Báo cáo nghiên cứu thâm hụt ngân sách và nợ công tại việt nam

Khái niệm Theo Luật ngân sách 2002, “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để b

BÁO CÁO NGHIÊN CỨU

THÂM HỤT NGÂN SÁCH VÀ NỢ CÔNG TẠI VIỆT NAM

BÁO CÁO NGHIÊN CỨU THÂM HỤT NGÂN SÁCH VÀ NỢ CÔNG TẠI VIỆT NAM

VÕ NGUYỄN THANH THẢO NGUYỄN NGỌC TƯỜNG VY

TP.HCM, ngày 16 tháng 06 năm 2015

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN

DANH SÁCH NHÓM 13 VÀ BẢNG PHÂN CHIA CÔNG VIỆC

1 Phạm Thị Thu Hiền - Chương 2: phần Thâm hụt ngân sách

- Chương 3: giải pháp phần Thâm hụt ngân sách

2 Nguyễn Ngọc Thảo Linh - Chương 1: phần lý thuyết về Nợ công

- Làm slide

3 Nguyễn Doãn Mẫn - Chương 1: phần kinh nghiệm các nước

- Tổng hợp bài nhóm

4 Nguyễn Thị Bích Ngọc Chương 1: phần kinh nghiệm các nước

5 Võ Trần Minh Ngọc - Chương 2: phần Thâm hụt ngân sách

- Chương 3: giải pháp phần Thâm hụt ngân sách

6 Nguyễn Thị Mai Nhi - Chương 1: phần kinh nghiệm các nước

8 Đặng Thị Quỳnh Như Chương 1: phần kinh nghiệm các nước

9 Võ Nguyễn Thanh Thảo - Chương 2: phần nợ công

- Chương 3: giải pháp phần nợ công

10 Nguyễn Ngọc Tường Vy Chương 1: phần lý thuyết Thâm hụt ngân sách

 DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1: Khu vực công và các thành phần của nó 7 Hình 1.2: Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và nợ công 13

Hình 1.4: Nợ chính phủ tại một số quốc gia trong khối OECD 1995 – 2010 (% GDP) 20 Hình 1.5: Tổng chi tiêu, nguồn thu từ thuế và TPCP của Nhật Bản 1975-2010 (nghìn tỉ Yên) 20 Hình 1.6: Lãi suất trái phiếu chính phủ Nhật Bản và Hy Lạp 1998-2011 (%) 21 Hình 2.1: Các nguồn thu trong NSNN Việt Nam 2003 – 2012 (%GDP) 24 Hình 2.2: Cơ cấu thu NSNN 2003-2012 phân theo từng khu vực (% tổng thu) 25 Hình 2.3: Đóng góp vào GDP theo từng khu vực 2001-2010 (%) 25

Hình 2.5: Cơ cấu chi cân đối NSNN 2003 – 2012 (% GDP) 26 Hình 2.6: Quy mô thu – chi NSNN và thâm hụt NSNN (%) 27 Hình 2.7: Tỷ lệ nợ công trên GDP (%) của Việt Nam từ 2004 – 2014 30

Hình 2.9: Tỷ lệ Nợ công nước ngoài/Nợ công và Nợ công nước ngoài/Dự trữ ngoại hối 32 Hình 2.10: Cơ cấu nợ công của Việt Nam theo chủ thể đi vay năm 2013 33Hình 2.11: Vùng lãi suất trúng thầu của trái phiếu Chính phủ 5 năm 34 Hình 2.12: Nợ nước ngoài của Chính phủ có lãi suất cố định giai đoạn 2006 – 2010 35 Hình 2.13: Dư nợ nước ngoài của Chính phủ phân theo loại tiền giai đoạn 2002 – 2010 35 Hình 2.14: Biến động Chỉ số CPI của Việt Nam, Mỹ và Chỉ số giá USD 2005 – 2011 36

Hình 2.16: Nợ công, Cân bằng ngân sách và Nợ công tài trợ ngân sách của Việt Nam 37 Hình 2.17: Nợ công và cán cân vãng lai của Việt Nam 38 Hình 2.18: Tài khoản vãng lai các thị trường mới nổi năm 2007 39 Hình 2.19: Đóng góp của vốn, lao động và năng suất các yếu tố tổng hợp (TFP) vào tăng trưởng

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Nguyên nghĩa tiếng Anh Nguyên nghĩa tiếng Việt

ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á

GFS Government Finance Statistics Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ IMF International Monetary Fund Qũy tiền tệ quốc tế

ODA Official Development Assistance Viện trợ phát triển chính thức

SDR Special Drawing Rights Quyền rút vốn đặc biệt

SNA The System of National Accounts Hệ thống tài khoản quốc gia

UNITAR The United Nations Institute for

Training and Research

Viện đào tạo và nghiên cứu Liên hiệp quốc

MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG VÀ HÌNH

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

LỜI MỞ ĐẦU i

CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH VÀ NỢ CÔNG 1

1.1 THÂM HỤT NGÂN SÁCH 1

1.1.1 Ngân sách nhà nước 1

1.1.1.1 Khái niệm 1

1.1.1.2 Cơ cấu ngân sách nhà nước 1

1.1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước 1

1.1.2 Thâm hụt ngân sách 2

1.1.2.1 Khái niệm 2

1.1.2.2 Phân loại 3

1.1.2.3 Nguyên nhân thâm hụt 3

1.1.2.4 Các chính sách xử lý thâm hụt 3

1.1.2.5 Tác động của thâm hụt ngân sách tới các biến số vĩ mô 4

1.2 NỢ CÔNG 6

1.2.1 Định nghĩa 6

1.2.1.1 Định nghĩa nợ công 6

1.2.1.2 Định nghĩa ngưỡng nợ công 8

Nguồn: Tác giả tổng hợp 10

1.2.2 Mục đích của nợ công 10

1.2.3 Rủi ro của nợ công 10

1.2.3.1 Rủi ro lãi suất 10

1.2.3.2 Rủi ro tỷ giá 11

1.2.3.3 Rủi ro tái huy động vốn 11

1.2.4 Các công cụ nợ 11

1.2.5 Ảnh hưởng của nợ công 12

1.2.5.1 Lãi suất 12

1.2.5.2 Lạm phát 12

1.2.5.3 Áp lực trả nợ cho thế hệ tương lai 12

1.3 MỐI QUAN HỆ GIỮA THÂM HỤT NGÂN SÁCH VÀ NỢ CÔNG 12

1.4 KINH NGHIỆM TỪ CÁC QUỐC GIA 14

1.4.1 Nợ công Mỹ La Tinh 14

1.4.1.1 Diễn biến khủng hoảng nợ công Mỹ La Tinh 14

1.4.1.2 Các chính sách và biện pháp 15

1.4.2 Nợ công Hy Lạp 15

1.4.2.1 Sơ lược về khủng hoảng nợ công Hy Lạp 15

1.4.2.2 Nguyên nhân 18

1.4.3 Nợ công Nhật Bản và Trung Quốc 19

1.4.3.1 Nợ công Nhật Bản 19

1.4.3.1 Nợ công Trung Quốc 21

1.4.4 Kinh nghiệm từ các quốc gia 22

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THÂM HỤT NGÂN SÁCH VÀ NỢ CÔNG TẠI VIỆT NAM 24

2.1 THỰC TRẠNG THÂM HỤT NGÂN SÁCH 24

2.1.1 Thu Ngân sách Nhà nước 24

2.1.2 Chi ngân sách nhà nước 26

2.1.3 Thực trạng thâm hụt ngân sách 26

2.1.4 Nguyên nhân dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách 28

2.1.4.1 Thất thu thuế nhà nước 28

2.1.4.2 Đầu tư công kém hiệu quả 28

2.1.4.3 Nhà nước huy động vốn để kích cầu 29

2.1.4.4 Chưa chú trọng mối quan hệ giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên 29

2.1.4.5 Quy mô chi tiêu của Chính phủ quá lớn 29

2.1.4.6 Chính sách 29

2.2 THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VIỆT NAM 30

2.2.1 Khái quát nợ công tại Việt Nam 30

2.2.2 Quy mô nợ công 31

2.2.3 Cơ cấu nợ công tại Việt Nam 32

2.2.3.1 Theo nguồn vay nợ 32

2.2.3.2 Theo chủ thể đi vay 32

2.2.3.3 Theo lãi suất nợ vay 33

2.2.3.4 Theo cơ cấu tiền vay 35

2.2.4 Nguyên nhân gây tình trạng gia tăng nợ công tại Việt Nam 37

2.2.4.1 Thâm hụt ngân sách Nhà nước 37

2.2.4.2 Thâm hụt cán cân vãng lai 37

2.2.4.3 Đầu tư kém hiệu quả 40

CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP 42

3.1 GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT THÂM HỤT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 42

