Quy trình xây dựng pháp lệnh ở việt nam những vấn đề lý luận và thực tiễn

Đặc biệt trong những năm gần đây, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành nhiều pháp lệnh góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đầy đủ, đáp ứng được nhu cầu

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

HÀ NỘI - 2007

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Bùi Xuân Đức

HÀ NỘI - 2007

1.1.1 Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của

Việt Nam……… 06 1.1.2 Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh……… 11

1.2 Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp

pháp lệnh……… 20 1.2.2.2 Soạn thảo dự án pháp

1.2.2.5 Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban

1.3 Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh qua các

giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay………

2.1.6 Việc xin ý kiến Bộ Chính trị……….……… 40 2.1.7 Thảo luận và thông qua dự án pháp

3.1.1 Xuất phát từ yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật đủ về

số lượng, cao về chất lượng, phục vụ kịp thời sự nghiệp công

nghiệp hoá, hiện đại hoá đất 59

nước………

3.1.2 Bắt nguồn từ đòi hỏi phải khắc phục những hạn chế của quy

trình xây dựng pháp lệnh hiện hành làm ảnh hưởng đến chất lượng,

hướng đơn giản hoá, đồng bộ nhưng có trọng tâm, trọng điểm…… 63 3.2.1.2 Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ

sở quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong

công tác xây dựng pháp

luật………

65

3.2.1.3 Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ

sở kế thừa và phát huy những ưu điểm của quy trình hiện

lệnh…

78

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài luận văn

Uỷ ban thường vụ Quốc hội ngoài làm nhiệm vụ của cơ quan thường trực của Quốc hội, đảm bảo hoạt động bình thường của Quốc hội trong điều kiện Quốc hội nước ta hoạt động không chuyên trách, còn có nhiệm vụ, quyền hạn theo uỷ quyền như ban hành pháp lệnh và kể từ khi thực hiện chức năng uỷ quyền lập pháp của Quốc hội cho tới nayUỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành được 202 pháp lệnh Đặc biệt trong những năm gần đây, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành nhiều pháp lệnh góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đầy đủ, đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật của các quan hệ

xã hội mới phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Và để có kết quả trên, cần phải nói đến vai trò hết sức quan trọng của quy trình xây dựng pháp lệnh - sợi chỉ

đỏ xuyên suốt hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh, đảm bảo cho sản phẩm làm ra là các văn bản pháp lệnh có chất lượng cao nhất Tuy nhiên, mặc dù Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 song cho tới nay

vẫn còn nhiều dự án pháp lệnh bị “treo” trong nhiều chương trình xây

dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội (như dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu biển, dự án Pháp lệnh về án phí, lệ phí tại Toà án nhân dân thuộc chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2005 của Quốc hội cho tới nay vẫn đang trong giai đoạn soạn thảo) hoặc nếu được ban hành thì cũng không đảm bảo chất lượng dẫn đến hiệu quả áp dụng trên thực tế hay tính

khả thi của văn bản pháp lệnh bị hạn chế Có thực tế này là do nhiều nguyên nhân khác nhau như trong quá trình xây dựng dự án chưa huy động được các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm tham gia soạn thảo, góp

ý kiến và thẩm định văn bản, hay việc tuân thủ quy định của pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh đôi lúc, đôi khi còn chưa nghiêm… hay nói một cách khác, nguyên nhân chính là do công tác xây dựng pháp lệnh vẫn còn nhiều hạn chế, quy trình xây dựng pháp lệnh tuy đã được hình thành nhưng còn nhiều bất cập

Do đó, việc chỉ đạo chặt chẽ, đổi mới quy trình chuẩn bị và thông qua các dự án pháp lệnh; nâng cao chất lượng công tác thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội… để thông qua các dự án pháp lệnh được nhanh chóng và có chất lượng cao là vấn đề luôn được đặc biệt quan tâm trong giai đoạn hiện nay Hơn nữa, quy trình xây dựng pháp lệnh được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là kết quả của quá trình nghiên cứu, đúc rút kinh nghiệm thực tế trong một thời gian dài, qua những giai đoạn khác nhau của lịch sử, đã là một trong những yếu tố quyết định đến việc nâng cao chất lượng của các pháp lệnh

đã được ban hành Tuy nhiên, quy trình xây dựng pháp lệnh là hoạt động không có mục đích tự thân mà là hoạt động đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật của xã hội Một khi tồn tại xã hội có những thay đổi nhất định thì không chỉ các pháp lệnh là sản phẩm của hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải thay đổi mà bản thân quy trình xây dựng pháp lệnh cũng phải có những thay đổi tương ứng

Vì thế, nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng pháp lệnh, đề xuất các giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh để góp phần nâng cao chất lượng các pháp lệnh, khắc phục những tồn tại của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành, đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa là công việc

cần thiết hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài luận văn

Cho đến nay, đã có một số công trình khoa học, bài viết có liên quan đến quy trình xây dựng pháp lệnh như đề tài khoa học cấp bộ của Văn phòng

Quốc hội: “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban

hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” (mã số 94-98-169 năm

2001); hay bài viết “Nâng cao chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh qua

hoạt động thẩm tra” của PGS.TS Trần Ngọc Đường - Tạp chí Nhà nước và

pháp luật, số 5 (100) năm 1996; “Kỷ yếu hội thảo về đổi mới quy trình xây

dựng luật, pháp lệnh”, Ban công tác lập pháp, năm 2004… Nhìn chung các

công trình trên đã đề cập hoặc từng khía cạnh của quy trình xây dựng pháp

lệnh hoặc toàn bộ quy trình xây dựng pháp lệnh, như bài viết “Việc xem xét

thông qua pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” trong cuốn Kỷ yếu

hội thảo về đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Thạc sĩ Bùi Ngọc Chương đã tập trung đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội - một trong

những giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh; đề tài khoa học “Đổi

mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” tuy có đề cập đến toàn bộ các giai đoạn

của quy trình xây dựng pháp lệnh, xem xét, đề cập dưới góc độ kỹ thuật của quy trình nhưng lại không đi sâu nghiên cứu cơ sở lý luận của việc đổi mới

Vậy nên, kế thừa các kết quả nghiên cứu đó, luận văn là công trình nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích:

Luận văn có mục đích tổng quát là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng pháp lệnh nhằm góp phần nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh; đáp ứng được yêu cầu của xã hội đề ra trong khi chưa có đủ điều kiện để ban hành thành luật; phục vụ có hiệu quả công cuộc đổi mới đất nước trên mọi lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế - xã hội

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

Với mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ chủ yếu sau:

- Nghiên cứu khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh, vị trí, vai trò của quy trình xây dựng pháp lệnh trong hoạt động ban hành pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong quy trình xây dựng pháp lệnh

- Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, từ đó rút ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân dẫn tới những hạn chế đó của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành

- Đề xuất những quan điểm, giải pháp và kiến nghị cho việc hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh

4 Phạm vi, đối tượng nghiên cứu của luận văn

Là một đề tài thuộc chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, luận văn không đi sâu nghiên cứu vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận

và thực tiễn của việc thực hiện uỷ quyền lập pháp, từ đó nghiên cứu trực tiếp quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật

lịch sử về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng về nhà nước và pháp luật trong quá trình đổi mới, luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu sau:

- So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật với thực tiễn hoạt động ban hành pháp lệnh để xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy trình xây dựng pháp lệnh

- Tổng hợp, phân tích, khảo sát thực tiễn

6 Ý nghĩa thực tiễn của luận văn

Với kết quả luận văn đạt được, tác giả hy vọng góp phần vào việc nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động ban hành pháp lệnh nói riêng Ngoài ra, luận văn cũng có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy về nhà nước và pháp luật trong các trường đào tạo chuyên ngành luật, làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan, tổ chức, chuyên gia hiện đang làm công tác xây dựng pháp luật

