Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ở việt nam – những vấn đề lý luận và thực tiễn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS PHẠM THỊ DUYÊN THẢO

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập củariêng tôi.

Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ côngtrình nào khác Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng,được trích dẫn đúng theo quy định.

Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này

Tác giả luận văn

Bùi Đức Hiển

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu 1

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài 3

3 Đối tượng nghiên cứu 4

4 Phạm vi nghiên cứu 4

5 Phương pháp nghiên cứu 4

6 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài 5

7 Những kết quả nghiên cứu và đóng góp của đề tài 5

8 Bố cục của luận văn 5

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LẬP CHƯƠNG TRÌNHXÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH 7

1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò lập Chương trình xây dựng luật, pháplệnh 7

1.1.1 Khái niệm 7

1.1.2 Đặc điểm 14

1.1.3 Vai trò 15

1.2 Cơ sở pháp lý của lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 17

1.2.1 Quy định của pháp luật trước Luật Ban hành văn bản quy phạm phápluật năm 2015 17

1.2.2 Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 2015 19

1.3 Những nội dung cơ bản của lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 20

1.3.1 Về nguyên tắc 20

1.3.2 Về chủ thể 23

1.3.3 Về quy trình 25

1.3.4 Cấu trúc của một Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 30

1.3.5 Kiểm soát việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 31

1.3.6 Xử lý vi phạm trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 33

1.4 Tham khảo quy định pháp luật của một số quốc gia về lập Chươngtrình xây dựng luật, pháp lệnh 33

2.1.3 Lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 43

2.1.4 Xem xét, thông qua dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 44

2.2 Thực tiễn việc kiểm soát lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 452.3 Thực tiễn việc xử lý vi phạm trong quá trình lập Chương trình xâydựng luật, pháp lệnh 46

2.4 Thực tiễn hiệu quả của việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 47

2.5 Đánh giá và nguyên nhân 53

CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤTLƯỢNG LẬP CHƯƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH Ở

VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 89

3.2.3 Xây dựng và thực hiện tốt công tác phối hợp giữa Bộ Tư pháp vớicác bộ, cơ quan trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (đối vớiđề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ) 104

3.2.4 Bảo đảm một số điều kiện cần thiết khác cho hoạt động lập Chươngtrình xây dựng luật, pháp lệnh 107

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 111

KẾT LUẬN 112

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 114

LỜI MỞ ĐẦU1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Luật Ban hành VBQPPL lần đầu được Quốc hội ban hành năm 1996,được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002 và đến ngày 03/6/2008, trêncơ sở sửa đổi, bổ sung toàn diện, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hànhVBQPPL năm 2008.

Nhằm tạo một khuôn khổ pháp lý chung, thống nhất từ cấp trung ươngđến địa phương cho việc ban hành VBQPPL gắn với quá trình hoàn thiện hệthống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật; xây dựng và vận hành hệ thốngpháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực vàhiệu quả; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nướcpháp quyền XHCN trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhậpquốc tế, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hànhVBQPPL năm 2015 và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016

Từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật Ban hành VBQPPLnăm 2008 cũng như các văn bản quy định chi tiết được thông qua, ban hànhvà tổ chức thi hành, việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (sau đâyviết là: Chương trình) đã được chuẩn hóa một bước và dần đi vào nề nếp Cácquy định của pháp luật về lập Chương trình từ chỗ còn giản đơn (Luật Banhành VBQPPL năm 1996 chỉ có 03 điều luật quy định về Chương trình) đếnviệc quy định rõ ràng, đầy đủ hơn (Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có 08điều luật, quy định về lập Chương trình) và dần hoàn thiện ở Luật Ban hànhVBQPPL năm 2015

Kế thừa những quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và LuậtBan hành VBQPPL năm 2008, với 21 điều luật, Luật Ban hành VBQPPL năm2015 đã quy định khá toàn diện với nhiều quy định mới và chặt chẽ hơn liênquan đến lập Chương trình Cụ thể, Chương trình được đổi mới có tính đột

phá với các quy định: (1) Bỏ quy định về Chương trình cả nhiệm kỳ, thay vàođó là Chương trình hằng năm của Quốc hội; (2) trước khi lập đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh (sau đây viết là: đề nghị), cơ quan đề nghị phải tiến hànhđánh giá tác động của từng chính sách; (3) các cơ quan trình Quốc hội đề nghịxây dựng luật, pháp lệnh phải bảo vệ chính sách trong các dự án luật, pháplệnh đó; (4) Quốc hội thảo luận, thông qua các chính sách của từng dự án luậtvà ra nghị quyết về Chương trình xây dựng luật hằng năm cùng với các chínhsách đã được Quốc hội thông qua; còn các dự án pháp lệnh sẽ được UBTVQHxem xét, thông qua bằng một nghị quyết của UBTVQH, kèm theo các chínhsách trong các dự án đó… Ưu điểm của quy trình mới là khâu xây dựng, đánhgiá, phê duyệt chính sách trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản được chú trọngvà được kiểm soát chặt chẽ với trách nhiệm rõ ràng của Quốc hội, các cơ quancủa Quốc hội và các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, qua đó góp phầnnâng cao chất lượng của luật, pháp lệnh và tránh lãng phí thời gian, nguồn lựccho hoạt động soạn thảo văn bản ở giai đoạn sau.

Qua hơn 03 năm triển khai thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm2015, việc lập Chương trình đã đạt được những kết quả tích cực: các đề nghịvà dự án, dự thảo luật, pháp lệnh đã được chuẩn bị đầy đủ theo đúng quyđịnh; thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được các cơ quan chủ trìtuân thủ đúng quy định; đề nghị của Chính phủ đã bám sát và thể hiện rõ thứtự ưu tiên cho các dự án luật, pháp lệnh nhằm thể chế hóa các chủ trương,đường lối của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội Các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cũng như nội dung thẩm tra đãđược đầu tư chuẩn bị kỹ lưỡng, công phu hơn, tập trung vào nội dung chínhsách được đề xuất quy định trong luật, có đánh giá tác động và khả năng thựchiện của từng chính sách; phần lớn các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh doChính phủ đề xuất được Quốc hội chấp thuận và đưa vào Chương trình

Bên cạnh đó còn nổi lên những hạn chế: Vẫn còn tình trạng phải điềuchỉnh Chương trình; trong quá trình lập Chương trình, một số dự án chưađược nghiên cứu, tính toán kỹ về phạm vi điều chỉnh, tác động của chính sáchtrong dự án luật, pháp lệnh dẫn đến chất lượng một số dự án luật chưa đượcQuốc hội đánh giá cao, có dự án phải chuyển từ quy trình 02 kỳ thành 03, 04kỳ họp; chất lượng thẩm định còn chưa đồng đều, đôi khi chưa chú trọngđúng mức đến tính khả thi, tính hợp lý của các chính sách

Xuất phát từ vấn đề nêu trên, tôi chọn đề tài "Lập Chương trình ở ViệtNam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn" làm đề tài luận văn của mình

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL, đến nay,đã có nhiều bài viết, công trình quan trọng, có giá trị trong khoa học pháp lýnghiên cứu về lập Chương trình Tiêu biểu có thể kể đến như:

- Hoàng Kim Liên (2012), Luận văn thạc sĩ, Khoa luật - ĐHQGHN: Quytrình xây dựng văn bản luật ở Việt Nam hiện nay;

- Nguyễn Thị Giang (2007), Luận văn thạc sĩ, Khoa luật - ĐHQGHN:Quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn

- Bài viết: Hoàn thiện các quy định pháp luật về hoạt động lập Chươngtrình - Hoàng Minh Hà, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 9/2013.

