Kiểm tra căn cứ pháp lý ban hành văn bản QPPL.
Trước hết, người kiểm tra phải xem xét về căn cứ pháp lý của văn bản QPPL được kiểm tra. Căn cứ pháp lý để đối chiếu, xem xét xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn, đang có hiệu lực hoặc mới được ban hành tại thời điểm tiến hành hoạt động kiểm tra, bao gồm: văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan ban hành văn bản đó; văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản.
Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL.
Cơ quan kiểm tra tiến hành xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm đúng tên loại văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định và có nội dung phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL đó.
Kiểm tra tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL.
quy định, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải bảo đảm nội dung phù hợp với Hiến pháp, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (cả chiều dọc và chiều ngang) và Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Ví dụ: Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải có nội dung phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, của HĐND, UBND cấp tỉnh và nghị quyết của HĐND cùng cấp. Nếu văn bản này có nội dung liên quan đến điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập thì còn phải phù hợp với điều ước quốc tế đó.
Kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật. Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản. Theo quy định của Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ ban hành ngày 06-5-2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL.
Kiểm tra về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đối với văn bản QPPL do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố công khai văn bản phải tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/3/2009 chi tiết hóa và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Đối với văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
Đối với kiểm tra văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước, ngoài năm tiêu chí chung trên đây, văn bản này còn phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xác định độ mật của văn bản (Điều 6 Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg ngày 16/3/2009).
Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính sách của Đảng cộng sản. Khi kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan kiểm tra phải xem xét sự
phù hợp của nội dung văn bản QPPL với chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng bảo đảm yêu cầu về chính trị của văn bản QPPL đó.
Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với thực tiễn. Đối tượng điều chỉnh của những văn bản QPPL là các quan hệ xã hội luôn vận động theo khuynh hướng và quy luật nhất định. Vì vậy, nội dung của văn bản QPPL dễ trở nên lạc hậu, không còn phù hợp là điều tất yếu xảy ra. Do đó, khi kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan kiểm tra cần xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung văn bản với thực tiễn để đảm bảo tính khả thi của văn bản đó khi được triển khai trên thực tế.
1.5.6. Thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc kiểm tra văn bản
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ kiểm tra các văn bản có quy định liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.
Người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thực hiện việc kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Người đứng đầu tổ chức pháp chế cơ quan thuộc Chính phủ phối hợp với tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc kiểm tra theo thẩm quyền các văn bản thuộc lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ.
2. Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định tại khoản 1 Điều này và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra:
a) Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ đó hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước;
b) Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ trong thông tư liên tịch
giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;
c) Nghị quyết do Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước.
Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
3. Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ thực hiện thẩm quyền kiểm tra theo quy định tại khoản 1 Điều này và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra:
a) Thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;
b) Các văn bản khác khi được Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ giao. 4. Trường hợp có tranh chấp thẩm quyền kiểm tra thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định.
1.6. Quy trình kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật 1.6.1 Khái quát chung về quy trình kiểm tra VBQPPL
1.6.1.1 Khái niệm
Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là tổng thể các bước được tiến hành theo một trình tự xác định và thống nhất, được xây dựng trên cơ sở tổng kết thực tiễn quá trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và được đảm bảo thực hiện bởi cơ quan, chủ thể thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.
1.6.1.2 Yêu cầu chung của quy trình kiểm tra VBQPPL
Khi thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản đòi hỏi chủ thể kiểm tra phải tuân thủ đúng quy trình theo tuần tự các bước đã xây dựng sẵn.
Không được tự ý, làm tắt, bỏ qua việc thực hiện một bước nào trong quá trình vì nó sẽ gián tiếp ảnh hưởng đến chất lượng của công tác kiểm tra văn bản.
Báo cáo cho lãnh đạo cấp trên, người có thẩm quyền nếu thấy có thiếu sót, khó khăn trong việc kiểm tra văn bản theo quy trình.
1.6.2. Quy trình tự kiểm tra văn bản
1.6.2.1. Gửi văn bản kiểm tra
Văn bản quy phạm pháp luật sau khi được cơ quan, người có thẩm quyền ký ban hành, khi phát hành văn bản, cơ quan, đơn vị làm nhiệm vụ phát hành (Văn phòng) đồng thời phải gửi văn bản cho cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra để cơ quan này thực hiện việc tự kiểm tra. Đối với văn bản liên tịch không chủ trì soạn thảo và phát hành nhưng là một bên ký, thì khi nhận được văn bản, Văn phòng (Bộ, cơ quan ngang Bộ) có trách nhiệm sao gửi đơn vị được phân công làm đầu mối để tự kiểm tra.
Trường hợp các cơ quan, đơn vị nhận được yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc cơ quan thông tin đại chúng về những văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành nhưng không được ban hành bằng hình thức thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, cơ quan thuộc Chính phủ được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện ban hành (bao gồm cả văn bản có thể thức và nội dung như trên được ký thừa lệnh) thì cơ quan, đơn vị có trách nhiệm phải gửi ngay cho cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra.
1.6.2.2 Nhận văn bản tự kiểm tra
Cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra phải vào "Sổ văn bản đến" (cần phân biệt rõ Sổ này với Sổ công văn đến của cơ quan kiểm tra) để theo dõi việc gửi và nhận văn bản tự kiểm tra. Mục đích của việc vào sổ là để cơ quan làm đầu mối tự kiểm tra có thể theo dõi, kiểm tra được số văn bản mà cơ quan có thẩm quyền đã phát hành đã được tự kiểm tra, đồng thời cũng theo dõi được thời gian kiểm tra đối với văn bản đó.
Khi nhận được văn bản, lãnh đạo cơ quan, đơn vị được giao làm đầu mối tự kiểm tra phân công chuyên viên chuyên trách thực hiện. Tùy từng trường hợp, việc tự kiểm tra văn bản có thể do chuyên viên chuyên trách trực tiếp thực hiện hoặc giao cho cộng tác viên trên cơ sở ý kiến đề xuất của chuyên viên chuyên trách và sự đồng ý của lãnh đạo cơ quan, đơn vị thực hiện tự kiểm tra.
Ở đây cần lưu ý, dù được thực hiện theo phương án nào thì chuyên viên chuyên trách vẫn là người chịu trách nhiệm theo dõi toàn bộ về các vấn đề liên quan đến văn bản này trong quá trình kiểm tra, từ khâu giao văn bản đến kết quả xử lý cuối cùng, như: thời gian hoàn thành tự kiểm tra, kết quả và chất lượng thực hiện tự kiểm tra, tổ chức các cuộc họp (trong trường hợp phát hiện văn bản tự kiểm tra có nội dung trái pháp luật hoặc không đáp ứng được yêu cầu quản lý), theo dõi quá trình và kết quả xử lý văn bản...
1.6.2.4 Thực hiện tự kiểm tra
Quá trình tự kiểm tra do người kiểm tra (chuyên viên hoặc cộng tác viên) thực hiện trên cơ sở đối chiếu tỉ mỉ, cẩn trọng từng nội dung văn bản được kiểm tra với văn bản làm cơ sở pháp lý về từng nội dung kiểm tra được quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 40); Điều 3 Thông tư số 20 ngày 30/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (Thông tư số 20).
Văn bản làm cơ sở pháp lý để đối chiếu xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua tại thời điểm tự kiểm tra theo quy định tại Chương IX “Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản quy phạm pháp luật” của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Chương V “Hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân” của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.
Đối với các văn bản do các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành, thì thủ tục xây dựng, ban hành, đăng Công báo và đưa tin hoặc công bố phải tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND và Nghị định số 91/2007/NĐ-CP ngày 06/9/2006 hướng dẫn thi hành luật này. Các nội dung nêu trên sẽ kiểm tra khi phát hiện văn bản được kiểm tra có nội dung trái pháp luật, để kiến nghị xử ký theo thẩm quyền.
Khi tự kiểm tra văn bản do liên tịch ban hành, cơ quan, đơn vị có trách nhiệm tự kiểm tra các nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành mình, đồng thời, phối hợp với các đơn vị hữu quan đã ký văn bản liên tịch để kiểm tra toàn bộ các nội dung của văn bản.
Sau khi kiểm tra, người kiểm tra phải ký tên vào góc trên của văn bản để xác nhận đã thực hiện việc kiểm tra và đưa tên văn bản vào danh mục văn bản đã kiểm tra (Người kiểm tra phải lập danh mục văn bản đã kiểm tra cho từng đợt kiểm tra).
Nếu không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật, người kiểm tra nộp kết quả kết luận văn bản không trái pháp luật và chuyển về bộ phận lưu trữ kết quả kiểm tra.
Nếu phát hiện nội dung trái pháp luật hoặc không hợp lý của văn bản, người kiểm tra phải tiến hành các bước sau đây:
+ Bước 1: Lập Phiếu kiểm tra văn bản.
Phiếu kiểm tra văn bản là báo cáo tóm tắt của người kiểm tra về kết quả kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Phiếu này bao gồm các nội dung: tên người kiểm tra văn bản; tên văn bản được kiểm tra và văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra; nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra và/hoặc nội dung không hợp lý của văn bản; ý kiến nhận xét của người kiểm tra về nội dung trái pháp luật và/hoặc về nội dung không hợp lý của văn bản kiểm tra; đề xuất hướng xử lý nội dung trái pháp luật hoặc không hợp lý (đình chỉ việc thi hành, huỷ hỏ hoặc bãi bỏ
một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản hoặc đính chính văn bản); các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành, thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra và đề xuất việc xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, người tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, trình, thông qua, ký, ban hành văn bản trái pháp luật (Phiếu Kiểm tra được lập theo Mẫu quy định tại Thông tư số 20).
+ Bước 2: Sau khi lập Phiếu kiểm tra, người kiểm tra phải lập và hoàn thiện
Hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật trình Lãnh đạo cơ quan được giao làm đầu mối tự kiểm tra.
Hồ sơ văn bản có nội dung trái pháp luật gồm: Văn bản được kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý để kiểm tra, Phiếu kiểm tra văn bản và các tài liêu có liên quan.
+ Bước 3: Lãnh đạo cơ quan được giao làm đầu mối tự kiểm tra có trách nhiệm xem xét nội dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mưu, trình văn bản, đồng thời phối hợp tổ chức họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, đơn vị đã tham mưu, chủ trì soạn thảo, trình văn bản, thống nhất những nội dung trái pháp luật hoặc không còn phù hợp, các biện pháp xử lý và chuẩn bị dự thảo văn bản xử lý, báo cáo với cơ quan, người đã ban hành văn bản để kịp thời xử lý theo thẩm quyền (đối với văn bản liên tịch, thì việc trao đổi, thảo luận và kiến nghị xử lý cũng phải có sự phối hợp với các cơ quan đã ký văn bản liên tịch). Việc trao đổi được thực hiện trực tiếp thông qua các cuộc họp (có thể một lần hoặc nhiều lần, tùy từng theo mức độ sai trái của văn bản và khả năng thống nhất của các cơ quan, đơn vị có liên quan). Thành phần dự họp gồm: đại diện cơ quan kiểm tra văn bản, chuyên viên kiểm tra văn bản, cơ quan tham mưu soạn thảo văn bản và các cơ quan, đơn vị