Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh chính là việc xác định các thủ tục, trình tự, giai đoạn hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau mà Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội,
các cơ quan khác, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm trong hoạt động xây dựng pháp lệnh phải tuân theo một cách nghiêm chỉnh và triệt để.
Quy trình xây dựng pháp lệnh bao gồm nhiều giai đoạn tiếp nối nhau và mỗi giai đoạn có nội dung, thủ tục riêng. Song, quy trình này gồm bao nhiêu giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì thì hiện nay, vẫn còn có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau. Có nhà khoa học pháp lý phân chia quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thành nhiều giai đoạn khác nhau, có giai đoạn không nằm trong phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Song, theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền - hoạt động lập pháp (hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh) lại là hoạt động trọng tâm của công tác xây dựng pháp luật, nên các giai đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh cần phải được luật điều chỉnh, phải là quy trình có tính pháp lý, thể hiện tập trung nội dung cơ bản của hoạt động lập pháp nói chung. Cũng theo tác giả Lê Văn Hoè, mỗi bước trong quy trình gồm một tổng thể các hành vi mang tính tổ chức và nghiệp vụ đặc trưng. Sự kết thúc của mỗi bước đánh dấu một trình độ phát triển về chất của quá trình hình thành văn bản [26, tr.27]. Theo đó, ở bước đầu tiên, văn bản có hình thức là một bản đề nghị xây dựng pháp lệnh, thể hiện những lập luận về việc hình thành ý chí nhà nước. Ở bước kế tiếp, văn bản có hình thức là một dự thảo với nội dung là sự hình thành sơ bộ ý chí nhà nước. Bước thứ ba là giai đoạn tiếp tục kiện toàn ý chí hình thành trong dự thảo thông qua các thủ tục thẩm tra. Và cuối cùng, dự thảo trở thành dự án, đảm bảo đủ điều kiện chủ yếu trình ra trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Dự án trở thành pháp lệnh, có hiệu lực và chính thức hoà nhập vào hệ thống pháp luật ở các bước thông qua và công bố văn bản. Điều này cho thấy, các bước của quy trình xây dựng pháp lệnh không đồng nhất với những công việc cụ thể của quá trình xây dựng văn bản, như thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội...
Cũng có quan điểm dựa trên tư duy pháp lý của Nga căn cứ vào thời điểm thực hiện các hoạt động, phân chia quy trình xây dựng pháp lệnh thành các giai đoạn sau:
- Trước phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động: đưa kiến nghị vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, soạn thảo dự án pháp lệnh, thẩm tra dự án pháp lệnh.
- Tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động trình dự án pháp lệnh, đọc báo cáo thẩm tra dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận và thông qua…
- Sau phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: Chủ tịch nước ký lệnh công bố pháp lệnh; giải thích pháp lệnh.
Trong khi đó, theo các tác giả Pháp, quy trình lập pháp bao gồm các giai đoạn từ lúc xuất hiện ý tưởng đến công bố văn bản luật trên công báo và
công bố các sắc luật kèm theo, cụ thể gồm 5 giai đoạn: - Giai đoạn hành chính;
- Giai đoạn chuyển giao văn bản đến Hội đồng nhà nước; - Giai đoạn ở Quốc hội;
- Giai đoạn ban hành văn bản;
- Và giai đoạn thực hiện (áp dụng) văn bản.
Có sự khác biệt này là do sự khác biệt trong cơ cấu, hình thức tổ chức hoạt động của Nghị viện các nước cũng như từ góc độ tiếp cận vấn đề của người nghiên cứu. Song, nhìn chung đối với quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, các quan điểm đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó dự án được xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua tại phiên họp và cuối cùng để pháp lệnh có giá trị thi hành thì Chủ tịch nước - người đứng đầu quốc gia thực hiện quyền công bố ban hành.
Với quan điểm của chúng tôi, thì việc phân chia các giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì trong quy trình xây dựng pháp lệnh nên căn cứ vào nội dung, tính chất các hoạt động. Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh gồm các giai đoạn sau:
1.2.2.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Nói đến chương trình tức là nói đến những định hướng hoạt động tương đối cụ thể được sắp xếp theo thứ tự thời gian trước và sau. Chương trình lập pháp là những mục tiêu, định hướng xây dựng các loại văn bản pháp luật cần đạt được trong một khoảng thời gian nhất định [40, tr.10-11]. Còn về chất, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, được xác định cho một thời gian nhất định. Cụ thể là dự kiến về nội dung, số lượng, tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh hợp lý có giá trị định hướng cho hoạt động xây dựng pháp luật rất cao, trong đó thể hiện trọng tâm, trọng điểm của hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, nhất là trong điều kiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật rất lớn mà khả năng xây dựng pháp luật còn hạn chế như hiện nay.