7 Kết cấu của luận văn

Luận văn gồm: Lời mở đầu, 3 chương với 7 mục, kết luận, phụ lục và

tài liệu tham khảo

Chương 1

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH

1.1 Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh

1.1.1 Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam

Nếu như “luật” là khái niệm được hiểu tương đối thống nhất trong pháp luật của các nước trên thế giới, thì khái niệm “pháp lệnh” lại có nhiều cách hiểu khác nhau Theo “Từ điển thuật ngữ pháp lý” của tác giả Gerard Cornu (Pháp), thì pháp lệnh (ordonnance) là loại trung gian giữa văn bản

pháp quy (do cơ quan hành chính ban hành) và luật [53, tr.560] Còn trong

cuốn “Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ” của tác giả Jay M

Shafritz, pháp lệnh (ordinance) là quy định của chính quyền địa phương, có sức mạnh của luật, nhưng phải tuân thủ pháp luật liên bang và bang, được ban hành dưới danh nghĩa trao quyền (như một hiến chương thành phố) hoặc dưới danh nghĩa một thực thể chủ quyền (như là một bang) [28, tr.645]

Qua tìm hiểu quy trình lập pháp ở một số nước trên thế giới cho thấy,

ở các nước có xu hướng phân công quyền lập pháp giữa Quốc hội với cơ quan thường trực của Quốc hội hoặc phân công quyền lập pháp cho nghị viện các bang; hoặc nghị viện phân công quyền ban hành các văn bản pháp quy cho Chính phủ hay các tổ chức xã hội để giảm gánh nặng cho lập pháp

Ở Trung Quốc, dự án luật được đưa vào chương trình làm việc của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thảo luận và sau đó tiến hành biểu quyết thông qua Tuy nhiên, đối với những vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự

án luật mà còn nhiều ý kiến khác nhau, cần phải đi sâu nghiên cứu thêm, thì Đoàn Chủ tịch có thể đề nghị Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc quyết định giao cho Uỷ ban thường vụ giải quyết theo hai hướng sau đây:

- Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hoàn chỉnh dự thảo luật, sau đó xem xét, biểu quyết thông qua và báo cáo Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc tại kỳ họp gần nhất Nếu trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật mà các thành viên của Uỷ ban Thường vụ vẫn có ý kiến rất khác nhau đối với các vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự

án luật, thì Uỷ ban thường vụ có thể giao cho cơ quan hữu quan nghiên cứu thêm để hoàn chỉnh dự thảo luật; dự thảo luật đã được chỉnh lý sẽ được Uỷ ban Thường vụ xem xét lại và thông qua

- Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hoàn chỉnh dự thảo luật và trình Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc xem xét, thông qua tại kỳ họp gần nhất Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ phải được quá nửa đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc tán thành

Tìm hiểu quy trình lập pháp của Cộng hoà liên bang Đức cho thấy, cơ quan lập pháp của Liên bang (nghị viện liên bang) có thể trực tiếp ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức một đạo luật (Luật theo nghĩa hình thức) theo quy trình lập pháp Cơ quan lập pháp cũng có thể tại các điều khoản cụ thể trong một đạo luật uỷ quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức sắc lệnh Theo câu 2 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức thì nội dung, mục đích và phạm vi của việc uỷ quyền để ban hành sắc lệnh phải được xác định rõ trong quy phạm

uỷ quyền Như vậy, có thể khẳng định rằng các sắc lệnh không có thể “thay

thế luật”, dưới góc độ nào đó cũng không thể coi các sắc lệnh là “bổ sung

luật” hoặc “sửa đổi luật” Một đạo luật do nghị viện ban hành không được

coi là bị sửa đổi, nếu quy định của nó được thực thi Và việc một phần nhiệm vụ lập pháp được trao cho cơ quan hành pháp thông qua việc uỷ quyền lập pháp có nguyên do là muốn giảm nhẹ gánh nặng của nghị viện bằng cách cắt giảm những nhiệm vụ ít quan trọng [48, tr.330] Các chủ thể

có thể được uỷ quyền lập pháp là Chính phủ liên bang là tập thể, từng Bộ trưởng liên bang hoặc Chính phủ của các bang (trong đó, các sắc lệnh do Chính phủ của một bang hoặc một cơ quan hành chính khác của bang ban hành trên cơ sở uỷ quyền trong một đạo luật của liên bang là pháp luật của bang, không phải là pháp luật của liên bang, vì thông qua việc uỷ quyền để ban hành sắc lệnh, các cơ quan hành chính của bang không trở thành các cơ

quan của liên bang) Nếu “Chính phủ liên bang” được uỷ quyền để ban hành

sắc lệnh thì như vậy không có nghĩa là từng Bộ trưởng liên bang được uỷ quyền Ngược lại, nếu một bộ trưởng liên bang được uỷ quyền để ban hành sắc lệnh, thì không có nghĩa là cả Chính phủ liên bang cũng có thẩm quyền

để ban hành sắc lệnh, và như vậy nó sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc tự chịu trách nhiệm của từng bộ trưởng liên bang Việc uỷ quyền cho cấp dưới để ban hành sắc lệnh chỉ được phép, nếu điều đó được quy định trong chính đạo luật có chứa quy phạm uỷ quyền Theo quy định tại câu 4 khoản 1 Điều 80 Hiến pháp liên bang Đức, trong trường hợp này thì căn cứ để ban hành sắc lệnh là quy phạm uỷ quyền phải được nêu rõ trong sắc lệnh

Từ đó có thể thấy, việc uỷ quyền lập pháp chủ yếu dựa vào hình thức cấu trúc nhà nước Với hình thức nhà nước liên bang, việc uỷ quyền lập pháp được thực hiện theo nguyên tắc nhà nước liên bang chỉ ban hành những đạo luật quan trọng, liên quan đến mọi tầng lớp nhân dân như Hiến pháp, các đạo luật về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, về hình sự, dân sự hoặc chỉ ban hành Hiến pháp, một số luật về an ninh quốc phòng, ngoại giao, còn các lĩnh vực khác thì uỷ quyền cho nhà nước tiểu bang Với hình

thức nhà nước đơn nhất, việc uỷ quyền lập pháp được giao cho một số cơ quan như Uỷ ban thường vụ ở Trung Quốc

Vậy “uỷ quyền lập pháp” là thế nào? Theo tiếng Anh, từ

“authorisation to enact laws and regulations” dịch sang tiếng Việt là “uỷ

quyền lập pháp” được hiểu là hành vi của cơ quan lập pháp hoặc cơ quan

được giao quyền lập pháp uỷ quyền từng lần cho cấp dưới thông qua một văn bản pháp luật gốc hoặc một văn bản pháp luật uỷ quyền Theo đó, hành

vi này khác với việc giao quyền lập pháp hoặc phân công lập pháp ở chỗ người được uỷ quyền chỉ được ban hành trong phạm vi được uỷ quyền từng lần, ví dụ như Điều 46 Pháp lệnh ngoại hối quy định giao cho Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này

Ở nước ta, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mới hình thành, nhiều quan hệ thuộc phạm vi lập pháp chưa ổn định, chưa có đủ điều kiện quy định thành luật Hơn nữa, năng lực lập pháp của Quốc hội còn

có hạn, thời gian hoạt động hạn chế theo kiểu “xuân thu nhị kỳ” Do vậy, để

thích ứng với tình hình trên, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng tăng của xã hội, khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định uỷ quyền ra pháp lệnh cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong từng vấn đề cụ thể dựa trên cơ sở Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Cũng theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, lý do của sự uỷ quyền chỉ căn cứ vào mức độ chưa chín muồi, kém ổn định của các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực lập pháp; không đồng nhất vấn đề phức tạp có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau với tính kém ổn định, chưa chín muồi của quan hệ xã hội Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh là sự uỷ quyền trong nội bộ cơ quan lập pháp, về tính chất, nội dung có sự khác biệt với chế độ uỷ quyền cho cơ quan hành pháp Theo đó,

cơ quan hành pháp ngoài việc thực hiện quyền lập quy còn có thể được phép quy định những vấn đề thuộc lĩnh vực lập pháp, do cơ quan lập pháp uỷ

quyền và chịu sự giám sát của cơ quan này Đó chính là chế độ uỷ quyền lập pháp [26, tr.119] Chế độ này có nguyên nhân do nhu cầu điều chỉnh pháp luật của xã hội ngày càng lớn - nhất là trong lĩnh vực kinh tế, xã hội - khiến cho cơ quan lập pháp khó có thể một mình đảm đương được Tình trạng

