Có thể khẳng định ngay rằng, Hiến pháp năm 1946 ra đời đã đặt nền móng cho việc hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và quy trình lập pháp (quy trình xây dựng luật, pháp lệnh) nói riêng.
Theo quy định của điểm c Điều thứ 52 Hiến pháp 1946, Chính phủ có quyền đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ Quốc hội, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt. Điểm a Điều thứ 36 Hiến pháp 1946 quy định, khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó
phải đem trình nghị viện vào phiên họp gần nhất để nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ. Như vậy, qua các quy định nêu trên của Hiến pháp 1946 có thể thấy sắc luật là hình thức văn bản được quy định cho Ban thường vụ Quốc hội thông qua, đồng thời có thể coi đây là hình thức pháp lệnh sau này. Các chính sách lớn của nhà nước được quy định bằng những đạo luật do Quốc hội biểu quyết. Khi Quốc hội chưa họp thì phải được quy định bằng các sắc luật do Chính phủ đề nghị và Ban thường vụ Quốc hội biểu quyết. Vì vậy, biểu quyết các sắc luật của Chính phủ là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của Ban thường vụ Quốc hội. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản luật khác.
Việc thành lập ban soạn thảo và việc soạn thảo các dự án sắc luật chưa được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác, song trên thực tế thì chủ yếu do Chính phủ phối hợp với Uỷ ban Thường vụ đảm nhiệm. Tiểu ban luật pháp của Ban thường vụ Quốc hội được thành lập với nhiệm vụ nghiên cứu các dự án sắc luật, trao đổi với các cơ quan pháp chế của Chính phủ để có sự thống nhất ý kiến trước khi đưa ra Ban thường vụ Quốc hội thảo luận và biểu quyết.
Việc thẩm tra các dự án sắc luật tuy không được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật nhưng thực tế cho thấy Quốc hội đã thành lập các tiểu ban để thẩm tra [42, tr.225].
Nhìn chung, quy trình xây dựng sắc luật ở thời kỳ này chưa được pháp luật quy định đầy đủ và cụ thể, nên có một số giai đoạn của quy trình còn thiếu, gây không ít khó khăn cho hoạt động ban hành sắc luật. Theo đó, trong suốt giai đoạn này, Ban thường vụ chỉ ban hành được 4 sắc luật: Sắc luật số 002/SLT ngày 19/4/1957 cấm chỉ mọi hành động đầu cơ về kinh tế, sau khi sửa đổi và bổ sung Điều 3 của Sắc luật; Sắc luật số 002/SLT ngày 18/6/1957 quy định những trường hợp phạm pháp quả tang và những trường hợp khẩn cấp và bổ sung Điều 10 của Luật 103-SL/L5 ngày 20/5/1957 về
việc khám người phạm pháp quả tang; Sắc luật số 003-SLT ngày 18/6/1957 quy định chế độ xuất bản; Sắc luật số 004-SLT ngày 20/7/1957 quy định thể lệ bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp.
1.3.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959
Tại khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định một trong những quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là ra pháp lệnh. Như vậy, tên gọi của sắc luật, cũng như tên gọi cơ quan có thẩm quyền ban hành đã được thay đổi cho phù hợp với tình hình mới. Sau khi Hiến pháp 1959 được ban hành, mặc dù chưa có một văn bản riêng về thẩm quyền, trình tự thủ tục ban ban hành pháp lệnh, song một số nội dung của quy trình đã được cụ thể hoá một bước trong Luật tổ chức Quốc hội năm 1960. Đoạn 1 Điều 28 của Luật quy định, chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các thành viên khác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng Chính phủ. Cũng như Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 vẫn chưa đề cập đến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Việc soạn thảo dự án pháp lệnh do Uỷ ban dự án pháp luật (nay là Uỷ ban pháp luật của Quốc hội) đảm nhiệm theo quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Uỷ ban pháp chế của Chính phủ (nay là Bộ Tư pháp), các bộ, các cơ quan thuộc lĩnh vực liên quan có trách nhiệm soạn thảo và cho ý kiến về các dự án pháp lệnh do Chính phủ trình. Điều 35 Luật tổ chức Quốc hội quy định việc thẩm tra các dự án pháp lệnh thuộc trách nhiệm của Uỷ ban dự án pháp luật. Khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiến hành thảo luận dự án pháp lệnh sau khi nghe thuyết trình và báo cáo thẩm tra về dự án pháp lệnh. Pháp lệnh sẽ được thông qua khi được quá nửa số uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán
thành. Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà căn cứ vào quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà công bố pháp lệnh.
2.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1980
Sau khi đất nước được thống nhất (năm 1975), một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất cho cả nước. Lúc này, Quốc hội quyết định: “Giao cho Hội đồng Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xúc tiến việc dự thảo các luật, pháp lệnh cần thiết trong tình hình mới, trình Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua” [35, tr.41]. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, lần đầu tiên việc kế hoạch hoá công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội đã được thực hiện khi ngày 27/8/1981, Hội đồng nhà nước đã thông qua danh mục các bộ luật, luật, pháp lệnh ban hành trong 5 năm (từ 1981 đến 1985). Và một thành công lớn nữa là việc cụ thể hoá quy trình lập pháp của Quốc hội thành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng nhà nước ban hành ngày 06.8.1981. Mặc dù giá trị pháp lý và thể thức của văn bản chỉ giới hạn ở mức quy chế, nhưng bước đầu đã phát huy được tác dụng nhất định.
Theo quy định của Điều 86 Hiến pháp năm 1980, Điều 27 Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm 1981, Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh thì Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng quốc phòng, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các chính đảng, Tổng công đoàn Việt Nam, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam có quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Hội đồng nhà nước.
Việc chuẩn bị kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh 5 năm và kế hoạch hàng năm phải căn cứ vào các nghị quyết của Đảng, yêu cầu xây dựng pháp luật của nhà nước, đồng thời trên cơ sở kiến nghị của các bộ, uỷ ban nhà
nước và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, của các cơ quan, tổ chức khác và những người có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, Bộ Tư pháp lập dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh trình Hội đồng Bộ trưởng xem xét [36]. Dự kiến này sau khi được thông qua, phải được gửi đến Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để các cơ quan này phát biểu ý kiến với Hội đồng Nhà nước, đồng thời phải được gửi đến Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các uỷ ban thường trực khác của Quốc hội để thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhà nước [36].
Trong dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh phải gồm các nội dung như danh mục các dự án luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì dự thảo và các cơ quan tham gia xây dựng, thời gian trình Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhà nước, Quốc hội. Kèm theo dự kiến cần có bản thuyết minh về yêu cầu và khả năng hoàn thành việc xây dựng các dự án ghi trong kế hoạch về dự trù kinh phí để thực hiện [36].
Ngoài ra, Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh còn quy định cụ thể về thời gian và trình tự thông qua cũng như việc thực hiện các kế hoạch 5 năm và hàng năm [36].
Trong giai đoạn này, việc nghiên cứu, soạn thảo từng dự án pháp lệnh
phải được lập thành kế hoạch và do các bộ, uỷ ban nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan, tổ chức khác và những người có quyền trình dự án pháp lệnh đảm nhiệm. Thủ trưởng cơ quan hoặc người đứng đầu tổ chức dự thảo thành lập ban dự thảo hoặc tổ công tác chuyên trách xây dựng dự án. Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhà nước thành lập ban dự thảo để xây dựng dự án pháp lệnh theo sáng kiến của mình hoặc theo đề nghị của cơ quan, tổ chức hữu quan và các đại biểu Quốc hội [36].
Đối với các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh như soạn thảo, thẩm tra dự án pháp lệnh, tổ chức lấy ý kiến nhân dân, trình tự xem
xét, thông qua dự án pháp lệnh… cũng đã được Quy chế quy định khá cụ thể và có nhiều điểm mới so với trước. Điều 41, 42 Quy chế quy định, Tổng thư ký Hội đồng nhà nước kiểm tra tính chuẩn xác của văn bản pháp lệnh đã được hoàn chỉnh để trình Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và trình Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố. Chủ tịch Hội đồng nhà nước có trách nhiệm công bố pháp lệnh chậm nhất không quá 15 ngày sau khi đã được Hội đồng nhà nước thông qua.
Với sự ra đời của Hiến pháp 1980, đặc biệt là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, hoạt động lập pháp nói chung và xây dựng pháp lệnh nói riêng đã bắt đầu có những bước tiến mới về kỹ thuật lập pháp, tạo điều kiện xây dựng một hệ thống pháp luật chung thống nhất và ngày càng phát triển. Số lượng pháp lệnh được Hội đồng nhà nước thông qua có số lượng nhiều hơn so với các giai đoạn trước, có chất lượng phù hợp với đòi hỏi của tình hình, đáp ứng được yêu cầu đặt ra đối với loại văn bản này, quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động xây dựng pháp lệnh cũng còn bộc lộ một số hạn chế. Mặc dù sau khi Hiến pháp 1980 và Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, việc xây dựng pháp lệnh đã được tiến hành nhanh hơn, có hiệu quả hơn, các pháp lệnh cần thiết được ban hành đã được đưa vào kế hoạch thông qua danh mục các luật, pháp lệnh trong 5 năm (1981-1985, 1986-1991). Song số lượng văn bản thực tế được thông qua chỉ đạt gần 50% chương trình được giao. Hơn nữa, hoạt động xây dựng pháp lệnh trong thời kỳ này vẫn không vượt ra khỏi tư duy pháp lý phản ánh cơ chế kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp; vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu được điều chỉnh ngay của các quan hệ xã hội mới phát sinh.
1.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1992
Đại hội Đảng lần thứ VI thành công với phương châm là giữ vững ổn định chính trị và đảm bảo cho nền kinh tế phát triển đồng bộ theo hướng nền
kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước. Theo đó, yêu cầu về một hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, đồng bộ, phù hợp với nền kinh tế trên ngày càng trở nên bức thiết. Và cũng tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII về “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam…” có ghi: “trong khi chưa có đủ luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của đất nước”. Dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992, ngày 23/11/1996 Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi năm 2002 dựa trên cơ sở của việc sửa đổi Hiến pháp năm 2001), tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy mạnh hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, đồng thời đảm bảo cho quy trình xây dựng pháp lệnh nói riêng được thực hiện một cách khoa học và hiệu quả hơn so với trước đây. Theo đó, tất cả các bước, giai đoạn của quy trình, từ tên gọi của pháp lệnh đến cơ quan có thẩm quyền soạn thảo, ban hành đều tuân thủ các quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản pháp luật khác có liên quan quy định; đảm bảo sự thống nhất và phối hợp giữa nội dung và hình thức của pháp lệnh và sẽ được trình cụ thể trong Chương 2 của Luận văn.
Kết luận chương 1
Nghị quyết số 900/NQ-UBTVQH11 ngày 21.3.2007 về thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW đã nhấn mạnh: “Một trong các nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn từ nay đến 2012 là bảo đảm ưu tiên xây dựng những dự án luật, pháp lệnh trọng tâm, có tính khả thi cao, phù hợp với yêu cầu thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam và thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”. Và để hoàn thành được nhiệm vụ này, yêu cầu trước tiên đặt ra là phải có quy trình xây dựng pháp lệnh khoa học, hợp lý, hiệu quả nhằm giúp cho các chủ thể ban hành được các pháp lệnh trong một thời gian
hợp lý, bảo đảm để các pháp lệnh phản ánh được đúng ý chí, nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân, phản ánh điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, có khả năng “lấp chỗ trống”, những “kẽ hở” trong hệ thống pháp luật một cách kịp thời và được thể hiện dưới hình thức thống nhất của kỹ thuật lập pháp.
Như trên đã phân tích, hoạt động ban hành pháp lệnh là một trong những hình thức hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội với vai trò là cơ quan thường trực của Quốc hội. Hoạt động xây dựng và ban hành các pháp lệnh của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua việc sử dụng quy trình xây dựng pháp lệnh với quy tắc đặc thù của kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Mỗi một văn bản pháp lệnh là sản phẩm trí tuệ của nhiều người, nhiều tổ chức, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể nên việc tuân thủ nghiêm túc, chặt chẽ các thủ tục, trình tự do luật định trong quá trình xây dựng, ban hành các pháp lệnh vừa là quyền cũng là nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng pháp lệnh.
Chương 2