Như trên đã phân tích, pháp lệnh điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng có ý nghĩa quyết định đối với các lĩnh vực xã hội khác nhau, khi chưa có điều kiện xây dựng thành luật, dựa trên cơ sở được Quốc hội giao. Khi một pháp lệnh được ban hành sẽ tạo ra một trật tự pháp lý cần thiết trong lĩnh vực xã hội tương ứng, kéo theo sự ra đời, thay đổi nhiều văn bản dưới luật khác. Vì vậy, pháp lệnh chỉ được ban hành trong những điều kiện chín muồi về tầm quan trọng, độ ổn định của các quan hệ xã hội mà pháp lệnh điều chỉnh cũng như các điều kiện kinh tế - xã hội để thực hiện pháp lệnh. Mặt khác, hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, xây dựng và ban
hành pháp lệnh nói riêng là công việc thường xuyên, liên tục, phải đảm bảo tính hệ thống, thứ bậc, tính thống nhất nội tại cao nên không thể tuỳ tiện, ngẫu hứng. Hoạt động này phải được đặt trong tầm nhìn chiến lược mang tính tổng thể trong mối quan hệ với các công cụ quản lý khác nhằm mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Đồng thời, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh nằm trong rất nhiều hoạt động mà Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan khác phải thực hiện nên hoạt động này phải được tiến hành với sự cân nhắc, tính toán đến các yếu tố chủ quan, khách quan của tất cả các vấn đề có liên quan. Chính vì vậy, để hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh mang tính chủ động, đáp ứng đúng, đủ, kịp thời nhu cầu điều chỉnh pháp luật trên thực tế thì hoạt động này phải được chương trình hoá.
Vậy nên, việc đưa kiến nghị xây dựng pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội mang tính tất yếu khách quan và phải được coi là giai đoạn đầu tiên nhưng không kém phần quan trọng trong quy trình xây dựng pháp lệnh.
1.2.2.2. Soạn thảo dự án pháp lệnh
Nội dung cơ bản của giai đoạn này là chuyển tải nhu cầu xã hội về sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp lệnh, chuyển tải đường lối, chính sách của Đảng bằng ngôn ngữ quy phạm pháp luật. Dự thảo pháp lệnh - sản phẩm có tính sáng tạo nghệ thuật của Ban soạn thảo, luôn có sự ảnh hưởng to lớn của khoa học pháp lý, trình độ phát triển của khoa học pháp lý, kinh nghiệm và tài năng của các thành viên Ban soạn thảo. Một pháp lệnh có thực sự là một văn bản quy phạm pháp luật hay chỉ là một pháp lệnh xét về tên gọi, còn nội dung, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong như “nghị quyết, chỉ thị”, phụ thuộc rất nhiều vào khả năng, nghệ thuật sử dụng kỹ thuật lập pháp của Ban soạn thảo. Còn nhớ một luận điểm rất nổi tiếng của C.Mác là: “Nhà làm luật cần nhìn vào mình như một nhà thực nghiệm tự nhiên. Nhà làm luật không làm
ra luật, không phát minh ra luật, mà chỉ hình thành ra nó, thể hiện vào trong các đạo luật tốt và đã được nhận thức những quy luật nội tại của các quan hệ tinh thần” [15, tr.162]. Ông viết tiếp: “Chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm luật bởi sự tuỳ tiện không lường trước, nếu như nhà làm luật lấy ý tưởng của mình thay cho thực chất sự việc” [15, tr.162]. Việc định ra các quy phạm và chế định pháp luật không thể là một việc làm tuỳ tiện, phụ thuộc vào ý muốn của bất cứ tổ chức, cá nhân nào. Ở đây, ý chí được đề lên thành pháp luật phải phù hợp với tồn tại khách quan, tạo điều kiện phản ánh được trung thực cuộc sống xã hội trong pháp luật, mỗi người đều có thể “thấy được mình” trong pháp luật; pháp luật trở thành tấm gương phản ánh lợi ích, nguyện vọng chân chính của nhân dân, phải được “chắt lọc” từ nhiều trường hợp cụ thể trong đời sống xã hội và được điển hình hoá, được đưa lên thành những quy tắc xử sự chung, bỏ qua, vượt lên trên những cái cụ thể.
Có thể nói đây là giai đoạn quyết định, không thể thiếu của hoạt động xây dựng pháp lệnh bởi nó ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến chất lượng của pháp lệnh, hiệu quả của các giai đoạn tiếp theo, của cả quá trình xây dựng pháp lệnh.
