Hoàn thiện quy trình đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức kiểm tra qua thực tiễn Bộ Xây dựng

1.Tính cấp thiết của đề tài Thực trạng ban hành và thực hiện VBQPPL ngành xây dựng ngoài những kết quả khả quan đạt được hiện nay vẫn còn những bất cập như: Văn bản ban hành chưa đúng thẩm quyền, văn bản có nội dung chưa cụ thể, rõ ràng, thiếu mạch lạc, văn bản sai về thể thức và thủ tục ban hành, văn bản không có tính khả thi, tính hướng dẫn, tính cụ thể hóa luật và các văn bản khác có hiệu lực pháp lý cao hơn. Các văn bản ban hành chồng chéo, chưa thống nhất và logic. Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân gây ra, một trong những nguyên nhân đó là hoạt động đánh giá VBQPPL cụ thể hơn là công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL của Bộ Xây dựng. Thực tiễn công tác đánh giá VPQPPL của Bộ xây dựng còn nhiều bất cập như: chưa thống nhất được về nội dung, phương pháp, quy trình đánh giá, công tác đánh giá vẫn còn chưa thực sự sâu sát, tỉ mỉ dẫn đến chất lượng của các VBQPPL được đánh giá còn chưa cao. Từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi các VBQPPL của Bộ Xây dựng. Xuất phát từ nhu cầu cấp thiết cần xây dựng được một quy trình đánh giá VBQPPL hoàn chỉnh, khoa học và thống nhất trong Bộ Xây dựng. Xuất phát từ nhu cầu hoàn thiện hơn nữa, nâng cao hơn nữa chất lượng công tác đánh giá văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng. Do hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động tổng hợp gồm rất nhiều nghiệp vụ, nội dung bên trong. Nên trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ của mình tôi chọn đề tài nghiên cứu “Hoàn thiện quy trình đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức kiểm tra qua thực tiễn Bộ Xây dựng.” Với mục đích tìm hiểu thực tiễn công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản QPPL của Bộ Xây dựng trên cơ sở đó đưa ra những ý kiến góp ý nhằm xây dựng được quy trình kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật một cách hoàn chỉnh và thống nhất trong Bộ Xây dựng. Trên cơ sở đó góp phần nâng cao hơn nữa chất lượng của hoạt động kiểm tra, rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng.

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin gửi lời cảm ơn trân trọng nhất tới quý thầy cô, Hội đồng khoa học, Khoa sau đại học – Học viện Hành chính Quốc Gia đã tận tình giảng dạy, đào tạo, giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học tập tại nhà trường và trong quá trình nghiên cứu viết luận văn tốt nghiệp.

Xin chân thành cảm ơn các học viên lớp cao học CH15A đã cùng tôi học tập, trao đổi, nghiên cứu các nội dung học tập trong suốt quá trình học tập tại nhà trường.

Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến TS Nguyễn Thị Thu Vân người hướng dẫn khoa học, người đã tận tình chỉ dẫn, định hướng cho tôi hoàn thành luận văn này Xin chân thành cảm ơn./.

6 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ ĐÁNH GIÁ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH CỦA CƠ QUAN BỘ 6

1.1 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 6

1.1.1 Khái niệm hệ thống 6

1.1.2 Tính chất của hệ thống 6

1.2 Hệ thống văn bản quản lý nhà nước 10

1.2.1 Khái niệm văn bản QLNN và hệ thống văn bản QLNN 10

1.2.2 Các kiểu hệ thống văn bản QLNN trong lĩnh vực xây dựng 11

1.3.Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 13

1.3.1 Vị trí văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản QLNN 13

1.3.2 Hệ thống văn bản QPPL 14

1.4 Khái quát chung về đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 15

1.4.1 Quan niệm về đánh giá văn bản QPPL và hệ thống VBQPPL 15

1.4.2 Ý nghĩa của việc đánh giá hệ thống VBQPPL của bộ 16

1.4.3.Các nguyên tắc đánh giá văn bản QPPL và hệ thống văn bản QPPL 16

1.4.4 Các hình thức đánh giá văn bản 18

1.4.5 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và rà soát văn bản quy phạm pháp luật 22

1.5 Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức kiểm tra 24

1.5.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 24

1.5.2 Mục đích của hoạt động kiểm tra VBQPPL 24

1.5.3.Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 25

1.5.4 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 26

1.5.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 26

1.5.6 Thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc kiểm tra văn bản 28

1.6 Quy trình kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật 29

1.6.1 Khái quát chung về quy trình kiểm tra VBQPPL 29

1.6.2 Quy trình tự kiểm tra văn bản 30

1.6.3 Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền 36

1.6.4 Quy trình rà soát văn bản quy phạm pháp luật 40

Chương 2: THỰC TIỄN CÔNG TÁC KIỂM TRA, RÀ SOÁT VĂN BẢN VÀ HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH CỦA BỘ XÂY DỰNG 43

2.1 Khái lược về Bộ Xây dựng 43

2.1.1 Vị trí và chức năng 43

2.1.2 Nhiệm vụ và quyền hạn 43

2.1.3 Cơ cấu tổ chức của Bộ 47

2.2 Thực trạng mô hình, tổ chức bộ máy pháp chế của các cơ quan, đơn vị trực thuộc Bộ 48

2.2.1 Mô hình tổ chức pháp chế các cơ quan, đơn vị trực thuộc Bộ 48

2.2.2 Về cán bộ, công chức làm công tác pháp chế 49

2.2.3.Yêu cầu của tình hình mới (Nghị định số 55/2011/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế) 50

2.2.4 Thực trạng công tác pháp chế tại các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ thời gian qua 56

2.2.5 Thống kê đội ngũ cán bộ công chức làm công tác pháp chế Bộ xây dựng 58

2.3 Thực tiễn công tác kiểm tra văn bản và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng 58

2.3.1 Số liệu thống kê hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được Bộ Xây dựng banh hành và trình cấp trên ban hành giai đoạn 2001 -2010 58

2.3.2 Đánh giá tác động của các thể chế đã ban hành giai đoạn 2001 – 2010 60

2.3.3 Kết quả hoạt động tự kiểm tra, rà soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng giai đoạn 2001 – 2010 62

2.3.4 Kết quả hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản theo thẩm quyền các năm 2007,

2008, 2009, 2012 642.4 Khảo sát thực tiễn quy trình thực hiện hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng 732.4.1 Các văn bản pháp lý làm cơ sở cho việc thực hiện nghiệp vụ kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật của bộ 732.4.2 Khảo sát nghiệp vụ tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng 742.4.3 Khảo sát nghiệp vụ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền của Bộ Xây dựng 832.4.4 Khảo sát nghiệp vụ rà soát văn bản quy phạm pháp luật của bộ 89Chương 3 KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM TRA, RÀ SOÁT HỆ THỐNG VBQPPL HIỆN HÀNH CỦA BỘ XÂY DỰNG 933.1 Kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng thực hiện quy trình kiểm tra, rà soát văn bản 933.1.1 Tập huấn nhằm nâng cao trình độ của cán bộ công chức trong hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật 943.1.2 Hiện đại hóa các trang thiết bị, cơ sở vật chất phục vụ cho công tác kiểm tra,

rà soát văn bản 943.1.3 Đảm bảo tài chính cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản 953.1.4 Cần có cơ chế khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra, rà soát văn bản 953.1.5 Tăng cường hơn nữa sự hợp tác của các cộng tác viên, cơ quan quốc tế trong kiểm tra, rà soát văn bản 963.1.6 Cần có cơ chế thống nhất các tiêu chí, căn cứ, tiêu chuẩn kiểm tra đánh giá văn bản giữa các chủ thể kiểm tra 963.1.7 Tăng cường hơn nữa công tác kiểm tra đối với các văn bản ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhưng không phải văn bản quy phạm pháp luật 97

3.2 Kiến nghị hoàn thiện quy trình kiểm tra, rà soát hệ thống văn bản quy phạm

pháp luật 98

3.2.1 Ban hành các văn bản nhằm cụ thể hóa, thống nhất quy trình kiểm tra, rà soát văn bản QPPL của Bộ 98

3.2.2 Hoàn thiện bộ thủ tục hành chính về kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật 98

3.2.3 Tuân thủ các nguyên tắc kiểm tra và rà soát văn bản 100

3.2.4 Nâng cao hơn nữa chất lượng sự phối hợp giữa các bộ phận khi thực hiện kiểm tra, rà soát văn bản 100

3.3 Đề xuất quy trình kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 101

3.3.1 Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 101

3.3.2 Quy trình rà soát văn bản quy phạm pháp luật 105

KẾT LUẬN 108

MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài

Thực trạng ban hành và thực hiện VBQPPL ngành xây dựng ngoài những kếtquả khả quan đạt được hiện nay vẫn còn những bất cập như: Văn bản ban hành chưađúng thẩm quyền, văn bản có nội dung chưa cụ thể, rõ ràng, thiếu mạch lạc, văn bảnsai về thể thức và thủ tục ban hành, văn bản không có tính khả thi, tính hướng dẫn,

tính cụ thể hóa luật và các văn bản khác có hiệu lực pháp lý cao hơn Các văn bản

ban hành chồng chéo, chưa thống nhất và logic Thực trạng trên do nhiều nguyênnhân gây ra, một trong những nguyên nhân đó là hoạt động đánh giá VBQPPL cụthể hơn là công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL của Bộ Xây dựng

Thực tiễn công tác đánh giá VPQPPL của Bộ xây dựng còn nhiều bất cậpnhư: chưa thống nhất được về nội dung, phương pháp, quy trình đánh giá, công tácđánh giá vẫn còn chưa thực sự sâu sát, tỉ mỉ dẫn đến chất lượng của các VBQPPLđược đánh giá còn chưa cao Từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi các VBQPPL

của Bộ Xây dựng

Xuất phát từ nhu cầu cấp thiết cần xây dựng được một quy trình đánh giáVBQPPL hoàn chỉnh, khoa học và thống nhất trong Bộ Xây dựng Xuất phát từ nhucầu hoàn thiện hơn nữa, nâng cao hơn nữa chất lượng công tác đánh giá văn bảnquy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng

Do hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động tổng hợpgồm rất nhiều nghiệp vụ, nội dung bên trong Nên trong khuôn khổ luận văn thạc sỹ

của mình tôi chọn đề tài nghiên cứu “Hoàn thiện quy trình đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức kiểm tra qua thực tiễn Bộ Xây dựng.”