“quá tải” của cơ quan lập pháp đã trở thành một thực tế, ngay cả với các

nước có trình độ kỹ thuật lập pháp tiên tiến Vậy nên, uỷ quyền lập pháp là phương thức lập pháp khá phổ biến, nhất là trong lĩnh vực lập pháp hành chính

Do vậy, các pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành theo

sự uỷ quyền có đối tượng điều chỉnh - như quan niệm trên - không có gì khác với đối tượng điều chỉnh của luật Sự khác nhau ở đây chỉ là sự ổn định, độ chín muồi của các quan hệ mà hai loại văn bản này điều chỉnh mà thôi Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, xét về mặt lý luận xuất hiện một mâu thuẫn trong thẩm quyền là nếu quan niệm pháp lệnh của Uỷ ban thường

vụ Quốc hội có giá trị điều chỉnh như một đạo luật, thì sẽ phương hại đến quyền làm luật của Quốc hội, bởi chỉ có Quốc hội mới có quyền lập pháp, còn Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan của Quốc hội, về nguyên tắc không thể có quyền lập pháp độc lập Trong cuốn Quốc hội nước Cộng hoà

xã hội chủ nghĩa Việt Nam - những khía cạnh pháp lý theo Hiến pháp và

Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 có đoạn viết: “Việc thành lập ra cơ quan

thường trực của cơ quan lập pháp giữa hai kỳ họp có thẩm quyền to lớn để giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp bằng cách thông qua các pháp lệnh và các quyết định khác là một loại cơ quan đặc biệt của Nhà nước xã hội chủ nghĩa” [47, tr 53-54]

Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “Pháp lệnh là văn

bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý sau luật được Uỷ ban thường vụ Quốc hội dùng để đặt ra các quy phạm pháp luật, điều chỉnh các mối quan

hệ xã hội quan trọng tương đối ổn định, nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ” [17, tr.282]

Từ tất cả những điều phân tích trên, có thể đưa ra điểm khái quát

chung về pháp lệnh: Pháp lệnh là một loại văn bản lập pháp uỷ quyền, thuộc

phạm trù lập pháp, quy định về những vấn đề được Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều chỉnh những mối quan hệ mới phát sinh trong xã hội, sau một thời gian, nếu xét thấy cần thiết, Uỷ ban thường

vụ Quốc hội sẽ trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành thành luật

1.1.2 Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh

Bất cứ một công việc nào dù đơn giản hay phức tạp cũng chỉ có thể đạt được kết quả cao, nếu được thực hiện một cách hợp lý Sự hợp lý có thể

là công việc được thực hiện vào thời điểm thích hợp, có thể là công việc được giao phó cho người thích hợp, có thể là cách thức thực hiện công việc thích hợp… Với những công việc được thực hiện khá thường xuyên trên thực tế, con người luôn có xu hướng quan sát, nhận xét, rút kinh nghiệm để lần thực hiện sau thuận lợi, tiết kiệm, có kết quả cao hơn lần trước, dần dần

hình thành quy trình ngày càng hợp lý cho quá trình thực hiện công việc đó

“Quy trình” là một thuật ngữ Hán - Việt được sử dụng khá phổ biến trong sinh hoạt xã hội Trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, thì “quy

trình” càng được sử dụng rộng rãi hơn Bởi vậy, cách hiểu về thuật ngữ này

khá thống nhất: đó là những thủ tục mà các chủ thể phải tiến hành khi xúc

tiến một hoạt động nào đó Theo nghĩa tiếng Hán thì “quy” có nghĩa là trù tính, dự liệu; “trình” có nghĩa là đường đi, cách thức; nghĩa là thứ tự các bước tiến hành trong một quá trình nào đó Theo Từ điển tiếng Việt thì “quy

trình” được hiểu là “trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó” [51, tr.813] Trong Từ điển Oxford có định nghĩa quy trình (Procedure)

nghĩa là một trật tự chính thức hay cách thức làm việc nào đó, đặc biệt là trong kinh doanh, chính trị, pháp lý , là một loạt các hoạt động cần được

hoàn thành để đạt được một cái gì đó Như vậy, để thực hiện một công việc hoặc một hoạt động nào dù đơn giản hay phức tạp có kết quả cao thì điều quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt động phải sắp xếp thứ tự các công việc cụ thể phải làm và tuân theo sự sắp

xếp đó một cách nghiêm túc Hay nói cách khác, “quy trình” là cách làm

việc, để xem xét, quyết định một vấn đề gì đó theo một trình tự, cách thức được xác định trước và tuỳ thuộc vào các lĩnh vực khác nhau sẽ có một quy trình riêng được áp dụng Khái niệm quy trình không được đặt ra khi chỉ có một hoạt động đơn lẻ, quy trình chỉ được nói đến khi có nhiều hoạt động khác nhau cần phải tiến hành theo một thứ tự nhất định để hoàn thành một công việc nhất định

Khi bàn về quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nước, ông Nguyễn Thế Quyền quan niệm: quy trình xây dựng văn bản quản lý nhà nước là toàn bộ những công việc cần thiết mà các chủ thể có liên quan phải thực hiện trong quy trình xây dựng văn bản để thực hiện chức năng hành pháp, nhằm xây dựng hoặc thực hiện pháp luật [37, tr.10] Theo quan điểm của ông, khi xây dựng một văn bản, các chủ thể có liên quan phải tiến hành rất nhiều công việc khác nhau và khá phức tạp, bao gồm những nội dung sau: nắm tình hình; lập kế hoạch giải quyết những công việc cụ thể; công tác chuẩn bị; soạn thảo văn bản; thảo luận; trình văn bản; thẩm định, thông qua,

ký văn bản

Và nếu nắm vững nội dung, cách giải quyết những công việc trên thì

sẽ tiết kiệm được thời gian, sức lực, kinh phí trong quá trình xây dựng văn bản, đảm bảo về chất lượng, nội dung văn bản Một quy trình làm việc khoa học hay không đều ảnh hưởng đến chất lượng cũng như hiệu quả của công việc Với một quy trình làm việc khoa học, tất yếu sẽ huy động được tốt nhất trí tuệ của các chủ thể khi tham gia giải quyết công việc và ngược lại với quy trình làm việc không khoa học Theo đó, quy trình làm việc có thể được xem

như một phương tiện quan trọng để đạt được mục đích đã đề ra Vậy nên, quy trình làm việc phải gồm một chuỗi các bước tiến hành một cách khoa học, phản ánh các thao tác tư duy phù hợp với sự vận động của thực tiễn khách quan Hay nói cách khác, lý luận nhận thức và phương pháp tư duy triết học Mác - Lênin phải được vận dụng vào việc giải quyết những vấn đề thực tiễn để từ đó tìm ra chân lý khách quan [39, tr.32]

Là một phạm trù trong hoạt động lập pháp, hoạt động xây dựng pháp lệnh, do đó cũng là hoạt động phức hợp bao gồm nhiều hình thức hoạt động khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo một trình tự nhất định; mang tính sáng tạo mà sản phẩm của nó là thành quả của nhiều người, nhiều cơ quan cùng tham gia Vậy nên, sự phối kết hợp giữa các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng pháp lệnh là đặc biệt quan trọng

