Thứ năm, các cấp chính quyền chưa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đối với công tác bảo vệ môi trường, dẫn đến buông lỏng quản lí, thiếu trách nhiệm trong việc kiểm tra, giám sát về môi trường. Công tác thanh tra, 94 kiểm tra về môi trường của các cơ quan chức năng đối với các cơ sở sản xuất dường như vẫn mang tính hình thức. Công tác thẩm định và đánh giá tác động môi trường đối với các dự án đầu tư còn tồn tại nhiều bất cập và chưa được coi trọng đúng mức, thậm chí chỉ được tiến hành một cách hình thức, qua loa đại khái cho đủ thủ tục, dẫn đến chất lượng thẩm định và phê duyệt không cao. Thứ sáu, nguyên nhân từ hạn chế về thời gian, thiếu hệ thống thông tin hỗ trợ, thiếu kinh phí, cơ sở vật chất trong quá trình từ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, triển khai các nhiệm vụ trong thực tế. Dẫn đến chưa phản ánh được tính cấp thiết của quyền con người về môi trường đến nhà nước để có thể khắc phục và giải quyết được những nhu cầu của việc cần phải đảm bảo đầy đủ các nội dung quyền về môi trường cho người dân, cộng đồng, xã hội. Thứ bảy, xuất phát từ nhận thức không đầy đủ về quyền được tham gia từ phía người dân, đặc biệt là đối với những hoạt động không ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của họ. Không chỉ cơ quan nhà nước không nhanh nhạy, công khai và tạo điều kiện để cung cấp thông tin về tình hình môi trường mà chính những người dân cũng chưa nhận thức được đầy đủ quyền con người về môi trường của mình. Hơn nữa, xuất phát từ điều kiện địa lý, kinh tế, dân tộc của Việt Nam dẫn đến sự mất cân bằng giữa những người dân sống ở vùng sâu, vùng xa, đồng bào dân tộc thiểu số; giữa người giàu và người nghèo; giữa thành thị và nông thôn. Chính sự thụ động, chưa nhận thức và có sự quan tâm đúng mực đối với những thông tin về môi trường nên họ cũng không biết cách tự bảo vệ mình trước những vi phạm và nguy cơ bị đe dọa đến sức khỏe, đời sống khi quyền con người về môi trường bị xâm hại. Thứ tám, hiện nay các hoạt động thường xuyên để nâng cao nhận thức chung về bảo vệ môi trường, quản lý tài nguyên bao gồm quyền và trách nhiệm của người dân trong bảo vệ môi trường nói chung và trong hoạt động đánh giá tác động môi trường nói riêng còn mang nặng tính hình thức. Các tổ 95 chức, cộng đồng, xã hội cũng chưa có nhiều các động thái tích cực để phổ biến quyền con người về môi trường đến với cá nhân, tổ chức. Bức tranh toàn cảnh về thực trạng việc bảo đảm quyền con người về môi trường ở Việt Nam hiện nay đã thể hiện được những điểm mạnh, điểm yếu, những điểm đã làm được, những điểm còn hạn chế thiếu sót của cơ chế bảo đảm quyền con người ở Việt Nam. Những đánh giá, số liệu thực tế và phân tích nguyên nhân của thực trạng là yêu cầu, cơ sở định hướng để có được các kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế, nâng cao việc bảo đảm quyền con người về môi trường trong thực tiễn hiện nay ở Việt Nam. 96 Chương 3 KIẾN NGHỊ NÂNG CAO VIỆC BẢO ĐẢM QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM Chiến lược quốc gia bảo vệ môi trường 2010 và tầm nhìn 2020 tiếp cận vấn đề con người theo quan điểm đói nghèo sẽ tạo áp lực đối với môi trường và tài nguyên thiên nhiên, theo đó cần có chiến lược môi trường và tài nguyên thiên nhiên gắn với sinh kế người dân, dân số và tăng trưởng kinh tế. Bảo vệ môi trường theo hướng tiếp cận quyền sẽ là trọng tâm cho Việt Nam xây dựng và thực thi chính sách phát triển. Thực tiễn cho thấy, quyền tiếp cận thông tin, sự tham gia của công chúng và tiếp cận tư pháp có tác động rất lớn đến việc hiện thực hóa các quyền về môi trường. Các quyền này nhằm giúp cho công dân đóng vai trò tích cực, chủ động hơn đối với các quyết định, chính sách của Nhà nước có liên quan tới môi trường; thực hiện dân chủ hóa đối với các quyết định, chính sách về môi trường, thông qua việc đưa cá nhân, các nhóm tư nhân và những người thường xuyên hứng chịu sự tác động và ảnh hưởng bởi sự ô nhiễm môi trường tham gia vào hoạch định chính sách có liên quan tới môi trường. Sự tham gia này sẽ hạn chế quyền lực “quan liêu” của những người ban hành chính sách, bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích bảo vệ môi trường phát triển bền vững với nhu cầu tăng trưởng kinh tế. Hướng tiếp cận này rất quan trọng để có được chính sách tốt về môi trường và qua đó sẽ tạo ra một môi trường bảo đảm cho sức khỏe, bảo vệ lợi ích số đông, lợi ích cộng đồng, bảo vệ những người dễ bị tổn thương trong xã hội như trẻ em, phụ nữ, người nghèo, dân tộc thiểu số... 3.1. Thúc đẩy quyền con ngƣời đƣợc sống trong môi trƣờng an toàn, trong lành - Nhà nước cần có tầm nhìn tổng thể, toàn diện và dài hạn trong việc 97 hoạch định chính sách về quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật và chính sách bảo vệ môi trường theo tiếp cận quyền, trong đó có cơ chế để thực hiện nguyên tắc ngăn ngừa hành vi xâm hại môi trường và người gây ô nhiễm môi trường phải trả tiền thỏa đáng. Đặc biệt cần ban hành các quy định rõ ràng về các mức độ phạm tội môi trường, bao gồm cả tội danh hình sự. Hoàn thiện quy trình, thủ tục hoạt động tư pháp, hoạt động thanh tra, điều tra, xử phạt, tố tụng đối với các hành vi vi phạm pháp luật về môi trường. Nghiên cứu vận dụng, áp dụng phương thức quản lý tổng hợp, tiếp cận sinh thái, các phương pháp, mô hình, tiêu chuẩn tiên tiến, đẩy mạnh ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ trong quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Nhà nước cần thúc đẩy việc vận dụng các nguyên lý kinh tế, nhanh chóng hoàn thiện cơ chế thị trường trong quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Thực sự coi tài nguyên môi trường là những nguồn lực ngày càng khan hiếm, cần phải hạch toán toàn diện, đầy đủ và chi tiết; coi bảo vệ môi trường là thước đo mức độ hiệu quả và tính bền vững của các hoạt động kinh tế. Cụ thể là cần gấp rút hoàn thiện hệ thống thuế và có hiệu lực cao đối với lĩnh vực quản lý tài nguyên thiên nhiên và môi trường thay cho các loại phí như hiện nay; phát triển các thị trường chứng chỉ phát thải, dịch vụ môi trường... - Tiến hành củng cố bộ máy quản lý nhà nước về môi trường, nhất là cấp tỉnh, huyện, xã. Có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành về quản lý tài nguyên, môi trường, hạn chế chồng chéo trách nhiệm, đồng thời giảm thiểu những kẽ hở. Tăng cường nhân lực chuyên trách, có tính chuyên nghiệp cao về môi trường. Xây dựng lực lượng cảnh sát môi trường mạnh về