1.2.2.3. Giai đoạn thẩm tra dự án pháp lệnh
Theo cuốn Từ điển tiếng Việt của Trung tâm Từ điển tiếng Việt năm 1994, thì thẩm tra là: “điều tra, xem xét lại có đúng, có chính xác hay không. Thẩm tra tư cách đại biểu đại hội. Thẩm tra một việc đã xử lý”. Còn thẩm định được hiểu là: “Xem xét, để xác định”. Theo đó, thẩm tra và thẩm định là hai thuật ngữ có những điểm tương đồng nhất định ở tính chất, phạm vi hoạt động. Do đó, tương tự như hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án cũng là hoạt động kiểm tra trước văn bản pháp luật. Việc thẩm tra dự án pháp lệnh của các cơ quan thẩm tra chính là việc xem xét, đánh giá chất lượng văn bản về nội dung, hình thức văn bản và kỹ thuật lập pháp. Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa hai hoạt động này là: kết quả của hoạt động thẩm định tác động
trực tiếp tới hoạt động xây dựng dự án của cơ quan soạn thảo, còn hoạt động thẩm tra hầu như không có giá trị góp phần hoàn chỉnh dự án trong quá trình xây dựng mà có giá trị như ý kiến phản biện dự án, tư vấn thêm cho cơ quan có thẩm quyền thông qua có thêm thông tin khách quan cho việc quyết định có thông qua dự án hay không. Do đó, việc đánh đồng, coi hoạt động thẩm tra và hoạt động thẩm định dự án là trùng hợp nhau của một số học giả là không có căn cứ khoa học. Và thực tiễn của việc thực hiện các quy định về việc thẩm tra dự án tại các văn bản pháp luật trong các giai đoạn trước đây như Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh ban hành năm 1981 cho thấy việc quy định trong quy trình xây dựng pháp lệnh bắt buộc phải có giai đoạn thẩm tra dự án là phù hợp.
Do đó, theo chúng tôi, thẩm tra dự án pháp lệnh trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua là giai đoạn quan trọng, cần thiết trong quy trình xây dựng pháp lệnh để bảo đảm cho sản phẩm làm ra là những pháp lệnh đáp ứng được yêu cầu của xã hội, thể chế hoá được đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của dự án, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, đồng thời tuân thủ thủ tục soạn thảo.
1.2.2.4. Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh
Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nên pháp luật - một công cụ chủ yếu để Nhà nước quản lý xã hội cũng là pháp luật của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; pháp luật không chỉ thể hiện ý chí của giai cấp thống trị mà còn phải thể hiện ý chí chung của nhân dân, thể hiện chính xác các giá trị mà xã hội có, cần và ủng hộ trong pháp lệnh. Tuy nhiên, quá trình thể hiện này vào nội dung cụ thể của từng văn bản pháp lệnh lại phải đi qua lăng kính nhận thức và lợi ích của những thiết chế, con người khác nhau trong bộ máy nhà nước. Do đó, để đạt được
mục tiêu là làm cho pháp lệnh thực sự phản ánh được ý Đảng, lòng dân thì toàn bộ quá trình làm ra pháp lệnh phải được diễn ra dưới dự giám sát chặt chẽ và phản biện trung thực của nhân dân.
Hơn nữa, có một thực tế ở các quốc gia có trình độ phát triển thấp và dân trí chưa cao là nếu người dân không trực tiếp tham gia và bỏ công sức vào một việc gì đó thì về cơ bản họ chưa xem cái đó là của họ hay cho họ. Với pháp luật cũng vậy. Theo đó, cần thiết phải có sự tham gia của người dân vào hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh nói riêng, cái xưa nay hoàn toàn thuộc thẩm quyền và công việc của nhà nước.
Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, không chỉ nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước; là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội; chịu trách nhiệm trước cử tri, đồng thời chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Do đó, việc các vị đại biểu Quốc hội tiến hành thảo luận, tham gia đóng góp ý kiến về các dự án pháp lệnh có ý nghĩa rất quan trọng quyết định đến chất lượng, bảo đảm tính khả thi và hiệu lực thực tế của các pháp lệnh khi được ban hành.
Từ những phân tích trên cho thấy, việc lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh là giai đoạn cần thiết trong quy trình xây dựng pháp lệnh.
1.2.2.5. Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
Việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội là khâu có tính quyết định trong quy trình thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng thành các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực cho các hành vi xử sự trong xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội tồn tại và
phát triển theo ý chí và lợi ích của nhân dân. Toàn bộ nội dung, hình thức cũng như về kỹ thuật soạn thảo văn bản đều nằm ở giai đoạn này. Để việc xem xét, thông qua này có hiệu quả, đòi hỏi phải có sự tổ chức, phối hợp giữa các cơ quan, bộ phận trực tiếp liên quan đến quy trình xem xét, thông qua dự án pháp lệnh như cơ quan trình dự án, cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, Văn phòng Quốc hội nhằm đảm bảo tính khoa học, hợp lý trong từng khâu, từng công đoạn. Đồng thời đòi hỏi các cơ quan, cá nhân có trách