- Bài viết: Lập Chương trình của Quốc hội - bước đầu tiên thực hiệnquyền sáng kiến pháp luật - Hoàng Văn Tú, Nhà nước và pháp luật, tháng6/2013

Các công trình trên đây có thể đã nghiên cứu khá sâu về từng hoạt độngcụ thể của việc lập Chương trình và đã góp phần tạo dựng nên hệ thống cơ sởlý luận và thực tiễn cho việc nghiên cứu sau này

Tuy nhiên, việc nghiên cứu tổng thể lập Chương trình ở Việt Nam chưađược thực hiện một cách đầy đủ, toàn diện, chi tiết Nhận thức về vai trò của

Chương trình trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, nên tác giả đặt vấn đềnghiên cứu lập Chương trình ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễnnhằm làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải phápnâng cao hiệu quả thực hiện và khắc phục, chấn chỉnh kịp thời những hạn chếtrong việc lập Chương trình ở Việt Nam, góp phần đưa Chương trình thực sựtrở thành nền tảng trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh.

3 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của Luật Banhành VBQPPL năm 2015 và thực trạng lập Chương trình ở Việt Nam thờigian qua.

4 Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung, luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận về lập

Chương trình nói chung; đặc biệt tập trung làm rõ thực trạng các quy định củapháp luật và thực tiễn việc lập Chương trình theo Luật Ban hành VBQPPLnăm 2015 trong tương quan so sánh với số liệu về dự án luật, pháp lệnh thuộcChương trình chính thức, dự kiến được Quốc hội, UBTVQH thông qua ở cácgiai đoạn trước đó; đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trình ởViệt Nam trong thời gian tới.

Về không gian, thời gian, luận văn được nghiên cứu trong phạm vikhông gian ở Việt Nam, trong điều kiện sau hơn 03 năm triển khai thực hiệnLuật Ban hành VBQPPL năm 2015 có so sánh với các giai đoạn trước, cùngvới việc triển khai thực hiện chủ trương của Đảng về xây dựng, hoàn thiện hệthống pháp luật.

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng vàchủ nghĩa duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ ChíMinh về nhà nước và pháp luật; quán triệt đường lối chủ trương chính sách

của Đảng và Nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầuhội nhập kinh tế

Các phương pháp cụ thể bao gồm: phương pháp thu thập, phân tích, liệtkê, tổng hợp tài liệu; phương pháp diễn giải, quy nạp và phương pháp sosánh.

6 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Qua việc nghiên cứu đề tài trên, tác giả mong muốn làm rõ vấn đề lýluận và thực tiễn về lập Chương trình ở Việt Nam hiện nay, từ đó đề xuất cácgiải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện và khắc phục, chấn chỉnh kịp thờinhững hạn chế trong việc lập Chương trình ở Việt Nam.

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tàiđược xác định cụ thể như sau:

- Một là, phân tích, làm rõ những vấn làm rõ lý luận về lập Chương

- Hai là, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật và thực tiễn lập

Chương trình.

- Ba là, đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trình trong

thời gian tới.

7 Những kết quả nghiên cứu và đóng góp của đề tài

- Luận văn đưa ra được khái niệm, đặc điểm, vai trò việc lập Chươngtrình; cơ sở pháp lý, những nội dung cơ bản; hiệu quả của lập Chương trình

- Phân tích, đánh giá thực tiễn quy trình; thực tiễn việc kiểm soát; xử lývi phạm và hiệu quả xã hội của lập Chương trình ở Việt Nam hiện nay.

- Đề xuất được những giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương trìnhtrong thời gian tới, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam.

8 Bố cục của luận văn

Ngoài Phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn

được kết cấu thành 3 Chương, gồm:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về lập Chương trình xây dựng luật,

pháp lệnh.

Chương 2: Thực trạng hoạt động lập Chương trình xây dựng luật, pháp

lệnh ở Việt Nam.

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng lập Chương

trình xây dựng luật, pháp lệnh ở Việt Nam trong thời gian tới.

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LẬP CHƯƠNGTRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH

1.1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò lập Chương trình xây dựng luật,pháp lệnh

1.1.1 Khái niệm

Đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là việc “khẳng định vai trò

của pháp luật trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, khẳng định Hiến phápcó vị trí tối thượng và tinh thần thượng tôn Hiến pháp và pháp luật trong đờisống xã hội” [27, tr267] Pháp luật được ban hành để đảm bảo phát huy quyền

tự do, dân chủ của công dân, bảo đảm quyền con người, bảo vệ quyền và lợiích của mọi tổ chức, cá nhân và cũng chính là cơ sở cho các thiết chế nhànước được tổ chức và vận hành trong khuôn khổ pháp luật và có thể kiểm soátđược Nhận thức sâu sắc về vai trò của pháp luật trong điều kiện xây dựngNhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tạo nền tảng vững chắc để Việt Namhội nhập với thế giới, Đảng và nhà nước ta đã đặt ra mục tiêu, yêu cầu đó là:

“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi,công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường địnhhướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩaViệt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới cơ bản cơ chếxây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luậtđể góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hộinhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyềncon người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa Việt Nam trởthành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020” [2].

Đến Đại hội XII, Đảng ta xác định: “Trong những năm tới, đẩy mạnh

việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng caohiệu lực, hiệu quả của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Bảo đảm pháp

luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dânlàm chủ, kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước” [1, tr176].

Để Nhà nước thực sự là của nhân dân, pháp luật trong nhà nước phải làphương tiện để giới hạn, kiểm soát quyền lực nhà nước, trong đó, hệ thốngpháp luật phải được thường xuyên rà soát sửa đổi, bổ sung mới để bảo đảmtính kịp thời, đồng bộ, công khai, minh bạch, khả thi, ổn định Trong đó, đầutiên phải kể đến là hoạt động lập Chương trình Đây là hoạt động được thựchiện trước khi bắt đầu xây dựng một dự án luật, pháp lệnh.

Trên thế giới, không phải quốc gia nào cũng có hoạt động lập Chươngtrình; đồng thời không phải quốc gia nào cũng sử dụng thuật ngữ “lậpChương trình” để nói về hoạt động trước khi xây dựng một dự án luật, pháplệnh Cụ thể như: Ở nước Cộng hòa Pháp và Canada, pháp luật không quyđịnh chương trình xây dựng luật của Quốc hội mà thay vào đó là chương trìnhnghị sự (của Chính phủ) về xây dựng luật của Quốc hội; ở nước Cộng hòaKyrgyzstan, theo Luật ban hành văn bản pháp luật, luật và các văn bản phápluật khác sẽ được soạn thảo theo kế hoạch soạn thảo luật Viện Lập pháp vàViện Đại biểu nhân dân của Quốc hội sẽ xây dựng và duyệt các kế hoạch làmluật; ở Trung Quốc, quy trình lập kế hoạch là sự chuẩn bị trước khi quy trìnhxây dựng luật pháp chính thức bắt đầu; ở Azebaizan sử dụng thuật ngữ“Chương trình soạn thảo văn bản pháp luật” Khác với các nước khác, ở HoaKỳ, không có chương trình, kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh; ý tưởng xâydựng một đạo luật có thể do bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất nhưngchỉ nghị sỹ mới có quyền chính thức trình dự luật trước hạ viện hoặc thượngviện

Ở Việt Nam, lần đầu tiên thuật ngữ “lập Chương trình” được sử dụng ởvăn bản có giá trị pháp lý cao nhất là luật kể từ năm 1996, tại Luật Ban hànhVBQPPL năm 1996, theo đó: Chương trình bao gồm Chương trình theo

nhiệm kỳ Quốc hội và Chương trình hàng năm Quốc hội quyết định Chươngtrình cả nhiệm kỳ và Chương trình hàng năm.