Bên cạnh đó, hoạt động ban hành pháp lệnh còn thể hiện tính đa dạng, phong phú của quy trình xây dựng pháp lệnh Là hoạt động có những đặc thù riêng khác biệt so với các hoạt động khác như hoạt động thực hiện pháp luật

và bảo vệ pháp luật nên quy trình xây dựng pháp lệnh cũng có những đặc thù riêng khác biệt so với các quy trình khác Có lẽ cũng chính vì vậy mà khi

nghiên cứu về “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp theo định hướng

xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân” trong luận án phó

tiến sĩ, tác giả Lê Văn Hoè đã có lý khi cho rằng quy trình xây dựng pháp lệnh là một trật tự các bước có tính độc lập tương đối, kế tiếp nhau theo một trình tự, thủ tục nhất định, từ việc làm sáng tỏ và ghi nhận chính thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật, chuẩn bị dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo, chuẩn bị trình dự án, thông qua dự án và công bố văn bản [26, tr.27]

Theo đó, hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động xây dựng pháp lệnh nói riêng, là hoạt động mà quy trình của nó bao gồm nhiều giai đoạn, trong đó các giai đoạn có mối liên hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một vòng khép kín Từ thực tiễn của công tác xây dựng pháp lệnh và theo quy định

của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung năm

2002, thì quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta bao gồm các giai đoạn từ đưa kiến nghị pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cho đến soạn thảo văn bản rồi đến thẩm tra dự án pháp lệnh; lấy ý kiến nhân dân; lấy

ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về một số dự án mang tính nhạy cảm như vấn đề đất đai, xử lý vi phạm hành chính, giao dịch dân sự về nhà ở, đặc biệt là nhà ở có yếu tố nước ngoài; rồi đến công đoạn thông qua

dự án pháp lệnh; và cuối cùng là công đoạn công bố pháp lệnh

Để đảm bảo tính hiệu lực của hoạt động xây dựng pháp lệnh, Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật đã bổ sung vào quy trình xây dựng pháp lệnh bước theo dõi tác động thực tế của pháp lệnh mới ban hành để kịp thời

có sự điều chỉnh cho phù hợp Do đó, với quan niệm này, thời điểm kết thúc của quy trình xây dựng pháp lệnh là thời điểm quyết định sửa chữa văn bản theo hướng sửa đổi, bổ sung hay nâng lên thành luật

Từ sự trình bày và phân tích trên cho thấy, nội hàm công việc - quy trình xây dựng và ban hành pháp lệnh không chỉ đơn thuần là một trình tự, thủ tục giản đơn, là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào

đó, mà thực tế cho thấy, khi tâm niệm về nội dung và mục đích của hoạt động lập pháp là việc thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước, ý chí và nguyện vọng của nhân dân thành quy phạm pháp luật cụ thể

để mọi người biết và thực hiện, thì buộc phải có một quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hữu hiệu - một quy trình khoa học, hợp lý giữa các công đoạn, các bước, là phương tiện, công cụ liên quan chặt chẽ với quá trình xây dựng và hoạch định chính sách để kịp thời thể chế hoá cho đúng, đầy đủ các chủ trương, chính sách của Đảng và nguyện vọng của nhân dân [33, tr.62]

Còn theo Tiến sĩ Nguyễn Văn Thuận thì, quy trình xây dựng pháp lệnh chính là trình tự, thủ tục mà các chủ thể được pháp luật quy định có

trách nhiệm phải tuân thủ trong quá trình xây dựng pháp lệnh [38, tr.10] Với tiến sĩ Ngô Đức Mạnh, ông cho rằng đó là các bước phải thực hiện trong công tác xây dựng pháp luật thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể của hoạt động lập pháp trong quá trình soạn thảo và ban hành luật, pháp lệnh

Từ những phân tích trên, cũng như từ thực tiễn hoạt động xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như kế thừa các yếu tố hợp lý trong các định nghĩa về quy trình lập pháp của một số luật gia nêu trên, có thể đưa ra khái

niệm về quy trình xây dựng pháp lệnh: Là một quy trình lập pháp, là thủ tục,

trình tự do pháp luật quy định, theo đó Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và những cơ quan khác, tổ chức, cá nhân có quyền và nghĩa vụ liên quan phải tuân theo trong quá trình xây dựng, ban hành các pháp lệnh

Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh không chỉ bao gồm các thủ tục, trình tự nhất định, các giai đoạn, các bước đi cụ thể; mà còn tạo ra sự liên kết các hoạt động riêng lẻ đó dẫn tới kết quả cuối cùng là một pháp lệnh được ban hành; không có một quy trình xây dựng pháp lệnh hay quy trình không khoa học, hợp lý thì hoạt động xây dựng pháp lệnh sẽ thiếu tính tổ chức, tốn kém nhiều thời gian mà hiệu quả cũng không cao Các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh được tiến hành theo một trình tự, thủ tục được quy chuẩn hoá sẽ góp phần đảm bảo cho nội dung của pháp lệnh thống nhất, đồng bộ, hạn chế được những mâu thuẫn, chồng chéo Quy trình xây dựng pháp lệnh và hoạt động xây dựng pháp lệnh là hai mặt của một vấn đề, luôn có mối quan hệ biện chứng tác động lẫn nhau Hoạt động xây dựng pháp lệnh là hoạt động phức tạp, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể và nếu không được tuân thủ theo quy trình xây dựng pháp lệnh sẽ dẫn tới tình trạng tuỳ tiện, thiếu thống nhất và sẽ ảnh hưởng đến chất lượng của pháp lệnh và ngược lại, nếu hoạt động này tuân theo một quy trình khoa học, chặt

chẽ thì sẽ vừa đảm bảo được sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, vừa đảm bảo được tính dân chủ, thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp lệnh

Ngoài ra, quy trình xây dựng pháp lệnh còn có vai trò quan trọng trong việc đề cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình, bởi trong từng giai đoạn của quy trình được quy định chặt chẽ trong văn bản quy phạm pháp luật đều quy định công việc cụ thể của các chủ thể phải tuân theo Trong trường hợp các chủ thể không tuân thủ đúng quy trình thì chất lượng các pháp lệnh được xem xét, thông qua sẽ không cao, khó đi vào cuộc sống Việc tuân thủ quy trình xây dựng pháp lệnh, do đó có vai trò không kém quan trọng so với việc tuân thủ quy trình trong hoạt động hành pháp, tư pháp

1.2 Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh

1.2.1 Đặc điểm của quy trình xây dựng pháp lệnh

1.2.1.1 Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định

Như tại phần mở đầu đã nêu, xây dựng và ban hành pháp lệnh là hoạt động tạo ra các văn bản pháp lệnh có hiệu lực pháp lý cao, bất cứ một sự sai sót nhỏ nào trong hoạt động này cũng có thể gây ra những hậu quả đáng kể cho xã hội, nên hoạt động này bao gồm những hoạt động cụ thể nào, ai thực hiện, thực hiện như thế nào, với thứ tự các hoạt động đó ra sao là vấn đề không thể tuỳ tiện, chủ quan theo cách nhìn nhận của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào mà cần phải được quy định rõ ràng, cụ thể bằng pháp luật, tức là bằng những quy phạm có giá trị bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức tham gia quy trình này Mặt khác, là hoạt động thể hiện rõ rệt tính quyền lực nhà nước, nên cũng như mọi hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước khác, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải được pháp luật quy định để giới hạn thẩm quyền, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan

Đồng thời, việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng

là chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh không phải tự mình tìm kiếm, mày mò cách thức xây dựng các văn bản đó

1.2.1.2 Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật

Bởi Nhà nước pháp quyền luôn gắn liền hữu cơ với bản chất dân chủ, chủ quyền nhân dân nên chỉ có luật do một tập thể những người được nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ban hành mới thực

sự là văn bản quy phạm pháp luật có vị trí và vai trò quan trọng nhất Trong khi đó, pháp lệnh được ban hành nhằm quy định những vấn đề cấp thiết của cuộc sống đòi hỏi phải có sự quản lý của Nhà nước mà chưa có điều kiện quy định ngay thành luật, nên nó đứng sau Hiến pháp, luật và khi xây dựng pháp lệnh phải dựa vào các quy định của Hiến pháp và luật Còn xét về mặt nội dung thì, nếu như luật quy định về các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của

bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động cơ bản của công dân, thì pháp lệnh cũng quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhưng phải được Quốc hội giao và đó thường là điều chỉnh các quan hệ xã hội mới xuất hiện chưa thật ổn định, chưa có thực tế điều chỉnh bằng pháp luật, sau một thời

gian “tập dượt” điều chỉnh bằng pháp lệnh sẽ xây dựng thành luật

Do đó, nếu quy định quy trình phức tạp, chi tiết như quy trình xây dựng luật trong trường hợp xây dựng và ban hành pháp lệnh sẽ chỉ làm mất thời gian, chậm trễ quá trình xây dựng pháp lệnh một cách không cần thiết Như giai đoạn xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự án trong quy trình xây dựng luật là không cần thiết trong quy trình xây dựng

pháp lệnh, bởi cơ quan có thẩm quyền ban hành pháp lệnh chính là Uỷ ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội

1.2.1.3 Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao

Tính ổn định cao của quy trình quy trình xây dựng pháp lệnh thể hiện

ở chỗ các khâu, các bước, các giai đoạn được định ra trong quá trình xây dựng pháp lệnh, trật tự các hoạt động phải tiến hành và quyền tham gia vào các hoạt động đó của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tương đối ổn định qua thời gian Sự ổn định này là cần thiết vì nếu quy trình xây dựng pháp lệnh thường xuyên thay đổi tất yếu sẽ xáo trộn một trong những hoạt động quan trọng nhất của Nhà nước - hoạt động lập pháp - hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, từ đó khó có thể đảm bảo chất lượng của pháp lệnh là sản phẩm trực tiếp của hoạt động này Song cũng không nên tuyệt đối hoá tính ổn định của quy trình xây dựng pháp lệnh dẫn đến sự xơ cứng các quy định của pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp lệnh trên thực tế Sự thường xuyên nghiên cứu thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh để rút kinh nghiệm là cần thiết, song sự thích ứng của hoạt động này với những biến đổi của thực tiễn quản lý trong điều kiện mới như hiện nay là đòi hỏi khách quan Nói cách khác, sự ổn định không có nghĩa là bất biến, nhưng sự thay đổi vẫn phải bảo đảm tính ổn định cao cho quy trình xây dựng pháp lệnh Hay nói một cách khác thì việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh phải dưạ trên cơ sở bảo đảm tính ổn định, lâu dài của các quy định pháp luật trên thực tiễn

1.2.2 Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh

Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh chính là việc xác định các

thủ tục, trình tự, giai đoạn hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau mà

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội,

các cơ quan khác, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm trong hoạt động xây dựng pháp lệnh phải tuân theo một cách nghiêm chỉnh và triệt để

Quy trình xây dựng pháp lệnh bao gồm nhiều giai đoạn tiếp nối nhau

và mỗi giai đoạn có nội dung, thủ tục riêng Song, quy trình này gồm bao nhiêu giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì thì hiện nay, vẫn còn có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau Có nhà khoa học pháp lý phân chia quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thành nhiều giai đoạn khác nhau, có giai đoạn không nằm trong phạm vi điều chỉnh của pháp luật Song, theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền - hoạt động lập pháp (hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh) lại là hoạt động trọng tâm của công tác xây dựng pháp luật, nên các giai đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh cần phải được luật điều chỉnh, phải là quy trình có tính pháp lý, thể hiện tập trung nội dung cơ bản của hoạt động lập pháp nói chung Cũng theo tác giả Lê Văn Hoè, mỗi bước trong quy trình gồm một tổng thể các hành vi mang tính tổ chức và nghiệp vụ đặc trưng Sự kết thúc của mỗi bước đánh dấu một trình độ phát triển về chất của quá trình hình thành văn bản [26, tr.27] Theo đó, ở bước đầu tiên, văn bản có hình thức là một bản đề nghị xây dựng pháp lệnh, thể hiện những lập luận về việc hình thành ý chí nhà nước Ở bước kế tiếp, văn bản có hình thức là một dự thảo với nội dung

là sự hình thành sơ bộ ý chí nhà nước Bước thứ ba là giai đoạn tiếp tục kiện toàn ý chí hình thành trong dự thảo thông qua các thủ tục thẩm tra Và cuối cùng, dự thảo trở thành dự án, đảm bảo đủ điều kiện chủ yếu trình ra trước

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Dự án trở thành pháp lệnh, có hiệu lực và chính thức hoà nhập vào hệ thống pháp luật ở các bước thông qua và công

bố văn bản Điều này cho thấy, các bước của quy trình xây dựng pháp lệnh không đồng nhất với những công việc cụ thể của quá trình xây dựng văn bản, như thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội

Cũng có quan điểm dựa trên tư duy pháp lý của Nga căn cứ vào thời điểm thực hiện các hoạt động, phân chia quy trình xây dựng pháp lệnh thành các giai đoạn sau:

- Trước phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động: đưa kiến nghị vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, soạn thảo dự án pháp lệnh, thẩm tra dự án pháp lệnh

- Tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động trình

dự án pháp lệnh, đọc báo cáo thẩm tra dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận và thông qua…

- Sau phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: Chủ tịch nước ký lệnh công bố pháp lệnh; giải thích pháp lệnh

Trong khi đó, theo các tác giả Pháp, quy trình lập pháp bao gồm các giai đoạn từ lúc xuất hiện ý tưởng đến công bố văn bản luật trên công báo

và

công bố các sắc luật kèm theo, cụ thể gồm 5 giai đoạn:

- Giai đoạn hành chính;

- Giai đoạn chuyển giao văn bản đến Hội đồng nhà nước;

- Giai đoạn ở Quốc hội;

- Giai đoạn ban hành văn bản;

- Và giai đoạn thực hiện (áp dụng) văn bản

Có sự khác biệt này là do sự khác biệt trong cơ cấu, hình thức tổ chức hoạt động của Nghị viện các nước cũng như từ góc độ tiếp cận vấn đề của người nghiên cứu Song, nhìn chung đối với quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, các quan điểm đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó dự án được xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua tại phiên họp và cuối cùng để pháp lệnh có giá trị thi hành thì Chủ tịch nước - người đứng đầu quốc gia thực hiện quyền công bố ban hành

Với quan điểm của chúng tôi, thì việc phân chia các giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì trong quy trình xây dựng pháp lệnh nên căn cứ vào nội dung, tính chất các hoạt động Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh gồm các giai đoạn sau:

1.2.2.1 Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Nói đến chương trình tức là nói đến những định hướng hoạt động tương đối cụ thể được sắp xếp theo thứ tự thời gian trước và sau Chương trình lập pháp là những mục tiêu, định hướng xây dựng các loại văn bản pháp luật cần đạt được trong một khoảng thời gian nhất định [40, tr.10-11] Còn về chất, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, được xác định cho một thời gian nhất định Cụ thể là dự kiến về nội dung, số lượng, tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh hợp lý có giá trị định hướng cho hoạt động xây dựng pháp luật rất cao, trong đó thể hiện trọng tâm, trọng điểm của hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, nhất là trong điều kiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật rất lớn mà khả năng xây dựng pháp luật còn hạn chế như hiện nay