Với mục đích tìm hiểu thực tiễn công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm

pháp luật và hệ thống văn bản QPPL của Bộ Xây dựng trên cơ sở đó đưa ra những ýkiến góp ý nhằm xây dựng được quy trình kiểm tra và rà soát văn bản quy phạmpháp luật một cách hoàn chỉnh và thống nhất trong Bộ Xây dựng Trên cơ sở đó gópphần nâng cao hơn nữa chất lượng của hoạt động kiểm tra, rà soát hệ thống văn bảnquy phạm pháp luật của Bộ Xây dựng

2 Mục đích, nhiệm vụ của luận văn

- Mục đích

Nghiên cứu cơ sở lý luận về quy trình đánh giá văn bản quy phạm pháp luật.Gồm quy trình đánh giá chung và đi sâu tìm hiểu quy trình kiểm tra, rà soát văn bảnquy phạm pháp luật

Nghiên cứu thực tiễn hoạt động kiểm tra và rà soát hệ thống VBQPPL của

Bộ Xây dựng trên cơ sở đó nắm bắt được thực trạng hoạt động đánh giá hệ thốngVBQPPL của bộ, từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quảhoạt động kiểm tra, rà soát hệ thống VBQPPL của Bộ Xây dựng Từ đó góp ý xâydựng quy trình , kiểm tra, rà soát hệ thống VBQPPL thống nhất và khoa học cho BộXây dựng

- Nhiệm vụ

Phân tích làm rõ cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra, rà soát VBQPPL bằngviệc phân tích làm rõ các khái niệm kiểm tra, rà soát, kiểm tra, rà soát VBQPPL,thẩm quyền tiến hành, quy trình thực hiện, nội dung của hoạt động kiểm tra văn bảnQPPL, xác lập các tiêu chuẩn kiểm tra, đánh giá chất lượng văn bản QPPL, xâydựng các tiêu chí cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra, rà soátVBQPPL để có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra, rà soát; phân biệt kiểm travới rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL

Tìm hiểu thực tiễn công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL của Bộ Xây dựng trên

cơ sở ấy phân tích, đánh giá thực tiễn hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản của BộXây dựng, nêu ra những ưu điểm, chỉ ra những nhược điểm cũng như nguyên nhânđem lại thành tựu và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, trong công tác kiểm tra,

rà soát VBQPPL làm nền tảng để đề ra giải pháp tác động đến hoạt động kiểm tra,

rà soát văn bản của bộ

3 Đối tượng nghiên cứu của luận văn

Nghiên cứu thực tiễn công tác đánh giá VBQPPL của Bộ Xây dựng trên cơ

sở hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản và hệ thống VBQPPL của Bộ

Nghiên cứu hệ thống các VBQPPL hiện hành của bộ xây dựng gồm các vănbản: Quyết định, chỉ thị, thông tư, thông tư liên tịch của Bộ Xây dựng và hệ thốngcác dự thảo văn bản nghị định, nghị quyết của chính phủ, quyết định của thủ tướngchính phủ, dự thảo luật của Quốc hội do Bộ Xây dựng soạn thảo.

Nghiên cứu hoạt động kiểm tra, rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luậttrong lĩnh vực xây dựng do cơ quan nhà nước ở trung ương và ở địa phương banhành, trong thẩm quyền kiểm tra, rà soát văn bản của Bộ Xây dựng

Tìm hiểu về đội ngũ cán bộ công chức thực hiện công tác đánh giá VBQPPLcủa Bộ Xây dựng

Tìm hiểu nghiệp vụ kiểm tra, rà soát văn bản và hệ thống văn bản của cán bộcông chức của Bộ Xây dựng

4 Phạm vi nghiên cứu

Do tính phức tạp của vấn đề, trong khuân khổ giới hạn của luận văn cao họctác giả chỉ giới hạn nghiên cứu những vấn đề sau:

Tìm hiểu về hoạt động đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ Xây dựng dưới hình thức kiểm tra, rà soát đối với VBQPPL được ban hành vàthực thi giai đoạn 2001 - 2010

5 Tình hình nghiên cứu

Hiện nay vấn đề đánh giá hệ thống văn bản QPPL của Bộ Xây dựng chưađược đề cập nghiên cứu sâu, kỹ mà chỉ được đề cập thoáng qua trong những báocáo tổng kết công tác tư pháp, báo cáo kết luận…Khi xây dựng đề tài tôi có thamkhảo một số tài liệu sau:

1 Luận văn Đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đào tạo đạihọc của Phan Thị Thanh Hương, mã số 60 34 82 năm 2008 Người hướng dẫn TSNguyễn Thị Thu Vân;

2 Quy trình và phương pháp đánh giá hệ thống văn bản quản lý hành chínhnhà nước hiện hành của Vương Thanh Thủy, mã số 60 34 82 năm 2006 ngườihướng dẫn TS Lưu Kiếm Thanh;

3 Hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý thủy lợi ở Việt Nam của Hoàng ThịHạnh;

4 Hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBNDtỉnh Kiên Giang;

5 Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Văn hóa – Thôngtin của Lê Thị Thanh Huyền, năm 2008, người hướng dẫn TS Lưu Kiếm Thanh

Ngoài ra tác giả cũng tham khảo nhiều bài viết trên các tạp chí chuyên ngànhpháp lý, tổ chức, quản lý, Các giáo trình về đánh giá văn bản quy phạm pháp luậtnhư : Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước của Nguyễn Văn Thâm, Kỹthuật Xây dựng và ban hành văn bản - Học viện Hành chính Quốc gia…

6 Cở sở lý luận và phương pháp luận nghiên cứu

6.1 Nguyên tắc phương pháp luận

Phương pháp luận duy vật biên chứng của chủ nghĩa Mác Lê Nin

Phương pháp luận của khoa học hành chính

6.2 Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

Cơ sở phương pháp luận của luận văn là chủ nghĩa duy vật biện chứng vàduy vật lịch sử

Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh để lý giải từ những vấn đề lý luận

cơ bản cho đến thực trạng và giải pháp của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của

Bộ Xây dựng

Đối với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, luận văn đã xem xét dựa trên cơ

sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, ý nghĩa, nội dung,thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động này trong việc góp phần nâng cao chấtlượng văn bản QPPL của Bộ Xây dựng

Ngoài ra phương pháp phân tích còn được sử dụng để đánh giá thực trạngcủa hoạt động kiểm tra, và nhất là lý giải cụ thể những nguyên nhân có được thànhtựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập làm cơ sở để đề ra giải pháp nâng caochất lượng hoạt động kiểm tra VBQPPL của Bộ Xây dựng

Sử dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá vềthực tiễn nhất là tìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫnđến hạn chế của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.

Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhauvới mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận văn vừa có tính khái quát,vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL ở Bộ Xây dựng hiện nay

7 Những đóng góp của đề tài.

- Từ góc độ quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng có thể xem đây là lần đầutiên công tác kiểm tra, rà soát VBQPPL của bộ được tìm hiểu và xem xét một cáchchuyên sâu và toàn diện do:

+ Luận văn có ý nghĩa quan trọng nó chỉ ra những ưu điểm, nhược điểmtrong công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL của Bộ Xây dựng giai đoạn 2001-2010

+ Đề xuất những ý kiến nâng cao chất lượng thực hiện quy trình kiểm tra, ràsoát văn bản, hệ thống VBQPPL của Bộ Xây dựng

+ Kiến nghị hoàn thiện quy trình kiểm tra VBQPPL của bộ

+ Đề xuất áp dụng quy trình kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật.+ Góp phần nâng cao chất lượng công tác đánh giá VBQPPL của Bộ xâydựng từ đó nâng cao hiệu quả QLNN của Bộ Xây dựng

8 Cấu trúc luận văn

Bố cục luận văn gồm 3 chương:

Chương I: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về đánh giá hệ thống văn bản quyphạm pháp luật hiện hành của cơ quan bộ;

Chương II: Thực tiễn công tác kiểm tra, rà soát văn bản và hệ thống văn bảnquy phạm pháp luật hiện hành của Bộ Xây dựng;

Chương III: Kiến nghị hoàn thiện quy trình kiểm tra, rà soát hệ thống vănbản quy phạm pháp luật hiện hành qua thực tiễn Bộ Xây dựng

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ VỀ ĐÁNH GIÁ

HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH

CỦA CƠ QUAN BỘ 1.1 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm hệ thống

Thuật ngữ hệ thống hiện nay còn được hiểu dưới nhiều quan điểm khácnhau, thể hiện góc độ tiếp cận nghĩa đa dạng của thuật ngữ này như: Hệ tư tưởng, hệthống chính trị, hệ thống xã hội, hệ thống mạng viễn thông, hệ thống thông tin, hệthống công trình xây dựng, hệ thống xử lý….Chính phạm vi sử dụng của thuật ngữnày rộng như vậy nên làm cho nghĩa của thuật ngữ này chưa được hiểu một cáchhoàn toàn thống nhất Tuy nhiên trong các quan điểm đưa ra để định nghĩa thuậtngữ này, các học giả, các nhà nghiên cứu đều thống nhất tiếp cận quan điểm hệthống cơ bản như sau:

Nhìn một cách tổng quát, người ta quan niệm rằng hệ thống là một tập hợpcác phần tử khác nhau, giữa chúng có mối liên hệ và tác động qua lại theo mộtnguyên tắc nhất định tạo thành một chỉnh thể có khả năng thực hiện được nhữngchức năng cụ thể nhất định

Trong hệ thống thông thường mỗi phần tử có một chức năng nhất định vàmỗi phần tử cũng có tính độc lập tương đối của nó, chúng tác động qua lại lẫn nhau,tương hỗ nhau cùng tồn tại và phát triển

Khi nghiên cứu về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhất thiết chúng tacần nắm rõ hệ thống và các tính chất cơ bản của hệ thống Để có cách hiểu khoa học

và toàn diện về hệ thống văn bản

1.1.2 Tính chất của hệ thống

Quan hệ giữa các phần tử luôn có tác động tới toàn hệ thống

Một hệ thống được tạo lập bởi nhiều các phần tử nhỏ bên trong Trong hệthống các phần tử ấy có những điểm tương đồng nhau nhất định, luôn luôn tác động

qua lại với nhau theo những hướng, những phương thức nhất định nhằm đạt đượcmục tiêu chung.

Hệ thống gồm nhiều loại như hệ thống tự nhiên, hệ thống xã hội Trong các

hệ thống này tùy từng loại tiêu chí phân loại khác nhau mà người ta có những sựphân chia khác nhau, nhằm phục vụ mục đích nghiên cứu Trong các hệ thống ấy thì

hệ thống tự nhiên là một loại hệ thống khác biệt nó hình thành và phát triển khôngchịu sự chi phối, tác động của con người Ví dụ như: Hệ sinh thái rừng đối với cácchỉnh thể thuộc giới tự nhiên, hệ thần kinh, hệ hô hấp trong cơ thể con người trongcác hệ này các phần tử của hệ rất phong phú và đa dạng, mỗi phần tử đảm nhận mộtnhiệm vụ, chức năng riêng biệt, nhưng luôn luôn quan hệ mật thiết với nhau Kếtquả của mối quan hệ ấy ảnh hưởng đến toàn bộ hệ thống Ví dụ như trong hệ hô hấpcủa con người các phần tử cấu tạo nên hệ này gồm có hầu họng, khí quản, thanhquản các cơ quan này gắn kết với nhau để thực hiện thành công quá trình hô hấpcủa cơ thể, một trong các cơ quan này yếu, hoạt động kém chất lượng sẽ làm suygiảm hiệu quả trong mối tương tác qua lại của cả hệ thống từ đó ảnh hưởng đến hiệuquả hoạt động của toàn bộ hệ thống hô hấp nói riêng và hệ thống nói chung

Ở hệ thống tự nhiên các phần tử tác động với nhau một các mặc nhiên không

có mục đích, tuy nhiên ở hệ thống xã hội thì lại có khác biệt Trong hệ thống xã hộitức hệ thống do cơ người tạo ra các phần tử vận hành một cách có trật tự, theo quytrình mà con người đã xây dựng, lập trình sẵn Ở hệ thống này các phần tử quan hệvới nhau rất mật thiết, tính gắn kết độ chính xác rất cao Sản phẩm đầu ra của bộphận này là nguyên liệu đầu vào của bộ phận kia Ví dụ như hệ thống thông tin liênlạc, hệ thống điện, hệ thống chính trị

Ở các hệ thống trên mối quan hệ giữa các phần tử luôn luôn ảnh hưởng tớitoàn bộ hệ thống Vì bản thân một hệ thống được tạo lập duy trì và phát triển đượccăn bản dựa trên mối quan hệ đồng bộ của các phần tử trong hệ Tính chất của cácmối quan hệ của các phần tử trong hệ thống trong từng thời điểm, thời kỳ khác nhaucũng khác nhau, có lúc chúng tưng hỗ nhau, tác động nhịp nhành, trơn chu Nhưngcũng cũng có thời điểm mối quan hệ ấy nghịch nhau, nghĩa là sự kết hợp giữa các

phần tử rất yếu, thậm chí đối lập nhau, gây khó khăn cho nhau cản trở sự phát triểncủa nhau, hoặc làm suy yếu nhau dẫn đến sự suy thoái của toàn bộ hệ thống.

Sự thay đổi của một phần tử luôn luôn ảnh hưởng đến hệ thống và ngược lại.

Trong tự nhiên và xã hội, mọi phần tử đều chịu sự tác động của quy luật vậnđộng và phát triển Trong quy luật về sự vận động và phát triển, vận động và pháttriển là tuyệt đối, đứng im chỉ là tương đối là tạm thời Mọi phần tử của hệ thốngđều chịu sự chi phối và tác động của quy luật này Vậy nên sự thay đổi của các phần

tử trong hệ thống là luôn luôn và tất yếu

Sự thay đổi của một phần tử trong hệ thống diễn ra theo những chiều hướngkhác nhau như: Phát triển, tăng trưởng ví dụ trong hệ thống ngân hàng thì mỗi ngânhàng là một phần tử, tùy thuộc vào phương thức kinh doanh mà có thể có ngân hàngkinh doanh có lãi và họ mở rộng kinh doanh Nên quy mô của họ lớn hơn thể hiện

sự phát triển nên Sự thay đổi này theo hướng tích cực làm cho hệ thống ngân hàngphát triển nên Tùy theo từng thời kỳ kinh tế nếu tất cả các ngân hàng kinh doanhđều có lãi, họ ngày càng đẩy mạnh kinh doanh, mở thêm nhiều chi nhánh, tuyểnthêm nhân viên Thì lúc đó sự thay đổi tích cực của các phần tử tạo nên sự thay đổitích cực cho cả hệ thống, theo hướng phát triển, hoàn thiện hơn

Ngược lại sự thay đổi của một phần tử theo hướng tiêu cực như trì trệ, suythoái, suy yếu, không phát triển thì sự thay đổi ấy cũng ảnh hưởng tới hệ thống vídụ: Trong hệ thống ngân hàng ở Việt Nam một ngân hàng lớn nào đó nhưVietcombank, Techcombank, SHB bank kinh doanh thua lỗ, hoặc kinh doanh không

có lãi dẫn đến ngân hàng hoạt động kém hiệu quả, phải thu hẹp quy mô, cắt giảmnhân viên Sự suy giảm của ngân hàng này cũng ảnh hưởng tiêu cực đến hệ thốngngân hàng của cả nước

Tùy thuộc vào cấp độ của sự thay đổi, tính chất của các mối liên hệ trong hệthống, quy mô mức độ lớn nhở của phần tử mà sự ảnh hưởng của nó tới hệ thống cóthể diễn ra ngay lập tức, hay dần dần Hoặc làm thay đổi cả hệ thống, hoặc chỉ ảnhhưởng tới hệ thống

Trong mối quan hệ biện chứng giữa phần tử và hệ thống thì sự phát triển,thay đổi của phần tử là luôn luôn và là tất yếu Sự thay đổi này quyết định quá trìnhbiến đổi của toàn hệ thống Chính vì vậy muốn thay đổi hệ thống phải thay đổi phần

tử trong hệ thống Một hệ thống mạnh nhất định các phần tử trong nó phải mạnh,phải phát triển

Phần tử tác động tới hệ thống theo các chiều hướng như trên nhưng ngược lại

hệ thống cũng có tính độc lập tương đối nó cũng tác động ngược trở lại phần tử theochiều hướng kích thích phần tử phát triển hoặc kìm hãm sự phát triển của phần tử

Trong hệ thống các phần tử trong quá trình phát triển của mình bằng nhữngcuộc cải cách, cải tổ, hay cách mạng đã xóa bỏ hệ thống cũ bao bọc mình, hìnhthành một hệ thống mới bao bọc mình phát triển hơn và hoàn thiện hơn Ví dụ như

sự thay đổi của một hệ thống chính trị được thực hiện bởi các cuộc cách mạng vàngười thực hiện cuộc cách mạng đó là nhân dân Họ đã xóa bỏ hệ thống chính trị cũlỗi thời và xây dựng lên một hệ thống chính trị mới tiến bộ hơn