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm1996, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL năm2015 vẫn tiếp tục sử dụng thuật ngữ về “lập Chương trình” Tuy nhiên, đã có

sự cụ thể hơn trong các quy định, cụ thể như: “Nghị quyết về Chương trình

phải nêu rõ tên dự án, dự thảo; đối với nghị quyết về Chương trình hằng nămcòn phải nêu rõ thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hộixem xét, thông qua dự án, dự thảo đó” [14, khoản 2 Điều 27]; “Nghị quyết vềChương trình phải nêu rõ tên dự án luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trìnhQuốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án đó” [15,

khoản 2 Điều 49]; bổ sung quy định về đánh giá tác động của chính sách

trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, theo đó: “Nội dung đánh giá tác động

của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấnđề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chínhsách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giảipháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơquan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hànhchính; tác động về giới (nếu có)” [15, khoản 2 Điều 35]… Ngoài ra, khác với

các Luật trước đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bỏ Chương trìnhtheo nhiệm kỳ của Quốc hội mà thay vào đó Chương trình được xây dựnghằng năm.

Có thể nhận thấy, trong các quy định của pháp luật, từ Luật Ban hànhVBQPPL năm 1996 đến nay, không có văn bản nào giải thích, đưa ra kháiniệm cụ thể về lập Chương trình Các quy định của pháp luật chỉ quy định vềcăn cứ xây dựng Chương trình; quy trình xây dựng Chương trình; nội dung

của từng quy trình cụ thể; thẩm quyền, nhiệm vụ của các chủ thể có liênquan…

Theo Từ điển Tiếng Việt, lập có nghĩa là “Tạo ra, xây dựng nên cái

thường là quan trọng, có ý nghĩa lớn mà trước đó chưa có” [37, tr534] hay có

nghĩa là “Xây nên, dựng nên” [35, tr499]; chương trình có nghĩa là “Bản kê

từng điều, từng việc có thứ tự để thi hành” [35, tr193] hay còn có nghĩa là“Toàn bộ nói chung những dự kiến hoạt động theo một thời gian nhất định,nêu một cách vắn tắt” [37, tr187]

Qua nghiên cứu các công trình, bài viết có liên quan của các tác giả, đếnnay, đã có một số công trình đưa ra khái niệm về Chương trình, theo đó:

“Chương trình xây dựng VBQPPL của Quốc hội là kế hoạch xây dựng phápluật, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản pháp luật thuộc thẩm quyềncủa Quốc hội, UBTVQH, được xác định cho một thời gian nhất định và đượcthực hiện theo những thủ tục nhất định”, đây chính là chương trình làm luật,

tức là việc tập hợp các sáng kiến lập pháp trong một chương trình thông quaQuốc hội [32, tr32] Theo khái niệm trên, Chương trình xây dựng pháp luậtcủa Quốc hội là kế hoạch hoạt động do Quốc hội quyết định vừa có tính địnhhướng, vừa có tính cụ thể, được ban hành dưới hình thức kèm theo một nghịquyết của Quốc hội và có giá trị pháp lý như một đạo luật Trong văn bản nàycần đưa ra danh mục các dự án luật, pháp lệnh được dự kiến xây dựng trongmột năm hoặc trong cả nhiệm kỳ của Quốc hội; thời gian chuẩn bị và thờiđiểm thẩm tra, xem xét thông qua dự án; trách nhiệm của các cơ quan hữuquan trong quá trình xây dựng dự án và những điều kiện cần thiết để bảo đảm

cho việc thực hiện Chương trình [32, tr34] Hay như, “Chương trình là tập

hợp tên các luật, pháp lệnh dự kiến sẽ được các chủ thể trình Quốc hội,UBTVQH thông qua” [44, tr21-27]…

Mặc dù có nhiều cách gọi khác nhau, nhưng hoạt động này dù có nghĩalà “dựng lên chương trình” hay “tạo ra kế hoạch” cũng có thể được hiểu đó làmột chuỗi các hoạt động cụ thể để ban hành ra một văn bản, trong đó có nộidung cơ bản là quyết định việc xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật, pháplệnh; chủ thể trình; thời điểm trình cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội,UBTVQH) thông qua hoặc cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh cụthể Để có cái nhìn khái quát nhất, cần xem xét lập Chương trình dưới các gócđộ sau đây:

Thứ nhất, trong mối quan hệ với quá trình xây dựng chính sách nói

chung: Chính sách là “Sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích

nhất định dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế mà đề ra” [36]; hay

có nghĩa là “Đường lối, chủ trương của một Chính phủ hay một chính đảng,

căn cứ vào đặc điểm tình hình trong và ngoài nước mà đặt ra” [35] Chính

sách phản ánh một cách trung thực các điều kiện kinh tế, xã hội ở thời điểmcụ thể và dự báo xu thế, khả năng phát triển trong tương lai Chính sách baogiờ cũng đi trước pháp luật, mang tính định hướng và là nền tảng để xây dựngpháp luật Nếu chính sách không làm tốt vai trò này thì việc thể chế hóa cácchính sách thành văn bản pháp luật sẽ không có tính khả thi hoặc kìm hãm sựvận động, phát triển của các quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội Khi một chínhsách có quá nhiều thay đổi hoặc không có những lộ trình cụ thể sẽ gây khókhăn, phức tạp cho việc xây dựng và thực thi pháp luật.

Xây dựng chính sách là hoạt động quan trọng trong công tác xây dựngvà ban hành VBQPPL, được tập trung ở khâu đầu tiên của quá trình sáng tạopháp luật khi cần phải tiến hành việc phát hiện nhu cầu ban hành văn bản, lậpkế hoạch, xác định nội dung cơ bản và hình thức thể hiện cụ thể củaVBQPPL Mặc dù, hoạt động này còn được tiếp diễn ở mức độ nhất định vàđược quyết định tại giai đoạn soạn thảo và thông qua văn bản trên cơ sở

những vấn đề đã dự kiến được và kết quả thực tiễn giải quyết những vấn đềđó Việc xây dựng chính sách ở giai đoạn tiền soạn thảo là chủ yếu, song kếtquả của nó chỉ có giá trị tham mưu, đề xuất vấn đề và phương án giải quyết cụthể; còn giai đoạn thảo luận, thông qua văn bản mới là giai đoạn chính thứccủa việc cân nhắc, thảo luận và cuối cùng là quyết định chính sách đó trongdự án, dự thảo văn bản [32, tr29] Chính sách được chính thức thông qua bởiđa số hay được hợp pháp hóa bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Quốchội, Chính phủ và Tòa án trong phạm vi luật định.

Quá trình xây dựng chính sách, đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩmquyền nghiên cứu, đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội và nhu cầu quản lý nhànước nhằm xây dựng một hệ thống các quan điểm, chủ trương, biện phápquản lý về những vấn đề có liên quan đến nội dung dự án, dự thảo mộtVBQPPL, làm cơ sở cho việc soạn thảo và thông qua văn bản đó,

Nếu coi lập Chương trình là khâu đầu tiên của quy trình xây dựng, banhành VBQPPL thì quá trình xây dựng chính sách với kết quả là chính sáchđược cơ quan có thẩm quyền thông qua chính là điều kiện tiên quyết, là cơ sở,căn cứ để cơ quan có thẩm quyền quyết định có đưa hay không đưa một dự ánluật, pháp lệnh với các chính sách cụ thể vào chương trình nghị sự để xâydựng, ban hành Xét về bản chất, chính sách chính là nội dung của Chươngtrình; còn xét về trình tự, thủ tục, quá trình xây dựng chính sách là bước đầutiên của lập Chương trình.

Ở góc độ này có thể khẳng định, không thể lập Chương trình mà khôngcó các chính sách được thông qua; và không có chính sách nào được chuyểnhóa thành quy định của pháp luật nếu không được đưa vào các Chương trìnhđể soạn thảo, ban hành dưới hình thức VBQPPL.