chuyên môn, nghiệp vụ, với chức năng, quyền hạn rõ ràng đủ để thi hành nhiệm vụ. - Đề xuất thành lập một Ủy ban chuyên trách về quyền con người của 98 Quốc hội thực hiện việc giám sát, quản lý các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành trong việc bảo đảm quyền con người nói chung trong đó có nội dung quyền con người về môi trường nói riêng. Ủy ban của Quốc hội sẽ giúp Quốc hội thực hiện vai trò giám sát tối cao, đại diện cho quyền lực của nhà nước, nhân dân trong việc giám sát việc bảo đảm và thúc đẩy các quyền con người về môi trường của hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước về môi trường. Ủy ban chuyên trách sẽ giúp Quốc hội bảo đảm quyền con người trong hoạt động lập hiến, lập pháp; bảo đảm quyền con người qua hoạt động quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước có liên quan đến môi trường; bảo đảm quyền con người về môi trường thông qua hoạt động giám sát tối cao, hoạt động của đại biểu Quốc hội. - Tăng cường kết hợp giữa đầu tư nhà nước với xã hội hóa hoạt động bảo vệ môi trường. Lồng ghép mục tiêu bảo vệ môi trường, sử dụng hiệu quả tài nguyên, giảm thiểu tác động biến đổi khí hậu vào các chiến lược, chính sách, dự án phát triển kinh tế-xã hội. Tăng cường khả năng phối hợp giữa Chính phủ, giới kinh doanh và cộng đồng các nhà khoa học nhằm đẩy nhanh phát triển và ứng dụng các công nghệ sạch như năng lượng tái sinh, vận tải xanh, thu giữ khí thải các bon, xây dựng xanh, nông nghiệp hữu cơ và du lịch sinh thái, hỗ trợ người dân chuyển đổi sinh kế sang các hình thức thân thiện với môi trường. Thu hút đầu tư tư nhân vào các dịch vụ môi trường như trồng và khai thác rừng bền vững, thu gom, xử lý, tái chế rác thải. - Kiên quyết thực hiện đúng pháp luật về môi trường, đặc biệt đối với các khu công nghiệp. Theo đó các khu công nghiệp bắt buộc phải có hệ thống xử lý chất thải tập trung, đúng quy định, xử phạt, thậm chí truy tố các doanh nghiệp kinh doanh khu công nghiệp vi phạm pháp luật về môi trường, cần có chính sách khuyến khích các cơ sở sản xuất công nghiệp áp dụng các công nghệ mới, công nghệ sạch, tiết kiệm nguyên, nhiên liệu trong hoạt động sản 99 xuất và xử lý chất thải. Áp dụng các biện pháp kiểm soát ô nhiễm nước thải, khí thải công nghiệp như lắp đặt các thiết bị đo lường và xử lý nước thải, khí thải ngay tại nguồn gây ô nhiễm, tăng cường phương tiện quan trắc, phân tích, đánh giá tác động môi trường. - Mở rộng vai trò kiểm soát dân sự của người dân và cộng đồng đối với vấn đề ô nhiễm môi trường, đẩy mạnh hoạt động giám sát xã hội đối với hoạt động bảo vệ môi trường. Vận động và nhân rộng các mô hình cộng đồng bảo vệ môi trường, tự quản tài nguyên thiên nhiên. Phát động các phong trào quần chúng tham gia bảo vệ tài nguyên, môi trường, tạo cơ chế và điều kiện để người dân hỗ trợ giám sát, đấu tranh, ngăn chặn các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường. Thành lập các tổ chức, hội, nhóm bảo vệ môi trường, thực hiện các hoạt động vận động để bảo vệ những lợi ích cụ thể nhất định. - Nâng cao hơn nữa vai trò của các phương tiện truyền thông đại chúng và dư luận xã hội. Có cơ chế mở cho người dân trong tiếp cận thông tin, tham gia đánh giá tác động môi trường, tiếp cận tư pháp trong giải quyết đền bù thiệt hại môi trượng. Cụ thể xây dựng chính sách huy động cộng đồng tham gia công tác quản lý, tham gia giải quyết xung đột, giám sát thực thi luật về môi trường; xây dựng các quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của cộng đồng; xác lập các cơ chế khuyến khích, các chế tài hành chính, sự nghiệp, tài chính và thực hiện một cách công bằng hợp lý giữa cơ sở nhà nước và tư nhân khi tham gia bảo vệ môi trường; xây dựng mô hình tự chủ, tự quản về bảo vệ môi trường và tài nguyên; khuyến khích, mở rộng các phong trào tình nguyện tham gia trong công tác bảo vệ môi trường, tài nguyên. Mở rộng và tăng cường các hình thức tuyên truyền, cung cấp thông tin về chất lượng môi trường cho cộng đồng, công khai các thông tin, số liệu liên quan đến tình hình ô nhiễm trên các phương tiện thông tin đại chúng. - Thực hiện các biện pháp hỗ trợ người dân trong việc thay đổi sinh kế 100 sang các hoạt động thân thiện với môi trường: đẩy mạnh giao đất lâm nghiệp cho người dân; chia sẻ lợi ích giữa người dân và nhà nước tại các khu bảo tồn; triển khai và thực hiện trên diện rộng dịch vụ hỗ trợ sinh thái. Thay đổi hành vi của toàn dân bảo vệ môi trường trong mọi hoạt động sinh hoạt đời sống, sản xuất kinh doanh, canh tác nông nghiệp, đánh bắt, nuôi trồng, chế biến thủy hải sản, du lịch, nghỉ ngơi. - Nâng cao nhận thức cho các nhà quản lý về tác động, ảnh hưởng và thiệt hại do ô nhiễm môi trường gây ra, tầm quan trọng của công tác bảo vệ môi trường trong quá trình phát triển, thực hiện lồng ghép bảo vệ môi trường trong phát triển kinh tế xã hội. Tăng cường vai trò của các tổ chức phi chính phủ, doanh nghiệp, quỹ bảo tồn, quỹ môi trường… trong việc giám sát, thực thi các quyền về môi trường và thực hiện phản ánh xã hội tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Tăng cường công tác nắm tình hình, thanh tra, kiểm tra, giám sát về môi trường (thường xuyên, định kỳ, đột xuất); phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan chuyên môn, nhất là giữa lực lượng thanh tra môi trường với lực lượng cảnh sát môi trường các cấp, nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lí kịp thời, triệt để những hành vi gây ô nhiễm môi trường của các tổ chức, cá nhân. Đồng thời, nâng cao năng lực chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ chuyên trách; trang bị các phương tiện kỹ thuật hiện đại để phục vụ có hiệu quả hoạt động của các lực lượng này. 3.2. Thúc đẩy quyền con ngƣời về môi trƣờng nƣớc - Cần hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách về tài nguyên nước theo cách tiếp cận quyền. Các quy định pháp lý, các chính sách và các chiến lược hiện có cần được xem xét lại để đảm bảo rằng chúng phù hợp với các nghĩa vụ và quyền lợi phát sinh từ quyền sử dụng nước cả ở cấp độ quốc gia và cả ở cấp độ người dân. 101 Củng cố khung quản lý tổng hợp tài nguyên nước ở cấp quốc gia, bao gồm các chính sách và quy định luật pháp liên quan đến bảo vệ, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, các chiến lược quốc gia và kế hoạch thực hiện, khung quy định về các quyền đối với nước, và các quy hoạch lưu vực sông để đưa ra những nguyên tắc phân bổ nước, xác định rõ hơn các quyền của người sử dụng nước thông qua một hệ thống cấp phép. Xây dựng khung pháp lý xử phạt các hành vi xâm hại tài nguyên nước, chính sách quốc gia về cấp vốn cho ngành nước, tạo một môi trường pháp lý khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân và cộng đồng vào việc khai thác và bảo vệ tài nguyên nước. - Tăng cường phối hợp, phân cấp, nâng cao năng lực các cơ quan quản lý đảm bảo tính hiệu quả trong vạch định chiến lược, kế hoạch, áp dụng pháp luật quản lý sử dụng nguồn tài nguyên nước. Củng cố vai trò của Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước, thiết lập các mô hình thể chế phù hợp cho việc quản lý các lưu vực sông. Tăng cường trách nhiệm giải trình, mức độ minh bạch để người dân có thể tiếp cận các số liệu về hiệu quả hoạt động. Kết hợp việc quản lý tài nguyên nước giữa các cơ quan Trung ương và địa phương, nâng cao năng lực của chính quyền địa phương về quản lý tài nguyên nước. Nguồn nước cần được tách khỏi công tác khai thác và sử dụng. Hoạt động của chính quyền địa phương phải đóng vai trò trung tâm để đạt hiệu quả trong quản lý tài nguyên nước tổng hợp, quản lý trong cung cấp dịch vụ nước, tăng cường năng lực địa phương cho vận hành, bảo dưỡng và tìm cách kêu gọi những hỗ trợ thích đáng cho hệ thống cấp nước. - Quản lý chặt chẽ các nguồn gây ô nhiễm nước. Xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch tài nguyên nước và hệ sinh thái thủy sinh, phòng chống ô nhiễm nguồn nước ngầm, bảo đảm dòng chảy tối thiểu của các dòng sông. Thực hiện quy hoạch môi trường đô thị và khu dân cư gắn liền với đảm bảo 102 tốt việc xử lý rác thải, nước thải sinh hoạt. Hạn chế và tiến tới cấm sử dụng các loại chất độc hại trong nông nghiệp, thủy sản. Quy hoạch và quản lý các khu công nghiệp không để tình trạng xả chất thải vào các công trình thủy lợi, đặc biệt là hệ thống cung cấp nước hay xả trực tiếp ra ao hồ, môi trường dân sinh. Tăng cường công tác thẩm định, kiểm tra thanh tra việc thực hiện Luật Bảo vệ môi trường, đảm bảo các nguồn thải phải có hệ thống xử lý đáp ứng tiêu chuẩn quy định trước lúc thải ra môi trường. Kiên quyết xử phạt các doanh nghiệp cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng và các hành vi vi phạm Luật Bảo vệ môi trường. - Cải tiến quản lý nguồn nước ngầm, nước mặt, đảm bảo quyền sử dụng nước và giảm thiểu xu hướng khai thác nước quá mức. Cần có quy hoạch và kiểm soát chặt chẽ hơn nữa các hoạt động thăm dò, khai thác nước ngầm; cấp phép khai thác nước và giám sát chất lượng nước; kiên quyết ngăn chặn tình trạng khai thác nước bừa bãi; phối hợp thực hiện quản lý giữa các địa phương có chung nguồn nước mặt trong giảm thiểu hiện tượng nhiễm mặn đồng bằng, thiếu nước mùa khô; cần có sự phối hợp điều hành nước của các hồ chứa thủy lợi và thủy điện. - Cần tạo cơ chế khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân có khả năng cung cấp dịch vụ hiệu quả tham gia lĩnh vực cấp nước. Hiện nay các dịch vụ này có tính chất độc quyền tự nhiên nên vẫn cần khu vực nhà nước điều tiết một cách thận trọng. Tuy nhiên trong tương lai, cần có một kế hoạch dài hạn cho cải cách và cung cấp tài chính cho việc khai thác nguồn nước và cung cấp dịch vụ nước đồng thời khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia vào lĩnh vực này, đặc biệt ở những khu vực còn nhiều khó khăn, nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa nhằm mở rộng hơn nữa quyền được tiếp cận nước sạch của người dân, hiện đại hóa và nâng cao chất lượng dịch vụ, nâng cao hiệu quả sử dụng nước, các chỉ tiêu chất lượng nước và môi trường. 103 - Xây dựng cơ chế bảo đảm tính cộng đồng và tính công bằng trong quản lý sử dụng nước, cụ thể các bên có lợi ích liên quan phải được quyền tham gia đóng góp, lấy ý kiến trong quá trình xây dựng quy hoạch lưu vực sông và nông dân tham gia trong quyết định về thiết lập, xây dựng hệ thống tưới tiêu… - Thực hiện các biện pháp nhằm nâng cao nhận thức cộng đồng, doanh nghiệp, người dân. Các chương trình giáo dục về nước cần được thiết kế để hướng tới thay đổi hành vi cộng đồng. Người dân phải được giáo dục nâng cao ý thức về quyền tiếp cận nguồn nước, ý nghĩa nguồn nước đối với đời sống, trách nhiệm sử dụng và bảo quản tài nguyên nước, được hướng dẫn các biện pháp sử dụng nước an toàn, sử dụng các nguồn nước thay thế (nước mưa, nước bề mặt)… trong trường hợp khan hiếm nguồn nước. Đồng thời phát động các phong trào quần chúng trực tiếp tham gia bảo vệ tài nguyên nước, tạo cơ chế và điều kiện để người dân hỗ trợ giám sát, đấu tranh, ngăn chặn các hành vi gây ô nhiễm, suy thoái nguồn nước. 3.3. Thúc đẩy quyền con ngƣời về môi trƣờng đất Đất đai vừa là môi trường sống, vừa là tư liệu sản xuất quan trọng nhất của người dân. Để thúc đẩy quyền con người trong lĩnh vực đất đai cần có các cơ chế, biện pháp, quy định của pháp luật về nâng cao chất lượng đất, cải thiện môi trường đất, đảm bảo các quyền về tiếp cận đất đai. Theo đó, Nhà nước cần phải xây dựng cơ chế quản lý, sử dụng đất đai bền vững hơn, nhất là đối với những hệ sinh thái dễ bị tổn thương như đất đồi núi và rừng ngập mặn. Để giảm thiểu sự suy thoái đất, cần có các quy định về quản lý đất dốc, đất lưu vực sông và đất ngập nước. Lồng ghép chính sách quốc gia với các kế hoạch hành động quốc tế về việc chống thoái hóa và sử dụng đất bền vững, về kỹ thuật, áp dụng các biện pháp kỹ thuật tổng hợp (nông học, sinh học, hóa học, cơ học...) và đầu tư thâm canh sử dụng đất theo 104 chiều sâu. Tái tạo lớp phủ thực vật bằng cây rừng hoặc tổ hợp nông-lâm kết hợp để bảo vệ độ phì nhiêu của đất. Để giảm thiểu tác động của biến đổi khí hậu đối với tài nguyên đất cần xây dựng và củng cố hệ thống đê biển và đê sông bảo vệ đất canh tác trước tình trạng triều cường và xâm mặn. Tiếp tục bảo vệ và phát triển rừng, phủ xanh đất trống đồi trọc chống xói mòn đất, đầu tư mở rộng diện tích rừng ngập mặn ven biển, ven sông. Xây dựng cơ chế quản lý, sử dụng đất đai đạt được sự cân bằng hợp lý giữa quản lý đất đai để đáp ứng yêu cầu xã hội nói chung và hỗ trợ cho người nghèo và các đối tượng khó khăn nói riêng. Xây dựng cơ chế đủ năng lực cho phép doanh nghiệp vừa và nhỏ, người nghèo, người có điều kiện khó khăn được tăng cường tiếp cận đất đai. Trong ngắn hạn, cần ưu tiên giao đất mà các doanh nghiệp nhà nước sử dụng chưa hiệu quả. Giải phóng nguồn tài nguyên đất đai quan trọng này là một cách làm tốt để tăng cường hiệu quả và công bằng trong sử dụng đất. Việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp cần phải tiến hành từng bước. Một mặt, tránh lãng phí tài nguyên đất khi đất đai thu hồi nhưng không được đưa vào sử dụng hiệu quả, nhằm nâng cao hiệu suất sử dụng đất toàn xã hội, mặt khác cần xây dựng thị trường đủ sức tiếp nhận số lượng người lao động mất ruộng đất ngày càng tăng. - Tăng cường các quy định của pháp luật liên quan đến việc bảo vệ môi trường đất. Thực hiện lồng ghép các quy định về bảo vệ môi trường đất khi ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành hoạt động điều tra, đánh giá, quy hoạch, quản lý trong pháp luật đất đai để tăng cường hiệu quả của công tác bảo vệ môi trường đất trong thực tiễn. - Rà soát kỹ lưỡng, so sánh các quy định của Luật Đất đai 2013 nhằm loại bỏ những mâu thuẫn, gây khó khăn khi áp dụng trong thực tiễn, khắc phục những bất cập hiện nay trong quyền sử dụng đất về mục đích và thời hạn sử dụng đất, hạn mức nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp, quyền được đền 105 bù và quyền hạn thu hồi đất của nhà nước. Từ đó, đưa các nội dung này vào trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai mới nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật trong việc bảo đảm quyền tiếp cận đất đai của con người. Tập trung làm rõ và hoàn thiện các quy định về quyền hạn, trách nhiệm thu hồi đất của nhà nước, quyền hạn trách nhiệm của doanh nghiệp khi nhận đất từ người dân, quyền hạn trách nhiệm người quản lý đất bị thu hồi vì mục đích phát triển kinh tế nhằm nâng cao mức bảo đảm quyền sử dụng đất. - Nghiên cứu xây dựng nguyên tắc, chính sách, quy trình thống nhất về thu hồi đất, đền bù, hỗ trợ việc làm và tái định cư. Thu hồi đất phải được thực hiện theo đúng quy trình, lý do, trình tự, thù tục phải rõ ràng. Thu hồi đất cần phải hợp lòng dân, nguyên tắc thuyết phục và đồng thuận cần được đặt lên hàng đầu. Việc thu hồi bằng quyết định hành chính chỉ nên áp dụng trong các trường hợp đặc biệt do vi phạm pháp luật đất đai, do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện. Xây dựng khung pháp lý, quy trình được kiểm soát chặt chẽ đối với việc thu hồi đất tự nguyện, cân bằng quyền lợi, cũng như trách nhiệm của người bị thu hồi đất, của chủ đầu tư, đảm bảo tiến độ và hiệu quả dự án. Hỗ trợ đào tạo nghề và chuyển đổi nghề nghiệp một cách hiệu quả trên thực tế. Nâng cao tính chủ động địa phương và trách nhiệm doanh nghiệp nhận đất đền bù trong việc tạo sinh kế bền vững cho người dân bị thu hồi đất. Xây dựng Chính sách quốc gia về giá đền bù giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư dựa trên cơ sở phân bổ lợi ích công bằng hơn giữa những người sử dụng đất hiện tại, nhà nước và nhà đầu tư. Với các trường hợp sử dụng đất vào mục đích kinh tế thì cần bảo đảm nguyên tắc bình đẳng giữa nhà đầu tư với người dân, thỏa thuận theo nguyên tắc thị trường. Đảm bảo được giá bồi thường có thể giúp người bị thu hồi đất tạo được tài sản tương đương 106 tài sản bị thu hồi tại địa điểm khác tương tự và cộng thêm một khoản lợi ích do dự án phát triển đất đem lại. Để áp dụng được nguyên tắc đền bù đất theo giá thị trường cần xây dựng khung pháp lý và thể chế về cung cấp dịch vụ định giá đất thông qua các đơn vị định giá đất độc lập. - Cần phân cấp, phân quyền quản lý, sử dụng đất đai các cấp gắn liền với công tác kiểm tra, giám sát. Tăng cường kiểm tra, bổ sung nhân sự cấp xã và cấp huyện, nâng cao năng lực chuyên môn của các tổ chức có trách nhiệm bằng cách tổ chức huấn luyện nghiệp vụ cho cán bộ cấp xã, huyện và lực lượng thi công. - Tiếp tục hiện đại hóa công tác lưu trữ thông tin đất đai; ứng dụng công nghệ Hệ thống thông tin địa lý (GIS - Geographic Information System) cho việc sử dụng bản đồ địa chính, đó là xây dựng hệ thống thông tin đất đai trên cơ sở các loại bản đồ dạng số, đặc biệt là bản đồ địa chính, giúp cho việc xử lý, quản lý và khai thác thông tin đất đai có hiệu quả làm cơ sở triển khai thực hiện các chính sách. - Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát ở địa phương, đặc biệt có cơ chế bảo đảm tính khách quan công bằng trong giải quyết khiếu nại hành chính về đất đai tại địa phương. Khắc phục sự bất cập về nhân lực của hệ thống tòa án, xây dựng cơ chế đảm bảo tính độc lập của tòa án nhằm thực sự bảo vệ được quyền tư pháp của công dân về đất đai. Thực hiện cơ chế xử lý nghiêm minh những cán bộ làm thiệt hại và vi phạm quyền lợi của người dân. 3.4. Thúc đẩy quyền con ngƣời về môi trƣờng không khí Theo như đã phân tích về thực trạng môi trường ở Việt Nam hiện nay, có thể thấy con người đang chịu ảnh hưởng nghiêm trọng từ môi trường không khí đến sức khỏe. Do đó, để đảm bảo quyền của con người đối với môi trường, Nhà nước cũng cần phải có các biện pháp cụ thể để nâng cao chất lượng môi trường không khí, đảm bảo quyền có một môi trường sống, sinh 107 hoạt và làm việc an toàn; đặc biệt là Nhà nước phải có các chính sách, chiến lược nhất định nhằm ứng phó với tác động và biến đổi khí hậu đã và đang diễn ra trong thực tiễn. Cụ thể: - Hoàn thiện các quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. Hoàn thiện thể chế pháp lý về hệ thống tổ chức các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường rừng, trách nhiệm quản lý vốn từng địa phương của Ủy ban nhân dân; đổi mới tổ chức kiện toàn hệ thống kiểm lâm theo hướng tăng cường sự quản lý thống nhất về tổ chức nghiệp vụ để làm tốt chức năng bảo vệ rừng và kiểm tra, thanh tra công tác bảo vệ rừng của các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp cơ sở. Thực hiện xã hội hóa nghề rừng nhằm nâng cao hơn nữa diện tích rừng được bảo vệ và trồng mới. Trồng rừng là cách lâu dài để cải thiện môi trường không khí theo chiều hướng tích cực hơn, đồng thời làm giảm các hiệu ứng xấu của tình trạng biến đổi khí hậu, bảo đảm sự an toàn về sức khỏe, môi trường sống của người dân. - Cần bổ sung quy định tổng lượng thải đối với các tiêu chuẩn khí thải. Đây là chỉ tiêu hết sức quan trọng góp phần đảm bảo sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp và chấm dứt tình trạng xử lý khí thải giả tạo hiện nay của một số doanh nghiệp. Theo quy định hiện hành thì đang có sự chưa cân xứng giữa các cơ sở có quy mô khác nhau. Điều đó dẫn tới các cơ sở nhỏ không đủ vốn đầu tư quy trình xử lý khí thải hiện đại để đảm bảo tiêu chuẩn môi trường. Mặt khác, các cơ sở cũng có thể xử lý khí thải bằng cách hòa loãng một cách cơ học trước khi thải vào môi trường. Như vậy, tổng lượng khí thải tăng lên và lượng khói, bụi... không hề được giảm thiểu qua xử lý. Bên cạnh đó, quy định tổng lượng khí thải còn là cơ sở để nghiên cứu và dự báo mức độ, khả năng xảy ra ô nhiễm môi trường không khí tại một khu vực cụ thể. Tổng lượng thải cũng là cơ sở để các cơ quan quản lý nhà nước phân bổ quyền xả thải cho các cơ sở có chất thải khí và là căn cứ không thể thiếu để tính các loại phí và thuế môi trường. 108 - Nên quy định thời điểm xả thải để tránh tình trạng quá tải đối với nguồn tiếp nhận, gây ra ô nhiễm môi trường không khí. Tuy nhiên, quy định như thế sẽ gặp phải một số khó khăn nhất định trong quá trình áp dụng, đòi hỏi sự kiểm tra thường xuyên của các cơ quan quản lý. Để khả thi hơn, trước mắt nên quy định thời điểm xả thải theo hướng khuyến khích các cơ sở tránh thải khí vào các giờ cao điểm. - Đề nghị nghiên cứu bổ sung thêm một số tiêu chuẩn khí thải cho các cơ sở công nghiệp như: đối với các cơ sở công nghiệp thông thường, nên có sự phân biệt về tiêu chuẩn thải khí giữa các cơ sở đang hoạt động và các cơ sở mới đi vào hoạt động. Đối với các cơ sở công nghiệp đặc thù đặc biệt là khai thác khoáng sản nên quy định tiêu chuẩn thải khí riêng với yêu cầu nghiêm ngặt hơn. Đây là những cơ sở có tiềm năng gây ô nhiễm môi trường không khí nghiêm trọng. Nếu áp dụng tiêu chuẩn thải khí đối với các cơ sở này cũng giống như các cơ sở công nghiệp thông thường thì khó tránh khỏi những tác động bất lợi lớn mà nó có thể gây ra cho môi trường không khí xung quanh khu vực hoạt động của mình. Việc bổ sung ngay một số tiêu chuẩn thải khí với yêu cầu cao hơn để áp dụng cho các cơ sở này là hết sức cần thiết nhằm giảm thiểu lượng khói, bụi, khí độc hại mà nó đang thải vào môi trường không khí theo tiêu chuẩn hiện hành. 3.5. Thúc đẩy quyền con ngƣời khi tiếp cận thông tin về môi trƣờng Đặc trưng tính phổ biến của quyền con người đòi hỏi tiêu chuẩn cơ bản của quyền tiếp cận thông tin là thông tin phải được công khai càng sớm, càng tốt, dưới hình thức thích hợp về ngôn ngữ, hình ảnh, tư liệu phù hợp với quy định của pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu nhận và sử dụng thông tin của công chúng. Trong lĩnh vực môi trường, Nhà nước cần phải hoàn thiện các cơ chế bảo đảm nhằm thúc đẩy quyền con người khi thực hiện hoạt động tiếp cận thông tin môi trường. 109 - Pháp luật cần quy định cụ thể về các loại thông tin môi trường phải công khai rộng rãi theo thẩm quyền và các hình thức công khai (các loại thông tin cung cấp theo yêu cầu; các loại thông tin tự do truy cập, các loại thông tin cung cấp theo định kỳ); cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin; quy định rõ ràng về hình thức xử phạt và khen thưởng trong việc từ chối cung cấp thông tin, cung cấp thông tin đúng thời hạn, khuyến khích cung cấp thông tin hai chiều. Đồng thời xây dựng quy trình, cách thức yêu cầu cung cấp thông tin, thời gian cung cấp thông tin. - Nâng cao năng lực thực hiện hoạt động thu thập, xây dựng, quản lý, cung cấp thông tin cả về tài chính và con người. Cụ thể đối với thông tin môi trường cần quy định rất cụ thể việc xây dựng, củng cố hệ thống lưu trữ hồ sơ, tài liệu, lập danh mục, thống kê, lưu trữ thông tin một cách thích hợp sao cho có thể dễ dàng trích xuất thông tin và đảm bảo rằng, các thông tin giá trị không bị mất và thất lạc. Ngoài ra, quy định cụ thể việc cập nhật thường xuyên các loại thông tin công khai để đảm những thông tin đó phục vụ một cách hiệu quả lợi ích công dân. - Nâng cao nhận thức, trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác tài nguyên môi trường ở địa phương qua các khóa đào tạo tập huấn các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung liên quan đến nghĩa vụ và trách nhiệm của cán bộ chuyên trách trong quá trình cung cấp các thông tin công khai về môi trường và đất đai cho người dân. - Cần có các phong trào tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về tiếp cận thông tin, quyền tiếp cận thông tin môi trường, nâng cao nhận thức cho người dân về trình tự, thủ tục, nội dung được yêu cầu về môi trường, thẩm quyền, thời hạn khi thực hiện yêu cầu tiếp cận thông tin nói chung và thông tin môi trường nói riêng. 110 3.6. Thúc đẩy quyền con ngƣời khi tham gia vào các quyết định, hoạt động bảo vệ môi trƣờng Tham gia vào các quyết định về môi trường là một nội dung về quyền thủ tục. Nội dung của quyền này chưa được thể hiện một cách trực tiếp nhưng có thể được đánh giá thông qua việc xem xét các quyền và mức độ tham gia của người dân trong các hoạt động, các giai đoạn của quá trình quản lý tài nguyên thiên nhiên. Nhìn chung, các quy định này vẫn chưa rõ ràng và cần được hoàn thiện hơn nhằm đảm bảo nội dung quyền. - Việt Nam cần có một khuôn khổ pháp lý về tham gia như một phần của việc phát huy “dân chủ cơ sở” và quyền làm chủ xã hội, cho phép người dân tham gia vào các quyết định môi trường dưới nhiều cấp độ, hình thức khác nhau, có tính đến đặc thù văn hóa, địa lý, sinh kế, nhu cầu, nguyện vọng của chính họ. Xây dựng cơ chế (nhấn mạnh đến cơ chế tiếp cận thông tin và phản hồi hai chiều); quy trình đặc biệt là công tác giám sát đối với việc bảo bảo thực hiện quyền tham gia người dân tại địa phương trong xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội; công tác quy hoạch; các dự án phát triển và đánh giá tác động môi trường. - Tăng cường năng lực của các cơ quan chức năng ở địa phương trong việc quản lý việc tiếp cận có sự tham gia của người dân. Xây dựng quá trình trao đổi thông tin và tham vấn phải chặt chẽ, minh bạch hơn trong đó có cả thông tin theo chiều ngang (giữa các sở ban ngành khác nhau) và theo chiều dọc (thông tin hai chiều giữa các tổ chức, cá nhân ở tuyến cơ sở và các cấp quản lý cao hơn). - Xây dựng mạng lưới giám sát môi trường cấp cộng đồng như là một mục tiêu lâu dài để tăng cường sự tham gia và chia sẻ số liệu hiện có về môi trường. Nâng cao nhận thức cho người dân về quyền và nghĩa vụ với môi trường thông qua các hoạt động giáo dục môi trường. Thúc đẩy hoạt động 111 tham gia một cách tích cực của người dân đối với các quyết định về môi trường, thực hiện giám sát, yêu cầu thông tin về môi trường thông qua các hoạt động khuyến nông, khuyến công và phương tiện thông tin đại chúng. Nâng cao động cơ cho người dân tham gia bảo vệ môi trường ở cấp cơ sở bằng cách gắn hoạt động này với phát triển sinh kế bền vững. Các hoạt động tạo thu nhập này có thể được xây dựng gắn với việc giao đất lâm nghiệp cho người dân; chia sẻ lợi ích giữa người dân và nhà nước tại các khu bảo tồn; triển khai và thực hiện trên diện rộng dịch vụ hỗ trợ sinh thái. 3.7. Thúc đẩy quyền con ngƣời khi tiếp cận tƣ pháp về môi trƣờng Trong tất cả các giai đoạn, các nội dung của quyền con người về môi trường, khi bị vi phạm, xâm phạm thì công dân có quyền sử dụng các quy định của pháp luật và các biện pháp hợp pháp về khiếu nại, tố cáo, khởi kiện, bồi thường, đền bù thiệt hại để bảo đảm các quyền môi trường của mình. Để nâng cao quyền con người trong tiếp cận tư pháp liên quan đến các vấn đề về môi trường, người viết đề xuất các kiến nghị như sau: - Hoàn thiện khung pháp lý, đưa ra quy định rõ ràng, thống nhất trong việc xác định các tội danh của hành vi vi phạm pháp luật môi trường, đặc biệt là tội phạm môi trường; cách tính đền bù thiệt hại; xác định mức độ vi phạm về môi trường (ít nghiêm trọng, nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng) và hình thức xử lý tương ứng; thời hạn khởi kiện; đại diện khởi kiện bao gồm cơ chế đồng nguyên đơn và cơ chế đại diện đứng đơn khởi kiện đòi đền bù thiệt hại trong những trường hợp có vi phạm pháp luật môi trường. Cần phải sửa đổi một số điều trong khung pháp lý, như điều luật về tố tụng dân sự đông người trong luật tố tụng dân sự, điều lệ về tội phạm môi trường, bổ sung chủ thể là pháp nhân vi phạm môi trường trong luật hình sự; thống nhất về thời gian khởi kiện giữa luật môi trường và luật tố tụng hình sự để phù hợp với thực tiễn. 112 Bổ sung các quy định về nghĩa vụ khởi kiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đòi bồi thường thiệt hại môi trường tự nhiên do hành vi vi phạm pháp luật môi trường gây ra, đảm bảo lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước và là cơ sở đảm bảo quyền được đền bù thiệt hại tính mạng, tài sản và sức khỏe cho cá nhân và tổ chức bị thiệt hại môi trường. Quy định đại diện hợp pháp của các tổ chức, cá nhân bị thiệt hại về tính mạng, tài sản sức khỏe do hành vi vi phạm pháp luật môi trường gây nên (có thể là các hiệp hội, hội nghề nghiệp, các tổ chức xã hội… theo ủy quyền). - Tăng cường trợ giúp về mặt hành chính, tài chính và pháp lý từ phía các cơ quan chính quyền, đặc biệt trong việc thu thập chứng cứ và chứng minh thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật môi trường. Thiệt hại môi trường được tính phải bao gồm thiệt hại về tài sản, lợi ích hợp pháp của người dân và suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường. Tương tự thiệt hại do sức khỏe bị xâm phạm cũng cần được tính không chỉ là những chi phí hợp lý cho việc cứu chữa bệnh mà còn cần phải tính đến những chi phí cho phục hồi chức năng bị mất, bị giảm sút và các khoản thu nhập trong quá trình không lao động, khả năng suy giảm năng lực làm việc do ảnh hưởng từ các hành vi vi phạm môi trường; cả chi phí thực tế trong quá trình điều trị bệnh và thu nhập giảm sút do giảm giờ làm việc của người chăm sóc bệnh nhân. - Nâng cao hiệu quả của công tác giám định tư pháp về môi trường, bổ nhiệm giám định viên tư pháp độc lập về môi trường nhằm nâng cao tính khách quan trong hoạt động giám định thiệt hại phục vụ công tác điều tra, truy tố, xét xử các vụ án môi trường. - Thực hiện các biện pháp tổng thể nhằm nâng cao nhận thức người dân về quyền được pháp luật bảo vệ khi quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị từ chối hoặc bị xâm phạm một cách trái phép. Nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc thực hiện nghĩa vụ bảo vệ môi trường, nghĩa vụ bồi thường 113 thiệt hại khi có các hành vi vi phạm môi trường. Nâng cao trình độ chuyên môn quản lý của cơ quan nhà nước, hệ thống tòa án khi giải quyết các vấn đề về môi trường nhằm bảo đảm việc tôn trọng và thúc đẩy quyền con người về môi trường của người dân. 114 KẾT LUẬN Bảo vê môi trường và quyền sống trong môi trường trong lành đang là vấn đề lớn không chỉ đối với Việt Nam mà còn với nhiều nước trong khu vực và trên thế giới, nhất là những nước đang phát triển. Ở nước ta, kết quả của quá trình công nghiệp hóa, hiên đại hóa đất nước, thu hút các dự án đầu tư, đã tạo ra ngày càng nhiều việc làm cho người lao động, nhờ đó kinh tế tăng trưởng, đời sống vật chất và tinh thần của người dân được nâng cao nhưng kéo theo là sự xuống cấp nghiêm trọng của môi trường. Trong những năm qua, Đảng và Chính phủ đã có nhiều nỗ lực trong việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về môi trường, tuy nhiên việc thực thi chính sách, pháp luật chưa đáp ứng được yêu cầu. Một trong những nguyên nhân chính đó là nhận thức của các cấp ủy Đảng, chính quyền, đoàn thể và người dân về vấn đề bảo vệ môi trường còn nhiều hạn chế, chưa hiểu sâu sắc về tác động nguy hại của suy thoái tài nguyên và ô nhiễm môi trường đến sức khỏe của cộng đồng, ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của đất nước. Suy thoái tài nguyên và ô nhiễm môi trường đang hàng ngày tác động trực tiếp tới việc hưởng thụ các quyền con người, trước hết đó là quyền được sống trong môi trường trong lành. Có thể thấy rằng, Nhà nước mới chỉ xem xét vấn đề bảo vệ môi trường ở góc độ độc lập. Theo đó, Nhà nước xây dựng một hệ thống pháp luật, bộ máy nhà nước nhằm quản lý, khai thác, sử dụng và khôi phục nguồn tài nguyên thiên nhiên, xử lý các hành vi xâm hại đến môi trường. Mặc dù xét sâu xa, việc thực thi pháp luật và hoạt động của các cơ quan nhà nước cũng là một phần hoạt động có liên quan đến nội dung quyền con người song thực chất vẫn chưa có sự quan tâm đúng mực đến nội dung quyền này. Trong thời gian tới, tại Việt Nam, môi trường trong sự phát triển con người sẽ trở thành một trong những vấn đề được quan tâm hàng đầu khi mà 115 mối quan hệ giữa môi trường và quyền con người ngày càng trở nên khăng khít. Môi trường bị xâm hại đồng nghĩa với các quyền con người về mức độ được hưởng các tiêu chuẩn cao nhất về môi trường, quyền có sức khỏe, quyền được có môi trường an toàn, trong lành sẽ bị vi phạm; và khi cơ chế của nhà nước về quản lý, sử dụng các yếu tố môi trường không phù hợp sẽ ảnh hưởng đến quyền được bảo vệ, quyền tiếp cận nước, đất đai, quyền tham gia vào các hoạt động bảo vê môi trường, quyền tham gia tư pháp của người dân. Nghiên cứu quyền con người về môi trường và việc đảm bảo thực hiện ở Việt Nam sẽ là nền tảng cơ bản để Nhà nước có cách nhìn đúng đắn nhất về mối quan hệ giữa phát triển bền vững môi trường và bảo đảm quyền con người. Từ nhận thức chung này, trên cơ sở các phân tích và kiến nghị đề xuất, cần phải có sự lồng ghép các nội dung của quyền con người về môi trường trong các quy định của pháp luật có liên quan và xuyên suốt trong các hoạt động, quá trình áp dụng, thực thi pháp luật của hệ thống cơ quan nhà nước về môi trường nhằm nâng cao và thúc đẩy hơn nữa việc bảo đảm toàn diện quyền con người về môi trường ở Việt Nam. 116 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO I. TIẾNG VIỆT 1. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2008), Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15 tháng 7 năm 2008 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về tài nguyên và môi trường thuộc Ủy ban nhân dân các cấp, http://www.moj.gov.vn/ vbpq/Lists/Vn%20bn%20php%20lut/View_Detail.aspx?ItemID=25094, truy cập ngày 28/6/2014. 2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2009), Báo cáo môi trường quốc gia 2009 - Môi trường khu công nghiệp Việt Nam, Hà Nội. 3. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2011), Thông tư số 46/2011/TT-BTNMT ngày 26 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về bảo vệ môi trường làng nghề, http://chinhphu.vn/portal/page/portal/ chinhphu/hethongvanban?class_id=1&mode=detail&document_id=154 118, truy cập ngày 28/6/2014. 4. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo môi trường quốc gia 2012 - Môi trường nước mặt lục địa, Hà Nội. 5. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo số 193/BC-BTNMT ngày 06 tháng 9 năm 2012 Tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, Hà Nội. 6. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2013), Báo cáo số 138/BC-BTNMT ngày 23 tháng 8 năm 2013 Kiểm điểm tình hình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong năm 2013, Hà Nội. 117 7. Bộ Xây dựng (2007), Thông tư số 13/2007/TT-BXD ngày 31 tháng 12 năm 2007 của Bộ Xây dựng hướng dẫn thực hiện Nghị định số 59/2007/NĐ-CP về quản lý chất thải chủ yếu hướng dẫn quy hoạch quản lý chất thải rắn nguy hại, quản lý chất thải rắn liên vùng, liên đô thị, http://www.moj.gov.vn/vbpq/Lists/Vn%20bn%20php%20lut/View_Det ail.aspx?ItemID=26216, truy cập ngày 28/6/2014. 8. Chính phủ (2007), Nghị định số 127/2007/NĐ-CP ngày 01 tháng 8 năm 2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, http://www.moj.gov.vn/vbpq/Lists/ Vn%20bn%20php%20lut/View_Detail.aspx?ItemID=13732, truy cập ngày 28/6/2014. 9. Chính phủ (2008), Nghị định số 120/2008/NĐ-CP ngày 01/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ về quản lý lưu vực sông, http://www.chinhphu.vn/ portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id=1&mode=detail&docu ment_id=81219, truy cập ngày 28/6/2014. 10. Chính phủ (2009), Nghị định số 67/2009/NĐ-CP ngày 03/8/2009 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 127/2007/NĐ-CP ngày 01/8/2007 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, http://moj.gov.vn/vbpq/Lists/ Vn%20bn%20php%20lut/View_Detail.aspx?ItemID=11704, truy cập ngày 28/6/2014. 11. Chính phủ (2013), Nghị định số 21/2013/NĐ-CP ngày 04 tháng 3 năm 2013 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường, http://www.moj.gov.vn/vbpq/Lists/ Vn%20bn%20php%20lut/View_detail.aspx?ItemID=28320, truy cập ngày 02/7/2014. 118 12. Chính phủ (2013), Nghị định số 201/2013/NĐ-CP ngày 27/11/2013 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên nước, http://chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_id =1&mode=detail&document_id=171116, truy cập ngày 28/6/2014. 13. Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao và Lã Khánh Tùng (đồng chủ biên) (2010), Giáo trình lý luận và Pháp luật về Quyền con người, NXB Đại học quốc gia, Hà Nội. 14. Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (1948), “Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người”, Giới thiệu các văn kiện quốc tế về quyền con người, NXB Lao động-Xã hội, tr.48-54. 15. Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (1966), “Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa”, Giới thiệu các văn kiện quốc tế về quyền con người, NXB Lao động-Xã hội, tr.55-66. 16. Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (1966), “Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị”, Giới thiệu các văn kiện quốc tế về quyền con người, NXB Lao động-Xã hội, tr.77-97. 17. Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (1979), “Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử chống lại phụ nữ”, Giới thiệu các văn kiện quốc tế về quyền con người, NXB Lao động-Xã hội, tr.125-139. 18. Đại hội đồng Liên Hợp Quốc (1989), “Công ước về quyền trẻ em”, Giới thiệu các văn kiện quốc tế về quyền con người, NXB Lao động-Xã hội, tr.162-185. 19. Nguyễn Thị Thanh Hải, Trang Diệu (2009), “Tuyên ngôn của Liên Hợp Quốc về quyền của các dân tộc bản địa”, Quyền của người thiểu số và các dân tộc bản địa, http://www.na.gov.vn/nnsvn/upload/images/ Attach/Quyen_cua_nguoi_thieu_so%20va%20ban%20dia.pdf, truy cập ngày 25/6/2014. 119 20. Lê Thị Thu Huyền, Hoàng Văn Hùng, Phan Đình Hưng (2012), Báo cáo Tuyên bố thế giới về môi trường và phát triển, http://luanvan.net.vn/luan-van/bao-cao-tuyen-bo-the-gioi-ve-moitruong-va-phat-trien-58256/, truy cập ngày 25/6/2014. 21. Đào Thị Minh Hương (2012), Một số vấn đề cơ bản về quyền con người với môi trường và điều kiện đảm bảo thực thi ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020 vì mục tiêu phát triển con người, Đề tài khoa học cấp Bộ, Viện Nghiên cứu con người, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội. 22. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2005), Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, NXB Tư pháp, Hà Nội. 23. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2009), Bộ luật Dân sự năm 2005, NXB Tư pháp, Hà Nội. 24. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2012), Luật Tài nguyên nước năm 2012, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 25. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Luật Đất đai năm 2013, NXB Tài nguyên-Môi trường và Bản đồ Việt Nam, Hà Nội. 26. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2013), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, NXB Tư pháp, Hà Nội. 27. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2014), Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, NXB Tư pháp, Hà Nội. 28. Phạm Thị Tính (2010), “Môi trường với quyền con người và quyền con người trong bảo vệ môi trường ở Việt Nam”, Tạp chí nghiên cứu Lập pháp, số 172, tr.18-25. 29. Tổ chức Lao động quốc tế (1989), Công ước về các dân tộc bản địa và bộ tộc, http://hr.law.vnu.edu.vn/sites/default/files/resources/cong_uoc_169.pdf, truy cập ngày 25/6/2014. 30. Nguyễn Đức Thùy (chủ biên) (2012), Tiếp cận Quyền trong Bảo vệ Môi trường, IUCN Việt Nam, Hà Nội. 120 31. Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 366/QĐ-TTg ngày 31 tháng 3 năm 2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc Phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn giai đoạn 2012-2015, http://vanban.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban?class_i d=2&mode=detail&document_id=157075, truy cập ngày 29/6/2014. 32. Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường (2011), Báo cáo số 1184/BC- UBKHCNMT12 ngày 08 tháng 3 năm 2011 Tổng kết hoạt động của Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007-2011), Hà Nội. 33. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2007), Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20 tháng 4 năm 2007 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, http://www.moj.gov.vn/vbpq/Lists/Vn%20bn%20php%20lut/View_Det ail.aspx?ItemID=14118, truy cập ngày 02/7/2014. 34. Ủy ban về các quyền kinh tế, văn hóa và xã hội (2002), “Bình luận chung số 15: Quyền sử dụng nước (Điều 11 và 12 của Công ước)”, Bình luận và khuyến nghị chung của các ủy ban công ước thuộc Liên Hợp Quốc về quyền con người”, NXB Công an nhân dân, tr.171-196. II. TIẾNG ANH 35. UN (1994), Draft Principles On Human Rights And The Environment, http://www.environmentandhumanrights.org/resources/Draft%20Decl%20of %20Ppls%20on%20HR%20&%20the%20Env.pdf, truy cập ngày 2/9/2014. 121 [...]... Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm có 3 chương như sau: Chương 1: Lý luận quyền con người về môi trường Chương 2: Thực trạng việc bảo đảm thực hiện quyền con người về môi trường ở Việt Nam Chương 3: Kiến nghị nâng cao việc bảo đảm quyền con người về môi trường ở Việt Nam 6 Chương 1 LÝ LUẬN QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG 1.1 Khái niệm quyền con ngƣời về môi trƣờng... người với môi trường 10 Trong việc đánh giá mối quan hệ giữa bảo vệ môi trường và đảm bảo quyền con người tồn tại ba cách hiểu: - Bảo vệ môi trường nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống của con người có cùng giá trị xã hội với đảm bảo quyền con người; - Bảo vệ môi trường và đảm bảo quyền con người dựa trên giá trị xã hội khác nhau; - Đảm bảo quyền con người và bảo vệ môi trường là đại diện cho hai hướng... rằng đảm bảo quyền con người với môi trường là mục tiêu phát triển bền vững Từ những phân tích về mối quan hệ giữa môi trường và quyền con người, người viết đưa ra một cách hiểu khái niệm quyền con người về môi trường như sau: quyền con người về môi trường là tổng thể các nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có và khách quan của con người đối với các yếu tố vật chất cấu tạo thành môi trường, được ghi nhận và. .. nghiêng về quyền lợi từ môi trường, tức là quyền sở hữu môi trường, thay vì quyền của con người có một môi trường sống trong lành Để thực hiện quyền môi trường theo cách hiểu này chỉ cần sử dụng cơ sở pháp lý của quyền con người đang hiện hữu mà không cần đến 18 quyền mới Một quan điểm khác coi quyền môi trường như là một bước cải cách và sự cần thiết phải mở rộng các quyền con người trong bối cảnh bảo. .. qua quyền con người Do tính chất và tầm quan trọng của việc thực hiện quyền con người với môi trường, một bản Dự thảo Tuyên ngôn về nguyên tắc và nội dung các quyền con người và môi trường đã chính thức được một nhóm các chuyên gia 20 về quyền con người và luật môi trường quốc tế trình lên các cơ quan của Liên Hợp Quốc để lấy ý kiến Để chuẩn bị cho Dự thảo Tuyên ngôn về quyền con người và môi trường (Draft... và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế 1.1.3 Cơ sở pháp lý xây dựng và thực thi quyền con người về môi trường Tuyên ngôn quyền con người thế giới 1948 không đề cập đến quyền con người với môi trường Tuy vậy, mối quan hệ giữa môi trường và quyền con người có thể nhận thấy trong quyền sống và quyền được hưởng một mức sống với đầy đủ sức khỏe và hạnh phúc Dưới góc độ môi trường, ... 1.3 Các nguyên tắc đảm bảo thực hiện quyền con người về môi trường Nếu như Tuyên bố Stockholm 1972 khẳng định bảo vệ môi trường như điều kiện cần thiết đảm bảo quyền con người, thì Tuyên bố Rio 1992 coi việc tôn trọng và đảm bảo quyền con người là quan trọng trong việc hoạch định và thực thi chính sách bảo vệ môi trường Tiếp theo đó, trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau và nhiều công trình... về môi trường Bước tiếp cận này liên quan tới việc công nhận và thực hiện quyền môi trường trong bối cảnh phát triển bền vững Trong quá trình nhận thức, giải thích quyền đã chỉ ra mối quan hệ rõ ràng giữa bảo vệ và thúc đẩy quyền con người với việc bảo tồn và khôi phục môi trường và việc cần thiết có quyền mới, đó là quyền con người được sống trong môi trường an toàn, trong lành Các quyền về môi trường. .. hệ mật thiết giữa việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người với bảo vệ, phục hồi và phát triển môi trường để phát triển con người trở nên bền vững Có thể khái quát các chuyển biến về nhận thức cộng đồng quốc tế về mối liên kết giữa quyền con người và môi trường như sau: - Bảo vệ môi trường như là một điều kiện tiên quyết để được hưởng các quyền con người đặc biệt là quyền được sống và quyền có sức khỏe... của luật: luật về quyền con người và luật môi trường lại gần nhau để thảo luận Bản Dự thảo Tuyên ngôn quyền con người và môi trường 1994 là văn kiện quan trọng thiết lập các chuẩn mực quốc tế về quyền con người với môi trường và phản ánh sự phát triển hướng tới sự công nhận và bảo đảm pháp luật quốc tế đối với các quyền về môi trường Lời nói đầu của Dự thảo nhấn mạnh về quyền tự quyết và quyền phát triển, ... luận quyền người môi trường Chương 2: Thực trạng việc bảo đảm thực quyền người môi trường Việt Nam Chương 3: Kiến nghị nâng cao việc bảo đảm quyền người môi trường Việt Nam Chương LÝ LUẬN QUYỀN CON. .. diện liên quan đến quyền người môi trường theo pháp luật thực trạng việc bảo đảm thực nội dung quyền Việt Nam Vì vậy, việc nghiên cứu quyền người môi trường việc bảo đảm thực Việt Nam đề tài mang... trạng việc bảo đảm thực quyền người môi trường Việt Nam 33 Chương THỰC TRẠNG VIỆC BẢO ĐẢM THỰC HIỆN QUYỀN CON NGƢỜI VỀ MÔI TRƢỜNG Ở VIỆT NAM 2.1 Thực trạng môi trƣờng Việt Nam Thập niên 2011-2020