Ví dụ trước năm 1990 hệ thống ngân hàng của nhà nước ta chỉ gồm có cácngân hàng quốc doanh, không có ngân hàng tư nhân Việc để hệ thống phát triểnnhư vậy gây lên tình trạng độc quyền nhà nước, dẫn tới không kích thích được cạnhtranh, do đó hệ thống ngân hàng chậm phát triển Nắm bắt được thực trạng này năm

1990 nhà nước ta đã thực hiện chính sách cải cách hệ thống ngân hàng bằng cáchcho phép việc hình thành các ngân hàng tư nhân, cho phép các ngân hàng tư nhântham gia vào hệ thống Sự cải cách như vậy đã thêm sức sống mới vào hệ thốngngân hàng nước ta, phá vỡ thế độc quyền của các ngân hàng nhà nước, làm cho hệthống ngân hàng nước ta phong phú hơn, đa dạng hơn, phát triển hơn

Trong các hệ thống khác của xã hội cũng phát triển theo quy luật như vậy.Khi hệ thống mới được hình thành rồi nó sẽ có tính độc lập tương đối với các phần

tử trong nó Nó có tác động định hướng, giúp đỡ, hỗ trợ phần tử thuộc hệ thống pháttriển Ví dụ hệ thống chi bộ Đảng hình thành ở mọi cơ quan, tổ chức thì hệ thốngchi bộ đảng sẽ có những biện pháp tác động nhằm định hướng, khuyến khích, bảo

vệ các đảng viên trong chi bộ

Tóm lại mối quan hệ giữa phần tử và hệ thống là mối quan hệ biện chứng,luôn luôn tồn tại gắn bó mật thiết với nhau trong đó sự phát triển của phần tử đóngvai trò quyết định

Các tính chất của hệ thống do tổng hợp các đặc điểm của các phần tử của

nó tạo nên mà từng phần tử riêng rẽ không thể nào có được

Hệ thống do các phần tử tạo nên, tuy vậy trong quá trình tồn tại và phát triểncủa mình, hệ thống cũng bộ lộ những tính chất nhất định so với những hệ thốngkhác, hoặc so với những chủ thể không tồn tại dưới dạng hệ thống

Các tính chất của hệ thống có được do chức năng nhiệm vụ của hệ thống và

do sự tổng hợp các đặc điểm của các phần tử trong hệ thống tao nên

1.2 Hệ thống văn bản quản lý nhà nước

1.2.1 Khái niệm văn bản QLNN và hệ thống văn bản QLNN

Văn bản quản lý nhà nước là một bộ phận rất quan trọng của thể chế hànhchính nhà nhà nước Văn bản quản lý nhà nước được cơ quan nhà nước có thẩmquyền từ trung ương tới địa phương, xây dựng và ban hành nhằm phục vụ cho hoạtđộng quản lý nhà nước, trên cơ sở pháp luật, quan điểm, đường lối của các, các quyđịnh của quốc tế

Văn bản quản lý nhà nước rất phong phú và đa dạng do đặc thù của hoạtđộng quản lý nhà nước, nó trở thành một bộ phận hoàn chỉnh và chặt chẽ cũng cónhững quan niệm khác nhau về hệ thống văn bản này song chung nhất và tổng thểnhất nó được hiểu như sau

Hệ thống văn bản quản lý nhà nước là một tập hợp các văn bản được banhành theo trình tự, thủ tục nhất định theo quy định của pháp luật tạo nên một chỉnhthể các văn bản cấu thành hệ thống, trong đó tất cả các văn bản có liên hệ mật thiếtvới nhau về mọi phương diện, được sắp xếp theo trật tự pháp lý khách quan logíc vàkhoa học, nhằm đạt mục tiêu của hoạt động quản lý nhà nước

Đó là một hệ thống kết hợp chặt chẽ các cấu trúc nội dung bên trong và hìnhthức biểu hiện bên ngoài phản ánh được và phù hợp với cơ cấu quan hệ xã hội, yêu

cầu của công tác quản lý NN Hệ thống này chứa dựng những tiểu hệ thống với tínhchất và cấp độ hiệu lực pháp lý cao thấp, rộng hẹp khác nhau.

Hệ thống văn bản quản lý nhà nước phân loại theo tính chất bao gồm những loại văn bản chủ yếu sau:

- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

- Hệ thống Văn bản hành chính

- Hệ thống Văn bản hành chính cá biệt

- Hệ thống Văn bản chuyên ngành

1.2.2 Các kiểu hệ thống văn bản QLNN trong lĩnh vực xây dựng

1.2.2.1 Văn bản QLNN về xây dựng theo hệ thống dọc

Hệ thống cấu trúc dọc của VBQLNN gồm rất nhiều lĩnh vực trong phạm vinghiên cứu của đề tài chỉ tập trung nghiên cứu chuyên sâu về văn bản trong lĩnh vựcxây dựng, do vậy luận văn tập trung vào hệ thống văn bản quản lý nhà nước trongxây dựng

Thứ nhất là hệ thống cấu trúc của các VBQPPL về lĩnh vực xây dựng do các

cơ quan QLNN cấp trung ương ban hành

Hệ thống này có cấu trúc rất chặt chẽ, giữa các văn bản có mối ràng buộc lẫnnhau, các văn bản cấp dưới không được trái văn bản cấp trên Hệ thống VBQPPL vềlĩnh vực xây dựng có vai trò hết sức quan trọng, là cơ sở pháp lý cho các hoạt độngcủa các tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực xây dựng, là cơ sở cho việc hình thành tổchức bộ máy QLNN về lĩnh vực xây dựng từ Trung ương đến địa phương, quy địnhcác tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm, các thủ tục hành chính, giải quyết mối quan hệgiữa cơ quan QLNN và tổ chức, công dân

Theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quyphạm pháp luật (2002), hệ thống cấu trúc dọc của hệ thống VBQPPL của các cơquan QLNN cấp trung ương bao gồm:

1 Nghị quyết, nghị định của Chính phủ

2 Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

3 Quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

và thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

- Từ ngày 01/01/2009 đến nay, theo Luật ban hành văn bản quy phạm phápluật (2008), hệ thống cấu trúc dọc của hệ thống VBQPPL của các cơ quan QLNNcấp trung ương bao gồm:

1 Nghị định của Chính phủ

2 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

3 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và thông tư liêntịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008)

- Nghị định Chính phủ: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốchội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định củaChủ tịch nước; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xãhội, và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; quyđịnh nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quanthuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; quy địnhnhững vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh

để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội, việc ban hànhnghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội

- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề

sau đây: biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hànhchính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc với các thành viên Chínhphủ

- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành đểquy định các vấn đề sau đây: quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốchội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định củaChủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

Vậy, hệ thống cấu trúc dọc các VBQLNN về lĩnh vực xây dựng là cácVBQPPL về lĩnh vực xây dựng được ban hành theo cấp độ pháp lý để quy định thi

hành luật, pháp lệnh; quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế,

xã hội; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ,

Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật vềlĩnh vực xây dựng;

1.2.2.2 Văn bản QLNN theo hệ thống ngang

Hiện nay, cách thức hình thành hệ thống cấu trúc ngang của VBQPPL về lĩnhvực xây dựng có xu hướng theo phạm vi quản lý, cơ quan quản lý Trong từng hệthống trên bao gồm hệ thống các văn bản điều chỉnh các đối tượng quản lý, cụ thểnhư sau:

Hệ thống VBQPPL trong xây dựng theo chiều ngang gồm văn bản do các cơquan quản lý nhà nước chuyên môn trong bộ xây dựng và tổ chức thực hiện hoặcchỉ đạo thực hiện, gồm các hệ thống VBQPPL : Vụ Kiến trúc, Quy hoạch xây dựng;

Vụ Quản lý hoạt động xây dựng; Vụ Vật liệu xây dựng; Vụ Kinh tế xây dựng; VụKhoa học công nghệ và Môi trường; Cục Giám định nhà nước về chất lượng côngtrình xây dựng; Cục Quản lý nhà và thị trường bất động sản; Cục Hạ tầng kỹ thuật;Cục Phát triển đô thị;

1.3 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1 Vị trí văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản QLNN

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặcphối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong

đó có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảođảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội

Trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước văn bản quy phạm pháp luật có vịtrí quan trọng số 1, nó đứng trên các hệ thống văn bản khác và làm cơ sở, nền tảngcho sự ra đời của các hệ thống văn bản khác đảm bảo việc thực hiện các văn bảnkhác

Thực tế biểu hiện rất rõ điều này, Hiến pháp là đạo luật cơ bản nhất mà mọivăn bản khác đều phải dựa vào, căn cứ vào quy định của Hiến pháp mà điều chỉnhnội dung cho đúng, cho phù hợp Trong tất cả các hệ thống văn bản khác văn bản

nào có nội dung trái với hiến pháp đều được xem là vi phạm pháp luật và bị đình chỉhoặc hủy bỏ.