Thứ hai, trong mối quan hệ với khâu sáng kiến xây dựng pháp luật: Sáng

kiến xây dựng pháp luật là quyền trình dự án, văn bản pháp luật ra trước cơ

quan có thẩm quyền để xem xét thông qua văn bản đó [44, tr21-27], hay

“Sáng kiến pháp luật là quyền đưa ra đề nghị làm một VBQPPL, bao gồmsáng kiến lập pháp và sáng kiến lập quy” và “Sáng kiến lập pháp là quyềnđưa ra đề nghị làm một văn bản luật hoặc văn bản dưới luật” [32, tr29] Ở

hầu hết các nước trên thế giới, sáng kiến xây dựng pháp luật được quy địnhtrong Hiến pháp với hai nội dung cơ bản: chủ thể có quyền sáng kiến xâydựng pháp luật và hình thức thực hiện sáng kiến xây dựng luật (kiến nghị vềluật, pháp lệnh và trình dự án luật, pháp lệnh).

Nếu coi Chương trình là căn cứ để các chủ thể tiến hành soạn thảo luật,pháp lệnh thì trước khi gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ thể cóquyền sáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh phải nhận diện được các vấn đề vàhoạch định được chính sách cho từng dự án; trong khi đó, việc hoạch địnhchính sách và xây dựng chính sách xuất phát từ nhu cầu quản lý của các cơquan nhà nước và nhu cầu của xã hội Ở góc độ này có thể nhận thấy, lậpChương trình là một quá trình xem xét, đánh giá và quyết định để chuyểnsáng kiến xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được hoạch địnhsang giai đoạn soạn thảo luật, pháp lệnh – cụ thể hóa chính sách vào trong cácvăn bản luật, pháp lệnh Tuy nhiên, xét ở nghĩa rộng, quyền sáng kiến lậppháp của các chủ thể là quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật,pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH chứ không phải là trình chính sách vềcác dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật để Quốc hội thông qua, trên cơ sởđó mới tiến hành soạn thảo và trình Quốc hội trong lần sau.

Từ các phân tích nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về lập Chương trình

như sau: “Lập Chương trình là một chuỗi các hoạt động do chủ thể có thẩm

quyền thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định nhằm xác định rõ tên dự ánluật, pháp lệnh, thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

xem xét cho ý kiến, thông qua đối với dự án đó và được thể hiện dưới hìnhthức một văn bản có tính pháp lý theo quy định”.

Từ khái niệm trên đây, có thể nhận thấy, lập Chương trình là hoạt độngcủa cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá và quyết định vềviệc xây dựng một hay nhiều dự án luật, pháp lệnh Để quyết định việc xâydựng một dự án luật, pháp lệnh, chủ thể có thẩm quyền phải đánh giá toàn bộcác vấn đề có liên quan: Đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhànước; kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xãhội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh; yêu cầu quản lý nhànước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyềnvà nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; cam kếttrong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Namlà thành viên, để từ đó quyết định có hay không thực hiện việc xây dựng dựán luật, pháp lệnh.

1.1.2 Đặc điểm

Qua tham khảo tài liệu của một số nước trên thế giới, cũng như phân tíchcác quy định của pháp luật Việt Nam, có thể rút ra một số đặc điểm của lậpChương trình như sau:

- Về vị trí quy trình: Đây là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng

luật, pháp lệnh, là hoạt động nhằm quyết định xây dựng hay không xây dựngmột dự án luật, pháp lệnh Hoạt động trên khác với hoạt động xây dựng luật,pháp lệnh ở chỗ: hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh chỉ được chính thức tiếnhành sau khi Quốc hội đã thông qua Chương trình hoặc UBTVQH đã banhành nghị quyết về việc điều chỉnh Chương trình, trong đó quyết nghị đưa dựán luật, pháp lệnh vào chương trình làm việc.

- Về hình thức thể hiện, nội dung, giá trị pháp lý: Sản phẩm của lập

Chương trình là Chương trình, được thể hiện dưới hình thức văn bản là nghị

quyết của Quốc hội với các nội dung cơ bản là: tên các dự án luật, pháp lệnhvà thời gian sẽ được Quốc hội, UBTVQH thông qua, cho ý kiến; hiệu lực củaChương trình đối với một số chủ thể có liên quan và không có tính lặp lạitrong áp dụng.

Trong khi đó, sản phẩm của hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh là cácluật, pháp lệnh được thể hiện dưới hình thức văn bản là luật, pháp lệnh với nộidung là các quy phạm pháp luật - quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộcchung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần, được quy định tại mỗi điều,khoản, điểm của luật, pháp lệnh.

- Về bản chất của hoạt động: Lập Chương trình được thực hiện thông

qua rất nhiều quy trình cụ thể, một trong những quy trình có tính chất quantrọng nhất chính là quy trình hoạch định và xây dựng chính sách - xác địnhnhững tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạtđược Đây là giai đoạn chuẩn bị đầu tiên trước khi xây dựng dự án luật, pháplệnh Xét trong tổng thể hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, đây chính là hoạtđộng đánh giá sự cần thiết, tính khả thi của việc xây dựng dự án luật, pháplệnh, thông qua đó, cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định xây dựng, thờiđiểm xây dựng, thời điểm thông qua dự án luật, pháp lệnh.

Mặt khác, lập Chương trình cũng có thể được coi là hoạt động xây dựngluật, pháp lệnh, bởi: Mặc dù sản phảm của hoạt động này không phải là luật,pháp lệnh, song các quy trình, thủ tục được tiến hành trong giai đoạn nàycũng chính là nội dung yêu cầu bắt buộc phải có trong hồ sơ xây dựng mỗi dựán luật, pháp lệnh.

1.1.3 Vai trò

Vai trò của lập Chương trình được thể hiện ở một số nội dung, cụ thểnhư sau:

Thứ nhất, lập Chương trình là sự ghi nhận, thể chế hóa đường lối, chủ

trương của Đảng thành luật Thông qua các hoạt động, đường lối, chủ trươngcủa Đảng được cụ thể hóa thành các chính sách cụ thể trong đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh và tiếp tục được chuyển hóa thành các QPPL cụ thể trong quátrình xây dựng luật, pháp lệnh.

Thứ hai, kế hoạch hóa hoạt động của chủ thể có thẩm quyền đề nghị xây

dựng luật, pháp lệnh trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh Việc cụ thểthành chương trình công tác với các mốc thời gian, lộ trình cụ thể làm cho cácchủ thể đề nghị phải bám sát tiến độ, chủ động trong quá trình triển khai cácnhiệm vụ đã được xác định trong chương trình Hoạt động này góp phần hạnchế tình trạng bị động, đối phó trong hoạt động của các chủ thể; đồng thờicũng làm cho các chủ thể tham gia tích cực hơn trong việc xây dựng và tổchức thực hiện chương trình công tác có liên quan; bảo đảm việc xây dựng vàban hành các luật, pháp lệnh không thể tùy tiện mà phải đặt trong tầm nhìnchiến lược mang tính quy hoạch tổng thể, với những kế hoạch dài hạn trongđịnh hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước…

Thứ ba, việc ban hành Chương trình góp phần thể chế hóa và triển khai

thực hiện các quy định của Hiến pháp Trong Nhà nước pháp quyền, Hiếnpháp được coi là Đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất.Sự hiện diện của Hiến pháp là điều kiện quan trọng nhất bảo đảm sự ổn địnhcủa xã hội và sự an toàn của người dân Trong điều kiện hiện nay, việc ápdụng trực tiếp các chế định, các quy phạm của Hiến pháp còn chưa nhiều, thìcác chế định, quy định của Hiến pháp cần phải được cụ thể hóa bằng các đạoluật cụ thể Do đó, một trong những nội dung tổ chức triển khai thực hiệnHiến pháp chính là việc xác định các dự án luật, pháp lệnh sẽ được xây dựng,ban hành để thể chế hóa, triển khai thực hiện quy định của Hiến pháp

Thứ tư, việc ban hành Chương trình nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp

pháp, tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật Thông qua các hoạtđộng cụ thể như: tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giá thựctrạng quan hệ xã hội liên quan; xây dựng chính sách; đánh giá tác động củachính sách… sẽ bảo đảm để các vấn đề được đề xuất ban hành mới hoặc sửađổi, bổ sung phù hợp với quy định của Hiến pháp; những vấn đề đưa ra phảiđược đặt trong mối quan hệ tổng thể của hệ thống pháp luật để sửa đổi, bổsung những vấn đề mà quy định của pháp luật không còn phù hợp hoặc đểban hành quy định về các vấn đề mới phát sinh, chưa được pháp luật điềuchỉnh, qua đó bảo đảm các quy định của pháp luật có thể điều chỉnh một cáchtối đa các quan hệ xã hội.

1.2 Cơ sở pháp lý của lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

1.2.1 Quy định của pháp luật trước Luật Ban hành văn bản quy phạmpháp luật năm 2015

- Trước đổi mới (năm 1986), giai đoạn này chưa có văn bản có hiệu lựcpháp lý cao như luật, pháp lệnh, nghị định quy định thống nhất hoạt động banhành VBQPPL nói chung Do đó, các quy định về lập Chương trình còn đơngiản, phân tán và được thể hiện rải rác trong Hiến pháp, các luật tổ chức nhànước, qua các quy định cụ thể như: Quy định về các chủ thể có quyền trình dựán luật ra trước Quốc hội [4, khoản 1 Điều 74; 8, Điều 15, Điều 28; 5, Điều86] Quy định về việc: Dự kiến chương trình làm việc của kỳ họp Quốc hội;bảo đảm việc chuẩn bị các dự án luật và các dự án khác trình Quốc hội; quyếtđịnh những vấn đề khác liên quan đến kỳ họp Quốc hội [10, Điều 24].

Có thể thấy, quy định trong Hiến pháp, các luật tổ chức nhà nước chỉ xácđịnh tên loại và cơ quan có thẩm quyền trình dự án luật, pháp lệnh, chưa quyđịnh riêng về Chương trình cũng như quy định về trình tự, thủ tục lập Chươngtrình.

- Giai đoạn từ năm 1986 đến năm 1996: Trước yêu cầu về tình hình thựctế hoạt động ban hành văn bản, ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước đã thôngqua Nghị quyết số 91/NQ-HDNN ban hành Quy chế xây dựng luật, pháplệnh, theo đó lần đầu tiên các quy định về việc xây dựng kế hoạch ban hànhluật, pháp lệnh; trình tự và thủ tục các bước tiến hành trong kế hoạch xâydựng luật, pháp lệnh đã được cụ thể hóa bước đầu trong các quy định củapháp luật.

Tại Kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật Ban hànhVBQPPL năm 1996 Đây là văn bản có hiệu lực pháp lý cao lần đầu tiên đượcban hành, tạo lập khuôn khổ, hành lang pháp lý nhằm “đổi mới quy trình lậppháp”, đáp ứng được yêu cầu bức thiết về xây dựng và hoàn thiện hệ thốngpháp luật Chương trình đã được quy định thành một mục (mục 2 Chương 3)với 03 điều quy định về lập Chương trình, thông qua Chương trình (Điều 22),điều chỉnh Chương trình (Điều 23) và bảo đảm thực hiện Chương trình (Điều24) Mặc dù quy định về lập Chương trình của Luật Ban hành VBQPPL năm1996 còn khá đơn giản, song đã đặt ra cơ sở của việc lập Chương trình cũngnhư trình tự lập Chương trình, thông qua và điều chỉnh Chương trình

- Giai đoạn từ năm 1996 đến trước năm 2015: Tại kỳ họp thứ 3, Quốchội khóa XII đã thông qua Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, thay thế LuậtBan hành VBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luậtnăm 2002, trong đó, lập Chương trình được xác định là một quy trình tronghoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH, được quyđịnh tại 08 điều (từ Điều 22 đến Điều 29) Theo đó:

Có thể nhận thấy, trong từng bước lập Chương trình, Luật Ban hànhVBQPPL năm 2008 đã quy định khá chi tiết, cụ thể về các hoạt động cần thựchiện, chủ thể cũng như thời hạn thực hiện Đặc biệt, Luật đã quy định vềnhững nội dung cơ bản của nghị quyết về Chương trình, như: phải nêu rõ tên

dự án, dự thảo; đối với nghị quyết về Chương trình hằng năm còn phải nêu rõthời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án, dựthảo đó Điều đó tạo căn cứ pháp lý, cơ sở cho việc tổ chức thực hiện Chươngtrình.

1.2.2 Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm2015

Sau gần 20 năm thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và 6 nămthi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, bên cạnh những kết quả đạtđược, quy định về lập Chương trình đã bộc lộ những bất cập, hạn chế, trongđó lớn nhất là: Chương trình chưa gắn với quy trình xây dựng chính sách Dovậy, tính khả thi của Chương trình thực hiện theo Luật Ban hành VBQPPLnăm 1996 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 là không cao; tình trạng xinlùi, xin rút khỏi Chương trình là phổ biến.

Ngày 22/6/2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua LuậtBan hành VBQPPL năm 2015, thay thế Luật Ban hành VBQPPL năm 2008,trong đó, lập Chương trình được quy định tại 21 điều luật (từ Điều 31 đếnĐiều 51) Những điểm mới về lập Chương trình trong Luật Ban hànhVBQPPL năm 2015 được thể hiện ở những điểm sau:

Thứ nhất, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định về

Chương trình nhiệm kỳ Quốc hội mà chỉ quy định về Chương trình hằng năm.Đồng thời, Chương trình hằng năm cũng được sửa đổi, bổ sung theo hướnglồng ghép với quy trình xây dựng chính sách.

Thứ hai, thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được quy định chi

tiết và cụ thể hóa hơn mà không mang tính dẫn chiếu đến quy định tại văn bảnpháp luật khác

Thứ ba, việc điều chỉnh Chương trình được quy định theo hướng cụ thể

hơn Theo đó, việc điều chỉnh Chương trình theo hướng đưa ra hoặc bổ sung

vào được thực hiện trong các trường hợp: do có sự thay đổi về tình hình kinhtế - xã hội hoặc điều chỉnh thời điểm trình trong trường hợp cần thiết; để đápứng yêu cầu cấp thiết phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, anninh, tính mạng, tài sản của nhân dân; cần sửa đổi theo các văn bản mới đượcban hành để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật hoặc để thựchiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên [15,khoản 1 Điều 51]…

Thứ tư, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung quy trình xây dựng

chính sách trước khi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo hướng tách bạchvới quy trình soạn thảo văn bản Theo đó: quy trình xây dựng chính sáchtrong luật, pháp lệnh do Chính phủ trình được lồng ghép vào quy trình lập dựkiến Chương trình hằng năm; đối với quy trình xây dựng chính sách trong

luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình thì các chủ thể có liên quan chỉ đạo

lồng ghép trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều45].

Như vậy, từ việc hệ thống pháp luật chưa có một văn bản để điều chỉnhriêng về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung, các quy định liênquan đến Chương trình còn đơn giản và phân tán ở các văn bản pháp lý khácnhau, sau hơn 30 năm đổi mới với việc ban hành các VBQPPL để điều chỉnhhoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, các quy định về lập Chương trình đãtừng bước được hình thành và hoàn thiện.

1.3 Những nội dung cơ bản của lập Chương trình xây dựng luật,pháp lệnh

1.3.1 Về nguyên tắc

Do sản phẩm cuối cùng của hoạt động này là VBQPPL, nên lập Chươngtrình phải tuân thủ 06 nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL được quy

định tại Điều 5 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, cụ thể là các nguyêntắc:

Một là, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của hệ

thống pháp luật: Xét dưới góc độ lập Chương trình, nguyên tắc này được thểhiện ở chỗ, mọi vấn đề về chính sách của dự án luật, pháp lệnh được đề nghịđưa vào Chương trình phải được đánh giá, phân tích một cách kỹ lưỡng, bảođảm các chính sách sau khi được thông qua phải phù hợp với quy định củaHiến pháp cũng như các VBQPPL khác của hệ thống pháp luật; hoặc phải xácđịnh được những vấn đề, nội dung không phù hợp với Hiến pháp và cácVBQPPL khác để cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định

Hai là, tuân thủ đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng:

Tùy vào từng giai đoạn cụ thể, lập Chương trình phải được thực hiện bởinhững cơ quan có thẩm quyền; tuân thủ những quy định về hình thức văn bản,trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.

Ba là, bảo đảm tính minh bạch Tính minh bạch trong việc lập Chương

trình được thể hiện ở chỗ, các nội dung, số liệu là cơ sở lập Chương trình phảicó căn cứ và đúng đắn; đồng thời, kết quả lập Chương trình phải được côngkhai để người dân, cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc giám sát.

Bốn là, bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ

thực hiện: Quá trình lập Chương trình, các chủ thể có thẩm quyền phải đưa racác phương án tối ưu để bảo đảm các dự án luật, pháp lệnh khi được đưa vàoChương trình phải được triển khai trên thực tế; đồng thời, phải cân nhắc, lựachọn phương án để cụ thể hóa các chính sách vừa bảo đảm tiết kiệm, nhưngvẫn đạt được hiệu quả tối ưu…

Năm là, bảo đảm yêu cầu về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường,

không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa XHCNViệt Nam là thành viên Vấn đề về quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường

gắn với an ninh, chủ quyền quốc gia Do đó, phải được ưu tiên hàng đầu trongquá trình lập Chương trình; đồng thời dự án luật, pháp lệnh được đề nghị đưavào Chương trình phải phù hợp, không xung đột với quy định của điều ướcquốc tế có liên quan.

Sáu là, bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý

kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức: Trong một số hoạt động, quytrình cụ thể, pháp luật quy định việc lấy ý kiến đối với một số khâu trong quytrình lập Chương trình là thủ tục bắt buộc; trong từng khâu, trước khi quyếtđịnh một vấn đề phải được đưa ra thảo luận dân chủ; mọi ý kiến, kiến nghịcủa cơ quan, cá nhân liên quan đến lập Chương trình phải được tiếp thu, giảitrình một cách cụ thể, rõ ràng.

Bên cạnh các nguyên tắc chung nêu trên, do đặc thù nghị quyết của Quốchội về Chương trình chỉ có hiệu lực thực hiện trong một khoảng thời gian nhấtđịnh, đối với mỗi kỳ họp cụ thể của Quốc hội; trong mỗi khoảng thời gian cụthể, lập Chương trình sẽ được thực hiện dựa trên những nguyên tắc khácnhau Do vậy, không có nguyên tắc riêng biệt có tính cố định đối với lậpChương trình Qua nghiên cứu về Chương trình, một số nguyên tắc riêng biệtthường được xác định cụ thể là:

Thứ nhất, nguyên tắc ưu tiên: Theo đó, việc lập Chương trình phải ưu

tiên cho việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các dự án luật theo chỉ đạocủa Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư; yêu cầu của Quốchội, UBTVQH; đồng thời, tùy thuộc vào yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội vàyêu cầu quản lý của nhà nước mà cần ưu tiên đưa vào Chương trình các dự áncụ thể, như: quá trình lập Chương trình năm 2019 đã ưu tiên các dự án luật,pháp lệnh liên quan đến đất đai, xây dựng, nhà ở, môi trường, đầu tư, kinhdoanh, kiểm tra chuyên ngành và quy hoạch nhằm cải thiện môi trường đầutư, kinh doanh, khuyến khích khởi nghiệp…

Thứ hai, nguyên tắc đảm bảo tính khả thi: Sản phẩn cuối cùng của lập

Chương trình là Chương trình được ban hành và được thực thi trên thực tế.Do đó, cần tránh dồn quá nhiều dự án vào một cơ quan soạn thảo, thẩm tratrong cùng một thời điểm nhằm bảo đảm chất lượng, tiến độ soạn thảo và thẩmtra dự án, đảm bảo tính ổn định của Chương trình sau khi được Quốc hội thôngqua.

1.3.2 Về chủ thể

Trước hết, cần phải khẳng định lập Chương trình được thực hiện bởinhiều chủ thể có thẩm quyền khác nhau Song việc quyết định có xây dựng dựán luật, pháp lệnh hay không chỉ do một chủ thể quyết định Cụ thể:

- Xét ở góc độ hẹp, lập Chương trình có 02 chủ thể thực hiện, đó là chủthể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và chủ thể quyết định xây dựng luật,pháp lệnh, theo đó:

+ Chủ thể đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Đây là những chủ thể cóthẩm quyền đề xuất, đề nghị việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh cụ thể đểtrình lên chủ thể có thẩm quyền xem xét quyết định Theo quy định của LuậtBan hành VBQPPL năm 2015, những cơ quan, tổ chức có quyền trình dự ánluật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH thì có quyền đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 32] Ngoài các chủ thể nêutrên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cũng quy định đại biểu Quốc hội cóquyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 2 Điều 33].

+ Chủ thể quyết định xây dựng luật, pháp lệnh: Đây là chủ thể duy nhấtcó quyền xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để từ đó quyết định cóhay không việc xây dựng Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định, chỉQuốc hội mới có thẩm quyền thông qua Nghị quyết về Chương trình [15,điểm đ khoản 1 Điều 49], với các nội dung về: tên dự án luật, pháp lệnh vàthời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, thông qua dự án đó.

Mặc dù pháp luật quy định chỉ duy nhất Quốc hội mới có thẩm quyềnthông qua Nghị quyết về Chương trình, song pháp luật cũng quy định:UBTVQH tự mình hoặc theo đề nghị của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hộitrình dự án luật, pháp lệnh quyết định điều chỉnh Chương trình trong cáctrường hợp luật định và có trách nhiệm báo cáo Quốc hội tại kỳ họp gần nhấtvề việc điều chỉnh Chương trình [15, Điều 51].

- Xét ở góc độ rộng, lập Chương trình có nhiều chủ thể với vai trò,nhiệm vụ khác nhau đã tham gia vào hoạt động này, cụ thể:

+ Ở giai đoạn đề nghị, ngoài các chủ thể có thẩm quyền đề nghị thì còncác chủ thể khác trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao đã tham giavào hoạt động đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với vai trò giúp chủ thể cóthẩm quyền đề nghị.

Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Chính phủ là chủthể có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 32]; Bộ, cơquan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây viết là: Bộ, cơ quan) tựmình hoặc theo phân công của Thủ tướng Chính phủ có trách nhiệm lập đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 38]; Bộ Tư pháp thẩm địnhđề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ [15, khoản 1 Điều39] Như vậy, bên cạnh chủ thể có thẩm quyền đề nghị còn có các chủ thểkhác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau nhưng cùng hướng đếnviệc thực hiện nhiệm vụ của chủ thể có thẩm quyền quyết định cao nhất ởkhâu này.

+ Ở giai đoạn quyết định xây dựng luật, pháp lệnh: Cũng tương tự như ởgiai đoạn đề nghị, để chủ thể có thẩm quyền quyết định thực hiện quyền quyếtđịnh của mình cần có sự tham gia của các chủ thể khác nhằm giúp cho chủ thểcó thẩm quyền thực hiện quyền của mình.

Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Ủy ban pháp luậtcủa Quốc hội tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về Chương trình của cơquan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểuQuốc hội [15, khoản 1 Điều 47]; UBTVQH xem xét đề nghị xây dựng luật,pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh [15, khoản 1 Điều 48]

Như vậy, xét ở góc độ này, lập Chương trình là một chuỗi các hoạt độngđược thực hiện bởi nhiều chủ thể với những nhiệm vụ, quyền hạn khác nhaunhằm thực hiện thẩm quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và thẩm quyềnquyết định xây dựng luật, pháp lệnh.