Như trên đã phân tích, pháp lệnh điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng có ý nghĩa quyết định đối với các lĩnh vực xã hội khác nhau, khi chưa có điều kiện xây dựng thành luật, dựa trên cơ sở được Quốc hội giao Khi một pháp lệnh được ban hành sẽ tạo ra một trật tự pháp lý cần thiết trong lĩnh vực xã hội tương ứng, kéo theo sự ra đời, thay đổi nhiều văn bản dưới luật khác Vì vậy, pháp lệnh chỉ được ban hành trong những điều kiện chín muồi về tầm quan trọng, độ ổn định của các quan hệ xã hội mà pháp lệnh điều chỉnh cũng như các điều kiện kinh tế - xã hội để thực hiện pháp lệnh Mặt khác, hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, xây dựng và ban

hành pháp lệnh nói riêng là công việc thường xuyên, liên tục, phải đảm bảo tính hệ thống, thứ bậc, tính thống nhất nội tại cao nên không thể tuỳ tiện, ngẫu hứng Hoạt động này phải được đặt trong tầm nhìn chiến lược mang tính tổng thể trong mối quan hệ với các công cụ quản lý khác nhằm mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân Đồng thời, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh nằm trong rất nhiều hoạt động mà Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan khác phải thực hiện nên hoạt động này phải được tiến hành với sự cân nhắc, tính toán đến các yếu tố chủ quan, khách quan của tất cả các vấn đề có liên quan Chính vì vậy, để hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh mang tính chủ động, đáp ứng đúng, đủ, kịp thời nhu cầu điều chỉnh pháp luật trên thực tế thì hoạt động này phải được chương trình hoá

Vậy nên, việc đưa kiến nghị xây dựng pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội mang tính tất yếu khách quan và phải được coi là giai đoạn đầu tiên nhưng không kém phần quan trọng trong quy trình xây dựng pháp lệnh

1.2.2.2 Soạn thảo dự án pháp lệnh

Nội dung cơ bản của giai đoạn này là chuyển tải nhu cầu xã hội về sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp lệnh, chuyển tải đường lối, chính sách của Đảng bằng ngôn ngữ quy phạm pháp luật Dự thảo pháp lệnh - sản phẩm có tính sáng tạo nghệ thuật của Ban soạn thảo, luôn có sự ảnh hưởng to lớn của khoa học pháp lý, trình độ phát triển của khoa học pháp lý, kinh nghiệm và tài năng của các thành viên Ban soạn thảo Một pháp lệnh có thực sự là một văn bản quy phạm pháp luật hay chỉ là một pháp lệnh xét về tên gọi, còn nội

dung, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong như “nghị quyết, chỉ thị”, phụ thuộc rất

nhiều vào khả năng, nghệ thuật sử dụng kỹ thuật lập pháp của Ban soạn

thảo Còn nhớ một luận điểm rất nổi tiếng của C.Mác là: “Nhà làm luật cần

nhìn vào mình như một nhà thực nghiệm tự nhiên Nhà làm luật không làm

ra luật, không phát minh ra luật, mà chỉ hình thành ra nó, thể hiện vào trong các đạo luật tốt và đã được nhận thức những quy luật nội tại của các quan

hệ tinh thần” [15, tr.162] Ông viết tiếp: “Chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm luật bởi sự tuỳ tiện không lường trước, nếu như nhà làm luật lấy ý tưởng của mình thay cho thực chất sự việc” [15, tr.162] Việc định ra các quy

phạm và chế định pháp luật không thể là một việc làm tuỳ tiện, phụ thuộc vào ý muốn của bất cứ tổ chức, cá nhân nào Ở đây, ý chí được đề lên thành pháp luật phải phù hợp với tồn tại khách quan, tạo điều kiện phản ánh được

trung thực cuộc sống xã hội trong pháp luật, mỗi người đều có thể “thấy

được mình” trong pháp luật; pháp luật trở thành tấm gương phản ánh lợi ích,

nguyện vọng chân chính của nhân dân, phải được “chắt lọc” từ nhiều trường

hợp cụ thể trong đời sống xã hội và được điển hình hoá, được đưa lên thành những quy tắc xử sự chung, bỏ qua, vượt lên trên những cái cụ thể

Có thể nói đây là giai đoạn quyết định, không thể thiếu của hoạt động xây dựng pháp lệnh bởi nó ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến chất lượng của pháp lệnh, hiệu quả của các giai đoạn tiếp theo, của cả quá trình xây dựng

pháp lệnh

1.2.2.3 Giai đoạn thẩm tra dự án pháp lệnh

Theo cuốn Từ điển tiếng Việt của Trung tâm Từ điển tiếng Việt năm

1994, thì thẩm tra là: “điều tra, xem xét lại có đúng, có chính xác hay không Thẩm tra tư cách đại biểu đại hội Thẩm tra một việc đã xử lý” Còn thẩm định được hiểu là: “Xem xét, để xác định” Theo đó, thẩm tra và thẩm định

là hai thuật ngữ có những điểm tương đồng nhất định ở tính chất, phạm vi hoạt động Do đó, tương tự như hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án cũng là hoạt động kiểm tra trước văn bản pháp luật Việc thẩm tra dự án pháp lệnh của các cơ quan thẩm tra chính là việc xem xét, đánh giá chất lượng văn bản

về nội dung, hình thức văn bản và kỹ thuật lập pháp Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa hai hoạt động này là: kết quả của hoạt động thẩm định tác động

trực tiếp tới hoạt động xây dựng dự án của cơ quan soạn thảo, còn hoạt động thẩm tra hầu như không có giá trị góp phần hoàn chỉnh dự án trong quá trình xây dựng mà có giá trị như ý kiến phản biện dự án, tư vấn thêm cho cơ quan

có thẩm quyền thông qua có thêm thông tin khách quan cho việc quyết định

có thông qua dự án hay không Do đó, việc đánh đồng, coi hoạt động thẩm tra và hoạt động thẩm định dự án là trùng hợp nhau của một số học giả là không có căn cứ khoa học Và thực tiễn của việc thực hiện các quy định về việc thẩm tra dự án tại các văn bản pháp luật trong các giai đoạn trước đây như Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh ban hành năm 1981 cho thấy việc quy định trong quy trình xây dựng pháp lệnh bắt buộc phải có giai đoạn thẩm tra dự án là phù hợp

Do đó, theo chúng tôi, thẩm tra dự án pháp lệnh trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua là giai đoạn quan trọng, cần thiết trong quy trình xây dựng pháp lệnh để bảo đảm cho sản phẩm làm ra là những pháp lệnh đáp ứng được yêu cầu của xã hội, thể chế hoá được đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của dự án, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, đồng thời tuân thủ thủ tục soạn thảo

1.2.2.4 Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh

Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nên pháp luật - một công cụ chủ yếu để Nhà nước quản lý xã hội cũng

là pháp luật của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; pháp luật không chỉ thể hiện ý chí của giai cấp thống trị mà còn phải thể hiện ý chí chung của nhân dân, thể hiện chính xác các giá trị mà xã hội có, cần và ủng hộ trong pháp lệnh Tuy nhiên, quá trình thể hiện này vào nội dung cụ thể của từng văn bản pháp lệnh lại phải đi qua lăng kính nhận thức và lợi ích của những thiết chế, con người khác nhau trong bộ máy nhà nước Do đó, để đạt được

mục tiêu là làm cho pháp lệnh thực sự phản ánh được ý Đảng, lòng dân thì toàn bộ quá trình làm ra pháp lệnh phải được diễn ra dưới dự giám sát chặt chẽ và phản biện trung thực của nhân dân

Hơn nữa, có một thực tế ở các quốc gia có trình độ phát triển thấp và dân trí chưa cao là nếu người dân không trực tiếp tham gia và bỏ công sức vào một việc gì đó thì về cơ bản họ chưa xem cái đó là của họ hay cho họ Với pháp luật cũng vậy Theo đó, cần thiết phải có sự tham gia của người dân vào hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh nói riêng, cái xưa nay hoàn toàn thuộc thẩm quyền và công việc của nhà nước

Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, không chỉ nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước; là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội; chịu trách nhiệm trước cử tri, đồng thời chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình Do đó, việc các vị đại biểu Quốc hội tiến hành thảo luận, tham gia đóng góp ý kiến về các dự án pháp lệnh có ý nghĩa rất quan trọng quyết định đến chất lượng, bảo đảm tính khả thi và hiệu lực thực tế của các pháp lệnh khi được ban hành

Từ những phân tích trên cho thấy, việc lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh là giai đoạn cần thiết trong quy trình xây dựng pháp lệnh

1.2.2.5 Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

Việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh tại phiên họp Uỷ ban thường

vụ Quốc hội là khâu có tính quyết định trong quy trình thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng thành các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực cho các hành vi xử sự trong xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội tồn tại và

phát triển theo ý chí và lợi ích của nhân dân Toàn bộ nội dung, hình thức cũng như về kỹ thuật soạn thảo văn bản đều nằm ở giai đoạn này Để việc xem xét, thông qua này có hiệu quả, đòi hỏi phải có sự tổ chức, phối hợp giữa các cơ quan, bộ phận trực tiếp liên quan đến quy trình xem xét, thông qua dự án pháp lệnh như cơ quan trình dự án, cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, Văn phòng Quốc hội nhằm đảm bảo tính khoa học, hợp lý trong từng khâu, từng công đoạn Đồng thời đòi hỏi các cơ quan, cá nhân có trách nhiệm phải có một nỗ lực thật cao trong việc đầu tư thời gian, trí tuệ cho công tác này, từ việc chủ trì phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho đến việc thảo luận, cho ý kiến và biểu quyết thông qua pháp lệnh

1.2.2.6 Giai đoạn công bố pháp lệnh

Công bố pháp lệnh là sự thừa nhận từ một chức danh cao nhất của nhà nước đối với sự chính xác về nội dung, hình thức, về tính hợp hiến, hợp pháp của pháp lệnh, là hành vi pháp lý đưa hiệu lực vào pháp lệnh, từ đó chính thức hoá pháp lệnh trong hệ thống pháp luật, mở đầu cho giai đoạn các quy định của nó bắt đầu đi vào cuộc sống

Tại phần lớn các nước, trách nhiệm công bố luật thường là do người đứng đầu nhà nước thực hiện Tuy nhiên, ở một số nước như Cu Ba, Cộng hoà Yêmen, Môngôlia và Liên Xô (cũ), Nghị viện có trách nhiệm công bố luật Tại Hàn Quốc, Chủ tịch Quốc hội có thể công bố luật, nếu tổng thống không làm việc đó Trong khi đó, ở Italia, luật do Tổng thống công bố, Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng và Thượng viện phê chuẩn Tại Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện và Tổng thống cùng ký công bố Ở một số nước, cơ quan hành pháp có một cơ hội cuối cùng để thay đổi các quyết định của nghị viện bằng việc phủ quyết hoặc yêu cầu cơ quan lập pháp xem xét lại một dự luật đã được thông qua Một số nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống quy định, Tổng thống có quyền phủ quyết các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, yêu cầu nghị viện xem xét lại với lời phê

bình của mình Nếu Nghị viện với tổng số 2/3 nghị sỹ biểu quyết giữ nguyên đạo luật của mình thì Tổng thống buộc phải công bố

Vậy nên, ở Việt Nam, do pháp lệnh là văn bản lập pháp uỷ quyền của Quốc hội, chỉ có giá trị sau Hiến pháp và luật nên sau khi được thông qua cũng cần phải được công bố bởi chủ thể có thẩm quyền giống như việc công

bố luật của Quốc hội Việc công bố pháp lệnh này không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ của chủ thể có thẩm quyền và cần phải được cụ thể hoá trong quy định của pháp luật, thành một giai đoạn bắt buộc phải thực hiện của quy trình xây dựng pháp lệnh

Từ cách phân chia các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh của pháp luật nêu trên, có thể thấy mỗi giai đoạn của quy trình đều có vai trò và

ý nghĩa nhất định đối với hoạt động xây dựng pháp lệnh và giữa chúng luôn tồn tại mối liên hệ chặt chẽ, không thể xem nhẹ hay bỏ qua bất cứ giai đoạn nào trong quá trình xây dựng một văn bản pháp lệnh, bởi xét về tính chất, quy trình xây dựng pháp lệnh là một quy trình pháp lý bắt buộc đối với mọi chủ thể có liên quan

1.3 Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh qua các giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay

1.3.1 Giai đoạn Hiến pháp năm 1946

Có thể khẳng định ngay rằng, Hiến pháp năm 1946 ra đời đã đặt nền móng cho việc hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và quy trình lập pháp (quy trình xây dựng luật, pháp lệnh) nói riêng

Theo quy định của điểm c Điều thứ 52 Hiến pháp 1946, Chính phủ có quyền đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ Quốc hội, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt Điểm a Điều thứ 36 Hiến pháp 1946 quy định, khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ Những sắc luật đó

phải đem trình nghị viện vào phiên họp gần nhất để nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ Như vậy, qua các quy định nêu trên của Hiến pháp 1946 có thể thấy sắc luật là hình thức văn bản được quy định cho Ban thường vụ Quốc hội thông qua, đồng thời có thể coi đây là hình thức pháp lệnh sau này Các chính sách lớn của nhà nước được quy định bằng những đạo luật do Quốc hội biểu quyết Khi Quốc hội chưa họp thì phải được quy định bằng các sắc luật do Chính phủ đề nghị và Ban thường vụ Quốc hội biểu quyết Vì vậy, biểu quyết các sắc luật của Chính phủ là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của Ban thường vụ Quốc hội Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản luật khác

Việc thành lập ban soạn thảo và việc soạn thảo các dự án sắc luật chưa được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác, song trên thực

tế thì chủ yếu do Chính phủ phối hợp với Uỷ ban Thường vụ đảm nhiệm Tiểu ban luật pháp của Ban thường vụ Quốc hội được thành lập với nhiệm

vụ nghiên cứu các dự án sắc luật, trao đổi với các cơ quan pháp chế của Chính phủ để có sự thống nhất ý kiến trước khi đưa ra Ban thường vụ Quốc hội thảo luận và biểu quyết

Việc thẩm tra các dự án sắc luật tuy không được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật nhưng thực tế cho thấy Quốc hội đã thành lập các tiểu ban để thẩm tra [42, tr.225]

Nhìn chung, quy trình xây dựng sắc luật ở thời kỳ này chưa được pháp luật quy định đầy đủ và cụ thể, nên có một số giai đoạn của quy trình còn thiếu, gây không ít khó khăn cho hoạt động ban hành sắc luật Theo đó, trong suốt giai đoạn này, Ban thường vụ chỉ ban hành được 4 sắc luật: Sắc luật số 002/SLT ngày 19/4/1957 cấm chỉ mọi hành động đầu cơ về kinh tế, sau khi sửa đổi và bổ sung Điều 3 của Sắc luật; Sắc luật số 002/SLT ngày 18/6/1957 quy định những trường hợp phạm pháp quả tang và những trường hợp khẩn cấp và bổ sung Điều 10 của Luật 103-SL/L5 ngày 20/5/1957 về

việc khám người phạm pháp quả tang; Sắc luật số 003-SLT ngày 18/6/1957 quy định chế độ xuất bản; Sắc luật số 004-SLT ngày 20/7/1957 quy định thể

lệ bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp

1.3.2 Giai đoạn Hiến pháp năm 1959

Tại khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định một trong những quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là ra pháp lệnh Như vậy, tên gọi của sắc luật, cũng như tên gọi cơ quan có thẩm quyền ban hành đã được thay đổi cho phù hợp với tình hình mới Sau khi Hiến pháp 1959 được ban hành, mặc dù chưa có một văn bản riêng về thẩm quyền, trình tự thủ tục ban ban hành pháp lệnh, song một số nội dung của quy trình đã được cụ thể hoá một bước trong Luật tổ chức Quốc hội năm 1960 Đoạn 1 Điều 28 của Luật quy định, chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Uỷ ban thường

vụ Quốc hội gồm: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các thành viên khác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng Chính phủ Cũng như Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 vẫn chưa đề cập đến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Việc soạn thảo

dự án pháp lệnh do Uỷ ban dự án pháp luật (nay là Uỷ ban pháp luật của Quốc hội) đảm nhiệm theo quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội Uỷ ban pháp chế của Chính phủ (nay là Bộ Tư pháp), các bộ, các cơ quan thuộc lĩnh vực liên quan có trách nhiệm soạn thảo và cho ý kiến về các dự án pháp lệnh do Chính phủ trình Điều 35 Luật tổ chức Quốc hội quy định việc thẩm tra các dự án pháp lệnh thuộc trách nhiệm của Uỷ ban dự án pháp luật Khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiến hành thảo luận dự án pháp lệnh sau khi nghe thuyết trình và báo cáo thẩm tra về dự án pháp lệnh Pháp lệnh sẽ được thông qua khi được quá nửa số uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán

thành Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà căn cứ vào quyết định của

Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà công bố pháp lệnh

2.3.3 Giai đoạn Hiến pháp năm 1980

Sau khi đất nước được thống nhất (năm 1975), một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là xây dựng một hệ thống pháp luật thống

nhất cho cả nước Lúc này, Quốc hội quyết định: “Giao cho Hội đồng Chính

phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xúc tiến việc dự thảo các luật, pháp lệnh cần thiết trong tình hình mới, trình Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua” [35, tr.41] Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980,

lần đầu tiên việc kế hoạch hoá công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội đã được thực hiện khi ngày 27/8/1981, Hội đồng nhà nước đã thông qua danh mục các bộ luật, luật, pháp lệnh ban hành trong 5 năm (từ 1981 đến 1985)

Và một thành công lớn nữa là việc cụ thể hoá quy trình lập pháp của Quốc hội thành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng nhà nước ban hành ngày 06.8.1981 Mặc dù giá trị pháp lý và thể thức của văn bản chỉ giới hạn ở mức quy chế, nhưng bước đầu đã phát huy được tác dụng nhất định

Theo quy định của Điều 86 Hiến pháp năm 1980, Điều 27 Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm 1981, Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh thì Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng quốc phòng, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các chính đảng, Tổng công đoàn Việt Nam, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam có quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Hội đồng nhà nước

Việc chuẩn bị kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh 5 năm và kế hoạch hàng năm phải căn cứ vào các nghị quyết của Đảng, yêu cầu xây dựng pháp luật của nhà nước, đồng thời trên cơ sở kiến nghị của các bộ, uỷ ban nhà

nước và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, của các cơ quan, tổ chức khác và những người có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, Bộ Tư pháp lập dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh trình Hội đồng Bộ trưởng xem xét [36] Dự kiến này sau khi được thông qua, phải được gửi đến Toà

án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để các cơ quan này phát biểu ý kiến với Hội đồng Nhà nước, đồng thời phải được gửi đến Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các uỷ ban thường trực khác của Quốc hội để thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhà nước [36]

Trong dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh phải gồm các nội dung như danh mục các dự án luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì dự thảo và các

cơ quan tham gia xây dựng, thời gian trình Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhà nước, Quốc hội Kèm theo dự kiến cần có bản thuyết minh về yêu cầu

và khả năng hoàn thành việc xây dựng các dự án ghi trong kế hoạch về dự trù kinh phí để thực hiện [36]

Ngoài ra, Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh còn quy định cụ thể về thời gian và trình tự thông qua cũng như việc thực hiện các kế hoạch 5 năm

Đối với các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh như soạn thảo, thẩm tra dự án pháp lệnh, tổ chức lấy ý kiến nhân dân, trình tự xem

xét, thông qua dự án pháp lệnh… cũng đã được Quy chế quy định khá cụ thể

và có nhiều điểm mới so với trước Điều 41, 42 Quy chế quy định, Tổng thư

ký Hội đồng nhà nước kiểm tra tính chuẩn xác của văn bản pháp lệnh đã được hoàn chỉnh để trình Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và trình Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố Chủ tịch Hội đồng nhà nước có trách nhiệm công bố pháp lệnh chậm nhất không quá 15 ngày sau khi đã được Hội đồng nhà nước thông qua

Với sự ra đời của Hiến pháp 1980, đặc biệt là Quy chế xây dựng luật

và pháp lệnh, hoạt động lập pháp nói chung và xây dựng pháp lệnh nói riêng

đã bắt đầu có những bước tiến mới về kỹ thuật lập pháp, tạo điều kiện xây dựng một hệ thống pháp luật chung thống nhất và ngày càng phát triển Số lượng pháp lệnh được Hội đồng nhà nước thông qua có số lượng nhiều hơn

so với các giai đoạn trước, có chất lượng phù hợp với đòi hỏi của tình hình, đáp ứng được yêu cầu đặt ra đối với loại văn bản này, quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động xây dựng pháp lệnh cũng còn bộc lộ một số hạn chế Mặc dù sau khi Hiến pháp

1980 và Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, việc xây dựng pháp lệnh đã được tiến hành nhanh hơn, có hiệu quả hơn, các pháp lệnh cần thiết được ban hành đã được đưa vào kế hoạch thông qua danh mục các luật, pháp lệnh trong 5 năm (1981-1985, 1986-1991) Song số lượng văn bản thực tế được thông qua chỉ đạt gần 50% chương trình được giao Hơn nữa, hoạt động xây dựng pháp lệnh trong thời kỳ này vẫn không vượt ra khỏi tư duy pháp lý phản ánh cơ chế kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp; vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu được điều chỉnh ngay của các quan hệ xã hội mới phát sinh

1.3.3 Giai đoạn Hiến pháp năm 1992

Đại hội Đảng lần thứ VI thành công với phương châm là giữ vững ổn định chính trị và đảm bảo cho nền kinh tế phát triển đồng bộ theo hướng nền

kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước Theo đó, yêu cầu về một hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, đồng bộ, phù hợp với nền kinh tế trên ngày càng trở nên bức thiết Và cũng tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung

ương Đảng khoá VII về “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng

hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam…” có ghi: “trong khi chưa có đủ luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của đất nước” Dựa

trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992, ngày 23/11/1996 Quốc hội

đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi năm

2002 dựa trên cơ sở của việc sửa đổi Hiến pháp năm 2001), tạo cơ sở pháp

lý cho việc đẩy mạnh hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, đồng thời đảm bảo cho quy trình xây dựng pháp lệnh nói riêng được thực hiện một cách khoa học và hiệu quả hơn so với trước đây Theo đó, tất cả các bước, giai đoạn của quy trình, từ tên gọi của pháp lệnh đến cơ quan có thẩm quyền soạn thảo, ban hành đều tuân thủ các quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản pháp luật khác có liên quan quy định; đảm bảo sự thống nhất và phối hợp giữa nội dung và hình thức của pháp lệnh và sẽ được trình cụ thể trong Chương 2 của Luận văn

Kết luận chương 1

Nghị quyết số 900/NQ-UBTVQH11 ngày 21.3.2007 về thực hiện

Nghị quyết số 48/NQ-TW đã nhấn mạnh: “Một trong các nhiệm vụ trọng

tâm trong giai đoạn từ nay đến 2012 là bảo đảm ưu tiên xây dựng những dự

án luật, pháp lệnh trọng tâm, có tính khả thi cao, phù hợp với yêu cầu thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam và thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước” Và để hoàn thành được nhiệm vụ này, yêu cầu trước tiên

đặt ra là phải có quy trình xây dựng pháp lệnh khoa học, hợp lý, hiệu quả nhằm giúp cho các chủ thể ban hành được các pháp lệnh trong một thời gian