Tóm lại trong hệ thống văn bản quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay vănbản quy phạm pháp luật có vai trò và vị trí hàng đầu quyết định quá trình vận động

và phát triển của các hệ thống văn bản khác

1.3.2 Hệ thống văn bản QPPL

Văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta được cơ quan nhà nước có thẩmquyền từ trung ương tới địa phương ban hành nhằm thực hiện hoạt động quản lýnhà nước được phân công Trải qua quá trình ban hành tạo thành một hệ thống, mộtchỉnh thể, liên kết với nhau rất logic và chặt chẽ, hệ thống văn bản quy phạm phápluật ở Việt Nam hiện nay cơ bản gồm những văn bản chủ yếu sau:

1 Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

2 Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

3 Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

4 Nghị định của Chính phủ

5 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

6 Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tưcủa Chánh án Toà án nhân dân tối cao

7 Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

8 Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

9 Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước

10 Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chínhphủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội

11 Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Việntrưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tốicao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

12 Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

1.4 Khái quát chung về đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật 1.4.1 Quan niệm về đánh giá văn bản QPPL và hệ thống VBQPPL

Trong hệ thống văn bản thì văn bản quy phạm pháp luật là loại văn bản cóvai trò vị trí quan trọng nhất Nó có tính quy phạm cao nhất và là hành lang pháp lý

ổn định, bền vững cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân căn cứ trên đó mà thực hiện.Chính vì vậy công tác đánh giá văn bản quy phạm pháp luật luôn luôn được nhànước ta chú trọng và quan tâm nhằm làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luậtngày càng phát huy vai trò quyết định của nó

Hoạt động đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động nghiệp vụchuyên môn trong đó người đánh giá là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thựchiện các hoạt động xem xét, kiểm tra, phân tích nhằm tìm ra những điểm thiếu sót,sai trái, hoặc những thông tin dư thừa, lỗi thời hoặc xem xét đến hiệu quả thực thicủa văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở đó có những ý kiến nhận xét, góp ý, kiếnnghị để bổ sung hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật để hoạt độngquản lý nhà nước ngày càng hiệu quả hơn

Đánh giá văn bản là hoạt động vô cùng quan trọng đòi hỏi phải được tiếnhành một cách khoa học, thường xuyên và liên tục nhằm phát hiện, cải biên, hoànthiện hệ thống văn bản Hoạt động đánh giá nói chung và đánh giá văn bản QPPLnói riêng là một hoạt động có tính chuyên môn nghiệp vụ cao Được thể hiện quamục tiêu của nó, được xác định một cách rõ ràng và cụ thể Gồm có những loại mụctiêu cơ bản sau:

Trên cơ sở về đánh giá văn bản quy phạm pháp luật các chủ thể đánh giá tiếnhành các hoạt động tương tự ấy đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tứcvới số lượng lớn các văn bản về một lĩnh vực hoặc một chủ thể nào đó ban hành,hoặc theo các mốc thời gian nhất định

Việc đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là một công việc đòi hỏingười đánh giá phải có trình độ chuyên môn nghiệp vụ rất cao, đầu óc tổng hợpnhanh nhậy và khối lượng thông tin cơ sở, căn cứ đánh giá đẩy đủ

Hoạt động đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt độngrất cần thiết do qua việc đánh giá hệ thống này nó cho chúng ta biết được hiệu quảcủa công tác quản lý nhà nước trong một thời điểm nhất định.

1.4.2 Ý nghĩa của việc đánh giá hệ thống VBQPPL của bộ

Việc đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của bộ có ý nghĩa rất tolớn và quan trọng được thể hiện thông qua tác dụng của hoạt động đánh giá hệthống văn bản quy phạm pháp luật như:,

Phát hiện ra những điểm thiếu sót, những quy định chưa chặt chẽ, chưa rõràng, cụ thể của văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và hệ thống văn bản quyphạm pháp luật nói chung

Phát hiện ra những quy định chồng chéo, trùng lặp, lẫn lộn giữa các văn bản

và hệ thống văn bản

Phát hiện ra những quy định sai trái, thiếu chính xác, không có tính khả thi,tính hiệu quả của văn bản

Đưa ra những kết luận, nhận xét về văn bản kiểm tra chủ thể kiểm tra trên cơ

sở đó làm cho các văn bản được xây dựng ngày càng cà chính xác, khoa học vàhoàn thiện hơn

Nâng cao hơn nữa chất lượng của công tác xây dựng và ban hành văn bản

1.4.3.Các nguyên tắc đánh giá văn bản QPPL và hệ thống văn bản QPPL

Nguyên tắc chính trị

Theo nguyên tắc này việc đánh giá văn bản quy phạm pháp luật cần theođúng quan điểm vì lợi ích chung của đất nước, dựa trên quan điểm của Đảng, chínhsách của Nhà nước để xem xét giá trị của một văn bản này hay một văn bản khác đãđược hình thành trong thực tế

Nguyên tắc này đòi hỏi chủ thể đánh giá, bám sát các văn bản của Đẳng,chính sách, của nhà nước Việc tuân thủ nguyên tắc này đảm bảo tính chính trị tínhgiai cấp rõ rệt

Nguyên tắc pháp chế

Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật là môt loại hoạt động công vụ của cán

bộ, công chức, vì vậy phải đảm bảo nguyên tắc pháp chế Nguyên tắc này được thểhiện ở việc tập thể, cá nhân (là các cán bộ, công chức) thực hiện việc đánh giá theođúng thẩm quyền được giao Mặt khác, quy trình, nội dung đánh giá cũng phải tuântheo quy định của pháp luật, do pháp luật quy định cụ thể, phải lấy các văn bản cótính phỏp lý làm căn cứ cho hoạt động đánh giá

Nguyên tắc khoa học

Việc đánh giá văn bản quy phạm pháp luật phải có những căn cứ khoa học,được thực hiện với một quy trình chặt chẽ, khoa học Những căn cứ pháp lý khôngphải luôn quy định mọi vấn đề cụ thể, chi tiết nên bên cạnh việc lấy các căn cứpháp lý làm căn cứ, việc đánh giá cần dựa trờn những nghiờn cứu khoa học đáng tincậy và căn cứ vào những nghiệp vụ cụ thể để tiến hành

Khi đánh giá văn bản quy phạm pháp luật, cần nắm vững nghiệp vụ và kỹ thuậtđánh giá, có hiểu biết sâu sắc về luật học, hành chính học, ngôn ngữ học , biếtđánh giá các khía cạnh khác nhau của văn bản, nhận dạng các loại lỗi cũng nhưphân tích những hậu quả có thể xảy ra

Nguyên tắc khách quan

Khi đánh giá văn bản, theo nguyên tắc này chủ thể đánh giá văn bản quyphạm pháp luật và chủ thể ban hành văn bản là hai chủ thể khác nhau Người đánhgiá không được dựa trên ý chí, quan điểm cá nhân để xem xét, đánh giá mà phải dựatrên căn cứ pháp lý, cơ sở khoa học và luận cứ rõ ràng

Tất cả những ý kiến chỉnh sửa của người biên tập ghi trong văn bản, thể hiệndưới các hình thức như chữ viết, con số hay kí hiệu cần phải hết sức rõ ràng, cẩnthận để việc đánh máy lại được chính xác Bản đánh máy lại đó được chỉnh sửacũng phải được đọc lại trước khi chuyển sang bước tiếp theo trong quy trình soạnthảo hay ký ban hành chính thức

Nguyên tắc toàn diện và tổng hợp

Theo nguyên tắc này, các văn bản cần được xem xét một cách toàn diện,đánh giá đúng giá trị của chúng trên từng phương diện cụ thể: chính trị, pháp lý,kinh tế, văn hoá -xã hội v.v Tránh nhìn văn bản một cách phiến diện và cục bộ khixem xét giá trị của chúng Cần chú ý rằng nhiều văn bản có thể có ý nghĩa lâu dài vềsau, hoặc có những văn bản không có giá trị đối với đơn vị này nhưng lại có ý nghĩavới đơn vị khác và vì vậy cần có sự quan tâm đúng mức và toàn diện Điều nàycũng có nghĩa là giá trị của văn bản cần được xem xét trong các mối quan hệ có tínhràng buộc đối với nhau

Nguyên tắc lịch sử

Nguyên tắc này đòi hỏi việc đánh giá văn bản phải được đặt trong những thờiđiểm và điều kiện lịch sử cụ thể Cần lưu ý rằng các văn bản luôn luôn được hìnhthành trong một điều kiện lịch sử cụ thể, phản ảnh một yêu cầu thực tế của hoạtđộng quản lý Những điều kiện cụ thể đó được phản ảnh vào các đặc điểm của vănbản và nó đòi hỏi phải được tính đến khi xem xét giá trị văn bản

b) Đóng góp ý kiến dự thảo văn bản

Đóng góp ý kiến cho dự thảo văn bản là hoạt động xem xét, đánh giá và cho ý

kiến về các khía cạnh khác nhau của văn bản theo đề nghị của cơ quan, tổ chức banhành văn bản