1.3.3 Về quy trình

Khác với các Luật trước đây chưa quy định về quy trình lập Chươngtrình, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định cụ thể về quy trình lậpChương trình với các hoạt động cụ thể cũng như trách nhiệm, quyền hạn củacác chủ thể có thẩm quyền tham gia vào quy trình này Qua nghiên cứu quyđịnh của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, quy trình lập Chương trình đượcthực hiện qua các bước cụ thể như sau:

Bước 1, Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:

Để triển khai bước này, đối với mỗi chủ thể khác nhau, các hoạt độngcần phải thực hiện cũng có sự khác nhau, cụ thể:

(i) Trước khi triển khai bước này, chủ thể có thẩm quyền phải tiến hànhcác hoạt động như: Tổng kết việc thi hành pháp luật, khảo sát, đánh giá thựctrạng quan hệ xã hội; tổ chức nghiên cứu khoa học; nghiên cứu thông tin, tưliệu, điều ước quốc tế; xây dựng nội dung của chính sách, đánh giá tác độngcủa chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm… [15, khoản 1 Điều34] Thông qua các hoạt động trên, chủ thể có thẩm quyền mới có đủ căn cứ,cơ sở để đánh giá về sự cần thiết, không cần thiết sửa đổi, bổ sung hay banhành mới luật, pháp lệnh.

Điểm nhấn quan trọng trong khâu này là trách nhiệm đánh giá tác độngcủa chính sách, trong đó phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu củachính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực củachính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của cácgiải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn;đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có) Cơ quan, tổchức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơquan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh Việc đánh giá tác động của chính sách khôngnhững phải thực hiện ở giai đoạn đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà cònphải được thực hiện trong cả quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xemxét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh có chính sách mới được đề xuất [15,Điều 35].

Sản phẩm của các hoạt động trên là Báo cáo đánh giá tác động của chínhsách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và Báo cáo tổng kết việc thi hànhpháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh.

(ii) Lấy ý kiến; giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý về đề nghị xây dựng luật,pháp lệnh (Điều 36): Quy định này nhằm bảo đảm tính hợp lý về nguồn lựctài chính, nguồn nhân lực, tính tương thích với các điều ước quốc tế mà ViệtNam là thành viên, tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật Theo đó, Luật Ban hành VBQPPLnăm 2015 đã quy định bắt buộc lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoạigiao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tácđộng trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghịxây dựng luật, pháp lệnh về các vấn đề nêu trên [15, Điều 36] Khi tiến hành

hoạt động trên cần lưu ý, đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không doChính phủ trình và kiến nghị về luật, pháp lệnh thì cơ quan, tổ chức, đại biểuQuốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh còn có trách nhiệm lấy ý kiến củaChính phủ và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Chính phủ [15, khoản 4 Điều34, Điều 44].

Sản phẩm của hoạt động này là Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiếncủa Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của cáccơ quan, tổ chức khác.

(iii) Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Theo quy định củaLuật Ban hành VBQPPL năm 2015, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnhbao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; Đề cương dự thảo luật,pháp lệnh; và các sản phẩm từ hoạt động tại các nội dung (i) và (ii) nêu trên.Trong đó, Tờ trình phải nêu rõ các nội dung như: sự cần thiết ban hành luật,pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm viđiều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã đượclựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm…[15, điểm a, khoản 1 Điều 37].

(iv) Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: Luật Ban hànhVBQPPL năm 2015 quy định bắt buộc thẩm định đối với đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh do Chính phủ trình; tuy nhiên, không quy định việc thẩm địnhđối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình

Theo đó, Bộ Tư pháp được giao chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, BộNội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghịxây dựng luật, pháp lệnh do các bộ, ngành chuẩn bị trước khi trình Chính phủ.Đây là quy định mới của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 so với các Luậttrước đây Qua thẩm định, cơ quan có thẩm quyền xác định, đánh giá các nội

dung của đề nghị, bảo đảm các nội dung được đưa ra trong đề nghị là cầnthiết, phù hợp, hợp pháp, khả thi và tương thích [15, Điều 39].

(v) Xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và lập đề nghịvề Chương trình Ở hoạt động này, có sự khác nhau giữa đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh do Chính phủ trình và không do Chính phủ trình Cụ thể:

Đối với đề nghị do Chính phủ trình: Trên cơ sở hồ sơ đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh do các bộ, cơ quan trình, Chính phủ tổ chức phiên họp để xemxét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và ra nghị quyết về đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua [15, Điều 41] Trên cơsở các đề nghị đã được Chính phủ thông qua, Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúpChính phủ lập đề nghị về Chương trình để trình Chính phủ xem xét, thảo luậnvà biểu quyết thông qua Đề nghị của Chính phủ về Chương trình được thôngqua khi có quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành [15,Điều 43].

- Đối với đề nghị không do Chính phủ trình: Tùy thuộc vào chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể có thẩm quyền đề nghị mà pháp luật quyđịnh việc thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các chủ thể nàycũng có sự khác nhau, như: UBTVQH, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốchội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ươngcủa tổ chức thành viên của Mặt trận tổ chức phiên họp để xem xét, thông quađề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 3 Điều 45]; đối với Chủ tịchnước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dântối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 khôngquy định việc tổ chức phiên họp để xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật,pháp lệnh [15, khoản 4 Điều 45]; Đại biểu Quốc hội tự mình xem xét, quyếtđịnh việc trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh [15, khoản 5 Điều 45].

Bước 2, thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật,

pháp lệnh:

Trên cơ sở hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật,pháp lệnh được các chủ thể có thẩm quyền đề nghị gửi đến theo quy định tại

Điều 46 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Ủy ban pháp luật của Quốc

hội tập hợp và chủ trì thẩm tra đề nghị về Chương trình của cơ quan, tổ chức,đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội Nộidung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điềuchỉnh, chính sách cơ bản của văn bản, tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưutiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản [15,Điều 47] Luật không quy định về sự khác biệt về nội dung thẩm tra giữa đềnghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.

Bước 3, Lập dự kiến Chương trình:

Căn cứ vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đạibiểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, ý kiếnthẩm tra của Ủy ban pháp luật, UBTVQH xem xét và lập dự kiến Chươngtrình trình Quốc hội xem xét, quyết định và chuẩn bị hồ sơ dự kiến Chươngtrình theo quy định Luật cũng giao Ủy ban pháp luật chủ trì, phối hợp với cáccơ quan có liên quan giúp UBTVQH lập dự kiến Chương trình [15, Điều 48].

Bước 4, xem xét, thông qua dự kiến Chương trình:

Quốc hội xem xét, thông qua dự kiến Chương trình do UBTVQH trìnhtheo trình tự tại một kỳ họp Theo đó, dự kiến Chương trình có thể được thảoluận ở Tổ đại biểu Quốc hội trước khi đưa ra thảo luận và biểu quyết thôngqua tại phiên họp toàn thể Luật không quy định về việc bắt buộc thảo luận ởTổ trước phiên họp toàn thể Nghị quyết về Chương trình phải nêu rõ tên dựán luật, pháp lệnh và thời gian dự kiến trình Quốc hội, UBTVQH xem xét,thông qua dự án đó.

Như vậy, với việc Quốc hội thông qua nghị quyết về Chương trình, thìxét về hình thức quy trình lập Chương trình được kết thúc và chuyển sang quytrình triển khai thực hiện Chương trình Tuy nhiên, xét về nội dung, quy trìnhnày vẫn được tiếp tục ở giai đoạn điều chỉnh Chương trình với các quy địnhvề việc đưa ra khỏi Chương trình và bổ sung vào Chương trình các dự án luật,pháp lệnh [15, Điều 51].

1.3.4 Cấu trúc của một Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Quốc hội quyếtđịnh Chương trình tại kỳ họp thứ nhất của năm trước [15, khoản 2 Điều 31].Có thể nhận thấy, kỳ họp thứ nhất hằng năm là thời điểm mà theo Chươngtrình của năm đó, các dự án luật phải được trình ra Quốc hội để xem xét cho ýkiến, thông qua Trường hợp các dự án luật theo Chương trình chưa đủ điềukiện để trình thì Quốc hội xem xét quyết định đưa ra khỏi Chương trình; hoặcđối với những dự án mà xét thấy cần thiết thì Quốc hội quyết định bổ sungvào Chương trình

Qua nghiên cứu nghị quyết của Quốc hội về Chương trình những nămqua cho thấy, do yêu cầu về sự điều chỉnh Chương trình mà các nghị quyếtcủa Quốc hội đều có phạm vi điều chỉnh là: ban hành Chương trình cho nămtiếp theo và điều chỉnh Chương trình của năm đang thực hiện Theo đó:

Về cấu trúc của Chương trình điều chỉnh: Nghị quyết của Quốc hội quyđịnh trong một điều về việc điều chỉnh Chương trình; trong đó các nội dungvề bổ sung vào Chương trình, các nội dung đưa ra khỏi Chương trình và cácnội dung có sự điều chỉnh thời gian trình được quy định trong các khoản cụthể Trong mỗi khoản là các điểm quy định về từng dự án được bổ sung, thờigian trình; đưa ra hay điều chỉnh thời gian.

Về cấu trúc của Chương trình mới: Mặc dù quy định về Chương trìnhmới cũng được thể hiện trong một điều của nghị quyết, song khác với cấu trúc

của Chương trình điều chỉnh, Chương trình mới xác định Chương trình củanăm tiếp theo thông qua các kỳ họp với các dự án cụ thể Theo đó, trong mỗikỳ họp (được quy định tại các khoản) sẽ xác định cụ thể các dự án sẽ trìnhQuốc hội thông qua và các dự án sẽ trình Quốc hội cho ý kiến.

Chương trình không quy định cụ thể chủ thể chủ trì trình dự án luật màquy định trách nhiệm chung của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quantrong việc tổ chức thực hiện Chương trình

1.3.5 Kiểm soát việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Như trình bày ở phần trên, lập Chương trình là một chuỗi các hoạt động,trong đó hoạt động quan trọng, có tính chất quyết định là hoạt động xây dựngchính sách Tuy nhiên, không phải vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội nào cũngcó thể được đem ra để đánh giá, cân nhắc và ban hành ra các chính sách để từđó cụ thể hóa thành các QPPL Để một vấn đề xã hội trở thành vấn đề chínhsách cần trải qua quá trình vận động - sự tác động để đưa vấn đề xã hội vàochương trình nghị sự của các chủ thể có thẩm quyền để xác lập chính sách củaquốc gia Vận động chính sách được hiểu là việc vận động của các cơ quanban hành chính sách - Đảng cầm quyền và các cơ quan trong bộ máy nhànước, chứ không phải là vận động của các cá nhân, nhà chính trị, mặc dùtrong thực tế vẫn có những hoạt động tác động đến cá nhân [28, tr60].

Trong một xã hội dân chủ, không một cá nhân nào có quyền quyết địnhmột chính sách công Mỗi quyết định chính sách đều có tính chất tập thể, đếntừ đảng cầm quyền hoặc Nhà nước, là kết quả của sự vận động, tác động từnhiều chủ thể khác nhau Mỗi một khâu trong quá trình chính sách đều có cácchủ thể chính sách khác nhau, và vai trò các chủ thể khác nhau trong từngkhâu của quá trình Quá trình hoạch định chính sách bởi đảng cầm quyền vàNhà nước có sự tham gia của xã hội Khâu xây dựng chính sách được thực

hiện bởi các chủ thể của Nhà nước, do đó, vận động chính sách thường hướngvào khâu quan trọng này [28, tr65]

Đối với hoạt động xây dựng chính sách của Nhà nước, Quốc hội vàChính phủ là các chủ thể quan trọng, trung tâm trong việc xây dựng chínhsách công [28, tr66] Ngoài ra, việc xây dựng chính sách công của Nhà nướccòn có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể, tổ chức chính trị - xãhội, người dân, doanh nghiệp bị ảnh hưởng bởi chính sách

Hiến pháp quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân

công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiệncác quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” [7, khoản 3 Điều 2] Như vậy, về

nguyên tắc, hoạt động lập pháp nói chung và lập Chương trình nói riêng phảichịu sự kiểm soát Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp… [7,Điều 69] Bên cạnh Quốc hội, Hiến pháp 2013 đã trao quyền chủ động và độclập hơn cho các cơ quan nhà nước, tổ chức, đại biểu Quốc hội, đặc biệt làChính phủ trong thực hiện quyền lập pháp Trong các bản Hiến pháp trướccũng như Hiến pháp 2013, chưa có quy định nào về kiểm soát quyền lập phápcủa Quốc hội và không xác định một cơ quan chuyên trách nào kiểm soát việcthực hiện quyền lực của Quốc hội [71] Mặc dù không có quy định trực tiếp,song Hiến pháp cũng đã quy định mang tính kiểm soát, theo đó: các cơ quannhà nước… chịu sự giám sát của Nhân dân [7, khoản 2 Điều 8].

Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015đã có những quy định mang tính gián tiếp nhằm kiểm soát hoạt động này,như: Quy định về lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (Điều36); quy định về thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủtrình (Điều 39); quy định về thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiếnnghị về luật, pháp lệnh (Điều 47); quy định về xem xét thông qua nghị quyếtvề Chương trình của Quốc hội…

1.3.6 Xử lý vi phạm trong lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Mặc dù được thực hiện với những quy trình chặt chẽ, qua nhiều khâukhác nhau, song vẫn có những vi phạm trong quá trình thực hiện Việc xử lývi phạm cần được xuất phát từ chủ thể thực hiện các hoạt động, theo đó, trongcác chủ thể có thẩm quyền tiến hành một hoặc một số hoạt động về lậpChương trình thì chủ thể là cơ quan nhà nước chiếm tỷ trọng lớn Do đó, việcxem xét vi phạm có thể được bóc tách dưới góc độ cán bộ, công chức, viênchức, đảng viên… đã tham mưu thực hiện hoặc quyết định một vấn đề cụ thểtrong quy trình đó Do tính chất “công vụ” trong lập Chương trình là chủ yếu,nên việc xử lý vi phạm hầu như chỉ được xem xét dưới góc độ chính trị vàcông vụ

1.4 Tham khảo quy định pháp luật của một số quốc gia về lậpChương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Qua nghiên cứu cho thấy, tùy thuộc vào chế độ chính trị, pháp lý và cácyếu tố cụ thể mà quy định về lập Chương trình ở các nước có sự khác biệtnhau, cụ thể như sau:

- Về thẩm quyền quyết định kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh: Pháp luật

các nước vừa có sự tương đồng và vừa có sự khác biệt với nhau trong việcquy định thẩm quyền quyết định việc xây dựng luật Qua nghiên cứu có thểthấy 02 mô hình điển hình là: (1) mô hình tập trung: thẩm quyền quyết địnhkế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh tập trung vào một cơ quan duy nhất làChính phủ (Cộng hòa Pháp và Canada); Bộ Chính trị (Trung Quốc)… và (2)mô hình phân tán: thẩm quyền quyết định tập trung vào một số chủ thể nhấtđịnh, như: Viện Lập pháp và Viện Đại biểu nhân dân của Quốc Hội, Tổngthống, Chính phủ (Cộng hòa Kyrgyzstan)… Việc quy định thẩm quyền quyếtđịnh kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh tập trung hay phân tán phụ thuộc vào