Tăng cường vai trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện cẩm xuyên, tỉnh hà tĩnh giai đoạn hiện nay

Tuy nhiên nội dung quản lý nhà nước về đất đai trong điều kiện pháttriển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới, trong phạm vi mộthuyện cụ thể như Cẩm Xuyên, Hà Tĩnh, cũng c

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

-VÕ TÁ NHÂN

TĂNG CƯỜNG VAI TRÒ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

TRONG CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG Ở HUYỆN CẨM XUYÊN, TỈNH HÀ TĨNH

GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Chuyên ngành: Chính trị học

Mã số: 60.31.02.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC CHÍNH TRỊ

Người hướng dẫn khoa học: TS Đinh Trung Thành

Nghệ An, 2014

LỜI CẢM ƠN

Xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu, Ban Chủ nhiệm khoa, Hộiđồng Khoa học và Đào tạo, quý thầy giáo, cô giáo khoa Giáo dục Chính trị,Phòng Đào tạo Sau đại học trường Đại học Vinh đã tận tình giảng dạy và giúp

đỡ em trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu

Đặc biệt, em xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất đến người

hướng dẫn khoa học - Thầy giáo - TS Đinh Trung Thành, người đã tận tình

giúp đỡ, hướng dẫn và chỉ bảo tận tình cho em trong quá trình thực hiện luậnvăn

Xin trân trọng cảm ơn các đồng chí lãnh đạo, chuyên viên các phòngban thuộc UBND huyện Cẩm Xuyên, các bạn đồng nghiệp đã tận tình giúp

đỡ, tạo điều kiện để tôi hoàn thành việc học tập, thu thập và xử lý thông tinphục vụ quá trình nghiên cứu

Mặc dù đã cố gắng hết mình, nhưng chắc chắn luận văn không saotránh khỏi những thiếu sót, tác giả rất mong nhận được sự thông cảm, đónggóp ý kiến của các nhà khoa học, của quý thầy giáo, cô giáo và các bạn đồngnghiệp

Xin chân thành cảm ơn!

Nghệ An, tháng 10 năm 2014

MỤC LỤC

LỜI CẢM ƠN 2

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 5

A MỞ ĐẦU 6

B NỘI DUNG 13

Chương 113 LÝ LUẬN CHUNG VỀ VAI TRÒ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 13

1.1 Chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 13

1.2 Tăng cường vai trò của chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng là một yêu cầu khách quan trong bối cảnh hiện nay 19

1.3 Quy trình bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng 29

1.4 Tăng cường vai trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng là một tất yếu khách quan trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh trật tự của địa phương 40

Kết luận chương 1 51

Chương 2 THỰC TRẠNG VAI TRÒ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ VÀ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG Ở HUYỆN CẨM XUYÊN, TỈNH HÀ TĨNH 53

2.1 Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của huyện Cẩm Xuyên .53 2.2 Vai trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh thời gian qua.56 2.3 Những vấn đề đặt ra từ việc thực thi vai trò của chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh 69

Kết luận chương 2 83

Chương 3 MỘT SỐ ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG VAI TRÒ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ VÀ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG Ở

HUYỆN CẨM XUYÊN, TỈNH HÀ TĨNH 84

3.1 Một số định hướng trong việc tăng cường vai trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh 84

3.2 Một số giải pháp nhằm tăng cường vai trò chính quyền địa phương nhằm đẩy nhanh công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư GPMB ở huyện Cẫm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh hiện nay 92

Kết luận chương 3 99

KẾT LUẬN 101

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 103

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay được Hiến phápnăm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định tại chương IX là “HỘIĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN”, gồm 8 điều (từ Điều 118

đến Điều 125) Điều 119 quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ởđịa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân,

do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương

và cơ quan nhà nước cấp trên” Điều 123 quy định: “UBND do HĐND bầu là

cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương,chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhànước cấp trên và Nghị quyết của HĐND”

Thực tiễn cho thấy rằng cấp ủy Đảng, chính quyền địa phương có vaitrò đặc biệt quan trọng trong việc cụ thể hóa chủ trương, chính sách của Đảng,pháp luật của Nhà nước đến tận người dân và đa số chính quyền địa phương

đã phát huy tốt lợi thế, thực hiện phát triển kinh tế xã hội, đời sống nhân dân

ổn định, bộ mặt của các địa phương trong cả nước ngày một khởi sắc

Đất nước ta đang trong giai đoạn hội nhập và phát triển, quá trình côngnghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước đang chuyển biến rất nhanh; cùng với đó

là việc đô thị hóa cũng đang diễn ra ở khắp các tỉnh, thành trên toàn quốc.Bên cạnh khuôn mặt mới của đô thị với những công trình tầm vóc, những khucông nghiệp rộng lớn là hình ảnh những người dân mất đất, mất nhà hy sinhcuộc sống ổn định vốn có của bản thân và gia đình vì sự nghiệp phát triểnchung của đất nước, của đô thị Việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặtbằng thời gian qua đã có những chuyển biến tích cực về mặt chính sách Tuynhiên, những bất cập vẫn chưa được giải quyết triệt để; tỷ lệ hộ nghèo sau khigiải phóng mặt bằng ở một số địa phương có xu hướng tăng lên, việc ngườidân chưa được bồi thường thoả đáng vẫn đang khiếu kiện kéo dài làm họ mấttập trung ổn định cuộc sống, gây mất ổn định chính trị, xã hội và dẫn đến tệnạn tại các khu vực giải toả có xu hướng tăng theo

Trong những năm qua, bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước và huyđộng các nguồn lực xã hội, huyện Cẩm Xuyên đã đầu tư xây dựng, giải phóngmặt bằng nhiều công trình có tính chiến lược trên địa bàn huyện đã góp phầnquan trọng vào sự phát triển, ổn định chính trị, xã hội của huyện Đạt được kết

quả đó là nhờ sự chỉ đạo quyết liệt của các cấp ủy đảng, sự phối hợp đồng bộgiữa chính quyền, mặt trận và các đoàn thể trong việc tuyên truyền vận độngnhân dân thực hiện công tác GPMB, đảm bảo tiến độ cho các nhà thầu thicông.

Công tác giải phóng mặt bằng là lĩnh vực rất nhạy cảm, với nhiều tìnhhuống phức tạp, liên quan đến nhiều người và trong thực tế đã xẩy ra những

“điểm nóng” trong quá trình thực hiện Do đó cấp ủy, chính quyền, mặt trận

và đoàn thể các cấp cần phải thực hiện đầy đủ, đồng bộ các nhiệm vụ, giảipháp để làm tốt công tác giải phóng mặt bằng, tạo lập được sự đồng thuậntrong các tầng lớp nhân dân, đảm bảo tật tự an toàn xã hội, góp phần đẩynhanh tiến độ các công trình, dự án quan trọng, đáp ứng yêu cầu của sựnghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Trước thực trạng đó, đặt ra vấn đề khách quan là chính quyền địaphương phải tự đổi mới và hoàn thiện mình như thế nào? Điều tiết, quản lý vàthực hiện những nội dung, giải pháp nào để phát huy vai trò, hiệu lực, hiệuquả của mình là những vấn đề cần được nghiên cứu kỹ lưỡng

Vì những lý do trên, tác giả lựa chọn vấn đề “Tăng cường vai trò chínhquyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóngmặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên giai đoạn hiện nay” làm luận văn Thạc sĩChính trị học

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Đất đai là nguồn Tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sảnxuất không thể thay thế được trong sản xuất nông lâm nghiệp, là mặt bằng đểtriển khai các công trình, dự án trong quá trình phát triển kinh tế… Luật đấtđai năm 1987 được ban hành trong hoàn cảnh công cuộc đổi mới toàn diện ởnước ta tiến hành từ năm 1986 đó đạt được những thành tựu ban đầu, trong đónổi bật là những thành tựu về kinh tế Nội dung quản lý nhà nước về đất đai

trong nền KTTT định hướng XHCN đó được nghiên cứu khá toàn diện vàrộng rãi Tuy nhiên nội dung quản lý nhà nước về đất đai trong điều kiện pháttriển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới, trong phạm vi mộthuyện cụ thể như Cẩm Xuyên, Hà Tĩnh, cũng chưa có nhiều công trình nghiêncứu một cách hệ thống và toàn diện.

Ở giác độ nghiên cứu lý luận về quan hệ sở hữu đất đai trong thời kỳquá độ lên CNXH, trong điều kiện nền KTTT đó có nhiều công trình nghiêncứu quan trọng công phu của các Bộ, các Viện nghiên cứu, các nhà khoa họcnhư:

Đề tài nghiên cứu “Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sáchđất đai và sử dụng hợp lý quỹ đất đai” - năm 2000, của Tổng cục Địa chính vàViện nghiên cứu Địa chính, do TS.Chu Văn Thỉnh là chủ nhiệm đề tài;

Đề tài khoa học cấp nhà nước về “Thực trạng vấn đề sở hữu và phươnghướng giải quyết ở nước ta hiện nay” - năm 2005, do PGS.TS Nguyễn VănThạo là chủ nhiệm đề tài;

Đề tài: “Lý luận địa tô và vận dụng để giải quyết một số vấn đề về đấtđai ở Việt Nam” - năm 2005, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ thuộc Bộ Tàichính do Hà Quý Tình là chủ nhiệm… Nhìn chung các nghiên cứu đã đề cậpđến nội dung sở hữu toàn dân về đất đai gắn với nền KTTT ở nước ta, vớimục tiêu tìm hiểu cơ sở khoa học, tham mưu cho Nhà nước ban hành cácchính sách đất đai ở nước ta trong giai đoạn hiện nay Tuy nhiên về lý luận,các nghiên cứu trên cũng còn có những quan điểm chưa thống nhất như: cómột số đề xuất cần xem xét để quy định có nhiều hình thức sở hữu về đất đai,khi nước ta là thành viên đầy đủ của WTO Nền KTTT tự nó đòi hỏi cácchính sách về quản lý đất đai của Nhà nước phải phù hợp các quy luật của thịtrường, nhằm thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế đất nước; có đề xuất nên cóhai hình thức sở hữu đất đai cơ bản ở nước ta là sở hữu nhà nước và sở hữu tưnhân, vì quan hệ sở hữu đất đai này đang chiếm ưu thế trên thế giới và nước

ta không nên là một ngoại lệ, khi xác định phát triển nền KTTT có vai trò chủ

đạo của kinh tế nhà nước ở nước ta hiện nay… Quan điểm được thừa nhậnhiện nay, được quy định thành luật là hình thức sở hữu toàn dân về đất đai,nhưng theo xu hướng mở rộng quyền sử dụng của người sử dụng đất đai tiệmcận với quyền sở hữu.

Về nội dung đất đai với tính chất là nguồn lực quan trọng của quá trìnhcông nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước, trong điều kiện nền KTTT, cũng đãđược nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu như:

Công trình nghiên cứu của GS.TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tếQuốc dân); GS.TS Nguyễn Đình Hương (ĐH Kinh tế Quốc dân); GS.TSKH

Lê Du Phong (ĐH Kinh tế Quốc dân)… Trong đó có loạt bài nghiên cứu khásâu nội dung này của TS.Nguyễn Dũng Tiến (Viện nghiên cứu Địa chính) -

Ví dụ: Bài báo “Công tác địa chính - nhà đất một thời bất cập với thị trườngBĐS”, năm 2006 hoặc bài: “Quan hệ sử dụng hợp lý đất đai khu vực nôngthôn, một biện pháp vừa có tính trước mắt, vừa có tính lâu dài nhằm xoá đóigiảm nghèo và phát triển bền vững ở Việt Nam”, năm 2005… Các nghiêncứu này chủ yếu đề cập đến nội dung phân bổ đất đai cho các ngành kinh tế

và quản lý đất đai sao cho có hiệu quả; trong điều kiện nền kinh tế nước tađang phát triển, đất đai là nguồn tài nguyên lớn nhất cần được khai thác mộtcách hiệu quả để phục vụ công cuộc phát triển kinh tế của đất nước

Trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tốc độ đô thị hoá mạnh,phát sinh mâu thuẫn về quyền lợi giữa người sử dụng đất bị thu hồi đất vớiquyền lợi của Nhà nước trong các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồiđất Đã có nhiều công trình nghiên cứu của nhiều nhà khoa học và nhà quản

lý về xây dựng chính sách đất đai trong quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai ởnước ta, nhằm góp ý kiến với Nhà nước xây dựng chính sách bồi thường đảmbảo công bằng xã hội, tạo điều kiện thu hút đầu tư trong nước và nước ngoàinhư:

“Một số ý kiến nhằm khắc phục sự trầm lắng của thị trường Bất độngsản giai đoạn hiện nay”, năm 2006 của GS.TS Tô Xuân Dân (Viện nghiên cứuphát triển kinh tế xã hội);

Báo cáo tham luận với tiêu đề: “Một số vấn đề lý luận về thị trường Bấtđộng sản” - Hội thảo khoa học “Nghiên cứu thị trường Bất động sản ở ViệtNam”, năm 2001 của PGS.TS Vũ Văn Phúc (Học viện Chính trị Quốc gia HồChí Minh);

“Một số suy nghĩ về giá cả ruộng đất và việc đền bù giải phóng mặtbằng trong quy hoạch xây dựng” - Tạp chí Kinh tế và Phát triển, số tháng 9năm 2001 của GS.TS Phạm Quang Phan (ĐH Kinh tế Quốc dân);

Về nội dung quản lý nhà nước về đất đai trong thị trường bất động sản,cũng đã được nhiều nhà khoa học, nhiều tổ chức quan tâm nghiên cứu và đạtđược nhiều thành tựu quan trọng Viện Nghiên cứu Địa chính thuộc Bộ Tàinguyên và Môi trường đã tổ chức hai cuộc hội thảo lớn ở thành phố Hà Nội

và thành phố Hồ Chí Minh vào năm 2006 với tiêu đề: “Địa chính với thịtrường bất động sản, lý luận và thực tiễn ở Việt Nam” Đã có nhiều ý kiếntham gia với Nhà nước nhằm bĩnh ổn giá đất và phát triển thị trường bất độngsản ở nước ta, như:

Các nghiên cứu của TS Phạm Sỹ Liêm (Hội xây dựng Việt Nam); GS.TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tế Quốc dân); PGS.TS Nguyễn Đình Kháng(Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh)… trong đó có đề tài nghiên cứucấp Bộ do TS Trần Kim Chung là chủ nhiệm với tiêu đề: “Môi trường đầu tưbất động sản ở Việt Nam - Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” - năm

2006, đề cập khá toàn diện Vì vậy luận văn tiếp cận vấn đề ''Tăng cường vai trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định

cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên giai đoạn hiện nay” dưới góc

độ khoa học chính trị không trùng lặp với các công trình khoa học đã đượccông bố

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích

Nghiên cứu những vấn đề lý luận về vai trò của chính quyền địaphương, đề xuất phương hướng và các giải pháp nâng cao vai trò chính quyềnđịa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặtbằng ở huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn hiện nay

3.2 Nhiệm vụ

- Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về vai trò chính quyền địa phương

ở Việt Nam

- Phân tích thực trạng vai trò của chính quyền địa phương trong công

tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện CẩmXuyên, tỉnh Hà Tĩnh

- Đề xuất một số định hướng, giải pháp tăng cường vai trò chính quyềnđịa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặtbằng ở huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh giai đoạn hiện nay

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

4.1 Cơ sở lý luận

Vận dụng lý luận và phương pháp luận khoa học của chủ nghĩa Mác Lênin, các quan niệm, cách nhìn nhận về chính quyền địa phương, vai trò củachính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao; một số lýthuyết của khoa học kinh tế và khoa học chính trị hiện đại cũng như một sốkinh nghiệm thực tiễn để lý giải những vấn đề thực tiễn đặt ra

-4.2 Phương pháp nghiên cứu

Phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩaMác - Lênin

Quan điểm, lý luận của Đảng và Nhà nước về vai trò của chính quyềnđịa phương

Bên cạnh đó, còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Phươngpháp phân tích, đánh giá, tổng hợp, so sách, dẫn chiếu để luận giải, chứngminh cho các nhận xét đánh giá

5 Phạm vi và giới hạn nghiên cứu

Vai trò của chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ

và tái định cư giải phóng mặt bằng

Việc thực thi vai trò của chính quyền địa phương trong công tác bồithường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng ở huyện Cẩm Xuyên từ

2005 đến nay

6 Đóng góp của luận văn

Góp phần làm rõ thêm cơ sở lý luận về vai trò của chính quyền địaphương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng

ở nước ta hiện nay

Các giải pháp mà luận văn đề xuất góp phần cung cấp thêm luận cứ,luận chứng cho công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặtbằng của chính quyền huyện Cẩm Xuyên, tỉnh Hà Tĩnh hiện nay

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dungluận văn được kết cấu thành 3 chương

B NỘI DUNG Chương 1

LÝ LUẬN CHUNG VỀ VAI TRÒ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG CÔNG TÁC BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ

TÁI ĐỊNH CƯ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG

1.1 Chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013

1.1.1 Nội dung chính quyền địa phương trong Hiến pháp

Việc ban hành Hiến pháp (sửa đổi), gọi là Hiến pháp năm 2013 quyđịnh về chính quyền địa phương tại Chương IX có 7 điều, từ điều 110 đếnđiều 116 Hiến pháp năm 2013 kế thừa Hiến pháp năm 1992, có sửa đổi, bổsung, phát triển một số quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND vàUBND, đáp ứng yêu cầu đổi mới của đất nước ta trong tình hình mới

Chương IX - Chính quyền địa phương là một trong những nội dungnhận được sự quan tâm lớn của nhân dân cả nước, đồng thời cũng là Chươngnhận được nhiều ý kiến góp ý nhất của các tầng lớp nhân dân, các cơ quan, tổchức trong quá trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp Chương chính quyền địaphương đã đánh dấu những thay đổi lớn của Hiến pháp năm 2013 so với Hiếnpháp năm 1992, đã làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan công quyền ởđịa phương trong mối quan hệ với Trung ương, thể hiện tính gắn kết, mốiquan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chính thể của chính quyền địaphương; đồng thời, cũng quy định một cách tổng quát về phân chia đơn vịhành chính

Trên thực tế, thuật ngữ “chính quyền địa phương” đã được sử dụngtương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản phápluật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát biểucủa lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta ở Trung ương và địa phương Hiến phápnăm 2013 đã đổi tên gọi từ HĐND và UBND (trong Hiến pháp năm 1992)thành chính quyền địa phương Đây là sự thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sửlập hiến cũng như các văn bản khác của Đảng và Nhà nước ta Mặt khác, từthực tiễn hoạt động của hai cơ quan này cho thấy: HĐND và UBND mặc dù

là hai cơ quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạtđộng trên cùng một địa bàn, một cấp hành chính Do đó, hai cơ quan này cómối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Cũng

vì thế, việc đổi tên này không phải là hình thức, mà nó đặt ra yêu cầu phải đổimới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạncủa chính quyền địa phương theo hướng: Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơngiữa HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơncho chính quyền địa phương; khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địaphương trong hệ thống hành chính thống nhất của đất nước.

Hiến pháp năm 2013 kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về cácđơn vị hành chính nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấutrúc hành chính ở nước ta; đồng thời, bổ sung quy định về đơn vị hành chính -kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã thuộcthành phố trực thuộc Trung ương Theo đó, nước chia thành tỉnh, thành phốtrực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh;thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vịhành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phốthuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường; đơn vị hànhchính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập (Điều 110) Bổ sung quy định

“Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chínhphải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”(khoản 2 Điều 110) Từ các quy định trên, có thể nhận thấy một số điểm mớinhư sau:

Thứ nhất, Hiến pháp đã sử dụng thuật ngữ “đơn vị hành chính tương

đương” với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương Đây

là ý tưởng mới trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đông đảo đại biểu Quốc hội vànhân dân, mở ra khả năng cho việc thành lập các đơn vị hành chính mới nhằmtăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhucầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội Với cách quy định

mở về đơn vị hành chính, Hiến pháp mới đã tạo điều kiện việc đưa ra tên gọimới cho đơn vị hành chính trong thành phố trực thuộc Trung ương, ví dụ như

“thành phố” trong “thành phố trực thuộc Trung ương” Theo đó, cách quy

định về đơn vị hành chính “thành phố trong thành phố” sẽ không bị xem là vihiến trong các văn bản pháp luật sau này

Thứ hai, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định “Đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập” Thực chất, vấn đề này cũng

đã được đề cập trong Hiến pháp năm 1992 Đây là quy định được bổ sungtrên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức(nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm đáp ứng nhucầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địaphương như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang hay huyện Vân Đồn tỉnhQuảng Ninh

Thứ ba, tại Điều 110 Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định: “Việc

thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy

ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định” Thực tiễncho thấy, việc chia tách, sát nhập đơn vị hành chính lãnh thổ của nước tatrong thời gian qua ở các cấp diễn ra rất phổ biến nên đã có lúc dẫn đến hoặclàm tăng đầu mối đơn vị hành chính và làm tăng tổ chức bộ máy, biên chếcông chức và tài chính công hoặc hao tổn rất nhiều chi phí quốc gia để làmviệc này dẫn đến suy giảm hiệu quả quản lý Nhà nước nói chung và cải cáchhành chính hiện nay Để tránh tình trạng nhập, tách, chia, điều chỉnh địa giớihành chính một cách dễ dãi, thiếu căn cứ, tiêu chí minh bạch, công khai, đặcbiệt là thiếu sự tham gia ý kiến có tính quyết định của nhân dân đã diễn ratrong thực tế vừa qua ở nước ta, Hiến pháp năm 2013 đã quy định việc thànhlập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính phải lấy ý kiến nhândân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định Có thể nói, việc hiếnđịnh rõ hơn về thẩm quyền, tiêu chí, điều kiện, thủ tục thành lập mới, sátnhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính của Hiến pháp mới góp phần bảođảm tính ổn định của các đơn vị hành chính hiện nay Đồng thời, quy địnhnày cũng nhằm bảo đảm thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân quyđịnh tại Điều 6 Hiến pháp năm 2013 Bên cạnh đó, quy định mới này cũng đặt

ra nhiệm vụ cho Chính phủ phải gấp rút nghiên cứu và soạn thảo các quy định

ở tầm luật để trình Quốc hội ban hành về trình tự, thủ tục thành lập, giải thể,nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính trong đó nhất thiết phải cóviệc lấy ý kiến nhân dân địa phương

1.1.2 Tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính

Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992, “Việc thành lập HĐND vàUBND ở các đơn vị hành chính do luật định” Thực tế, các đạo Luật tổ chứcHĐND và UBND (năm 1994 và 2003) đều quy định: Mọi đơn vị hành chínhđều tổ chức HĐND và UBND Mô hình tổ chức này đã gây nên sự cồng kềnh,trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ giữa HĐND và UBND các cấp, không có

sự phân biệt giữa mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn, đôthị và hải đảo Hiến pháp năm 2013 quy định như sau: Chính quyền địaphương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủnghĩa Việt Nam; cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được

tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt do luật định (Điều 111)

-Với quy định trên, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền Tuynhiên, cần phải hiểu rõ rằng: Không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chínhquyền địa phương được tổ chức giống nhau

Với khái niệm này, cho phép chúng ta phân biệt rõ giữa cách phân chiađơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức quản lý ở từng đơn vị hànhchính Không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền Cấp chínhquyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vịhành chính - kinh tế đặc biệt Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền

ở đó bao gồm HĐND và UBND; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyềnthì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụcông tại địa bàn Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm

“cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND”, cấp chính quyền có ở

những đơn vị hành chính nào sẽ do luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn,

đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”

Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra những khả năng để luật quyđịnh và khắc phục những bất cập trong tổ chức chính quyền địa phương theoHiến pháp năm 1992, đồng thời, đổi mới một bước quan trọng tổ chức chínhquyền địa phương

1.1.3 Về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương

Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về vai trò, chứcnăng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà nội dung này được thể hiệnthông qua các quy định về thẩm quyền của HĐNDvà UBND Hiến pháp năm

2013 đã thay đổi cách tiếp cận khi bổ sung một điều mới (Điều 112) quy định vềvai trò, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương Cụ thể như sau:

Thứ nhất, khoản 1 của Điều 112 khẳng định rõ chính quyền địa phương

có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảmviệc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề củađịa phương do luật định

Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầucủa chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, phápluật tại địa phương Đồng thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm

vụ xuất phát từ tính đặc thù của địa phương Đây là quy định thể hiện nhiệm

vụ có tính tự quản cao của chính quyền địa phương, nhằm phát huy lợi thếcủa mỗi địa phương trên thực tế

Thứ hai, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của

chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữacác cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chínhquyền địa phương” Có thể nói, đây là một định hướng quan trọng trong việcthiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chínhquyền Trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau)

trong thời gian tới Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấpchính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định tráchnhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyềncũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả.

Thứ ba, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính

quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhànước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” Trên thực tếrất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương thực hiện,nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công việc,

do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương Quy định tại khoản 3 Điều 112của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều khó khăn của các địaphương hiện nay

- Quy định về Hội đồng nhân dân: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa

các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm 1992 Theo đó, khoản 1 Điều

113 tiếp tục quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương,đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương,

do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương

và cơ quan Nhà nước cấp trên” Khoản 2 Điều 113 quy định rõ chức năng vànhiệm vụ của HĐND địa phương HĐND thực hiện hai loại chức năng là

“quyết định” và “giám sát”:

HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;

HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương vàviệc thực hiện Nghị quyết của HĐND

Như vậy, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thựchiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sáchnày Trong khi đó, đối với các công vụ của Trung ương giao cho chính quyềnđịa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai côngviệc này Cách quy định như trên là phù hợp với những điểm mới trong quyđịnh tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương

- Quy định về Ủy ban nhân dân: Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa

các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992 theo hướng: Ở cấp chínhquyền nào có HĐND thì UBND ở nơi ấy phải do HĐND bầu ra và được xácđịnh là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính Nhà nước ở địaphương” Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013, “UBND ởcấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hànhcủa HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệmtrước HĐND và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên.” Tuy nhiên, quy định

về UBND trong Hiến pháp mới cũng thể hiện sự đổi mới theo hướng: Ởnhững đơn vị hành chính không được xác định là một cấp chính quyền địaphương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được thành lập như thế nào

là do luật định Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, khoản 2 Điều 114 tiếptục quy định “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địaphương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND”, đồng thời, có bổ sungnhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan Nhà nước cấp trên giao.”

1.2 Tăng cường vai trò của chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng là một yêu cầu khách quan trong bối cảnh hiện nay

1.2.1 Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai và cơ quản quản lý đất đai

Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 thì đất đai thuộc sởhữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Nhà nước thực hiện quyềnđịnh đoạt đối với đất đai như sau:

- Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệtquy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất (sau đây gọi chung là quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất);

- Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất;

- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mụcđích sử dụng đất;

- Định giá đất

Qua đó Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đaithông qua các chính sách tài chính về đất đai như sau: Thu tiền sử dụng đất,tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụngđất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sửdụng đất mang lại

Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hìnhthức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang

sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Điều 688 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định căn cứ xác lập quyền sửdụng đất như sau:

- Đất đai thuộc hình thức sở hữu Nhà nước, do Chính phủ thống nhấtquản lý;

- Quyền sử dụng đất của cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình, chủ thể khácđược xác lập do Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sửdụng đất;

- Quyền sử dụng đất của cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình, chủ thể kháccũng được xác lập do được người khác chuyển quyền sử dụng đất phù hợpvới quy định của Bộ luật này và pháp luật về đất đai

Ngày 28-11-2013, Quốc hội nước ta đã thông qua Hiến pháp mới Điều

53 Hiến Pháp đã khẳng định rõ: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoángsản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tàisản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhànước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Trên cơ sở Hiến pháp, ngày29-11-2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai Điều 4, Luật Đất đai quyđịnh: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu vàthống nhất quản lý Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đấttheo quy định của luật này”

Việc thể chế hóa chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong Hiếp pháp vàLuật Đất đai đã nhận được sự đồng tình, nhất trí cao trong nhân dân Tuynhiên, một vài ý kiến cho rằng sở hữu toàn dân về đất đai là một khái niệm

“mơ hồ”, “tù mù”, người dân không có thực quyền gì đối với đất đai… Ý kiếntrên dựa trên những lập luận cho rằng: Đã là chủ sở hữu thì đó phải là một chủthể, một pháp nhân cụ thể có tư cách pháp nhân, còn “toàn dân” không thể làmột khái niệm kinh tế để thực thể đó có thể sở hữu một cái gì đó; là sự đánhtráo khái niệm “sở hữu nhà nước về đất đai”

Trước hết, cần khẳng định rằng, sở hữu toàn dân về đất đai không phải

là khái niệm “mơ hồ”, “tù mù”, người dân không có thực quyền gì đối với đấtđai Bởi vì, sở hữu toàn dân về đất đai không đồng nhất với sở hữu Nhà nước

về đất đai Sở hữu toàn dân về đất đai phải được hiểu là đất đai không thuộc

sở hữu của riêng ai, toàn thể nhân dân là chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước

là đại diện chủ sở hữu và được giao nhiệm vụ thống nhất quản lý Việc quyđịnh Nhà nước ở nước ta là đại diện chủ sở hữu đất đai và thống nhất quản lýxuất phát từ bản chất của Nhà nước là nhà nước xã hội chủ nghĩa, Nhà nướccủa dân do dân và vì dân, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà nước đại diệncho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ lợi ích chungcủa toàn thể nhân dân Đồng thời, thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đaikhông làm hạn chế đến quyền của tổ chức, cá nhân sử dụng đất Vì Luật Đấtđai (Điều 166, 167) quy định người sử dụng đất có các quyền chung và cácquyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho,thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất

Việc thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta hiện naycòn tránh được những hậu quả do chế độ sở hữu tư nhân đất đai gây ra.Nghiên cứu sản xuất nông nghiệp, trực tiếp là địa tô trong nền kinh tế tư bảnchủ nghĩa, Các Mác và sau đó là V.I.Lênin đã chỉ ra tính chất vô lý của chế độ

sở hữu tư nhân về ruộng đất, nguồn gốc đẻ ra địa tô, làm cho giá cả nôngphẩm tăng, kìm hãm sự phát triển của nông nghiệp Để khắc phục tình trạng

này, V.I.Lênin đã chủ trương phải quốc hữu hoá đất đai, xóa bỏ chế độ sở hữu

tư nhân về đất đai, thay vào đó là chế độ công hữu về đất đai

Đối với nước ta, trước Cách mạng tháng Tám năm 1945, chế độ sở hữuphong kiến về đất đai mà hình thức sở hữu đặc trưng là sở hữu tư nhân về đấtđai đã kìm hãm sự phát triển nông nghiệp và dẫn đến tình cảnh đại đa số nôngdân không có ruộng đất, phải thuê lại của địa chủ, phong kiến nên bị bóc lộtđịa tô rất nặng nề Do vậy, việc xóa bỏ chế độ sở hữu phong kiến về đất đai làmột trong những mục tiêu của cách mạng nước ta do nhân dân ta tiến hànhdưới sự lãnh đạo của Đảng Ở nước ta hiện nay, thực hiện chế độ sở hữu tưnhân về đất đai, một mặt sẽ là phủ nhận thành quả cách mạng của nhân dân tagiành được trải qua quá trình đấu tranh vô cùng gian khổ với bao sự hy sinh,mất mát của các thế hệ chiến sĩ cách mạng Việt Nam; mặt khác, sẽ tạo ra tiền

đề, cơ hội dẫn đến sự xuất hiện tầng lớp địa chủ mới - giai cấp từng gây baođau khổ cho nông dân nước ta trước đây Chỉ có thực hiện chế độ sở hữu toàndân về đất đai, chúng ta mới xóa bỏ tình trạng một nhóm người dùng độcquyền sở hữu đất đai để bóc lột người sử dụng đất

Mặc dù hiện nay, nền kinh tế nước ta là nền kinh tế thị trường địnhhướng xã hội chủ nghĩa với sự tồn tại nhiều hình thức sở hữu về tư liệu sảnxuất, nhiều thành phần kinh tế, song cũng không thể thực hiện đa hình thức sởhữu về đất đai Bởi vì đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt và có hạn; là tàinguyên quốc gia vô cùng quý giá, là nguồn sống của nhân dân, là tài sản,nguồn lực to lớn của đất nước, không giống như các tư liệu sản xuất, tài sảnthông thường khác Do đó, đất đai phải thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nướcđại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy định của pháp luật thì việckhai thác, sử dụng đất đai mới bảo đảm hiệu quả cao, nhằm phục vụ đắc lựccho phát triển kinh tế - xã hội, cũng cố quốc phòng, an ninh của đất nước

Trong thời gian qua, ở nước ta nảy sinh một số tiêu cực, hạn chế trongquản lý, sử dụng đất đai, song những hạn chế, tiêu cực đó không phải do bảnchất của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai gây ra Những hạn chế, tiêu cực đó

một mặt, do sự yếu kém trong quản lý đất đai của Nhà nước ta, chính sách đấtđai thay đổi qua nhiều thời kỳ, đến nay, chủ trương, chính sách, pháp luật vềđất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; tổ chức bộ máy, nănglực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai còn không ít hạn chế, yếu kém, một bộphận còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng; mặt khác, donước ta trải qua nhiều thời kỳ, giai đoạn lịch sử khác nhau, đất đai có nguồngốc rất phức tạp Từ thực trạng đó, Luật Đất đai năm 2013 đã có những điềuchỉnh, bổ sung để việc quản lý, sử dụng đất đai chặt chẽ, hiệu quả hơn, hạnchế nảy sinh những tiêu cực, hạn chế.

Từ những vấn đề trên cho thấy, việc quy định đất đai là tài sản côngthuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lýtheo quy định của pháp luật trong Luật Đất đai năm 2013 trên cơ sở Hiếnpháp là cần thiết và đúng đắn, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh nước ta hiệnnay, bảo đảm sự thống nhất lợi ích của người dân và lợi ích quốc gia

Điều 7 Luật đất đai đã xác định rõ Nhà nước thực hiện quyền đại diệnchủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai,

trong đó quy định HĐND các cấp thực hiện quyền giám sát việc thi hành

pháp luật về đất đai tại địa phương, UBND các cấp thực hiện quyền đại diệnchủ sở hữu về đất đai và quản lý Nhà nước về đất đai tại địa phương theothẩm quyền quy định tại Luật này

1.2.2 Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng

Bồi thường

Bồi thường thiệt hại được hiểu là việc bù đắp bằng tiền hoặc bằng hiệnvật những thiệt hại về đất đai, nhà cửa, thu nhập và các tài sản khác do tácđộng trực tiếp hoặc gián tiếp của dự án Trong quá trình Nhà nước thu hồi đất,người bị thu hồi đất không chỉ bị thiệt hại về đất mà còn bị thiệt hại về các tàisản gắn liền với đất như các công trình kiến trúc, cây cối, hoa màu Vì vậy

bồi thường thiệt hại không chỉ bồi thường về đất mà còn bồi thường thiệt hại

cả về tài sản gắn liền trên đất

Bồi thường thiệt hại GPMB có thể được hiểu là việc chi trả, bù đắp,những tổn thất về đất đai, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, vật kiếntrúc, công trình hạ tầng kỹ thuật, cây cối, hoa màu, mồ mả và chi phí để ổnđịnh đời sống sản xuất, chuyển đổi nghề nghiệp cho người sử dụng đất đai, sởhữu tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốcphòng, an ninh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Hỗ trợ

Hỗ trợ là giúp đỡ nhau, giúp thêm vào Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bốtrí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới

Tái định cư

Tái định cư là việc di chuyển đến một nơi khác với nơi ở trước đây đểsinh sống và làm ăn Tái định cư bắt buộc đó là sự di chuyển không thể tráchkhỏi khi Nhà nước thu hồi hoặc trưng thu đất đai để thực hiện các dự án pháttriển

Tái định cư được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tàisản, di chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộcsống, thu nhập, cơ sở vật chất, tinh thần tại đó Như vậy, Tái định cư là hoạtđộng nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phậndân cư đã gánh chịu vì sự phát triển chung

Giải phóng mặt bằng

Giải phóng mặt bằng là quá trình thực hiện các công việc liên quan đếnviệc di dời nhà cữa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phận dân cưtrên một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặcxây dựng một công trình mới

Quá trình GPMB được tính từ khi bắt đầu hình thành Hội đồng giảiphóng mặt bằng đến khi giải phóng xong và giao cho chủ đầu tư mới Đây là

một quá trình đa dạng và phức tạp thể hiện sự khác nhau giữa các dự án vàliên quan đến lợi ích trực tiếp của các bên tham gia và cả của xã hội.

Công tác GPMB mang tính quyết định đến tiến độ của các dự án, làkhâu đầu tiên thực hiện dự án Trong đó bồi thường thiệt hại là khâu quantrọng quyết định tiến độ giải phóng mặt bằng

Theo từ điển tiếng việt thì đền bù có nghĩa là: “trả lại đầy đủ hoặctương xứng với mất mát hoặc sự vất vã” điều đó có nghĩa là: Không phải mọikhoản đền bù đều bằng tiền; sự mất mát của người bị thu hồi đất không chỉ là

về mặt vật chất mà nhiều trường hợp còn mất mát cả về tinh thần nhất là khiphải tái định cư; về mặt hành chính thì đây là một quá trình không tự nguyện,

có tính cưỡng chế và vẫn đòi hỏi sự “hy sinh” Không chỉ là một sự đền bùngang giá tuyệt đối

Từ những nhận thức trên có thể hiểu bản chất của công tác đền bù giảiphóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ mục đích an ninh, quốcphòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng trong quá trình hiện nay không chỉđơn thuần là sự đền bù về mặt vật chất mà còn phải đảm bảo lợi ích của ngườidân phải di chuyển Đó là họ phải có được chỗ ở ổn định, điều kiện sống bằnghoặc tốt hơn nơi cũ, nhưng chắc chắn phải tốt hơn nơi cũ về mọi mặt thì mớitạo điều kiện cho người dân sống và ổn định

1.2.3 Quy định về thu hồi đất trong công tác giải phóng mặt bằng

Cơ sở pháp lý thu hồi đất

Cơ sở pháp lý cao nhất về thu hồi đất ở Việt Nam là Điều 38 Luật Đấtđai bao gồm 12 trường hợp THĐ Trong đó, các trường hợp THĐ rất khácnhau về bản chất như: THĐ do lỗi của người sử dụng đất như người sử dụngđất cố ý hủy hoại đất… hoặc THĐ không do lỗi của người sử dụng đất nhưngười sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; THĐ có bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư (khoản 1 Điều 38) và THĐ không bồi thường (khoản 2 đến khoản 12 Điều38) Việc quy định tổng thể tất cả các trường hợp trong một điều luật tuy có

một thuận lợi trong công tác quản lý Nhà nước, nhưng về mặt khoa học pháp

lý phản ánh một số điểm sau:

Thứ nhất, nhà làm luật thể hiện sự quan tâm nhiều đến chủ thể quản lý

đất đai hơn là người sử dụng đất Ở đây, các chủ thể sử dụng đất dù thực hiệnđúng yêu cầu của pháp luật hay vi phạm pháp luật đất đai, nếu dẫn đến kếtquả “đất phải thu hồi”, thì đều được xếp “cùng hàng” với nhau tại Điều 38LĐĐ năm 2003

Thứ hai, trường hợp THĐ tại khoản 1 Điều 38 có rất nhiều điểm đặc

thù: Thu hồi trong trường hợp này phải gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụngđất và có bồi thường, hỗ trợ tái định cư; việc THĐ này là không tự nguyện,nằm ngoài mong muốn của người sử dụng đất, trong trường hợp này, người

sử dụng đất hoàn toàn không có lỗi, mà vì Nhà nước cần “huy động” một diệntích đất cho lợi ích chung vì nhu cầu phát triển Vì vậy, nếu xem xét đa chiều,cần phải có những quy định riêng điều chỉnh nhằm thể hiện sự tôn trọng củaNhà nước đối với những đóng góp của người dân vào quá trình phát triển đấtnước

Thứ ba, việc THĐ tại khoản 1 Điều 38 LĐĐ phải theo quy hoạch chi

tiết đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt Đó phải là “quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu

sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất” “Trường hợpchưa có quy hoạch sử dụng đất hoặc kế hoạch sử dụng đất được duyệt thì căn

cứ vào quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cưnông thôn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt” Tuy nhiên,nếu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xác định trong LĐĐ năm 2003 vàchủ thể quản lý chủ yếu là cơ quan Tài nguyên và môi trường, thì quy hoạchxây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn được xác địnhtrong Luật Xây dựng năm 2003, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 và đượcquản lý bởi cơ quan chuyên ngành xây dựng Điều này cho thấy việc THĐ có

phạm vi rộng liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, vượt ra ngoài khuônkhổ của pháp luật đất đai

Thứ tư, quyền sử dụng đất là một quyền hiến định được Nhà nước giao

theo quy định tại Điều 18 Hiến pháp năm 1992 Việc THĐ theo khoản 1 Điều

38 LĐĐ (khi người sử dụng đất không có lỗi, không tự nguyện giao lại đất,

mà vì Nhà nước có nhu cầu…) cần có cơ sở hiến định tương thích để bảo đảmLĐĐ không trái với Hiến pháp

Thẩm quyền thu hồi đất và giao đất

THĐ là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sửdụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND cấp xã, phường quản lýtheo LĐĐ (khoản 5 Điều 4) Thẩm quyền THĐ ở nước ta hiện nay được xácđịnh như sau:

- UBND cấp tỉnh: đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định

cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài không thuộc đối tượng đượcmua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam

- UBND cấp huyện: đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư,người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắnliền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam

Có thể nói, THĐ là một biện pháp hành chính nhằm đảm bảo các chủ

thể được giao đất, cho thuê đất sử dụng đất hiệu quả Thẩm quyền THĐ

thống nhất giao cho hai chủ thể là: UBND cấp tỉnh và cấp huyện Các chủ thểkhác ở Trung ương, nếu có nhu cầu sử dụng một diện tích đất hoặc triển khai

dự án theo quy định đều phải thông qua con đường quy hoạch, kế hoạch được

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Thẩm quyền nêu trên được xácđịnh là không được ủy quyền để bảo đảm sự thống nhất trong quản lý tại cáccấp, các ngành của chính quyền địa phương Đồng thời, thẩm quyền THĐ có

sự tương thích nhất định với thẩm quyền giao đất được quy định tại Điều 37LĐĐ Tuy nhiên, giữa hai thẩm quyền này cũng có một số khác biệt đặc thù,

ví dụ: Đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, mọi trường hợp giao đấtđều thuộc thẩm quyền UBND cấp tỉnh; trong khi, thẩm quyền THĐ được chia

ra hai trường hợp: Thuộc UBND cấp tỉnh hoặc UBND cấp huyện

Việc quy định thẩm quyền giao đất và THĐ theo chủ thể sử dụng đất,chứ không theo loại đất, đặt ra các yêu cầu về việc tạo lập cơ chế pháp lý bìnhđẳng giữa các chủ thể được giao đất Trong đó, cần phải bảo đảm rằng, việcgiao đất “theo chủ thể” không phải là “đặc ân” riêng dành cho nhóm chủ thể

đó Hơn nữa, việc được giao đất phải đi kèm với trách nhiệm trong việc bảoquản và sử dụng đất hiệu quả, đúng pháp luật Vì vậy, sẽ không thể có quyđịnh quá hẹp đối với chủ thể này, dẫn đến việc rất khó để được giao đất chođầu tư, phát triển; cũng như không thể có những quy định bỏ ngỏ đối với cácnhóm chủ thể khác, dẫn đến cơ chế pháp lý dễ dãi, không sử dụng đất, để đấthoang hóa gây lãng phí… Mặt khác, việc THĐ của chủ thể này để giao chochủ thể khác ngoài việc căn cứ trên quy hoạch, kế hoạch, vừa phải bảo đảmyếu tố hiệu quả vì sự phát triển của một địa bàn địa phương, vừa phải cânnhắc đến yếu tố tập quán dân cư Suy cho cùng, dù cơ chế nào đi chăng nữathì hiệu quả sử dụng đất vẫn là tiêu chí quan tâm hàng đầu Vì vậy, cơ chếgiao đất theo người sử dụng đất phải luôn đi kèm với cơ chế xác định khảnăng thực sự của chủ thể xin giao đất, đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích,đúng quy hoạch và đạt hiệu quả tối ưu

1.3 Quy trình bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng

1.3.1 Các bước thực hiện thu hồi đất giải phóng mặt bằng

Theo điều 29-31 của Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 củaChính phủ về việc quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thuhồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư Quy trình bồi thường, hỗ trợ tái định

cư GPMB được thực hiện theo các bước cơ bản sau:

* Giai đoạn: Trước khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất, giao đất:

Các chủ đầu tư hoặc tổ chức được giao nhiệm vụ đầu tư xây dựng côngtrình hoặc theo dự án (gọi chung là chủ đầu tư), phải thực hiện theo các bướcsau:

Bước 1 Thỏa thuận địa điểm

Chủ đầu tư có nhu cầu sử dụng đất tiếp xúc với các cơ quan có chứcnăng, thẩm quyền để thỏa thuận địa điểm, lập dự án đầu tư Cơ quan tiếp nhận

hồ sơ xem xét, đủ điều kiện và phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất,thống nhất ra thông báo thỏa thuận địa điểm

Đối với các dự án đầu tư không phải trình cơ quan Nhà nước phê duyệtthì nộp hồ sơ tại Sở Tài nguyên & Môi trường (cấp tỉnh) hoặc Phòng Tàinguyên & Môi trường (cấp huyện) để trình ban hành văn bản chấp thuậnphương án tổng thể

Bước 3 Thông báo thu hồi đất

Trên cơ sở hồ sơ, cơ quan chuyên môn thông báo việc thu hồi đất trongcác trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợiích quốc gia, lợi ích công cộng ban hành thông báo chủ trương thu hồi đất.Thông báo thu hồi đất có các nội dung chính sau đây:

Lý do thu hồi đất; diện tích khu đất thu hồi; vị trí khu đất thu hồi; kếhoạch di chuyển Cho phép nhà đầu tư được tiến hành khảo sát, đo đạc lậpbản đồ khu vực dự án để phục vụ việc lập và trình duyệt quy hoạch chi tiếtxây dựng; kế hoạch khảo sát, đo đạc cho người sử dụng đất trong khu vực dự

án Nội dung trên được công khai trên các phương tiện thông tin đại chúngcủa địa phương, Đài Truyền thanh - Truyền hình huyện, Trạm Truyền thanh

cấp xã, niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã và điểm sinh hoạt chung của khu dân

cư có đất bị thu hồi Ngoài việc thông báo này, chủ đầu tư tổ chức thực hiệnbồi thường cùng với UBND cấp xã, Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đấttiến hành các nội dung trong thông báo

Phương án tổng thể phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định phêduyệt hoặc văn bản chấp thuận để làm căn cứ lập hồ sơ đề nghị thu hồi đất,giao đất hoặc thuê đất

* Giai đoạn thu hồi đất, bồi thường thiệt hại, hỗ trợ, tái định cư:

Bước 1 Thu hồi đất

Chủ đầu tư nộp hồ sơ đề nghị thu hồi đất, giao đất, thuê đất tại PhòngTài nguyên và Môi trường hoặc Sở Tài nguyên và Môi trường, các cơ quannày lập thủ tục trình UBND cùng cấp quyết định thu hồi đất đối với cáctrường hợp:

UBND cấp huyện ra quyết định thu hồi đất cho từng trường hợp người

sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; UBND tỉnh ra Quyếtđịnh thu hồi đất đối với các trường hợp người sử dụng đất là tổ chức, cơ sởtôn giáo, người Việt Nam ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài khác

Trong trường hợp thu hồi đất, giao đất hoặc cho thuê đất do UBND tỉnh

ra quyết định thu hồi đất có cả tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân

cư thì UBND huyện phải thực hiện việc thu hồi đất đối với hộ gia đình, cánhân, cộng đồng dân cư trước khi UBND tỉnh quyết định thu hồi đất đối với

tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nướcngoài và giao đất, cho thuê đất trong cùng một quyết định

Bước 2 Kiểm kê đất đai, tài sản có trên đất

Sau khi có quyết định thu hồi đất của cấp có thẩm quyền, tổ chức, cánhân, hộ gia đình có trách nhiệm phối hợp với chủ đầu tư (tổ chức thực hiệnbồi thường), UBND cấp xã tiến hành kiểm kê gồm:

Đất đai: Họ tên, địa chỉ người có đất bị thu hồi; nguồn gốc đất, diệntích, loại đất, hạng đất, vị trí đất bị thu hồi; tài sản trên đất, gồm nhà ở, côngtrình, kiến trúc, cây trồng ; khi kê khai, kiểm kê cần phải thực hiện việc đo,

điếm cụ thể, xác định đúng, đủ về số lượng, khối lượng, tỷ lệ % còn lại của tàisản bị thiệt hại; số nhân khẩu, hộ khẩu đang sống chung cùng gia đình, số laođộng trong độ tuổi, ngoài độ tuổi; lao động trực tiếp sản xuất nông nghiệp; đốitượng gia đình chính sách, hộ nghèo ; các tiêu chí này là cơ sở để tổ chứcthực hiện bồi thường tiến hành xác định mức các khoản hỗ trợ.

Bước 3 Lập phương án chi tiết bồi thường thiệt hại, hỗ trợ, tái định cư

Hội đồng bồi thường thiệt hại, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồiđất chịu trách nhiệm lập phương án chi tiết đối với từng tổ chức, cá nhân, hộgia định bị thu hồi đất, trên cơ sở tổng hợp số liệu kiểm kê, xử lý các thông tinliên quan của từng trường hợp; áp giá tính giá trị bồi thường về đất, tài sảntrên đất; áp dụng điều luật để xác định và mức hỗ trợ khác cho từng đối tượnggồm các nội dung chủ yếu sau:

Tên, địa chỉ của người bị thu hồi đất; diện tích, loại đất, hạng đất, vị trí,nguồn gốc của đất bị thu hồi; số lượng, khối lượng, tỷ lệ phần trăm chất lượngcòn lại của tài sản bị thiệt hại; tỷ lệ % diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi trêntổng diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng trong hạn mức; các căn cứ tínhtoán số tiền bồi thường, hỗ trợ như giá đất, giá nhà, công trình, tài sản trênđất; số nhân khẩu, số lao động trong độ tuổi, số lượng người được hưởng trợcấp xã hội; số tiền bồi thường (về đất, tài sản trên đất), số tiền được hỗ trợ(bao gồm các khoản); việc di dời các công trình của Nhà nước, của tổ chức,của cơ sở tôn giáo, của cộng đồng dân cư; việc di dời mồ mả

Bước 4 Niêm yết công khai phương án lấy ý kiến của nhân dân

Sau khi phương án chi tiết được lập, Hội đồng bồi thường GPMB phốihợp với UBND cấp xã tổ chức lấy ý kiến của nhân dân, nhất là các đối tượng

bị thu hồi đất Hình thức công khai: Niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã, địađiểm sinh hoạt chung của công đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi (trụ sở thôn,khối phố, nhà sinh hoạt văn hóa, ) là hình thức bắt buộc Ngoài việc niêmyết, có thể tổ chức họp các đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi dự án thamgia góp ý trực tiếp vào phương án chi tiết đang lấy ý kiến góp ý, các cuộc họpnày phải được lập biên bản hoặc hình thức thích hợp khác

Những người bị thu hồi đất có quyền tham gia ý kiến góp ý để phản ánhnhững nội dung chưa đúng, chưa đủ khi kiểm kê hoặc tính giá trị bồi thườnghoặc các chính sách hỗ trợ khác đối với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi.

Thời gian niêm yết ít nhất sau 20 ngày, tổ chức thực hiện bồi thường,UBND và UBMTTQ cấp xã, đại diện những người có đất bị thu hồi lập biên bảnxác nhận việc niêm yết, đồng thời lập bảng tổng hợp ý kiến đóng góp của người

có đất bị thu hồi, ý kiến của các đoàn thể, cá nhân có liên quan (nếu có)

Bước 5 Hoàn chỉnh Phương án

Trên cơ sở ý kiến góp ý của các đối tượng có đất bị thu hồi, đại diệnchính quyền, đoàn thể ở cơ sở, tổ chức bồi thường tiếp thu, hoàn chỉnhphương án chi tiết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trình cơ quan chuyên mônthẩm định và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt

Bước 6 Phê duyệt phương án chi tiết và tổ chức triển khai thực hiện

Phương án chi tiết sau khi được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt,không quá 03 ngày làm việc, kể từ ngày ký quyết định phê duyệt phương án,

tổ chức thực hiện bồi thường phải triển khai các nhiệm vụ sau:

Niêm yết công khai Quyết định phê duyệt phương án chi tiết bồithường, hỗ trợ, tái định cư tại trụ sở UBND cấp xã; các điểm sinh hoạt khudân cư nơi có đất bị thu hồi; để nhân dân theo dõi, giám sát việc tổ chức triểnkhai thực hiện;

Tham mưu ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền quyết định bồithường, hỗ trợ, tái định cư cho từng trường hợp bị thu hồi đất hoặc trích saobảng chi tiết cho từng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi, trong đónêu rõ mức bồi thường, hỗ trợ về đất, nhà cửa, vật kiến trúc, tái định cư;

Thông báo thời gian, địa điểm chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ, thời gianbàn giao đất Khi niêm yết phải lập biên bản có xác nhận của đại diện UBND,UBMTTQ cấp xã và đại diện những người có đất bị thu hồi

Bước 7 Tổ chức chi trả bồi thường:

Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày phương án được phê duyệt, chủ đầu

tư phải thực hiện việc chi trả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho từng trường

hợp bị thu hồi đất Trường hợp người bị thu hồi đất không nhận tiền chi trả vềbồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cótrách nhiệm chuyển khoản tiền chi trả vào tài khoản riêng mở tại Kho bạc nhànước (hoặc Ngân hàng) làm căn cứ cho việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện.

Bước 8 Bàn giao mặt bằng, cưỡng chế thu hồi đất

Sau khi nhận tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; người bị thu hồi đấtphải bàn giao mặt bằng sạch cho chủ đầu tư Khi bàn giao phải lập biên bảnbàn giao mặt bằng giữa Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư với người cóđất bị thu hồi, và có sự xác nhận của UBND cấp xã

1.3.2 Nguyên tắc về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư giải phóng mặt bằng

Có thể nói, nếu các quy định về thu hồi đất được “luật hóa” khá chi tiết,thì các vấn đề bồi thường, hỗ trợ tái định cư chủ yếu nằm ở các văn bản dướiluật

Một trong những văn bản đầu tiên điều chỉnh vấn đề bồi thường, hỗ trợtái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi íchquốc gia, lợi ích công cộng là Nghị định 90-CP ngày 17/8/1994 của Chínhphủ hướng dẫn việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đấtđai năm 1993 Sau đó, Nghị định này được thay thế bởi Nghị định22/1998/NĐ-CP

Từ khi Luật Đất đai năm 2003 ban hành, thì gần như chỉ có một điềuluật quy định về nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ tái định cư cho người có đất bịthu hồi (Điều 42 Luật Đất đai năm 2003) Để hướng dẫn chi tiết, Nghị định197/2004/NĐ-CP được xem là “văn bản riêng” điều chỉnh nội dung bồithường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng,

an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế Tất nhiên, đểthực hiện các nội dung này thì phải tham chiếu một số quy định từ các Nghịđịnh như: Nghị định 181/2004/NĐ-CP, Nghị định 17/2006/NĐ-CP, Nghị định84/2007/NĐ-CP Gần đây nhất, văn bản sửa đổi, bổ sung các Nghị định nêu

trên là Nghị định 69/2009/NĐ-CP, sửa đổi về trình tự, thủ tục, bổ sung cácquy định về loại hình, mức hỗ trợ về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.Điều này cho thấy các cơ sở pháp lý về bồi thường, hỗ trợ tái định cư nằmchủ yếu ở văn bản dưới luật, chịu sự thay đổi thường xuyên và nhiều vấn đềlập quy được giao về cho chính quyền địa phương cấp tỉnh Ví dụ: Quyết địnhbảng giá đất địa phương theo khung giá Chính phủ, Quyết định các loại hình

hỗ trợ khác, Quyết định điều chỉnh giá đất khi bảng giá đất không còn phùhợp với tình hình thực tế tại thời điểm có Quyết định thu hồi Ngoài việc cácvăn bản cấp Trung ương bị thay đổi liên tục, ảnh hưởng trực tiếp đến các chủthể có liên quan trong dự án, thì việc giao một số quyền lập quy về cho cácđịa phương đã dẫn đến tình trạng “muôn hình vạn trạng” mà đáng lẽ phải cónhững quy định nguyên tắc thống nhất

Nguyên tắc bồi thường

Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc trả lại giá trị quyền sửdụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất (khoản 6Điều 4 Luật Đất đai năm 2003) Trong công tác bồi thường, có hai nhóm tàisản chính yếu là: Đất và tài sản gắn liền với đất Trong đó, tài sản gắn liền vớiđất bao gồm: Công trình kiến trúc, cây trồng hoa màu, vật nuôi bị thiệt hại khiNhà nước thu hồi đất

Thứ nhất, đối với thiệt hại về đất, nguyên tắc ưu tiên “bồi thường bằng

việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng” (khoản 2 Điều 42 Luật Đất đainăm 2003) Song trên thực tế, nguyên tắc này gần như chỉ áp dụng đối với các

tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc thu tiền sửdụng đất bằng ngân sách nhà nước… Trong khi đó, khi thu hồi đất của cánhân, hộ gia đình, trong đa số các trường hợp là “bồi thường bằng giá trịquyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi” (khoản 2 Điều 42 LuậtĐất đai năm 2003) Điều này đặt ra yêu cầu là nếu xác định ưu tiên bồithường bằng việc giao đất mới là nguyên tắc áp dụng thống nhất cho tất cảcác trường hợp được bồi thường về đất thì cần thiết phải tạo quỹ đất sạch để

cá nhân, tổ chức, hộ gia đình có điều kiện thụ hưởng nguyên tắc trên hoặc có

sự lựa chọn giữa việc nhận bồi thường bằng đất hay bằng tiền Ngược lại, nếuxác định nguyên tắc này chỉ được áp dụng giới hạn đối với chủ thể có đất bịthu hồi là tổ chức và không có khả năng áp dụng đối với cá nhân, hộ gia đìnhthì nên phân loại đối tượng trong bồi thường để đặc định hóa về nguyên tắc,bảo đảm tính khả thi trong việc quy định và thực hiện nguyên tắc trong bồithường đối với đất

Thứ hai, về giá bồi thường đối với đất Khi bồi thường bằng tiền, giá

bồi thường đối với đất trong thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch là giá đất

do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định được công bố côngkhai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm (Khoản 4 Điều 56 Luật Đất đai năm2003) Giá này còn được gọi tắt là “giá Nhà nước” và thường thấp hơn nhiều

so với giá thực tế Việc chênh lệch giữa hai loại giá này, theo quy định củacác văn bản hướng dẫn hiện hành, được khắc phục bằng các quy định củaChính phủ, cụ thể như sau: “Khi Nhà nước phê duyệt phương án bồi thường,

hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà giá đất do UBND cấp tỉnhchưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trườngtrong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyểnnhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụthể cho phù hợp”

Điều này cho thấy, Chính phủ cũng đã có những hướng dẫn kịp thời đểđảm bảo giá bồi thường sát hợp với giá thị trường thực tế trong điều kiện bìnhthường Tuy nhiên, hướng dẫn này gặp một số trở ngại trên thực tế Một là,việc xác định “giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường”

là một điều hoàn toàn không dễ, vì người dân thường có xu hướng khai thấphơn với giá chuyển nhượng đất thực tế với mong muốn giảm các khoản thuế,phí mà họ phải đóng trong quá trình chuyển nhượng Hai là, trong khoản thờigian từ khi công bố quy hoạch chi tiết đến khi tiến hành thu hồi đất có thể kéodài lên đến nhiều năm Trong thời gian này, một khi cơ quan có thẩm quyền

đã công bố quy hoạch chi tiết (ví dụ quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500…), thì cóthể các giao dịch chuyển nhượng không được phép tiến hành Trong trườnghợp đó, khi khảo sát giá chuyển nhượng trên thực tế, cơ quan hữu quan chỉthu lượm được những giao dịch chuyển nhượng trước đó khá lâu và rất có thể

đã bị lỗi thời do giá đất thay đổi theo từng thời điểm Ba là, việc quy định “sátvới giá thực tế trên thị trường” là một khái niệm chưa được giải thích rõ Thếnào là “sát với giá thực tế trên thị trường”, “sát” là bằng với giá thị trường haytiệm cận với giá thị trường, tiệm cận ở mức độ nào Đặc biệt, vì những lý donêu trên, giá thực tế trong nhiều trường hợp là một ẩn số, thì việc xác định

“sát với giá thực tế trên thị trường” là điều đôi khi không thể định lượng chínhxác được Điều này tiềm tàng khả năng là giá đất ở mỗi địa phương ít nhiềuphụ thuộc vào quan điểm và cách nhìn nhận một chiều từ phía các nhà quản lý

ở mỗi tỉnh, thành

Thứ ba, nguyên tắc bồi thường đối với thiệt hại hữu hình và thiệt hại vô

hình Thiệt hại trong quá trình thu hồi đất có thể bằng hoặc lớn hơn giá trị hữuhình của đất và tài sản gắn liền với đất trong phạm vi diện tích bị thu hồi Sở

dĩ như vậy là vì việc thu hồi toàn bộ đất nông nghiệp có thể dẫn đến người laođộng trong các nông hộ thất nghiệp, việc thu hồi một phần hoặc toàn bộ diệntích đất ở có thể dẫn đến việc người dân phải di chuyển chỗ ở, việc thu hồi đâtcủa hộ gia đình này có thể ảnh hưởng đến lối đi chung của các hộ gia đình lâncận Đó là chưa kể các thiệt hại do ảnh hưởng về sức khỏe trong quá trìnhthu hồi đất và thực hiện dự án như: độ rung, tiếng ồn, khói, bụi, ô nhiễmnguồn không khí, nguồn nước…

Quy định về hỗ trợ

Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu

hồ đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dờiđến địa điểm mới (khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003) Trên thực tế, việcngười dân mất đất sản xuất sau khi đất bị thu hồi chiếm tỷ trọng rất lớn trongcác dự án thu hồi đất Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, mỗi năm có

khoảng 73,3 nghìn ha đất nông nghiệp bị thu hồi Gần đây, Nhà nước đã cónhững quy định nhằm hạn chế việc thu hồi đất nông nghiệp, mà đặc biệt làhạn chế thu hồi đất trồng lúa “bờ xôi, ruộng mật” bằng cách tăng mức hỗ trợkhi thu hồi đất nông nghiệp Mặt khác, cơ chế chuyển đổi nghề nghiệp và tạoviệc làm không ngừng được hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu chuyển đổi nghềcho lực lượng lao động là thanh niên tại các địa bàn có đất bị thu hồi Tuynhiên, những nỗ lực đó dường như vẫn còn thiếu và thực tế vẫn còn một sốvướng mắc sau:

Thứ nhất, hiệu quả của việc hỗ trợ tạo việc làm còn thấp Có nhiều

nguyên nhân đưa ra, song không loại trừ nguyên nhân chủ quan do nhận thức

từ phía các chủ thể quản lý về việc tạo ngành nghề Trong nhiều trường hợp,việc tạo ngành nghề cho những cá nhân mất đất sản xuất được làm qua loa, cótính hình thức: Đào tạo nghề không gắn với quy hoạch sử dụng nghề, đào tạomột nghề cho cùng nhiều đối tượng khác nhau, đào tạo nghề mà không quantâm tới khả năng và nguyện vọng của người học Khắc phục các quy địnhtrước đây, Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã quy định rõ: “Phương án đào tạo,chuyển đổi nghề nghiệp được lập và phê duyệt đồng thời với phương án bồithường, hỗ trợ tái định cư Trong quá trình lập phương án đào tạo chuyển đổinghề phải lấy ý kiến của người bị thu hồi đất thuộc đối tượng chuyển đổinghề” (Điều 22)

Thứ hai, các quy định về hỗ trợ đối với đất nông nghiệp còn một số

điểm chưa thống nhất và khó thi hành Đơn cử như việc hỗ trợ chuyển đổinghề nghiệp và tạo việc làm, Nghị định 69/2009/NĐ-CP ghi nhận mức “hỗtrợ bằng tiền từ 1,5 đến 5 lần giá đất nông nghiệp đối với toàn bộ diện tích đấtnông nghiệp bị thu hồi” (Điều 22) Tuy nhiên, về mặt kỹ thuật lập quy thì quyđịnh này quá rộng, mức tối đa hơn gấp ba lần mức tối thiểu Trong khi đó,Chính phủ giao về cho “UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể hình thức hỗ trợ vàmức hỗ trợ nêu trên”, nên thực tế hướng dẫn ở các địa phương là khác nhau

Điều này dẫn đến một thực trạng là mức hỗ trợ giữa các dự án giáp ranh ở cáctỉnh, các huyện và các xã, thị trấn cũng khác nhau, gây so bì, khiếu nại….

Nguyên tắc về tái định cư

LĐĐ năm 2003 và các văn bản hướng dẫn không có một định nghĩariêng về TĐC hay khu TĐC Song có thể nói nôm na, TĐC là việc tạo lập chỗ

ở mới cho người có đất bị thu hồi trong những trường hợp mà việc THĐ dẫnđến việc họ phải di chuyển chỗ ở Tại Điều 42 LĐĐ năm 2003, việc lập vàthực hiện khu TĐC phải tuân thủ một số nguyên tắc sau đây:

Thứ nhất, UBND cấp tỉnh “lập và thực hiện các dự án TĐC trước

khi THĐ để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người có đất ở mà phải dichuyển chỗ ở” (Điều 42 LĐĐ năm 2003) Điều này cũng được khẳng định rõtrong Điều 69 của Luật Xây dựng năm 2003: “Đối với các dự án có nhu cầuTĐC thì phải lập phương án hoặc thực hiện dự án TĐC và phải thựchiện trước khi giải phóng mặt bằng xây dựng” Tuy nhiên, qua khảo sát thực

tế, vì nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân về thiếu vốn và thiếu quỹđất TĐC sẵn có, dẫn đến nhiều dự án ở các địa phương làm ngược lại quyđịnh trên, tức là lập và thực hiện khu TĐC song song hoặc sau khi THĐ Điềunày dẫn đến một nghịch lý là tại thời điểm người dân bị THĐ cần di chuyểnchỗ ở thì khu TĐC chưa “sẵn sàng định cư” Đây là một trong những nguyênnhân dẫn đến tình trạng bán suất TĐC trên giấy vì đa số người bị THĐ cónguyện vọng được sớm “an cư lạc nghiệp” Thậm chí, tại một số dự án, ngườidân bị buộc phải di chuyển đi nơi khác trong khi vấn đề TĐC chưa đượcchính quyền địa phương làm rõ Trước thực trạng này, Thủ tướng Chính phủyêu cầu “ở các địa phương, không được cưỡng chế buộc tháo dỡ nhà ở khingười bị THĐ chưa được giải quyết chỗ TĐC”

Thứ hai, “khu TĐC được quy hoạch chung cho nhiều dự án trong cùng

một địa bàn” Việc quy định khu TĐC dùng chung cho nhiều dự án nhằm đảmbảo tiết kiệm quỹ đất và thống nhất trong quy hoạch bởi vì một khu TĐC bắt

buộc phải đạt những quy chuẩn nhất định về cơ sở hạ tầng kỹ thuật (đường sá,cầu, cống…) và cơ sở hạ tầng xã hội (trường học, trạm xá, công viên, nơi sinhhoạt văn hóa…) Tuy nhiên, trước tình trạng một số địa phương còn chắp vá

về vốn và quỹ đất TĐC, việc tạo lập khu TĐC cho nhiều dự án đôi khi chưađược thực hiện triệt để Thay vào đó, để giải quyết bài toán về vốn, trongnhiều dự án, nhiều địa phương kêu gọi nhà đầu tư cùng tham gia vào việcthực hiện khu TĐC Để bảo đảm lợi ích cho các bên, một số địa phương đãlàm theo mô hình phân chia đất đai trong dự án (70% và 30% hoặc 60% và40% ) tức là chính quyền địa phương sử dụng phần lớn đất đai cho khuTĐC; phần còn lại giao cho chủ đầu tư khai thác, kinh doanh Đây là sự kếthợp từ đòi hỏi của thực tiễn, nhưng cơ chế thực hiện thì chưa được quy định

và hướng dẫn chi tiết Từ đó dễ phát sinh việc khiếu nại, khiếu kiện vì ngườidân cho rằng đất bị thu hồi không được sử dụng vào mục đích công cộng haymục đích phát triển kinh tế mà thay vào đó là mục đích sản xuất kinh doanh,phân lô bán nền

Thứ ba, khu TĐC “phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở

cũ” Đây là một quy định thể hiện tính nhân văn của cơ quan lập pháp trongviệc định ra nguyên tắc “an cư” cho người dân Song điều đáng nói là cho đếnnay, Chính phủ hầu như chưa có những hướng dẫn thực sự chi tiết về kháiniệm “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” Điều này dẫn đến thực trạng khái niệmnày trở thành hình thức và khó thực hiện

1.4 Tăng cường vai trò chính quyền địa phương trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư giải phóng mặt bằng là một tất yếu khách quan trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh trật tự của địa phương

1.4.1 Giải phóng mặt bằng là yêu cầu tất yếu của quá trình phát triển kinh tế - xã hội

Trong những năm gần đây, một vấn đề nổi cộm lên là việc thu hồi đất,bồi thường GPMB để phục vụ cho quá trình đô thị hoá, xây dựng cơ sở hạ

tầng, khu công nghiệp, khu đô thị mới đang phát triển mạnh mẽ… Trong thờigian tới, cả nước nói chung và tỉnh Hà Tĩnh nói riêng có tốc độ đô thị hoá cao,quy mô đô thị lớn thực hiện các dự án mở rộng không gian, cải tạo nút giaothông, xây dựng các tuyến đường, xây dựng khu đô thị mới, phát triển nhà…Công tác GPMB thực hiện tốt sẽ góp phần đảm bảo nhịp độ phát triển đô thị,nâng cao năng lực quản lý đô thị trong tình hình mới

Bên cạnh đó, công tác GPMB góp phần đẩy nhanh công tác thực hiệnquy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một công cụ quản lý của Nhà nướcnhằm quản lý thống nhất toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước, đảm bảo đấtđai được sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả… Thông qua công cụ này,Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai, nắm được thực trạng vàhiện trạng sử dụng đất đến từng loại đất và đảm bảo cho việc giao đất, chothuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đến từng cá nhân, tổ chức, hộ giađình được thực hiện đúng pháp lý và đảm bảo công bằng xã hội Đồng thờiđưa ra các chính sách về đất đai, hướng dẫn các cá nhân, tổ chức, hộ gia đình

sử dụng đất một cách tiết kiệm và hiệu quả Nhà nước thực hiện quy hoạch và

kế hoạch sử dụng đất với mục đích gì? Quy hoạch sử dụng đất là việc bố trí,sắp xếp, phân bổ lại quỹ đất đai cho các mục đích sử dụng cụ thể phù hợp vớigiai đoạn phát triển cả nước và từng địa phương Kế hoạch sử dụng đất là việclập ra các chương trình, dự án, mục tiêu nhằm thực hiện quy hoạch sử dụngđất đã đề ra Thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý là việcchuyển đổi những mảnh đất, những khu đất sử dụng kém hiệu quả sang mụcđích sử dụng có hiệu quả kinh tế cao hơn; đồng thời có sự tập trung đất đai đểkhông những mang lại hiệu quả kinh tế mà cả hiệu quả về môi trường, xã hội

Ví dụ cho việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là việc chuyển đổi mục đích

sử dụng đất từ đất sản xuất nông nghiệp sang đất có mục đích sử dụng tronglĩnh vực công nghiệp, dịch vụ, thương mại Hay đất đang sử dụng vào mụcđích nông nghiệp, nhà ở, buôn bán sản xuất nhỏ lẽ sang xây dựng khu kinh tế,