Việc đóng góp ý kiến có thể là bắt buộc đối với một số loại văn bản quy phạmpháp luật Đối với các văn bản khác, tùy theo tính chất, nội dung, cơ quan ban hành

có thể tổ chức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bàn nhằm tham khảo các ý kiến,quan điểm khác nhau, giúp cho văn bản ban hành đạt chất lượng cao và tạo được sựủng hộ về chính sách sau khi văn bản được ban hành

c) Đánh giá tác động của văn bản trước khi văn bản được ban hành

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cơ quan ban hành

văn bản quy phạm pháp luật phải “tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp”

Với ý nghĩa chung nhất, khái niệm đánh giá tác động của văn bản được hiểu

là hoạt động, đồng thời cũng là phương pháp đánh giá chi phí, lợi ích của những tácđộng có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực hoặc toàn bộ xã hội

và nền kinh tế từ sự thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong quytrình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là xây dựng luật hoặc ban hànhcác chính sách mới Điều quan trọng, cơ bản nhất là kết quả của hoạt động này làviệc đưa ra nhiều giải pháp khác nhau; nghiên cứu, phân tích, so sánh, đánh giá, sosánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan có thẩmquyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất

d) Thẩm định văn bản

Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá

về nội dung và hình thức của dự thảo văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợppháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật

Thẩm định dự thảo văn bản là hoạt động bắt buộc đối với văn bản quy phạmpháp luật (trừ văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban dõn dõn xó) Đối với các vănbản khác, tùy theo tính chất, nội dung, cơ quan ban hành có thể gửi dự thảo văn bản

để thẩm định nhằm tham khảo các ý kiến, quan điểm khác nhau, giúp cho văn bản

đạt các yêu cầu về tính pháp lý, cũng như tính khả thi sau khi văn bản được banhành.

e) Thẩm tra văn bản

Theo Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học, thẩm tra là điều tra, xem

xét lại xem có đúng, chính xác không Như vậy thẩm tra được dùng trong thực tế làhoạt động xem xét kết quả một hoạt động nào đó xem có đúng như mục tiêu đó đặttrước

Trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quản lý nhà nước, khái niệmthẩm tra được dùng trong hai trường hợp sau:

Thứ nhất, về nội hàm và về các nội dung đánh giá văn bản quy phạm pháp

luật, thẩm tra được hiểu tương tự như thẩm định Tuy nhiên thẩm tra khác với thẩmđịnh ở chủ thể xem xét, đánh giá văn bản Chủ thể thẩm tra văn bản là cơ quanchuyên môn của Quốc hội và Hội đồng nhân dân khi xem xét, đánh giá văn bản quyphạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Hội đồng nhân dâncấp tỉnh, cấp huyện Cụ thể là các Ủy ban của Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Bancủa Hội đồng nhân dân tỉnh và huyện

Thứ hai, thẩm tra được hiểu là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá về hồ

sơ dự thảo và việc tuân thủ quy trình xây dựng dự thảo Nghị định của Chính phủ vàQuyết định của Thủ tướng Chính phủ Về chủ chể thực hiện, đây là hoạt động thuộcnhiệm vụ, thẩm quyền của Văn phòng Chính phủ Như vậy, so với nghĩa ở trườnghợp thứ nhất, thẩm tra theo nghĩa này có nội hàm hẹp hơn về nội dung đánh giá

g) Kiểm tra trước khi ban hành

Kiểm tra văn bản trước khi ban hành gắn với hoạt động xây dựng và ban hànhvăn bản hành chính, đó là việc xem xét văn bản lần cuối cùng trước khi ban hành đểtránh những sai sót về nội dung, hình thức, ngôn ngữ diễn đạt Đây là trách nhiệmcủa mỗi cá nhân được giao soạn thảo trước khi trình cấp có thẩm quyền, của bộphận hành chính, tổng hợp cũng như của thủ trưởng trước khi ký

1.4.4.2 Các hình thức đánh giá văn bản sau khi văn bản được ban hành

a) Kiểm tra sau khi ban hành

Thuật ngữ “kiểm tra văn bản” sau khi văn bản được ban hành thông thườngđược sử dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật

Nội dung kiểm tra văn bản sau khi ban hành là việc xem xét, đánh giá và kếtluận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo các nội dung được quy định tạiLuật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 03 tháng 6 năm 2008 và Luật Banhành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ngày 03tháng 12 năm 2004

Việc kiểm tra văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái phápluật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợphiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơquan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đó ban hànhvăn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng

và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của chính cơ quan banhành văn bản và của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền

Kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản là các kiến nghị về việc xử lý văn bảnsai trái bằng các hình thức thích hợp (hủy bỏ, bãi bỏ, đình chỉ, sửa đổi bổ sung, đínhchính văn bản)

b) Đánh giá văn bản để có phương án sử dụng phù hợp

Sau khi văn bản được ban hành và gửi tới các cơ quan liên quan, thủ trưởng

cơ quan, người được giao trách nhiệm giải quyết văn bản phải có kỹ năng đánh giávăn bản đó để có phương án sử dụng phù hợp Trong trường hợp này, việc đánh giávăn bản nhằm:

Xác định hiệu lực, tính chất pháp lý của văn bản; Xác định mức độ phổ biến;Xác định mức độ áp dụng; Xác định mức độ phản hồi; Xác định biện pháp giảiquyết văn bản

c) Đánh giá tác động của văn bản sau khi văn bản được ban hành

Bên cạnh việc đánh giá tác động của văn bản trước khi văn bản được banhành, đánh giá tác động của văn bản sau khi văn bản được ban hành được thực hiện

để đánh giá tác động thực tế của một văn bản đang có hiệu lực sơ với tác động được

dự tính để xác định văn bản đó đạt được mục tiêu đề ra không, có cần sửa đổi không

và sửa đổi đến mức độ nào

Điều 39 Nghị định 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và biệnpháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định:

“1 Sau 3 (ba) năm, kể từ ngày luật, pháp lệnh, nghị định có hiệu lực, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo có trách nhiệm đánh giá tác động của văn bản trong thực tiễn, đối chiếu với kết quả đánh giá tác động trong giai đoạn soạn thảo để xác định tính hợp lý, tính khả thi của các quy định Trên cơ sở đó, kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền các giải pháp nâng cao hiệu quả của văn bản hoặc hoàn thiện văn bản.

2 Nội dung báo cáo đánh giá tác động của văn bản sau khi thi hành gồm: phân tích các chi phí, lợi ích thực tế và các tác động khác; mức độ tuân thủ văn bản của các nhóm đối tượng thi hành văn bản và kiến nghị các giải pháp thực thi văn bản hoặc sửa đổi, bãi bỏ văn bản trong trường hợp cần thiết.

1.4.5 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và rà soát văn bản quy phạm pháp luật

Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật có rất nhiều hình thức khác nhau, tùycách thức phân loại của chủ thể Trong các hình thức đó nhận thấy có hai hình thức cóvai trò rất quan trọng và hay được các cơ quan nhà nước sử dụng để đánh giá văn bản,

đó là kiểm tra văn bản và rà soát văn bản

Theo quan niệm của Bộ Tư pháp thì kiểm tra văn bản được hiểu là: là hoạt động

được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thờiđình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhấtcủa hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác địnhtrách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật

Đây là một quan niệm hay và được nhiều người thừa nhận và sử dụng.

Cũng tương tự Bộ Tư pháp quan niệm rà soát văn bản là: là việc thực hiện cácthao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản QPPL được ban hànhtrong một khoảng thời gian nhất định, được tiến hành theo chuyên đề, lĩnh vực haytheo ngành luật nhằm phát hiện những quy định của văn bản dưới luật có mâuthuẫn, chồng chéo, trái với quy định của Hiến pháp và các đạo luật

Qua hai quan niệm trên của Bộ Tư pháp nhận thấy kiểm tra văn bản quyphạm pháp luật và rà soát văn bản quy phạm pháp luật có những điểm tương đồngnhư:

Đều tiến hành các hoạt động nghiệp vụ nhằm tìm ra những thiếu sót, mâuthuẫn chồng chéo của văn bản được kiểm tra với văn bản chọn làm căn cứ đốichiếu

Mục đích là hướng tới việc xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện hơn,khoa học hơn

Tuy nhiên hai hình thức kiểm tra trên cũng có những điểm khác biệt riêng,được thể hiện như sau:

Đối tượng Văn bản trước ban hành và văn bản

sau khi ban hành

Văn bản sau khi ban hành

Mục đích Phát hiện nội dung trái pháp luật, kịp

thời đình chỉ, hủy bỏ, bãi bỏ, kiếnnghị xử lý đối với chủ thể ban hành

Phát hiện nội dung trái, mâu thuẫnvới văn bản đối chiếu và báo cáo lêncấp trên

Quy định

của pháp

luật

Được nghị định số: 40/2010/NĐ-CPQuy định gồm hai hoạt động cụ thể là

Tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩmquyền

Được các cơ quan nhà nước thừanhận là hoạt động nghiệp vụ mangtính kỹ thuật nghiệp vụ nhằm hiệnthực hóa hoạt động kiểm tra văn bảnNhận định Là một hoạt động tổng hợp gồm nhiều nghiệp vụ trong đó bao hàm hoạt động

rà soát văn bản quy phạm pháp luật

1.5 Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức kiểm tra

1.5.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đánh giá và kết luận vềtính hợp pháp của văn bản được kiểm tra, nhằm phát hiện những nội dung trái phápluật, kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn

bộ văn bản trái pháp luật đó

Từ cách hiểu trên đây, kiểm tra văn bản QPPL có những đặc điểm sau:

Nội dung của kiểm tra văn bản QPPL là xem xét, đánh giá và kết luận về tínhhợp pháp, tính hợp lý, tính khoa học, tính hiệu quả của văn bản QPPL

So sánh với hoạt động kiểm tra nói chung có thể thấy, với hoạt động kiểm travăn bản QPPL có sự khác biệt bởi chính đối tượng và nội dung của hoạt động này.Đối tượng của kiểm tra văn bản QPPL chính là văn bản QPPL - hình thức pháp luậttiến bộ nhất so với tập quán pháp và tiền lệ pháp, bao gồm nghị định của Chính phủ,quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quanngang bộ, thông tư liên tịch của các bộ, cơ quan ngang bộ, của bộ với Tòa án nhândân tối cao,

Điểm đặc thù về nội dung của kiểm tra văn bản QPPL đó là phải xem xét, đánhgiá và đưa ra kết luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL

Kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện chặt chẽ bởi cơ quan nhà nước có thẩmquyền

Chủ thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL chủ yếu là các cơ quan hành chínhnhà nước bao gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, UBNDcác cấp…

1.5.2 Mục đích của hoạt động kiểm tra VBQPPL

Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản

Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn bản,người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung sai trái đó:đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung vănbản Cùng với việc kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý những nội dungtrái pháp luật của văn bản, người kiểm tra còn phải kiến nghị xem xét trách nhiệm

của cơ quan, người đã ban hành văn bản, cũng như cơ quan, người đã tham mưu,trình văn bản có nội dung trái pháp luật.

Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý vănbản là: thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung saitrái của các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành mà còn góp phần bảođảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn, nhằm xây dựng một

hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợppháp, tính khả thi

1.5.3.Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động có ý nghĩa quantrọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành nói chung và nângcao chất lượng văn bản QPPL nói riêng, thể hiện ở những điểm sau đây:

-Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL góp phần đảm bảo tính hợp hiến, hợp

pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật

-Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trìtrật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

-Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL góp phần tạo dựng môi trường pháp lý

minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế

- Kiểm tra văn bản QPPL góp phần nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL Vì thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản

QPPL, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra được những thiếu sót, chưa hoàn chỉnh trong quytrình ban hành, đồng thời có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trìnhxây dựng văn bản QPPL Đối với hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL,thông qua việc kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quy trìnhsoạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành điển hình như: Ban hành không đúng thẩmquyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra còn mangtính hình thức.Khi phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót, hoạt động kiểmtra văn bản cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm cho cơ quan soạnthảo, ban hành văn bản QPPL

1.5.4 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Bên cạnh việc quán triệt và tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc trên, việc

đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt phương thức kiểm tra văn bản QPPL cũng là mộtyếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm tra Cónhững phương thức kiểm tra sau đây:

- Kiểm tra văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản gửiđến;

- Kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật;

- Kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn bản)hoặc theo ngành, lĩnh vực

1.5.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra căn cứ pháp lý ban hành văn bản QPPL.

Trước hết, người kiểm tra phải xem xét về căn cứ pháp lý của văn bảnQPPL được kiểm tra Căn cứ pháp lý để đối chiếu, xem xét xác định nội dung tráipháp luật của văn bản được kiểm tra là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lýcao hơn, đang có hiệu lực hoặc mới được ban hành tại thời điểm tiến hành hoạtđộng kiểm tra, bao gồm: văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên quy định vềchức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan ban hành văn bản đó; văn bản QPPLcủa cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng,phạm vi điều chỉnh của văn bản

Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL.

Cơ quan kiểm tra tiến hành xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành vănbản QPPL bao gồm đúng tên loại văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bảnQPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004quy định và có nội dung phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quannhà nước ban hành văn bản QPPL đó

Kiểm tra tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL.

Trên cơ sở thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung đã được pháp luật

quy định, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải bảo đảm nội dungphù hợp với Hiến pháp, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (cả chiều dọc

và chiều ngang) và Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Ví dụ:Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải có nội dung phù hợp với văn bảnQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, của HĐND, UBND cấp tỉnh và nghịquyết của HĐND cùng cấp Nếu văn bản này có nội dung liên quan đến điều ướcquốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập thì còn phải phù hợp với điều ước quốc

tế đó

Kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật Thể

thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản Theo quy định củaThông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn phòngChính phủ ban hành ngày 06-5-2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bàyvăn bản, Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháphướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL

Kiểm tra về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL Đối với

văn bản QPPL do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, thủ tục xâydựng, ban hành, công bố công khai văn bản phải tuân theo quy định của Luật Banhành văn bản QPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ banhành ngày 09/3/2009 chi tiết hóa và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bảnQPPL năm 2008 Đối với văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địaphương ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản tuân theo quy địnhcủa Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004

Đối với kiểm tra văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước, ngoàinăm tiêu chí chung trên đây, văn bản này còn phải tuân thủ đầy đủ các quy định củapháp luật về thủ tục xác định độ mật của văn bản (Điều 6 Quyết định số42/2009/QĐ-TTg ngày 16/3/2009)

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Khi kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan kiểm tra phải xem xét sự

phù hợp của nội dung văn bản QPPL với chủ trương, đường lối và chính sách củaĐảng bảo đảm yêu cầu về chính trị của văn bản QPPL đó.

Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với thực tiễn Đối tượng

điều chỉnh của những văn bản QPPL là các quan hệ xã hội luôn vận động theokhuynh hướng và quy luật nhất định Vì vậy, nội dung của văn bản QPPL dễ trởnên lạc hậu, không còn phù hợp là điều tất yếu xảy ra Do đó, khi kiểm tra văn bảnQPPL, cơ quan kiểm tra cần xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung văn bảnvới thực tiễn để đảm bảo tính khả thi của văn bản đó khi được triển khai trên thựctế

1.5.6 Thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc kiểm tra văn bản

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ kiểm tra các văn bản có quy địnhliên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình do các Bộ trưởng, Thủtrưởng cơ quan ngang Bộ khác, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnhban hành

Người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ giúp Bộ trưởng, Thủtrưởng cơ quan ngang Bộ thực hiện việc kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyềnkiểm tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ

Người đứng đầu tổ chức pháp chế cơ quan thuộc Chính phủ phối hợp với tổchức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ quản lý nhà nước về ngành, lĩnhvực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc kiểm tra theo thẩmquyền các văn bản thuộc lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ

2 Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quyđịnh tại khoản 1 Điều này và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra:

a) Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành liên quanđến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ đó hoặc liên quan đếnnhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước;

b) Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; nội dungthuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong thông tư liên tịch

giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tốicao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;

c) Nghị quyết do Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị do Ủy ban nhân dâncấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra cácvăn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp

3 Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ thực hiện thẩm quyền kiểm tratheo quy định tại khoản 1 Điều này và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra:

a) Thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành về ngành, lĩnh vực quản lýnhà nước của Bộ Tư pháp; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp với các Bộtrưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Việntrưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;

b) Các văn bản khác khi được Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ giao

4 Trường hợp có tranh chấp thẩm quyền kiểm tra thì Bộ trưởng Bộ Tư phápbáo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định

1.6 Quy trình kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật

1.6.1 Khái quát chung về quy trình kiểm tra VBQPPL

1.6.1.1 Khái niệm

Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là tổng thể các bước đượctiến hành theo một trình tự xác định và thống nhất, được xây dựng trên cơ sở tổngkết thực tiễn quá trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và được đảm bảo thựchiện bởi cơ quan, chủ thể thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.6.1.2 Yêu cầu chung của quy trình kiểm tra VBQPPL

Khi thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản đòi hỏi chủ thể kiểm tra phải tuânthủ đúng quy trình theo tuần tự các bước đã xây dựng sẵn

Không được tự ý, làm tắt, bỏ qua việc thực hiện một bước nào trong quátrình vì nó sẽ gián tiếp ảnh hưởng đến chất lượng của công tác kiểm tra văn bản

Báo cáo cho lãnh đạo cấp trên, người có thẩm quyền nếu thấy có thiếu sót,khó khăn trong việc kiểm tra văn bản theo quy trình

1.6.2 Quy trình tự kiểm tra văn bản

1.6.2.1 Gửi văn bản kiểm tra

Văn bản quy phạm pháp luật sau khi được cơ quan, người có thẩm quyền kýban hành, khi phát hành văn bản, cơ quan, đơn vị làm nhiệm vụ phát hành (Vănphòng) đồng thời phải gửi văn bản cho cơ quan, đơn vị được phân công làm đầumối tự kiểm tra để cơ quan này thực hiện việc tự kiểm tra Đối với văn bản liên tịchkhông chủ trì soạn thảo và phát hành nhưng là một bên ký, thì khi nhận được vănbản, Văn phòng (Bộ, cơ quan ngang Bộ) có trách nhiệm sao gửi đơn vị được phâncông làm đầu mối để tự kiểm tra