3.2 GIẢI PHÁP KIỂM SOÁT THÂM HỤT CÁN CÂN VÃNG LAI 43

3.3 GIẢI PHÁP SỬ DỤNG NỢ CÔNG HIỆU QUẢ 44

3.3.1 Gia tăng hiệu quả đầu tư 44

3.3.2 Phát triển hình thức đầu tư công – tư 45

3.3.3 Phát triển thị trường nợ trong nước 45

KẾT LUẬN 47 TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

LỜI MỞ ĐẦU

1 Đặt vấn đề

Thế giới vừa trải qua cuộc khủng hoảng tài chính 2007 - 2008 và đang trên đà hồi phục yếu ớt thì lại phải đối mặt với nguy cơ xảy ra khủng hoảng nợ công Hiện nay, nợ công không chỉ là vấn đề của các nước chậm phát triển, đang phát triển mà còn là của các nước phát triển Mở đầu cho hồi chuông cảnh báo khủng hoảng nợ công là Hy Lạp Tính đến cuối năm 2010, nợ công của Hy Lạp đã trên 100% GDP và mất khả năng chi trả Ngày 21/02/2012, Eurozone đã thông qua gói cứu trợ thứ hai trị giá 130 tỷ EUR cho Hy Lạp Tuy nhiên, ngày 21/2, Giám đốc quỹ đầu tư và là tác giả của The Gartman Letter (một bản tin dành riêng cho nhà đầu tư tại Mỹ), ông Dennis Gartman nhận định gói cứu trợ mới chỉ có thể giúp “Hy Lạp

có thể tránh được vỡ nợ trong vài tuần, hay tối đa là vài tháng” Ở bên kia châu lục, Tổng thống Barack Obama ký thông qua dự luật nâng mức trần nợ công sáng 03/08/2011(theo giờ Việt Nam) và nâng trần nợ công thêm 2.4 ngàn tỷ USD để không rơi vào cảnh vỡ nợ

Khi nợ công quá lớn, việc thắt chặt chi tiêu, thực hiện chính sách "thắt lưng buộc bụng" để giảm thâm hụt ngân sách là điều kiện phải đáp ứng để được nhận sự hỗ trợ cần thiết

từ các tổ chức tín dụng quốc tế, thế nhưng, "thắt lưng buộc bụng" lại dẫn tới những cuộc biểu tình phản đối của dân chúng - những người bị tác động mạnh nhất từ chính sách cắt giảm phúc lợi, cắt giảm chi tiêu của Chính phủ, gây căng thẳng, bất ổn chính trị, xã hội

Mặt khác, trong thời điểm nền kinh tế toàn cầu mới thoát khỏi khủng hoảng, bắt đầu

có dấu hiệu phục hồi do kết quả của các gói kích thích kinh tế năm trước đây, thì việc cắt giảm chi tiêu, tăng thuế sẽ làm giảm đầu tư, kìm hãm sự phục hồi của nền kinh tế, làm chậm tốc độ tăng trưởng, và có thể đẩy nền kinh tế vào "khủng hoảng kép" Tuy nhiên, việc tung ra các gói kích thích kinh tế chính là một trong những nguyên nhân làm tăng nợ công của các Chính phủ Vấn đề đặt ra cho các Chính phủ là phải chèo lái để giải quyết được thâm hụt ngân sách nhưng không đẩy nền kinh tế trở lại tình trạng suy thoái, trong khi các biện pháp để giải quyết hai vấn đề này lại mâu thuẫn với nhau

Bên cạnh đó, khi nợ công liên tục tăng cao, nền kinh tế bị hạ bậc tín nhiệm theo báo cáo của các tổ chức chuyên đánh giá tín nhiệm các công ty và quốc gia khác làm cho niềm tin của người dân và giới đầu tư bị lung lay Khi đó, nền kinh tế dễ trở thành mục tiêu tấn công của các thế lực đầu cơ quốc tế và khủng hoảng tài chính quốc gia chỉ là điều sớm hay muộn Vậy, để giữ an toàn, một quốc gia không nên đi vay nợ Liệu điều này có đúng hay không?

Một công ty chỉ sử dụng vốn tự có của mình mà không vay nợ thì cơ cấu vốn của công

ty đó không tối ưu Nếu coi Chính phủ là một công ty cung cấp hàng hóa công cho dân chúng,

ii

thì công ty này có doanh thu hàng năm từ thuế và có thể xây dựng cấu trúc vốn bằng vốn tự

có và vay nợ Một giám đốc tài chính giỏi sẽ không bao giờ chấp nhận chỉ sử dụng vốn tự có

mà không đi vay nếu chi phí sử dụng nợ vay rẻ hơn chi phí sử dụng vốn tự có Thông thường chi phí vay nợ của Chính phủ rẻ hơn các công ty tư nhân vì lãi suất trái phiếu Chính phủ là thấp nhất Trong khi đó, chi phí cho vốn tự có của Chính phủ lại cao hơn của khu vực tư nhân

vì Chính phủ chỉ có thể "huy động" vốn thông qua tăng thuế, điều này có giới hạn nhất định

và có những ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế Tất nhiên chi phí vay nợ không phải lúc nào cũng thấp nếu nợ vượt quá một giới hạn cho phép và cấu trúc vốn tối ưu của công ty cũng chỉ

có một

Do đó, vay nợ không phải là không tốt mà quan trọng là một quốc gia cần có một chiến lược đi vay hợp lý và không để lại gánh nặng nợ nần cho thế hệ tương lai Thế giới đang gióng lên hồi chuông cảnh báo khủng hoảng nợ công Qua báo cáo nghiên cứu này, nhóm tác giả muốn đưa ra cái nhìn tổng quát về thâm hụt ngân sách và nợ công ở Việt Nam và tìm ra giải pháp cho Việt Nam

2 Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu chính của nghiên cứu này là: Tìm ra các giải pháp cho vấn đề thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam Để đạt được mục tiêu này, nghiên cứu phải giải quyết được các vấn đề sau:

- Hệ thống cơ sở lý thuyết về thâm hụt ngân sách và nợ công

- Phân tích thực trạng thâm hụt ngân sách và nợ công của Việt Nam

- Nhận diện các nguyên nhân dẫn đến tình trạng thâm hụt ngân sách và nợ công của

Việt Nam trong thời gian qua

3 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của bài viết là thực trạng nợ công và những nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ công Việt Nam

4 Phương pháp nghiên cứu

Báo cáo nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu mô tả đối với phần nghiên cứu

về quy mô và cơ cấu nợ công của Việt Nam; phương pháp nghiên cứu giải thích để nghiên cứu nguyên nhân dẫn đến tình trạng nợ công tại Việt Nam; phương pháp thống kê được dùng

để xử lý số liệu Bên cạnh, báo cáo nghiên cứu được trình bày theo phương pháp diễn dịch

Và, số liệu được thu thập từ các bài nghiên cứu, tạp chí, công bố của các cơ quan Chính phủ,

WB, ADB, IMF trên các website

5 Cấu trúc của nghiên cứu:

Chương 1: Lý thuyết về thâm hụt ngân sách và nợ công

Chương 2: Thực trạng thâm hụt ngân sách và nợ công tại Việt Nam Chương 3: Đề xuất giải pháp

CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT VỀ THÂM HỤT NGÂN SÁCH VÀ NỢ CÔNG 1.1 THÂM HỤT NGÂN SÁCH

1.1.1 Ngân sách nhà nước

1.1.1.1 Khái niệm

Theo Luật ngân sách 2002, “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.”

Theo Lý thuyết tài chính tiền tệ, “Ngân sách nhà nước là hệ thống quan hệ kinh tế trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước nhằm thực hiện các chức năng nhà nước”

Như vậy, nói tóm lại, ngân sách nhà nước có thể được hiểu là quỹ tiền tệ quốc gia dùng để chi tiêu cho các hoạt động chung trong năm của quốc gia

1.1.1.2 Cơ cấu ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước, xét theo phân cấp chiều dọc, bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp Mỗi cấp chính quyền theo lãnh thổ là một cấp ngân sách

Ngân sách nhà nước, xét theo chiều ngang, bao gồm các khoản thu, chi ngân sách Thu ngân sách chủ yếu từ các nguồn: thuế, phí, lệ phí, các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân, các khoản viện trợ và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật,… Chi ngân sách bao gồm: chi phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng- an ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy nhà nước, trả nợ nước ngoài, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

1.1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế của một quốc gia

Cụ thể, chúng ta có thể xem xét ở ba khía cạnh: đối với nhu cầu chi tiêu của nhà nước, đối với nền kinh tế và đối với đời sống xã hội

Thứ nhất, ngân sách nhà nước là công cụ huy động nguồn tài chính đảm bảo cho các

nhu cầu chi tiêu của chính phủ Thông qua các nguồn thu chủ yếu như thuế, phí, lệ phí, ngân sách nhà nước thực hiện vai trò cơ bản trong mô hình kinh tế để tài trợ cho các nhu cầu chi tiêu công như: đầu tư cơ sở hạ tầng, giáo dục, quốc phòng, chi tiêu cho duy trì bộ máy nhà nước,…

Thứ hai, vai trò quản lí điều tiết vĩ mô nền kinh tế Do những khiếm khuyết vốn có

của nền kinh tế thị trường, đòi hỏi phải có mộtcông cụ đủ khả năng điều chỉnh các thành phần trong nền kinh tế theo một mục tiêu được xác định trước trên cơ sở xem xét tổng thể tình hình kinh tế quốc gia.Ngân sách nhà nước không chỉ định hướng hình thành và phát triển cơ cấu kinh tế mà còn tạo điều kiện phát triển sản xuất kinh doanh, đồng thời không bỏ qua nhiệm vụ chống độc quyền Trong những giai đoạn khó khăn, cung cầu mất cân đối gây ảnh hưởng đến giá cả thị trường, ngân sách nhà nước bằng các công cụ thuế, phí, quỹ dự phòng giúp bình ổn giá cả, chống lại những biến động gây ảnh hưởng xấu đến nền kinh tế Ngân sách cũng là một công cụ quan trọng trong nhiệm vụ chiến lược: kiềm chế lạm quát thông qua chính sách thuế

và chi tiêu của chính phủ

Thứ ba, vai trò giải quyết các vấn đề xã hội Bằng sự kết hợp các loại thuế trực thu,

gián thu, các chương trình trợ cấp, hỗ trợ, ngân sách nhà nước điều tiết bớt một phần thu nhập

từ tầng lớp thu nhập cao sang các tầng lớp khó khăn

tế ổn định

Thâm hụt ngân sách được tính toán như một tỷ lệ phần trăm của GDP có thể giảm trong thời gian thịnh vượng kinh tế, như tăng thuế, tỷ lệ thất nghiệp thấp hơn và tăng trưởng kinh tế làm giảm nhu cầu đối với các chương trình của chính phủ như bảo hiểm thất nghiệp

Theo Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) phát hành, thâm hụt ngân sách được xác định bởi chênh lệch giữa thu và chi ngân sách

Khi chênh lệch giữa khoản thu (T) và các khoản chi ngân sách (G) nhỏ hơn không (0),

ta nói ngân sách chính phủ thâm hụt

B= T – G (B<0) Các nước có thể chống thâm hụt ngân sách bằng cách thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giảm chi tiêu chính phủ và tăng thuế Bằng cách giảm quy định lựa chọn hợp lý và đơn giản hóa chế độ thuế, một đất nước có thể cải thiện niềm tin kinh doanh, qua đó thúc đẩy các điều

kiện kinh tế được cải thiện khi tăng dòng vốn quỹ từ thuế Giảm chi tiêu chính phủ, bao gồm các chương trình xã hội, quốc phòng, và các chương trình cải cách được hưởng, như lương hưu nhà nước, có thể dẫn đến ít vay

1.1.2.2 Phân loại

Có ba tình trạng thâm hụt ngân sách: thâm hụt ngân sách thực tế, thâm hụt ngân sách

cơ cấu và thâm hụt ngân sách chu kỳ

- Thâm hụt ngân sách thực tế: là thâm hụt khi số chi thực tế vượt số thu thực tế

trong một thời kỳ nhất định

- Thâm hụt ngân sách cơ cấu: là thâm hụt khi nền kinh tế đang hoạt động ở mức sản

lượng tiềm năng

- Thâm hụt ngân sách chu kỳ: là thâm hụt ngân sách bị động do tình trạng của chu

kỳ kinh doanh Ví dụ, trong chu kỳ suy thoái kinh tế, tỷ lệ thất nghiệp tăng khiến cho thu ngân sách từ thuế giảm trong khi chi cho trợ cấp thất nghiệp tăng

Mối quan hệ giữa ba trạng thái thâm hụt trên:

Thâm hụt ngân sách chu kỳ= Thâm hụt ngân sách thực tế- Thâm hụt ngân sách cơ cấu

Vì phản ánh được kết quả hoạt động chủ quan của của chính sách tài khoá như : định

ra thuế suất,phúc lợi,bảo hiểm nên thâm hụt cơ cấu thường được sử dụng để xem xét kết quả

1.1.2.3 Nguyên nhân thâm hụt

Thâm hụt ngân sách được cấu thành bởi thu và chi ngân sách Do đó khi phân tích nguyên nhân thâm hụt chúng ta có thể đi sâu vào phân tích hai thành tố này Về cơ bản, có thể chia nguyên nhân thành hai nhóm: chủ quan và khách quan

Nguyên nhân khách quan xuất phát từ chu kỳ kinh doanh và các nhân tố không mong muốn như thiên tai, bệnh dịch, chiến tranh,…nằm ngoài dự toán ngân sách Trong các điều kiện trên, xã hội không tránh khỏi những rối ren, thất nghiệp tăng, thu từ các nguồn lực giảm sụt nghiêm trọng dẫn đến bội chi ngân sách là không tránh khỏi

Nguyên nhân chủ quan đến từ việc thay đổi cơ cấu thu- chi và điều hành ngân sách nhà nước của các nhà quản lý làm cho nguồn thu ngân sách giảm như: thất thu thuế, đầu tư công không hiệu quả, các khoản chi công tăng như: chi tiêu không hợp lý,vay nợ nước ngoài không cân đối nguồn thu trong tương lai, các gói kích cầu của chính phủ…

1.1.2.4 Các chính sách xử lý thâm hụt

Tùy thuộc vào nguyên nhân thâm hụt và tình trạng nền kinh tế chính phủ có thể đưa ra

- Tăng thuế và đảm bảo các khoản thu

Theo nhà kinh tế học Laffer, tồn tại một mức thuế suất tối ưu tại đó thu ngân sách là lớn nhất Với đường cong Laffer, ta có thể hiểu khi còn trong giới hạn có thể chịu đựng được,tăng thuế suất sẽ làm tăng nguồn thu ngân sách nhà nước,đồng thời còn kích thích các đối tượng mở rộng các hoạt động kinh tế,tăng khả năng sinh lời,một phần nộp ngân sách nhà nước,còn lại là thặng dư cho mình.Trong trường hợp này,tăng thuế thu nhập không chỉ giảm bớt áp lực thâm hụt ngân sách mà còn kích thích tăng trưởng kinh tế

Bên cạnh đó, chính phủ phải đảm bảo hệ thống thu ngân sách phải hoạt động hiệu quả tránh thất thoát nguồn thu của nhà nước

- Cắt giảm chi tiêu

Đây là hành động trước tiên mà mỗi chính phủ cần xem xét khi nhà nước đang rơi vào trường hợp thâm hụt ngân sách Các nhà lãnh đạo cần tìm mọi cách tiết kiệm triệt để các khoản đầu tư công, cắt giảm các khoản chi công thường xuyên chưa thực sự cần thiết hoặc không hiệu quả

1.1.2.5 Tác động của thâm hụt ngân sách tới các biến số vĩ mô

Tuy nhiên nếu nền kinh tế đang tăng trưởng và cầu tiền giao dịch tăng theo Sự gia

tăng cung tiền lúc này sẽ được hấp thụ bởi sự gia tăng của cầu tiền và không gây ra sự gia tăng giá cả hàng hóa, dịch vụ trong nền kinh tế Do vậy trong ngắn hạn, Chính phủ nhiều nước sẽ tận dụng việc tài trợ thâm hụt ngân sách thông qua tăng cung tiền

Mặc dù vậy, cũng có nhiều nghiên cứu cho rằng không có bằng chứng đáng kể về mối quan hệ này như trường hợp của Rosa (2011) dựa trên dữ liệu ngân sách của Bồ Đào Nha giai đoạn 1974-1995, King & Plosser (1985)

- Thâm hụt thương mại

Theo mô hình Keynes thì trong một nền kinh tế mở, tổng sản phẩm quốc nội (Y) được xác định bởi công thức:

Y= Tiêu dùng tư nhân+ Chi tiêu chính phủ+ Đầu tư + (Xuất khẩu - Nhập khẩu)

Tiết kiệm của nền kinh tế bao gồm tiết kiệm tư nhân (St) và tiết kiệm chính phủ (Sg),

ta xem T: phần thuế phải nộp cho chính phủ

ngân sách tăng sẽ kéo theo thâm hụt thương mại

Trong thực tế, có thể thấy thâm hụt ngân sách làm tổng chi tiêu trong nước lớn hơn sản lượng trong nước, buộc nền kinh tế phải gia tăng nhập khẩu để đáp ứng nhu cầu tiêu dùng gây ra tình trạng thâm hụt thương mại

- Tăng trưởng

Trường phái tân cổ điển cho rằng thâm hụt ngân sách hiện tại sẽ làm gia tăng gánh nặng thuế trong tương lai, do đó người tiêu dùng có xu hướng gia tăng tiêu dùng ở hiện tại khiến tiết kiệm quốc gia giảm và lãi suất tăng Khi đó, do hiệu ứng lấn át đầu tư, đầu tư giảm gây nên hiện tượng “thoái lui đầu tư” Qua đó có thể kết luận, tăng thâm hụt ngân sách ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế

Bên cạnh đó cũng có những trường phái đưa ra quan điểm khác Trường phái Keynes cho rằng tăng thâm hụt ngân sách có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế Khi chính phủ tăng chi ngân sách thì tổng cầu nền kinh tế tăng khiến các nhà đầu tư tư nhân lạc quan về triển vọng kinh tế trong tương lai và gia tăng đầu tư Trong khía cạnh khác, khi chính phủ chấp nhận mức thâm hụt thông qua việc giảm thu từ thuế sẽ khiến thu nhập khả dụng của hộ gia đình tăng lên và người dân tăng chi tiêu, tổng cầu hàng hóa dịch vụ tăng Tuy nhiên, tác động tích cực này chỉ có ý nghĩa trong điều kiện tổng cầu sụt giảm và trong ngắn hạn

Trường phái Ricardo lại cho rằng thâm hụt ngân sách không tác động đến tăng trưởng Khi thâm hụt ngân sách tăng, tiết kiệm quốc gia bao gồm tiết kiệm tư nhân và tiết kiệm nhà nước không đổi Do vậy thâm hụt sẽ không tác động đến tiết kiệm, đầu tư và tăng trưởng (Saleh, 2003)

1.2 NỢ CÔNG

1.2.1 Định nghĩa

1.2.1.1 Định nghĩa nợ công

Theo Luật Quản lý nợ công ban hành năm 2009, nợ công được quy định bao gồm:

- Nợ chính phủ: là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được

ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ

- Nợ được Chính phủ bảo lãnh: là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh

- Nợ chính quyền địa phương: là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành

Theo World Bank (2002), nợ của khu vực công được định nghĩa là tổng nợ công và nợ được Chính phủ bảo lãnh, trong đó:

- Nợ công là tổng tất cả các nghĩa vụ nợ trong nước và nước ngoài của khu vực

công bao gồm Chính phủ và các cơ quan Chính phủ; tiểu bang, tỉnh hoặc đơn

vị hành chính tương đương bao gồm các cơ quan của chúng; và các đơn vị nhà nước tự hoạt động như các doanh nghiệp nhà nước và các công ty con, liên doanh với khu vực tư nhân nhưng vốn nhà nước vẫn chiếm phần lớn Nghĩa vụ

nợ của các doanh nghiệp nhà nước bao gồm nợ được đảm bảo và không được đảm bảo bởi Chính phủ

- Nợ được Chính phủ bảo lãnh: là tổng của tất cả các nghĩa vụ nợ trong nước và

nước ngoài của khu vực tư nhân được đảm bảo thanh toán bởi một thực thể công

Trong một định nghĩa khác, IMF (2011) chia khu vực công theo bảng như sau:

Hình 1.1: Khu vực công và các thành phần của nó

KHU VỰC CÔNG

Khu vực Chính phủ

Chính phủ Trung ương

Chính quyền liên bang

Chính quyền địa phương

Tổ chức công

Tổ chức công phi tài chính

Tổ chức công tài chính

Ngân hàng Trung ương

Các tổ chức nhận tiền gửi (trừ NHTW)

Các tổ chức công tài chính khác

Khu vực tổ chức công phi tài chính gồm các doanh nghiệp nhà nước sản xuất hàng hóa

và cung cấp dịch vụ phi tài chính như hàng không, điện lực, viễn thông… và các tổ chức công phi lợi nhuận như bệnh viện, trường học, đại học Tổ chức công phi tài chính không bao gồm các thực thể nhận viện trợ từ Chính phủ nhưng không được điều hành bởi Chính phủ Khu vực tổ chức công tài chính bao gồm các doanh nghiệp nhà nước cung cấp các dịch vụ tài chính gồm trung gian tài chính, bảo hiểm, quỹ hưu trí

SNA (2008) định nghĩa tám chỉ tiêu cho thấy một doanh nghiệp có bị kiểm soát bởi Chính phủ hay không: (1) sở hữu đa số quyền biểu quyết; (2) kiểm soát hội đồng quản trị hoặc cơ quan kiểm soát khác; (3) kiểm soát việc bổ nhiệm nhân sự; (4) kiểm soát các ủy ban quan trọng trong tổ chức; (5) cổ phần hoặc quyền chọn ưu tiên cho Chính phủ; (6) các quy định và kiểm soát; (7) kiểm soát bởi một khách hàng khu vực công hoặc một nhóm các khách hàng khu vực công; và (8) kiểm soát được kèm theo khi đi vay từ Chính phủ

Như vậy, định nghĩa về nợ công của World Bank và IMF rộng hơn hơn định nghĩa theo Luật quản lý nợ công của Việt Nam Theo Luật quản lý nợ công 2009, nợ công không bao gồm các khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nước trong khi đó theo định nghĩa của World Bank và IMF đều bao gồm khoản này

Về cơ bản, nợ công được chia thành hai loại gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài Theo UNCTAD (2008), nợ trong nước và nợ nước ngoài được phân biệt theo ba cách khác nhau Thứ nhất là phân biệt theo đồng tiền vay nợ, theo đó nợ nước ngoài được hiểu như nợ bằng đồng ngoại tệ Thứ hai, phân biệt theo nơi cư trú của chủ nợ, nợ nước ngoài là nợ sở hữu bởi các chủ thể không cư trú Thứ ba, phân biệt theo địa điểm nơi món nợ được phát hành và luật pháp quy định hợp đồng vay nợ Theo cách thứ ba, nợ nước ngoài được hiểu là nợ được phát hành tại nước ngoài và theo quy định của tòa án nước ngoài

Tuy nhiên, phân biệt nợ trong nước và nợ nước ngoài căn cứ theo nơi cư trú của chủ thể cho vay nợ được sử dụng rộng rãi và phổ biến nhất Theo IMF (2011), nợ trong nước là nghĩa vụ nợ của người cư trú đối với người cư trú khác trong cùng nền kinh tế, nợ nước ngoài

là nghĩa vụ nợ của người cư trú đối với người không cư trú

1.2.1.2 Định nghĩa ngưỡng nợ công

Ngưỡng nợ (còn gọi là ngưỡng nợ công hay ngưỡng nợ nguy hiểm) thường được định nghĩa như một mức độ mà nếu như tỷ lệ nợ công tính trên phần trăm GDP vượt quá ngưỡng này, nền kinh tế sẽ gặp nhiều rủi ro bất ổn vĩ mô Bên cạnh đó, khối lượng nợ nước ngoài cũng đóng một vai trò quan trọng trong việc đánh giá rủi ro của nền kinh tế, đặc biệt là tại các quốc gia đang phát triển

Theo nghiên cứu của Reinhart và Rogoff (2010) dựa trên số liệu quan sát của 44 nền kinh tế tiến bộ và mới nổi cùng số liệu thống kê trong khoảng hai thế kỷ đã đưa ra các ngưỡng

nợ cơ bản nhất Kết quả chỉ ra rằng ngưỡng nợ nguy hiểm là 90% GDP, khi các quốc gia có mức nợ công vượt quá con số này, tăng trưởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm Tuy nhiên, các tác giả không cho rằng có một mối quan hệ chắc chắn giữa việc nợ công cao có thể dẫn đến lạm phát đối với các nền kinh tế tiến bộ Còn đối với các nền kinh tế mới nổi, lạm phát thường leo thang mạnh khi nợ công gia tăng Reinhart và Rogoff cũng phân tích thêm dựa trên những số liệu kể từ sau khủng hoảng về nợ nước ngoài, bao gồm cả nợ công và nợ tư, tập trung vào các nền kinh tế mới nổi Kết quả chỉ ra rằng, khi dư nợ nước ngoài chạm mức 60% GDP, tăng trưởng kinh tế sẽ bắt đầu suy giảm 2%, và nếu như vượt quá 90% GDP, mức tăng trưởng sẽ giảm một nửa

Trong khi đó, nghiên cứu của Caner, Grennes và Koehler-Geib (2011) khi đi sâu phân tích thêm về ngưỡng nợ nguy hiểm cho thấy ngưỡng nợ nguy hiểm trung bình cho tất cả các quốc gia đã được lấy số liệu là 77% GDP, vượt qua ngưỡng này tăng trưởng kinh tế bắt đầu suy giảm Nếu áp dụng cho nhóm các quốc gia đang phát triển thì con số này là 64% GDP

Kumar và Woo (2010) cũng thực hiện một nghiên cứu về ngưỡng nợ công bằng cách

sử dụng mô hình kinh tế lượng Giống như Reinhart và Rogoff, các tác giả cũng chỉ tìm thấy một mối quan hệ đối nghịch giữa nợ công và tăng trưởng nếu như nợ công vượt quá 90% GDP Ngoài ra, đối với các nền kinh tế mới nổi, tác động của nợ công lớn hơn so với các nền kinh tế tiến bộ Cụ thể, nếu quy mô nợ công tăng thêm 10% GDP, tăng trưởng kinh tế sẽ suy giảm từ 0.15% đến 0.2% tại các nền kinh tế tiến bộ, trong khi con số này tại các nền kinh tế mới nổi là từ 0.3% đến 0.4% Đối với các quốc gia mà nợ công đã vượt quá 90% GDP, một mức gia tăng nợ công thêm 10% GDP sẽ đi kèm với tăng trưởng giảm 0,19%; còn nếu mức

nợ ban đầu chỉ từ 30% đến 60% GDP thì con số này chỉ là 0,11% Nghiên cứu còn cho thấy rằng nợ công cao sẽ làm giảm đầu tư, làm chậm tốc độ tăng trong lượng vốn tư bản cho mỗi lao động, dẫn đến suy giảm năng suất

Trong một nghiên cứu khác, Presbitero (2010) dựa trên số liệu tổng nợ công tại 92 quốc gia có thu nhập thấp và trung bình trong khoảng thời gian 1990-2007 để tìm kiếm ngưỡng nợ nguy hiểm Nghiên cứu này chỉ ra rằng tăng trưởng kinh tế sẽ bị ảnh hưởng tiêu cực nếu nợ công vào mức khoảng 90% GDP Vượt trên mức này, một hệ quả xấu hơn rất nhiều sẽ xảy ra với tăng trưởng bởi quản lý kinh tế kinh tế nghèo nàn cũng như những thể chế tồi tệ Trong đó, những quốc gia công nghiệp thành công hơn nhiều so với các quốc gia đang phát triển trong việc vay mượn và sử dụng nợ trong nước cũng như quốc tế mà ít phải hứng chịu những rủi ro có thể gây ra cho đầu tư bởi sự tháo vốn, xoay vòng chính sách hay lấn át

đầu tư thường xuyên xảy ra khi mức nợ công lớn Ngược lại, đối với các quốc gia đang phát triển, hệ quả xấu từ vay nợ quá nhiều thường có xu hướng lấn át những lợi ích có thể đạt được

Caner, Geenes

&

Koehler-Gelb (2011)

Caner, Geenes

& Gelb (2011)

Koehler-Kumar &

Woo (2010)

Presbitero (2010)

Các quốc gia

đã và đang phát triển

Các quốc gia đang phát triển

Các nền kinh tế tiến

bộ và mới nổi

Các quốc gia thu nhập thấp

và trung bình Ngưỡng

Nguồn: Vũ Minh Long (2013)

1.2.2 Mục đích của nợ công

Theo Luật quản lý nợ công, mục đích vay gồm:

- Đối với Chính phủ: (1) Đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi

của ngân sách trung ương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước; (2) Bù đắp thiếu hụt tạm thời của ngân sách nhà nước từ vay ngắn hạn; (3) Cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh; (4) Cho doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng, chính quyền địa phương vay lại theo quy định của pháp luật; (5) Các mục đích khác nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia

- Đối với chính quyền địa phương: chỉ vay để đầu tư xây dựng công trình kết

cấu hạ tầng có nhu cầu cấp bách thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh đảm bảo theo quy định của Luật ngân sách nhà nước

1.2.3 Rủi ro của nợ công

Rủi ro chính của nợ công là rủi ro thị trường, bao gồm rủi ro lãi suất và rủi ro tỉ giá, rủi ro tái đầu tư, Các loại rủi ro tác động lên danh mục nợ công phụ thuộc vào thành phần của

nợ công, bao gồm thời hạn vay, điều khoản lãi suất và đồng tiền đi vay nợ

1.2.3.1 Rủi ro lãi suất

Rủi ro lãi suất là rủi ro gia tăng chi phí nợ từ việc thay đổi lãi suất Đối với nợ bằng đồng nội tệ và ngoại tệ, thay đổi lãi suất đều ảnh hưởng lên chi phí dịch vụ của việc phát hành

nợ mới khi khoản nợ với lãi suất cố định được tái đầu tư, và ảnh hưởng lên khoản nợ với lãi suất thả nổi đang hiện hữu và khoản nợ với lãi suất thả nổi mới Do đó, khoản nợ ngắn hạn và

nợ với lãi suất thả nổi rủi ro hơn nợ dài hạn và lãi suất cố định

1.2.3.2 Rủi ro tỷ giá

Rủi ro tỷ giá là rủi ro gia tăng chi phí nợ khi tỷ giá bị thay đổi Khoản nợ bằng đồng ngoại tệ dễ bị tác động bởi thay đổi tỷ giá

1.2.3.3 Rủi ro tái huy động vốn

Rủi ro tái huy động vốn là rủi ro phát sinh khi tái huy động vốn ở mức chi phí cao bất thường, hoặc trong một vài trường hợp nghiêm trọng là không thể tái huy động vốn Rủi ro tái huy động vốn khi lãi suất tăng làm chi phí huy động vốn tăng tương tự như rủi ro lãi suất Tuy nhiên, người ta thường xem xét riêng rủi ro tái huy động vốn bởi vì rủi ro không thể tái huy động các khoản nợ đến hạn và/hoặc sự gia tăng chi phí vay nợ của Chính phủ có thể dẫn đến hoặc làm trầm trọng khủng hoảng nợ công Ngoài ra, trái phiếu với điều khoản mua lại có thể làm tăng rủi ro tái huy đông vốn

1.2.4 Các công cụ nợ

Theo IMF (2011), công cụ nợ là quyền tài chính yêu cầu thanh toán tiền lãi và/hoặc vốn gốc bởi người đi vay cho người cho vay vào một ngày, hoặc nhiều ngày trong tương lai Các công cụ nợ bao gồm:

- Quyền rút vốn đặc biệt (SDR): là đơn vị tiền tệ quốc tế do Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF)

phát hành, phân bổ cho các nước thành viên một lượng theo tỉ lệ phần đóng góp vốn của mình vào IMF

- Tiền tệ và các khoản tiền gửi

- Chứng khoán nợ: là các công cụ tài chính như bằng chứng cho các khoản nợ Các

chứng khoán nợ bao gồm: tín phiếu; chấp phiếu ngân hàng; thương phiếu; chứng chỉ tiền gửi; trái phiếu và giấy nợ, bao gồm cả trái phiếu có thể chuyển đổi thành cổ phiếu;

cổ phần ưu tiên không tham dự chia lãi; chứng khoán được đảm bảo bằng tài sản …

- Nợ vay: là một công cụ tài chính được tạo ra khi một chủ nợ cho người vay trực tiếp

vay tiền và nhận lại một giấy tờ không thể chuyển nhượng làm bằng chứng của tài sản

Nợ vay bao gồm: thấu chi, vay thế chấp, vay để tài trợ cho thư tín dụng hoặc khoản trả trước, hợp đồng mua lại, tài sản và nghĩa vụ tài chính khi cho thuê tài chính…

- Bảo hiểm, hưu trí và các khoản đảm bảo theo chuẩn

nợ cao (thấp)

1.2.5.2 Lạm phát

Theo Mishkin và Savastano (2000), nợ công gia tăng có thể gây ra quá trình làm tăng lạm phát Khi Chính phủ tăng vay nợ bằng phát hành trái phiếu, một mặt làm tăng lãi suất, một mặt làm tăng tiêu dùng Chính phủ Lãi suất tăng làm tăng chi phí đầu tư, tăng giá thành sản xuất, từ đó tăng giá bán sản phẩm, dịch vụ Tiêu dùng Chính phủ gia tăng dẫn đến cầu hàng hóa, dịch vụ gia tăng Từ đó, tăng áp lực lạm phát, tăng trưởng thực giảm xuống

1.2.5.3 Áp lực trả nợ cho thế hệ tương lai

Theo Bergmann (2009), thâm hụt Chính phủ được tài trợ bởi việc đi vay có thể dẫn đến nhiều hệ quả xấu:

- Vay nợ trong nước dẫn đến tình trạng khu vực tư nhân bị thiếu hụt đầu tư do một

lượng lớn vốn chuyển sang phục vụ cho chi tiêu Chính phủ Ngoài ra, Chính phủ phải trả lãi suất cao hơn, làm cho áp lực trả nợ trong tương lai gia tăng, và Chính phủ bị giảm sự tự do trong việc sử dụng ngân sách

- Hệ quả thứ hai đó là chuyển gánh nặng trả nợ cho thế hệ tương lai Bất kể đó là khoản

vay trong nước hay nước ngoài, nợ vay được sử dụng ở thời điểm hiện tại nhưng người có áp lực trả nợ là thế hệ tương lai, mà nếu vốn vay Chính phủ không được sử dụng có hiệu quả thì các thế hệ này hầu như không nhận được lợi ích gì từ việc vay

nợ Ngoài ra, thế hệ tương lai còn chịu nhiều ảnh hưởng như giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế, giảm thu nhập, giảm tài sản (Bailey, 2003)

1.3 MỐI QUAN HỆ GIỮA THÂM HỤT NGÂN SÁCH VÀ NỢ CÔNG

Theo cẩm nang thống kê tài chính chính phủ GFS, thâm hụt ngân sách bằng mức

chênh lệch giữa tổng số vay mới và số chi trả nợ gốc của ngân sách nhà nước trong năm Do

đó gia tăng thâm hụt sẽ kéo theo gánh nặng nợ công (ngoại trừ chính phủ in thêm tiền)

Khi có thâm hụt ngân sách đáng kể, chính phủ có thể bù đắp cho khoản thâm hụt thông qua vay nợ trong nước hay nước ngoài hoặc in thêm tiền Giả sử dư nợ chính phủ năm trước là Dt-1 và năm nay mức thâm hụt ngân sách là Xt (thâm hụt không bao gồm trả nợ gốc), khi đó tổng dư nợ của Chính phủ tại thời điểm t sẽ bằng dư nợ năm trước cộng thêm với thâm hụt ngân sách năm nay và trừ tổng tiền phát hành bù đắp thâm hụt (nếu có)

Hay nói cách khác: Dt=Dt-1 +Xt- ∆Tt

Trong đó Dt: dư nợ chính phủ cuối năm t

Xt: thâm hụt ngân sách năm t ∆Tt: số tiền phát hành bù đắp thâm hụt ngân sách Theo đó, nếu chính phủ không phát hành tiền để bù đắp thâm hụt (∆Tt=0) thì thâm hụt ngân sách sẽ dẫn đến việc gia tăng về nợ chính phủ Trừ khi thực hiện phát hành tiền hay bán tài sản, khi ngân sách bị thâm hụt chính phủ phải thực hiện vay nợ trong nước và nước ngoài

để bù đắp nên sự gia tăng về nghĩa vụ nợ là không thể tránh khỏi

Bên cạnh kênh tác động trực tiếp, thâm hụt ngân sách còn tác động đến nợ chính phủ qua kênh gián tiếp Đó là khi huy động nguồn vốn để bù đắp cho thâm hụt, nợ công sẽ càng tăng Nợ công tăng lên kéo theo lãi phải trả tăng Khi lãi phải trả tăng sẽ làm cho thâm hụt ngân sách tăng Vòng luẩn quẩn này sẽ trầm trọng hơn trong bối cảnh lãi suất cao, tăng trưởng thấp, hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước thấp

Hình 1.2: Mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách và nợ công

Vay bù đắp thâm hụt ngân sách tăng

Nợ chính phủ tăng

Lãi phải trả tăng

Thâm hụt ngân sách tăng

1.4 KINH NGHIỆM TỪ CÁC QUỐC GIA

1.4.1 Nợ công Mỹ La Tinh

1.4.1.1 Diễn biến khủng hoảng nợ công Mỹ La Tinh

Cuộc khủng hoảng nợ diễn ra ở các quốc gia Mỹ Latinh thập niên 70-80 của thế kỷ trước được xem là thảm họa lớn nhất trong lịch sử khu vực này, kể từ sau cuộc đại khủng hoảng những năm 1930 Đây cũng là cuộc khủng hoảng nợ công đầu tiên trong lịch sử kinh tế hiện đại, thường được biết đến với cái tên Thế kỷ mất mát (Lost Decade), khi đó các quốc gia trong khu vực này rơi vào cảnh nợ nước ngoài vượt khả năng kiếm tiền và không còn khả năng trả nợ

Vào những năm 1960-1970, các nước Châu Mỹ Latinh như Brazil, Argentina và Mexico thực hiện việc vay mượn quy mô lớn từ các nhà cho vay tín dụng quốc tế để nâng cấp công nghiệp trong nước, đặc biệt là đầu tư vào các chương trình cải thiện và xây dựng cơ sở

hạ tầng Bên cạnh đó, với mục tiêu công nghiệp hóa, các quốc gia này phải nhập khẩu nhiều nguyên vật liệu cũng như công nghệ sản xuất từ nước ngoài, làm tỷ lệ nhập siêu ngày càng tăng, dẫn đến nhu cầu lớn về nguồn vốn của chính phủ khiến họ phải gia tăng vay mượn từ các quốc gia phát triển và các tổ chức tài chính quốc tế Các quốc gia này thời đó lại là những nước này có tốc độ tăng trưởng kinh tế rất nhanh, vì vậy các nhà cho vay tín dụng rất tin tưởng vào khả năng trả nợ Cũng cần chú ý là, giá dầu mỏ tăng mạnh năm 1973-1974, khiến các nước xuất khẩu dầu mỏ có lượng tiền mặt dồi dào, đã đầu tư tiền của mình vào các ngân hàng trên thế giới, theo đó các tổ chức tài chính dư dả cho vay với các nước phát triển mà đặc biệt với các nước Mỹ Latinh với những điều khoản dễ dãi Giữa năm 1975 và 1982, Châu Mỹ Latinh nợ các ngân hàng thương mại tăng với tốc độ tích lũy 20.4%/năm Vay mượn tràn lan khiến Mỹ latinh bị nợ nhiều gấp 4 lần từ 75 tỉ đôla vào 1975 đến hơn 315 tỉ đôla vào năm

1983, chiếm tới 50% GDP toàn khu vực, kéo theo nợ gốc và lãi vay phải trả tăng từ 12 tỷ USD lên 66 tỷ USD trong cùng giai đoạn (Kaminsky và Reinhert, 1998)

Khi nền kinh tế thế giới bước vào thời kì suy thoái thập kỉ 70 và 80, đã tác động tiêu cực đến tăng trưởng và xuất khẩu của các nước này Các nước đang phát triển còn nhận thấy việc thiếu trầm trọng về tính lỏng Vào năm 1979, khi đối diện với sức ép lạm phát lớn, Mỹ theo đuổi chính sách thắt chặt, dẫn đến lãi sất tăng cao Lãi suất gia tăng ở Mỹ và Châu Âu khiến Mỹ và châu Âu trở nên hấp dẫn hơn với các nhà đầu tư quốc tế, đồng thời cũng khiến việc vay mượn của các nước Mỹ Latinh trở nên khó khăn và gia tăng chi phí trả lãi vay Các nước Mỹ Latinh cũng đã phải huy động các nguồn lực để trả nợ vay, hệ quả là sản lượng trong nước và tiêu dùng suy giảm (Hirst, Paul Q và Thompson, 2001) Ngoài ra, các khoản nợ lớn Chính phủ đứng ra vay hoặc bảo lãnh đã được sử dụng một cách thiếu thận trọng và có

liên quan đến tham nhũng (Wade và Veneroso, 1998)

Trong khi tổng số nợ tích lũy dâng lên ngập đầu qua các năm và các quốc gia châu Mỹ Latinh không có khả năng duy trì tăng trưởng kinh tế cao, cuộc khủng hoảng bắt đầu khi các thị trường vốn quốc tế nhận ra rằng châu Mỹ Latinh không có khả năng trả nợ Điều này xảy

ra vào tháng 8 năm 1982, khi tỷ lệ nước ngoài trên tổng thu nhập quốc gia GNI lên đến đỉnh điểm 160%, Bộ trưởng tài chính Mexico Jesus Silva-Herzog tuyên bố rằng nước này không

có khả năng trả được khoản nợ hơn 85 tỷ USD và yêu cầu đàm phán lại thời hạn trả nợ với các chủ nợ Bị tỉnh giấc bởi tuyên bố vỡ nợ của Mexico, hầu hết các ngân hàng thương mại và

tổ chức tài chính quốc tế giảm mạnh hoặc ngừng hẳn việc cho vay đến khu vực Mỹ Latinh Hàng tỉ USD được vay trước đó giờ đã đến hạn, và các dòng vốn bắt đầu thoái lui khỏi các quốc gia trong khu vực, các nước không còn có thể vay thêm Bởi vì hầu hết các khoản vay

nợ của Mỹ Latinh là vay ngắn hạn, việc không được bơm tiếp tín dụng đã khiến các quốc gia này nhanh chóng rơi vào tình trạng mất khả năng chi trả Hệ quả, hầu hết quốc gia trong khu vực đều không tránh khỏi vòng xoáy nợ công: Argentina (các năm 1982, 1989), Bolivia (1980, 1986, 1989), Brazil (1983, 1986-1987) và Ecuador (1982, 1984) Trong suốt những năm đầu của khủng hoảng, tăng trưởng GDP các nước trong khu vực chỉ còn hơn 2%

1.4.1.2 Các chính sách và biện pháp

Để có tiền trả nợ, chính phủ các nước Mỹ Latinh đã cầu viện những tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) Để đạt được thỏa thuận, các nước này phải chấp nhận thực thi các chính sách điều chỉnh cơ cấu khắc nghiệt của IMF như chính sách thắt lưng buộc bụng (cắt giảm ngân sách để giảm thâm hụt, duy trì tăng trưởng tín dụng thấp và chính sách tiền tệ thắt chặt để giảm chi tiêu trong nước và lạm phát…), phá giá nội tệ tăng cường xuất khẩu hay cải cách cơ cấu như tự do hóa thương mại để cải thiện nền tài chính Trong khi đó, các cam kết với WB là các chương trình điều chỉnh cấu trúc tập trung vào đổi mới cơ cấu sâu rộng hơn và trong dài hạn Hậu quả tất yếu là kinh tế tăng trưởng trì trệ, thu nhập bình quân đầu người giảm, nghèo đói và chênh lệch giàu nghèo ngày càng tăng Đến tận đầu thập niên 90, khủng hoảng ở Mỹ Latinh mới lắng dịu

Cũng để đối phó với cuộc khủng hoảng, hầu hết các nước Mỹ La Tinh đã từ bỏ chiến lược Công Nghiệp Hóa Nhập Khẩu và thay vào đó bằng chiến lược Công Nghiệp Hóa Hướng

Ra Xuất Khẩu Các nguồn vốn rất khổng lồ chảy ra bên ngoài đặc biệt là chảy sang Mỹ, đã được sử dụng để làm tỉ giá hối đoái giảm, từ đó làm tăng tỉ suất lợi nhuận thực tế

1.4.2 Nợ công Hy Lạp

1.4.2.1 Sơ lược về khủng hoảng nợ công Hy Lạp

Trước năm 1999, để thỏa mãn các quy định về tài chính công trong Thỏa ước ổn định

và tăng trưởng (mức thâm hụt ngân sách không được vượt quá 3% GDP và nợ công không được vượt quá 60% GDP), các chỉ tiêu này đều được các quốc gia ứng viên tuân thủ nghiêm túc Tuy nhiên, xu hướng này có dấu hiệu đảo chiều khi Liên minh Kinh tế tiền tệ châu Âu (EMU) đi vào hoạt động Từ năm 2003, phần lớn các nước khu vực đồng Euro có tỷ lệ nợ trên 60%/GDP Điều này cho thấy các nước bắt đầu không tuân thủ nghiêm ngặt các quy định trong EMU

Hy Lạp được đặt vào tình trạng khủng hoảng nợ công kể từ cuối năm 2009, khi Chính phủ mới của nước này thừa nhận rằng Chính phủ tiền nhiệm đã công bố những số liệu kinh tế không trung thực, đặc biệt là về thâm hụt ngân sách Thực tế thâm hụt ngân sách của nước này năm 2009 là 13.6% chứ không phải là 6.7% GDP như đã từng được báo cáo, cao hơn nhiều hạn mức thâm hụt ngân sách 3% GDP cho phép đối với các nước thành viên EU

Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008-2009 đã ảnh hưởng mạnh mẽ lên các ngành công nghiệp chủ chốt của Hy Lạp Doanh thu ngành du lịch và vận tải biển – 2 ngành chủ chốt của nền kinh tế này, sụt giảm trên 15% vào năm 2009 Kinh tế Hy Lạp lâm vào khó khăn, các nguồn thu thuế, phí …để tài trợ cho ngân sách bị thu hẹp, trong khi Chính phủ vẫn phải tăng cường chi tiêu công để hỗ trợ nền kinh tế vượt qua khủng hoảng, đã đẩy nợ công đến con số khổng lồ Đến năm 2010, báo cáo của OECD cho thấy nợ công của Hy Lạp đã lên tới con số 330 tỷ Euro, tương đương với 147.8% GDP Các chuyên gia kinh tế dự đoán dù Hy Lạp có thực hiện được kế hoạch thắt lưng buộc bụng kéo dài 3 năm, nợ của Hy Lạp đến năm

Như vậy, Hy Lạp đang cùng lúc đối mặt với những vấn đề nan giải: nợ công quá cao (147.8%), thâm hụt ngân sách lớn (13.6% GDP năm 2010) và thâm hụt cán cân thanh toán vãng lai lớn (trung bình vào khoảng 9% GDP – so với mức trung bình của toàn khu vực Eurozone là 1%) Cả hai mức thâm hụt ngân sách và thâm hụt cán cân vãng lai của Hy Lạp đều vượt quá trần quy định cho phép của Liên minh Tiền tệ và Kinh tế châu Âu (EMU)

Việc ngụy tạo các số liệu kinh tế nhằm che dấu thực trạng đất nước đã khiến uy tín

của Chính phủ Hy Lạp bị suy giảm nặng nề Cả 3 hãng xếp hạng tín nhiệm lớn nhất thế giới hiện đều đều hạ mức tín nhiệm của Hy Lạp xuống mức gần thấp nhất trong thang điểm đánh giá tín nhiệm đồng thời cảnh báo nguy cơ vỡ nợ của quốc gia này là rất cao Lợi suất trái phiếu chính phủ Hy Lạp kỳ hạn 2 năm đã tăng lên trên 60%, trong khi đó kỳ hạn 1 năm đã vượt 110% Điều này đồng nghĩa với việc Hy Lạp gặp nhiều khó khăn trong việc huy động thêm vốn từ thị trường vốn quốc tế

Hình 1.3: Lợi suất TPCP Hy Lạp (1 năm)

Nguồn: Bloomberg

Tháng 5/2010, các nhà lãnh đạo Eurozone và Quỹ Tiền tệ Quốc tế công bố gói cứu trợ

kỳ hạn 3 năm trị giá 110 tỷ EUR dành cho Hy Lạp Sau đó, vào tháng 10/2010 IMF cho Hy Lạp vay thêm 2.5 tỷ EUR, nâng tổng giá trị các khoản vay khẩn cấp mà IMF dành để ngăn chặn khả năng vỡ nợ của nước này lên 10.58 tỷ EUR (tương đương 13.98 tỷ USD)

Trong khoảng thời gian từ tháng 5/2010 và 6/2011, Ngân hàng Trung ương Châu Âu

đã mua khoảng 45 tỷ EUR trái phiếu chính phủ Hy Lạp Ngoài ra, các khoản hỗ trợ thanh khoản mà ECB dành cho các ngân hàng Hy Lạp đã tăng từ mức 47 tỷ EUR vào tháng 1/2010 lên mức 98 tỷ EUR vào tháng 5/2011

Để có được những khoản hỗ trợ này, chính phủ Hy Lạp đã phải cam kết thực hiện lộ trình cắt giảm thâm hụt ngân sách được các nhà tài trợ đưa ra là Chính phủ phải đưa ra nhiều chính sách cắt giảm chi tiêu hơn nữa Tuy nhiên, các chính sách này sẽ khó có thể thực hiện được trong thời gian tới khi hàng loạt các cuộc biểu tình của người dân Hy lạp vẫn liên tục nổ

ra Theo Bộ trưởng tài chính Hy Lạp, GDP tăng trưởng -5% trong năm 2011, giảm mạnh hơn mức -3.5% được dự báo trước đó Như vậy, Hy Lạp đang phải đối mặt với một vòng luẩn quẩn: càng thắt chặt ngân sách, kinh tế sẽ càng xấu đi Nếu kinh tế xấu đi, doanh thu từ thuế

sẽ giảm sút trầm trọng Khi doanh thu từ thuế giảm mạnh, Hy Lạp lại càng phải đi vay nợ…

Và cứ thế, bong bóng nợ công sẽ ngày càng phình to cho đến khi nó nổ

Tóm lại, Nợ công Hy Lạp đã không còn giải pháp nào để khắc phục Việc vay thêm nợ mới hay đợi những khoản cứu trợ mới cũng chỉ đủ trả những khoản lãi vay cho nên việc Hy Lạp vỡ nợ chỉ là vấn đề sớm hay muộn

1.4.2.2 Nguyên nhân

Khủng hoảng nợ công của Hy Lạp xuất phát từ nguyên nhân chính là khả năng quản trị tài chính công yếu kém cùng với những khoản chi tiêu của chính phủ quá lớn, vượt khả năng kiểm soát Nhưng có thể phân định rõ 5 nhóm nguyên nhân chủ yếu

Thứ nhất, tiết kiệm trong nước thấp dẫn tới phải vay nợ nước ngoài cho chi tiêu công Thập niên 90 tỷ lệ tiết kiệm trong nước bình quân của Hy Lạp chỉ ở mức 11%, thấp hơn

nhiều so với mức 20% của các nước như Bồ Đào Nha, Ý, Tây Ban Nha và đang có xu hướng sụt giảm nhanh chóng Do vậy, đầu tư trong nước phụ thuộc nhiều vào các dòng vốn bên ngoài Lợi tức trái phiếu liên tục giảm nhờ vào việc gia nhập liên minh châu Âu EU (1981) và làn sóng bán tháo trái phiếu từ dân chúng cho thấy Hy Lạp đã để vuột khỏi tay một kênh huy động vốn sẵn có buộc chính phủ Hy Lạp tăng cường vay nợ tài trợ cho chi tiêu công

Thứ hai, chi tiêu công tăng cao dẫn đến thâm hụt ngân sách Tăng trưởng GDP

của Hy Lạp vẫn được ca ngợi với tốc độ tăng trung bình hàng năm là 4.3% (2001 – 2007) so với mức trung bình của khu vực Eurozone là 3.1% Tuy nhiên, trong giai đoạn này, mức chi tiêu chính phủ tăng 87% trong khi mức thu của chính phủ chỉ tăng 31%, khiến cho ngân sách thâm hụt vượt quá mức cho phép 3% GDP của EU

Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế, chi tiêu cho quản lý công Ngành du lịch

và vận tải biển, doanh thu đều sụt giảm trên 15% trong năm 2009 Kinh tế Hy Lạp cũng lâm vào tình trạng khó khăn, nguồn thu để tài trợ cho NSNN bị co hẹp mạnh Trong khi đó Hy Lạp lại phải tăng cường chi tiêu công để kích thích kinh tế Tính đến tháng 01/2010, nợ công của Hy Lạp ước tính lên tới 216 tỷ Euro và mức nợ lũy kế đạt mức 130% GDP

Thứ ba, nguồn thu giảm sút Trốn thuế và hoạt động kinh tế ngầm ở Hy Lạp là nhân

tố làm giảm nguồn thu ngân sách Theo đánh giá của WB, kinh tế không chính thức ở Hy Lạp chiếm tới 25 - 30% GDP(so với mức 15,6% GDP của Việt Nam; 13.1% GDP của Trung Quốc

và Singapore; 11.3% GDP của Nhật Bản) Hệ thống thuế với nhiều mức thuế cao và bộ luật phức tạp cùng với sự điều tiết dư thừa và thiếu hiệu quả của cơ quan quản lý là nguyên nhân dẫn đến tình trạng trốn thuế và kinh tế ngầm phát triển ở Hy Lạp

Theo Tổ chức Minh bạch quốc tế, Hy Lạp là một trong những nước có tỷ lệ tham nhũng cao nhất trong EU Năm 2008, hơn 13% người Hy Lạp đã chi tới 750 triệu EUR tiền phong bì cho các lãnh đạo khu vực công và khu vực tư, trong đó có bác sĩ là những người đòi

nhiều tiền hơn cho các cuộc phẫu thuật; các nhà quy hoạch thành phố và các quan chức ở địa phương cũng liên quan đến những vụ việc nhận hối lộ Thủ tướng Hy Lạp George Papandreou thừa nhận “tham nhũng mang tính hệ thống” là vấn đề cơ bản nhất dẫn đến tình trạng nợ công Hy Lạp Thiệt hại mà tham nhũng gây ra cho Hy Lạp ước tính vào khoảng 8% GDP Tham nhũng không chỉ gây ra trốn thuế, nó còn làm tăng chi tiêu chính phủ, nhắm tới duy trì mức lương cao cho công chức và thực hiện các dự án có vốn đầu tư lớn thay vì nhắm vào các dự án tạo ra nhiều việc làm và nâng cao năng suất lao động Mức lương cao không chỉ tạo ra gánh nặng ngân sách mà còn làm cho tính cạnh tranh của nền kinh tế Hy Lạp yếu đi Lương cao, đồng euro tăng giá từ mức 1 euro đổi hơn 0.8 USD lên đến 1 euro đổi 1.6 USD trong suốt giai đoạn từ 2000-2008 khiến sức cạnh tranh của hàng hóa Hy Lạp yếu và hệ quả tất yếu là một cán cân thương mại thâm hụt triền miên

Thứ tư, sự tiếp cận dễ dãi với nguồn vốn đầu tư nước ngoài và việc sử dụng nguồn vốn không hiệu quả Bên cạnh đó, việc gia nhập Eurozone năm 2001 là cơ hội lớn để

Hy Lạp có thể tiếp cận với thị trường vốn quốc tế với việc sử dụng một đồng tiền được những nền kinh tế lớn như Đức và Pháp bảo đảm cùng với sự quản lý chính sách tiền tệ của Ngân hàng TƯ châu Âu (ECB) Nhờ việc gia nhập Eurozone Hy Lạp nghiễm nhiên có được hình ảnh ổn định cao và chắc chắn trong mắt các nhà đầu tư, dễ dàng thu hút vốn đầu tư nước ngoài với mức lãi suất thấp Gần một thập kỷ qua, Chính phủ Hy Lạp liên tục bán trái phiếu

để thu về hàng trăm tỷ USD Số tiền này lẽ ra có thể giúp kinh tế Hy Lạp tiến rất xa nếu chính phủ có kế hoạch chi tiêu hợp lý Tuy nhiên, chính phủ Hy Lạp đã chi tiêu quá tay (phần lớn cho cơ sở hạ tầng) mà hầu như không quan tâm đến các kế hoạch trả nợ

Thứ năm, thiếu tính minh bạch và niềm tin của các nhà đầu tư Sự thiếu minh

bạch trong số liệu thống kê của Hy Lạp đã làm mất niềm tin của các nhà đầu tư mà quốc gia này đã tạo dựng được với tư cách là một thành viên của Eurozone và nhanh chóng xuất hiện các làn sóng rút vốn ồ ạt khỏi các ngân hàng của Hy Lạp, đẩy quốc gia này vào tình trạng khó khăn trong việc huy động vốn trên thị trường vốn quốc tế Sự phụ thuộc vào nguồn tài chính nước ngoài đã khiến cho Hy Lạp trở nên rất dễ bị tổn thương trước những thay đổi trong niềm tin của giới đầu tư Trong thời đại hội nhập, thì minh bạch luôn là một đòi hỏi lớn của các nhà đầu tư Khủng hoảng nợ công của Hy Lạp do chính phủ không minh bạch các số liệu, cố gắng

vẽ nên bức tranh sáng, màu hồng về tình trạng ngân sách về những chính sách sắp ban hành

để khắc phục những khó khăn về ngân sách hay vấn đề kinh tế vĩ mô do vậy, hiệu lực của những chính sách đó sẽ bị hạn chế nhiều

1.4.3 Nợ công Nhật Bản và Trung Quốc

1.4.3.1 Nợ công Nhật Bản

Nhật Bản từ lâu đã luôn tồn tại một mức nợ công cao Tỷ lệ nợ công từ giữa thập niên

90 không ngừng gia tăng và vượt xa so với các quốc gia phát triển khác trong khối OECD Tính đến năm 2010, nợ công Nhật Bản đã xấp xỉ 200% GDP Mức nợ công này nhiều hơn hai lần con số 90% GDP mà các nhà kinh tế học đã cảnh báo về ngưỡng nợ nguy hiểm

Hình 1.4: Nợ chính phủ tại một số quốc gia trong khối OECD 1995 – 2010 (% GDP)

Nguồn: OECD Statistics

Khối lượng nợ khổng lồ của Nhật Bản bắt nguồn từ việc gia tăng thâm hụt ngân sách nhằm phục hồi nền kinh tế do bong bóng tài sản những năm 1990s, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và hàng loạt thiên tai phải hứng chịu Ngoài ra, Nhật Bản cũng thực thi hàng loạt chính sách giảm thuế vào cuối thập niên 1990s, gia tăng chi tiêu cho phúc lợi xã hội

Hình 1.5: Tổng chi tiêu, nguồn thu từ thuế và trái phiếu chính phủ của Nhật Bản 1975-2010 (nghìn tỉ Yên)

Nguồn: Ministry of Finance, Japan (2009)

Tuy nhiên, Nhật Bản chưa bao giờ phải lo lắng về vấn đề nợ công của mình Lý do là thặng dư vốn trên toàn quốc gia Hầu hết trái phiếu chính phủ do các nhà đầu tư nội địa nắm