Trường hợp các cơ quan, đơn vị nhận được yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của

cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cơ quan thông tin đại chúng về những văn bản cóchứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quyphạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành nhưng không được banhành bằng hình thức thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thông

tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, giữa Bộ trưởng, Thủtrưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, cơ quan thuộcChính phủ được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện ban hành (bao gồm cả văn bản có thể

thức và nội dung như trên được ký thừa lệnh) thì cơ quan, đơn vị có trách nhiệm

phải gửi ngay cho cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra

1.6.2.2 Nhận văn bản tự kiểm tra

Cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra phải vào "Sổ văn

bản đến" (cần phân biệt rõ Sổ này với Sổ công văn đến của cơ quan kiểm tra) để

theo dõi việc gửi và nhận văn bản tự kiểm tra Mục đích của việc vào sổ là để cơquan làm đầu mối tự kiểm tra có thể theo dõi, kiểm tra được số văn bản mà cơ quan

có thẩm quyền đã phát hành đã được tự kiểm tra, đồng thời cũng theo dõi được thờigian kiểm tra đối với văn bản đó

1.6.2.3 Tổ chức thực hiện tự kiểm tra

Khi nhận được văn bản, lãnh đạo cơ quan, đơn vị được giao làm đầu mối tự

kiểm tra phân công chuyên viên chuyên trách thực hiện Tùy từng trường hợp, việc

tự kiểm tra văn bản có thể do chuyên viên chuyên trách trực tiếp thực hiện hoặcgiao cho cộng tác viên trên cơ sở ý kiến đề xuất của chuyên viên chuyên trách và sựđồng ý của lãnh đạo cơ quan, đơn vị thực hiện tự kiểm tra

Ở đây cần lưu ý, dù được thực hiện theo phương án nào thì chuyên viênchuyên trách vẫn là người chịu trách nhiệm theo dõi toàn bộ về các vấn đề liên quanđến văn bản này trong quá trình kiểm tra, từ khâu giao văn bản đến kết quả xử lýcuối cùng, như: thời gian hoàn thành tự kiểm tra, kết quả và chất lượng thực hiện tựkiểm tra, tổ chức các cuộc họp (trong trường hợp phát hiện văn bản tự kiểm tra cónội dung trái pháp luật hoặc không đáp ứng được yêu cầu quản lý), theo dõi quátrình và kết quả xử lý văn bản

1.6.2.4 Thực hiện tự kiểm tra

Quá trình tự kiểm tra do người kiểm tra (chuyên viên hoặc cộng tác viên)thực hiện trên cơ sở đối chiếu tỉ mỉ, cẩn trọng từng nội dung văn bản được kiểm travới văn bản làm cơ sở pháp lý về từng nội dung kiểm tra được quy định tại Điều 3Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lývăn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 40); Điều 3 Thông tư số 20 ngày30/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều củaNghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lývăn bản quy phạm pháp luật (Thông tư số 20)

Văn bản làm cơ sở pháp lý để đối chiếu xác định nội dung trái pháp luật củavăn bản được kiểm tra là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệulực hoặc đã được ký ban hành, thông qua tại thời điểm tự kiểm tra theo quy định tại

Chương IX “Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản quy phạm pháp luật” của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

và Chương V “Hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân” của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

Đối với các văn bản do các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành,thì thủ tục xây dựng, ban hành, đăng Công báo và đưa tin hoặc công bố phải tuântheo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND và Nghị định

số 91/2007/NĐ-CP ngày 06/9/2006 hướng dẫn thi hành luật này Các nội dung nêu

trên sẽ kiểm tra khi phát hiện văn bản được kiểm tra có nội dung trái pháp luật, đểkiến nghị xử ký theo thẩm quyền

Khi tự kiểm tra văn bản do liên tịch ban hành, cơ quan, đơn vị có tráchnhiệm tự kiểm tra các nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngànhmình, đồng thời, phối hợp với các đơn vị hữu quan đã ký văn bản liên tịch để kiểmtra toàn bộ các nội dung của văn bản

Sau khi kiểm tra, người kiểm tra phải ký tên vào góc trên của văn bản để xácnhận đã thực hiện việc kiểm tra và đưa tên văn bản vào danh mục văn bản đã kiểmtra (Người kiểm tra phải lập danh mục văn bản đã kiểm tra cho từng đợt kiểm tra)

Nếu không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra nộp kết quả kếtluận văn bản không trái pháp luật và chuyển về bộ phận lưu trữ kết quả kiểm tra

Nếu phát hiện nội dung trái pháp luật hoặc không hợp lý của văn bản, ngườikiểm tra phải tiến hành các bước sau đây:

+ Bước 1: Lập Phiếu kiểm tra văn bản

Phiếu kiểm tra văn bản là báo cáo tóm tắt của người kiểm tra về kết quả kiểmtra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật Phiếu này bao gồm các nội dung: tên ngườikiểm tra văn bản; tên văn bản được kiểm tra và văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểmtra; nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra và/hoặc nội dung không hợp

lý của văn bản; ý kiến nhận xét của người kiểm tra về nội dung trái pháp luậtvà/hoặc về nội dung không hợp lý của văn bản kiểm tra; đề xuất hướng xử lý nộidung trái pháp luật hoặc không hợp lý (đình chỉ việc thi hành, huỷ hỏ hoặc bãi bỏ

một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản hoặc đính chính văn bản); các biệnpháp khắc phục hậu quả do việc ban hành, thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra và

đề xuất việc xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, người tham mưu soạn thảo,thẩm định, thẩm tra, trình, thông qua, ký, ban hành văn bản trái pháp luật (PhiếuKiểm tra được lập theo Mẫu quy định tại Thông tư số 20)

+ Bước 2: Sau khi lập Phiếu kiểm tra, người kiểm tra phải lập và hoàn thiện

Hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật trình Lãnh đạo cơ quan được giao làm

đầu mối tự kiểm tra

Hồ sơ văn bản có nội dung trái pháp luật gồm: Văn bản được kiểm tra, vănbản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra, Phiếu kiểm tra văn bản và các tài liêu có liênquan

+ Bước 3: Lãnh đạo cơ quan được giao làm đầu mối tự kiểm tra có trách

nhiệm xem xét nội dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mưu,trình văn bản, đồng thời phối hợp tổ chức họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, đơn

vị đã tham mưu, chủ trì soạn thảo, trình văn bản, thống nhất những nội dung tráipháp luật hoặc không còn phù hợp, các biện pháp xử lý và chuẩn bị dự thảo văn bản

xử lý, báo cáo với cơ quan, người đã ban hành văn bản để kịp thời xử lý theo thẩmquyền (đối với văn bản liên tịch, thì việc trao đổi, thảo luận và kiến nghị xử lý cũngphải có sự phối hợp với các cơ quan đã ký văn bản liên tịch) Việc trao đổi đượcthực hiện trực tiếp thông qua các cuộc họp (có thể một lần hoặc nhiều lần, tùy từngtheo mức độ sai trái của văn bản và khả năng thống nhất của các cơ quan, đơn vị cóliên quan) Thành phần dự họp gồm: đại diện cơ quan kiểm tra văn bản, chuyên viênkiểm tra văn bản, cơ quan tham mưu soạn thảo văn bản và các cơ quan, đơn vị cóliên quan khác

+ Bước 4: Lãnh đạo cơ quan được giao làm đầu mối tự kiểm tra báo cáo cơ

quan có thẩm quyền kiểm tra về kết quả kiểm tra và kiến nghị xử lý văn bản có nộidung trái pháp luật

1.6.2.5 Kiến nghị xử lý nội dung trái pháp luật và/hoặc không phù hợp của văn bản:

Sau khi thống nhất được những nội dung trái pháp luật và/hoặc không phù

hợp, tuỳ theo mức độ trái pháp luật và/hoặc không phù hợp văn bản có thể được đề xuất xử lý theo một trong các hình thức sau:

- Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp

nếu tiếp tục thực hiện, nội dung sai trái của văn bản có thể gây hậu quả nghiêmtrọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp phápcủa công dân, trong khi đó các nội dung khác vẫn phát huy tác dụng tốt mà chưa cóđiều kiện sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ kịp thời;

- Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp nội

dung đó trái với nội dung của văn bản mới ban hành là cơ sở pháp lý của văn bảnđược kiểm tra mà không thuộc trường hợp cần đề xuất sửa đổi;

- Huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp một

phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hìnhthức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với pháp luật ngay từ thời điểmban hành Việc đề xuất hình thức huỷ bỏ cũng được áp dụng đối với các văn bản cóchứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quyphạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quyphạm pháp luật ban hành

Đính chính văn bản Trong quá trình kiểm tra phát hiện văn bản chỉ sai về

căn cứ pháp lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bảnphù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chínhđối với những sai sót đó

Hình thức xử lý văn bản có chứa quy phạm pháp luật ban hành không đúnghình thức, thẩm quyền được thực hiện theo đúng khoản 3 Điều 26 Nghị định số 40

Cụ thể là: