Hệ thống pháp luật của nhà nước đối với KTNN và thực tiễn áp dụng của hoạt động kiểm toán DNNN

Lời mở đầuCho đến nay kiểm KTNN Việt Nam đã đi được chặng đường hơn 15 năm.Tuy không phải là một thời gian dài nhưng hoạt động kiểm toán Việt Nam đã vàđang có những đóng

MỤC LỤC

Lời mở đầu 1

Chương 1: Tổng quan về KTNN và hệ thống pháp luật của nhà nước đối với KTNN 2

1.1 Kiểm toán nhà nước 2

1.1.1.Khái niệm kiểm toán nhà nước 2

1.1.2 Đặc điểm của KTNN 3

1.1.3 Vai trò của kiểm toán nhà nước trong nền kinh tế 4

1.1.4 Hoạt động kiểm toán 6

1.1.5 Tổ chức cơ quan 6

1.1.6 Sự phát triển của KTNN ở Việt Nam 7

1.2 Hệ thống pháp luật của nhà nước đối với KTNN 9

1.2.1 Vai trò của hệ thống pháp luật của KTNN đối với hoạt động của KTNN 9

1.2.2 Thực trạng hệ thống pháp luật của kiểm toán nhà nước đối với KTNN 11

Chương 2: Thực trạng áp dụng hệ thống pháp luật đối với KTNN 16

2.1 Khái quát kết quả kiểm toán hoạt động của KTNN mấy năm qua 16

2.2 Thực trạng tổ chức kiểm toán của KNNN 21

2.2.1 Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán 21

2.2.2 Giai đoạn thực hiện kiểm toán 24

2.2.3 Giai đoạn lập, xét duyệt và gửi BCKT 29

2.2.4 Kiểm tra việc thực hiện kiến nghị của Đoàn kiểm toán 32

Chương 3: Một số kiến nghị về hệ thống pháp luật của KTNN từ thực tiễn áp dụng kiểm toán đối với doanh nghiệp nhà nước 35

3.1 Định hướng hoàn thiện pháp luật 35

3.2 Một số kiến nghị 36

3.2.1 Hoàn thiện quy định pháp luật, xác định vai trò và vị trí của KTNN 36

3.2.2 Hoàn thiện Qui chế làm việc của KTNN 36

3.2.3 KTNN cần áp dụng và triển khai loại hình KTHĐ có tầm quan trọng như kiểm toán BCTC và KTTT hiện nay 37

3.2.4 Hoàn thiện quy trình kiểm toán 38

KẾT LUẬN 41

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 42

Danh mục chữ viết tắt

KTNN : Kiểm toán nhà nướcKTHĐ : Kiểm toán hoạt độngKTTT : Kiểm toán tuân thủ

DNNN : Doanh nghiệp nhà nướcKTV : Kiểm toán viên

BCTC : Báo cáo tài chínhTSCĐ : Tài sản cố địnhNSNN : Ngân sách nhà nướcKTV : Kiểm toán viênCMKT : Chuẩn mực kiểm toánQTKT : Quy trình kiểm toánSXKD : Sản xuất kinh doanhTCT : Tổng Công ty

XDCB : Xây dựng cơ bản

Lời mở đầu

Cho đến nay kiểm KTNN Việt Nam đã đi được chặng đường hơn 15 năm.Tuy không phải là một thời gian dài nhưng hoạt động kiểm toán Việt Nam đã vàđang có những đóng góp quan trọng trong việc lành mạnh hoá nền tài chínhViệt Nam, tạo đà cho sự phát triển kinh tế Do sự đòi hỏi của thực tiễn, ViệtNam đang dần hoàn thiện hệ thống pháp luật của nhà nước đối với KTNN dựatrên những kinh nghiệm của quốc tế và hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam Sự rađời của hệ thống pháp luật của nhà nước đối với KTNN đã đóng góp vai trò quantrọng cho sự phát triển của hoạt động kiểm toán Việt Nam

Xuất phát từ thực tiễn trên, tôi chọn đề tài : “Hệ thống pháp luật của

nhà nước đối với KTNN và thực tiễn áp dụng của hoạt động kiểm toán DNNN” Đề tài gồm 3 nội dung chính:

Chương 1: Tổng quan về KTNN và hệ thống pháp luật của nhà nước đối với KTNN

Chương 2:Thực tiễn áp dụng của hoạt động kiểm toán DNNN ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Một số kiến nghị về hệ thống pháp luật của KTNN

Chương 1 Tổng quan về KTNN và hệ thống pháp luật của

nhà nước đối với KTNN1.1 Kiểm toán nhà nước

1.1.1.Khái niệm kiểm toán nhà nước

KTNN là bộ máy chuyên môn của nhà nước thực hiện chức năng kiểmtoán tài sản công Lịch sử của nhiều nước trên thế giới cho thấy, Kiểm toánNhà nước (KTNN) ra đời rất sớm, đảm nhận những chức năng, nhiệm vụ có ýnghĩa quan trọng và không thể thiếu được của Nhà nước pháp quyền hiện đạitheo thể chế kinh tế thị trường trong việc kiểm soát, quản lý việc sử dụngnguồn lực tài chính công

Để tăng cường sự ̣ kiểm soát của Nhà nước trong việc sử dụng NSNNvà công quỹ quốc gia, bảo đảm tính trung thực, chính xác, hợp pháp và hợp lệcủa việc sử dụng nguồn lực tài chính công; ngăn ngừa đối với sự xâm hại tàisản Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền có hiệu lực trong việc quản lýkinh tế - xã hội, đòi hỏi phải thành lập một cơ quan độc lập với cơ quan trựctiếp quản lý ngân sách và tài sản Nhà nước nhằm kiểm tra tính tuân thủ củaviệc sử dụng tiền của của Nhà nước và nhân dân theo những quy định củapháp luật hiện hành; đảm bảo sự minh bạch về tài chính và hiệu quả sử dụngnguồn lực tài chính này Chính vì vậy, ngày 11/7/1994, Chính phủ đã banhành Nghị định số 70/CP về việc thành lập cơ quan KTNN và Quyết định số61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ

Tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước để "giúp Thủ tướng Chínhphủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của cáctài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của cơ quan Nhà nước, các đơnvị kinh tế Nhà nước, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử̉ dụngkinh phí do NSNN cấp" đánh giá sự tuân thủ pháp luật và hiệu quả hoạt động

của các đơn vị được kiểm toán Với tinh thần đó, hàng năm các số liệu, báocáo quyết toán ngân sách của các địa phương trước khi trình ra Hội đồng nhândân; Tổng quyết toán NSNN trước khi trình ra Quốc hội; báo cáo quyết toáncủa các cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách, các chương trình, dự̣ án, côngtrình đầu tư -xây dựng cơ bản của Nhà nước, các DNNN cần phải đượcKTNN tiến hành kiểm toán và xác nhận.

Với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công tối cao, KTNN phải thựchiện 4 nhiệm vụ quan trọng:

Một là, KTNN phải báo cáo và tư vấn cho Quốc hội về những vấn đề

có liên quan trong quá trình ra các quyết định của Quốc hội, không những ởchừng mực Quốc hội là cơ quan giám sát cơ quan hành pháp, mà cả trongviệc thực hiện nhiệm vụ của mình với tư cách là cơ quan ban hành LuậtNSNN và các đạo luật chuyên môn có hiệu lực tài chính

Hai là, KTNN phải báo cáo, tư vấn và giải toả trách nhiệm cho Chínhphủ, cụ thể là cho các cấp quản lý hành chính Nhà nước, các Bộ, ban, ngànhtrong việc thực hiện nhiệm vụ của mình, cũng như về tác động tài chính củanhững biện pháp đề ra

Ba là, KTNN thực hiện chức năng phòng ngừa và răn đe những biểuhiện tham nhũng, lãng phhí và những hành vi lạm dụng nguồn lực tài chínhcủa Nhà nước

Bốn là, KTNN cần thông báo công khai trước công luận về việc sửdụng các nguồn lực tài chính của Nhà nước

1.1.2 Đặc điểm của KTNN.

KTNN là cơ quan công quyền thực thi theo quyền lực nhà nước khôngcần có sự chấp thuận hay yêu cầu của đơn vị được kiểm toán KTNN thựchiện kiểm toán sẽ theo chương trình kế hoạch được Tổng KTNN quyết định,nội dung, phạm vi kiểm toán cũng do Tổng KTNN quyết định

Kiểm toán nhà nước không chỉ thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm

vụ như kiểm toán tư nhân mà còn có chức năng được đảm bảo bằng chính địavị pháp lý của nó là thúc đẩy việc thực thi các kiến nghị và điều chỉnh đã nêutrong các báo cáo kiểm toán , trong việc kiểm soát và quản lý nền kinh tế đãthấy rõ kiểm toán nhà nước có vai trò quan trọng trong việc thực hiện cácchức năng kiểm tra, giám sát , kiểm soát và quản lý nền kinh tế

Kiểm toán nhà nước là cơ quan chức năng của nhà nước hoạt độngkhông vì mục đích lợi nhuận cho bản thân cơ quan kiểm toán mà vì toàn bộnền kinh tế, nên hoạt động của kiểm toán nhà nước mang tính khach quan,không trục lợi Kiểm toán nhà nước là cơ quan có địa vị pháp lý đủ mạnh đểthực hiện các chức năng kiểm tra , kiểm soát , cảnh báo và trên giác độ vi

mô , có thể góp phần ngăn chặn các nguy cơ dẫn đến phá sản cho doanhnghiệp được kiểm toán, và mở rộng hơn trên giác độ vĩ mô có thể cảnh báo cánguy cơ dẫn đến các khó khăn tài chính , khủng hoảng cho các nghành cũngnhư cho toàn bộ nền kinh tế Hơn nữa, kiểm toán nhà nước có thể liên kết vớicác cơ quan hữu quan đẻ thuc đẩy quá trình thực thi các kiến nghị kiểm toán,và trên phương diện nhất định có thẩm quyền pháp lý để buộc các đối tượngkiểm toán và các bên liên quan thực hiện điều chỉnh quản lý , khắc phục các

vi phạm sửa sai và chấn chỉnh trong công tác tài chính

1.1.3 Vai trò của kiểm toán nhà nước trong nền kinh tế.

Bất cứ một chế độ xã hội nào , ngân sách nhà nước cũng là nguồn lựcquan trọng nhất đảm bảo tài chính cho mọi lĩnh vực Hoạt động của bộ máynhà nước, một trong những công cụ để góp phần quản lý và sử dụng có hiệulực nguồn lực ấy là cơ quan kiểm toán nhà nước nhất là trong điều kiện nềnkinh tế chuyển đổi như nước ta hiện nay Kiểm toán nhà nước đã khẳng định

sự cần thiết và vai trò ngày càng lớn của mình trong việc góp phần quản lýkinh tế vĩ mô nói chung vã trong lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước công

quỹ quốc gia nói riêng với chức năng kiểm tra, đánh giá và xác nhận tínhđúng đắn chung thực, chính xác ,hợp pháp, hợp lệ của số liệu kiểm toán , báocáo kiểm toán của các đơn vị nhà nước, đơn vị kinh tế, đơn vị sự nghiệp , cácđoàn thể quần chúng và các tổ chức xã hội.

Trong quá trình hoạt động vai trò của kiểm toán nhà nước không ngừngđược củng cố và tăng cường đáp ứng một phần yêu cầu đòi hỏi của thực tiễntrong việc quản lý điều hành đất nước, nó được thể hiện một số mặt chủ yếu sau

* Thứ nhất góp phần kiểm tra việc chấp hành những quy định hiệnhành về nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước ,thực hiện nộp đúng, nộp đủ theoquy định của pháp luật

* Thứ hai kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng ngân sách nhà nước chốngthất thoát, chống lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản nhà nước

* Thứ ba cung cấp cơ sở dữ liệu để thực hiện việc quyết định và quản

lý ngân sách nhà nước sát thực và có hiệu quả hơn Một trong những vấn đềquan trọng để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhànước và công quỹ quốc gia trong việc quản lý điều tiết nền kinh tế là dự toánngân sách nhà nước

Thông qua việc kiêm tra tài chính Kiểm toán nhà nước đã chỉ ra nhữngbất họp lý trong việc xác định những chỉ tiêu thu, chi ngân sách nhà nước,góp phần tạo lập cơ sở, căn cứ để xây dựng dự toán ngân sách nhà nước chonhững năm sau, nhằm thu đúng thu đủ, chống thất thu cho ngân sách nhànước Đồng thời kiến nghị việc phân bổ ngân sách nhà nước cho các ngành,các địa phương một cách hợp lý Ngoài ra ngành kiểm toán nhà nước đã gópphần đánh giá một cách sát thực tình hình tài chính của các doanh nghiệptrong khu vực kinh tế nhà nước làm căn cứ cải tiến quản lý doanh nghiệp,điều chỉnh các chính sách kinh tế, sắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nướccùng với việc huy động vốn đầu tư phát triển

* Thứ tư thông qua hoạt động kiểm toán, kiểm toán nhà nước đã đề xuất,kiến nghi nhiều giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách về kinh tế tài chínhvà ngân sách nhà nước ở các cơ quan, đơn vị trung ương và địa phương.

1.1.4 Hoạt động kiểm toán

Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước là việc kiểm tra, đánhgiá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủpháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách,tiền và tài sản nhà nước do các kiểm toán viên nhà nước tiến hành

Luật KTNN, Chương IV gồm bảy mục với 29 điều quy định chi tiết và

cụ thể nội dung liên quan hoạt động kiểm toán gồm: Quyết định kiểm toán;Loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình kiểm toán; Thời hạn kiểmtoán, địa điểm kiểm toán; Đoàn kiểm toán, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệmcủa Trưởng đoàn kiểm toán, Tổ trưởng kiểm toán và các thành viên khác củađoàn kiểm toán; Quy trình kiểm toán; Công khai kết quả kiểm toán, theo dõi,kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán và hồ sơ kiểm toán Uỷ banthường vụ Quốc hội quy định việc kiểm toán đối với một số hoạt động thuộclĩnh vực quốc phòng, an ninh

Hoạt động kiểm toán có ý nghĩa nhằm đánh giá hiệu quả việc sử dụng hợp

lý, hợp lệ các nguồn tài chính của Nhà nước Kết quả này góp phần làm lànhmạnh hóa nền tài chính quốc gia trong việc hoạch định chính sách tài chính

1.1.5 Tổ chức cơ quan.

KTNN được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất gồm bộ máy điềuhành, KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực và các đơn vị sự nghiệp Hiệnnay KTNN có 25 đơn vị thuộc và trực thuộc

Theo Luật KTNN, Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, chịu tráchnhiệm về tổ chức và hoạt động của KTNN trước pháp luật, Quốc hội, Uỷ Banthường vụ Quốc hội và Chính phủ do Quốc hội bầu với nhiệm kỳ 7 năm

Hội đồng kiểm toán nhà nước do Tổng KTNN quyết định thành phần.Hội đồng này có thẩm quyền không chỉ tư vấn thẩm định hoặc tái thẩm địnhcác báo cáo của KTNN bị khiếu nại mà cần thiết nên mở rộng đến việc thẩmđịnh, tái thẩm định cuối cùng các báo cáo kết luận liên quan hạch toán kế toánNSNN của các cơ quan khác (Điều 25, 26 của Luật KTNN)

Tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán được thực hiện theo hình thứcĐoàn kiểm toán Đoàn kiểm toán gồm Trưởng đoàn, phó đoàn, các tổ trưởngvà các thành viên khác Hoạt động của đoàn phải đảm bảo nguyên tắc độc lậpvà chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan

1.1.6 Sự phát triển của KTNN ở Việt Nam.

Sự hình thành và phát triển KTNN ở Việt Nam là không có tiền lệtrong cơ cấu tổ chức Nhà nước, không có tổ chức tiền thân nhưng phù hợp vớithông lệ quốc tế và tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia 15 năm qua,với phương châm: "Vừa xây dựng tổ chức bộ máy, vừa phát triển lực lượngkiểm toán viên, vừa đào tạo và bồi dưỡng cán bộ, vừa triển khai kế hoạchkiểm toán hàng năm được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt", KTNN đã chủđộng vươn lên và khẳng định sự cần thiết hình thành và phát triển KTNN ởViệt Nam; đáp ứng yêu cầu không thể thiếu được của nền kinh tế thị trườngđịnh hướng xã hội chủ nghĩa Hoạt động KTNN đã có bước phát triển lớnmạnh, nhất là từ khi Luật KTNN có hiệu lực thi hành từ 2006 Tổng hợp kếtquả kiểm toán 15 năm qua, KTNN đã phát hiện và kiến nghị xử lý tài chínhvới tổng số tiền 56.412 tỉ đồng, trong đó tăng thu về thuế và các khoản thukhác 14.858 tỉ đồng, giảm chi NSNN 7.838 tỉ đồng, ghi thu-ghi chi để quản lýqua NSNN 12.747 tỉ đồng và kiến nghị xử lý tài chính khác 20.969 tỉ đồng.Tính riêng 5 năm gần đây, đã kiến nghị xử lý tài chính 46.455 tỉ đồng, trong

đó tăng thu về thuế và các khoản thu khác 10.020 tỉ đồng, giảm chi NSNN6.465 tỉ đồng, ghi thu - ghi chi để quản lý qua NSNN 9.002 tỉ đồng, kiến nghị

xử lý tài chính khác 20.968 tỉ đồng; bình quân 1 đồng NSNN cấp cho KTNN

đã góp phần tiết kiệm cho NSNN 58 đồng, gồm thu về cho NSNN được 36đồng và giảm chi cho NSNN 22 đồng

Ngoài ra, KTNN đã kiến nghị hủy bỏ, sửa đổi hàng trăm văn bản quyphạm pháp luật sai quy định hoặc không phù hợp thực tế Chỉ tính riêng từ năm

2006 đến nay đã kiến nghị các Bộ, ngành, địa phương hủy bỏ 109 văn bản, sửađổi, bổ sung 25 văn bản (Nghị định, Nghị quyết, Quyết định, Thông tư )

Đặc biệt, KTNN đã đề xuất nhiều ý kiến có giá trị để hoàn thiện nhiềuvăn bản quy phạm pháp luật, nhất là Luật NSNN 1996, 2002, Luật Bảo hiểm

xã hội, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Phòng, chống thamnhũng Đây là những đóng góp thiết thực của KTNN với chức năng tư vấncủa cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước

Tuy nhiên, quan trọng hơn cả là qua kiểm toán đã giúp các đơn vị thấyđược thực trạng tình hình tài chính, sự sai sót trong quản lí chi NSNN, quản lívốn và tài sản hạch toán chi phí giá thành và kết quả sản xuất kinh doanh, thấyđược những yếu kém sơ hở trong quản lí kinh tế và sản xuất kinh doanh, chấnchỉnh sai sót, ngăn ngừa các hành vi tham ô lãng phí từ đó đơn vị chấn chỉnhcông tác tài chính kế toán, thiết lập kỉ cương trong việc chấp hành các chính sáchchế độ nhà nước; đề xuất các giải pháp với các cơ quan chức năng trong việchoàn thiện cơ chế chính sách tài chính, lập và giao kế hoạch ngân sách, tăngcường kiểm tra, kiểm soát việc thực hiện NSNN, xử lí các vi phạm trong thu chiđiều hành và quyết toán NSNN Những số liệu kiểm toán còn cung cấp cho cơquan quản lí nhà nước tình hình quản lí và sử dụng các nguồn lực NSNN trongtừng địa phương và đơn vị; cung cấp các thông tin xác thực cho các cơ quanquản lí nhà nước về thực trạng thu chi, điều hành và quyết toán NSNN Nócũng là một trong những căn cứ để quốc hội xem xét quyết định phân bổ và phêchuẩn quyết toán NSNN, đồng thời giúp chính phủ hoạch định chính sách và đề

ra các biện pháp tăng cường quản lí vĩ mô nền kinh tế Thông qua hoạt độngthực tiễn, KTNN đã xứng đáng là công cụ bảo vệ sự minh bạch của nền tài chínhquốc gia, góp phần quan trọng vào quá trình quản lý, điều hành và sử dụngNSNN; đặc biệt là vai trò phòng ngừa và răn đe.

Hiện nay, các khu vực trên thế giới đều hình thành Tổ chức các Cơquan Kiểm toán tối cao và đều ra nhập Tổ chức Quốc tế các Cơ quan Kiểmtoán tối cao (International Organization of Supreme Audit Institutions -INTOSAI) với 178 thành viên

Năm 1996, KTNN Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chứcQuốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao - INTOSAI)

Năm 1997, KTNN Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức các

Cơ quan Kiểm toán tối cao châu á (Asian Organization of Supreme AuditInstitutions - ASOSAI)

1.2 Hệ thống pháp luật của nhà nước đối với KTNN.

1.2.1 Vai trò của hệ thống pháp luật của KTNN đối với hoạt động của KTNN

Các văn bản liên quan đến hoạt động kiểm toán cuả kiểm toán nhànước bao gồm:

Luật Kiểm toán Nhà nước, các văn bản pháp luật về quản lý kinh tế, tàichính, kế toán và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước đối với doanhnghiệp nhà nước;

Luật kiểm toán nhà nước ra đời đáp ứng được đòi hỏi về hoàn thiện hệthống pháp luât để củng cố và phát triển Kiểm toán Nhà nước

- Thực tế, điều chỉnh hoạt động của Kiểm toán Nhà nước của nhiềunước trên thế giới đã khẳng định hiệu lực hoạt động của cơ quan Kiểm toánNhà nước tuỳ thuộc vào địa vị pháp lý, chức năng và tính độc lập của cơ quanKiểm toán Nhà nước Luật kiểm toán nhà nước có giá trị pháp lý cao hơn các

văn bản dưới luật để quy định một cách phù hợp về tổ chức và hoạt động củaKiểm toán Nhà nước.

Việc ban hành Luật kiểm toán nhà nước xác định rõ ràng, hợp lý hơnđịa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước để tăng cường vị thế và vai trò củaKiểm toán Nhà nước trong việc trợ giúp Quốc hội, Chính phủ quản lý, giámsát tài chính nhà nước và tài sản công

- Nhiều vần đề liên quan đến Kiểm toán Nhà nước trong Luật ngânsách nhà nước, Luật ngân hàng nhà nước và các luật khác chỉ dừng ở mứcquy định chung, chưa được cụ thể hoá dẫn tới khó khăn trong quá trình thựchiện như quy định thời hạn gửi báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước; kiểmtoán quyết toán ngân sách sau khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn;trách nhiệm cụ thể của kiểm toán nhà nước trong báo cáo kết quả kiểm toán.ban hành Luật kiểm toán nhà nước nhằm giải quyết những vướng mắc phátsinh trong thực tiễn hoạt động kiểm toán và khắc phục những hạn chế của hệthống pháp luật hiện hành về Kiểm toán Nhà nước,

Hệ thống Chuẩn mực trong hoạt động kiểm toán nói chung và Hệ thốngChuẩn mực của KTNN nói riêng có vai trò và tác dụng rất lớn, đó là:

- Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán là đường lối, là thước đo giúp chocác kiểm toán viên hoàn thành trách nhiệm nghề nghiệp của mình trong quátrình kiểm toán

- Dựa vào Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán, tổ chức kiểm toán nóichung và KTNN nói riêng xây dựng quy trình, nội dung và tổ chức các cuộckiểm toán đạt hiệu quả mong muốn

- Dựa vào Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán, KTNN có thể kiểm tra,kiểm soát một cách chặt chẽ các hoạt động kiểm toán của từng kiểm toánviên, của các Đoàn kiểm toán, Tổ kiểm toán, giảm thiểu rủi ro trong hoạtđộng kiểm toán của KTNN

- Dựa vào Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán và mức độ tuân thủ chuẩnmực kiểm toán của các kiểm toán viên, Chính phủ, Quốc hội và công chúng

có được mức độ tin cậy đối với các kết quả kiểm toán của KTNN và sự minhbạch hoá các thông tin tài chính công khai đã được kiểm toán của KTNN

Sự giám sát của nhân dân về việc quản lý và sử dụng tài chính công củaChính phủ và các cơ quan, tổ chức quản lý và sử dụng tài chính công thôngqua quyền giám sát tối cao của Quốc hội KTNN là một công cụ của Quốchội, của nhân dân để thực hiện các quyền năng này Trong khi đó toàn bộ hoạtđộng kiểm toán của KTNN phải bám sát Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán.Điều này cho thấy vai trò quan trọng của Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toántrong hoạt động của KTNN

1.2.2 Thực trạng hệ thống pháp luật của kiểm toán nhà nước đối với KTNN.

Ở Việt Nam trước đây, Kiểm toán Nhà nước được thành lập và hoạtđộng theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ,Quyết định số 61/TTg ngày 24 tháng 01 năm 1995 của Thủ tướng Chính phủ

về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, Luậtngân sách nhà nước, Luật ngân hàng nhà nước và một số văn bản pháp luậtkhác Hoạt động kiểm toán của kiểm toán Nhà nước trong giai đoạn đầu chủyếu được thực hiện dựa trên các quy định hiện hành của Nhà nước và vậndụng các Chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI (Tổ chức Quốc tế các Cơ quanKiểm toán tối cao), ASOSAI (Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao ChâuÁ) và của IFAC (Liên đoàn Kế toán quốc tế); do các Chuẩn mực này thườngmang tính định hướng và khuyến cáo chung, thiếu tính cụ thể khi áp dụng vàotình hình thực tế của mõi quốc gia nên các cuộc kiểm toán của kiểm toán Nhànước được thực hiện dựa trên kinh nghiệm về kiểm tra kế tóan và thanh tra làchủ yếu (với đội ngũ Kiểm toán viên ban đầu được xét tuyển chủ yếu là đã cókinh nghiệm về công tác kiểm tra, thanh tra thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau

trong nền kinh tế) Hạn chế của việc vận dụng này là các cuộc kiểm toán đượcthực hiện thiếu sự thống nhất về trình tự và các bước tác nghiệp; kiểm toánviên lúng túng khi tác nghiệp kiểm toán; báo cáo kiểm toán thiếu tính thốngnhất, thể hiện dưới nhiều dạng mẫu biểu, nhận xét và kết luận khác nhau;chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm toán hạn chế và thiếu ổn định -đây chính là những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến kết luận và kiến nghị củaKiểm toán Nhà nước đôi khi chưa chính xác, chứa đựng nhiều sai sót và rủi

ro, đồng thời thiếu cơ sở pháp lí để kiểm soát chất lượng và đạo đức hànhnghề của kiểm toán viên nhà nước

Để khắc phục tình trạng trên, từ năm 1996, Kiểm toán Nhà nước đãtriển khai nhiều công trình nghiên cứu nhằm vận dụng các kinh nghiệmc ủacác nước và các khuyến cáo của INTOSAI, ASOSAI để xây dựng Hệ thốngChuẩn mực của KIểM TOÁN Nhà nước phù hợp với trình độ của Kiểm toánviên nhà nước, mức độ phát triển của Kiểm toán Nhà nước, đặc điểm, điềukiện kinh tế - xã hội của Việt Nam và các thông lệ quốc tế Trên cơ sở các kếtquả nghiên cứu, ngày 24/12/1999, Tổng Kiểm toán Nhà nước đã ban hành Hệthống Chuẩn mực kiểm toán nhà nước theo Quyết định số 06/1999/QĐ-KTNN làm cơ sở cho việc ban hành các quy định trong tổ chức quản lý vàthực hiện kiểm toán một cách thống nhất Hệ thống Chuẩn mực được banhành năm 1999 gồm 14 chuẩn mực và chia làm 3 nhóm, mỗi nhóm gồm cáchướng dẫn và quy định riêng Cụ thể:

- Nhóm chuẩn mực chung đưa ra các hướng dẫn về tính độc lập và yêucầu về khả năng trình độ chuyên môn của các Kiểm toán viên làm cơ sở choviệc tuyển chọn, đào tạo và bồi dưỡng nhằm trang bị cho các kiểm toán viênnhững kiến thức chuyên môn cần thiết đáp ứng được công việc đòi hỏichuyên môn cao Đồng thời đưa ra các hướng dẫn về tính thận trọng và bảo

mật nhằm tránh rủi ro và sai sót có thể có trong quá trình nhận xét, đánh giávà kết luận về các vấn đề kinh tế - tài chính của đối tượng kiểm toán

- Nhóm chuẩn mực thực hành, đưa ra các hướng dẫn về các quy định vànguyên tắc cần tuân thủ cho các bước kiểm toán từ khâu lập kế hoạch, nghiêncứu đánh giá về hệ thống kiểm soát của đối tượng sao cho tiết kiệm thời gian,chi phí cho một cuộc kiểm toán trong khi kết quả kiểm toán hạn chế được cácrủi ro và sai sót có thể có Đưa ra các hướng dẫn về đánh giá các trọng yếu vàrủi ro, các kỹ thuật thu thập bằng chứng làm cơ sở dẫn liệu đó trên cơ sở đókiểm toán viên đưa ra các nhận xét, đánh giá, tránh suy luận mang tính chủquan Đồng thời đưa ra các hướng dẫn về việc kiểm tra và soát xét chất lượngkiểm toán đảm bảo sản phẩm của kiểm toán Nhà nước là các Báo cáo kiểmtoán có chất lượng cao

- Nhóm chuẩn mực báo cáo đưa ra được các quy định cụ thể làm hướngdẫn về việc các Kiểm toán viên cần làm để lập các Báo cáo kiểm toán với nộidung và thể thức phù hợp theo yêu cầu của Kiểm toán Nhà nước đáp ứng cácyêu cầu về quản lý

- Hệ thống chuẩn mực chính là căn cứ pháp lý quan trọng để Kiểm toánNhà nước ban hành các quy định, quy chế hoạt động và biểu mẫu báo cáo kiểmtoán, đảm bảo việc điều chỉnh hoạt động kiểm toán đạt hiệu lực và hiệu quả cao.Đồng thời điều chỉnh các hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, phương phápnghiệm vụ do các kiểm toán viên thực hiện đi vào nề nếp, quy chuẩn hóa cáccông việc cần phải làm của một cụoc kiểm toán, làm cơ sở để đánh giá, so sánhvà nâng cao chất lượng các cuộc kiểm toán, rút ngắn thời gian, tiết kiệm chi phívà giảm thiểu các sai sót, rủi ro trong hoạt động kiểm toán

Hệ thống chuẩn mực kiểm toán Nhà nước được ban hành và thực hiện,bên cạnh những mặt tích cực đang phát huy tác dụng cũng còn tồn tại nhiềuhạn chế cần phải nhanh chóng khắc phục Cụ thể:

- Hệ thống chuẩn mực áp dụng hiện nay mới chỉ điều chỉnh một chứcnăng của kiểm toán Nhà nước là kiểm toán báo cáo tài chính, chưa có đượcmột hệ thống các chuẩn mực để điều chỉnh các chức năng kiểm toán khác nhưkiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ Trong khi đó đây là các loại hìnhkiểm toán tương đối phổ biến trên thế giới và đang đan xen trong hoạt độngcủa Kiểm toán Nhà nước Việt Nam

- Nhiều chuẩn mực của chúng ta được dịch từ các chuẩn mực quốc tế,chưa được Việt hóa hoặc hướng dẫn kỹ do đó rất khó hiểu, làm cho các kiểmtoán viên lúng túng khi áp dụng như các chuẩn mực về lập kế hoạch kiểmtoán, khảo sát hệ thống kiểm soát nội bộ, về trọng yếu và rủi ro kiểm toán.Hoặc có nữhng chuẩn mực bị trùng về nội dung như Chuẩn mực 08 về phântích tình hình kinh tế và Chuẩn mực số 12 về kiểm tra, phân tích tổng hợptổng quát báo cáo tài chính của đối tượng kiểm toán

- Từ Chuẩn mực 01 đến Chuẩn mực số 15 còn có một số điểm tươngđồng với các nước và quốc tế, riêng Chuẩn mực số 14 là rất khác biệt Chuẩnmực này quy định về việc lập Báo cáo kiểm toán, tuy nhiên có nhiều điểmgiống như là các quy định về việc xét duyệt quyết toán hàng năm về báo cáotài chính

- Hệ thống chuẩn mực này còn rất chung chung, không có các hướngdẫn cụ thể cho từng lĩnh vực các đối tượng kiểm toán khác nhau như các đơnvị hành chính sự nghiệp, các dự án đầu tư, các doanh nghiệp nhà nước, , do

đó khó áp dụng trong thực tiễn hoạt động kiểm toán Kiểm toán viên chủ yếuvẫn dựa trên kinh nghiệm bản thân

Hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước ban hành năm 1999 đã cónữhng đóng góp tích cực trong việc nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt độngkiểm toán, tăng cường hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước

Luật KTNN ra đời đã xác định chức năng, nhiệm vụ quan trọng củahoạt động KTNN và kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu quả của việc quản lý và

sử dụng các nguồn lực tài chính công Bên cạnh đó, theo luật KTNN thì địa vịpháp lý và phạm vi kiểm toán của KTNN đã có điều chỉnh theo hướng tăngcường và mở rộng rất nhiều Mặt khác, Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán củaINTOSAI đã được sửa đổi, điều chỉnh nhiều lần so với hệ thống chuẩn mựckiểm toán ban hành lần đầu năm 1992, là một thành viên của INTOSAI,KTNN Việt Nam cần phải sửa đổi Hệ thống Chuẩn mực Kiểm toán của mìnhđáp ứng các yêu cầu mới cũng như phù hợp với Hệ thống Chuẩn mực Kiểmtoán của INTOSAI

Chương 2 Thực trạng áp dụng hệ thống pháp luật

đối với KTNN2.1 Khái quát kết quả kiểm toán hoạt động của KTNN mấy năm qua.

Tạo lập khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động KTNN đã từngbước tạo lập môi trường pháp lý cho tổ chức và hoạt động kiểm toán Trướcnăm 2006, KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ, được tổ chức và hoạt độngtheo Nghị định số 70/CP và Quyết định số 61/TTg của Thủ tướng Chính phủ,thực hiện kiểm toán theo chương trình, kế hoạch kiểm toán do Thủ tướngChính phủ phê duyệt Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13-8-2003 củaChính phủ là một bước tiến quan trọng, mở rộng quy mô, hoàn thiện cơ cấu tổchức, bổ sung chức năng, nhiệm vụ của KTNN Luật Kiểm toán Nhà nước cóhiệu lực từ ngày 1-1-2006 là một dấu son trong chặng đường 15 năm xâydựng và phát triển KTNN, đánh dấu giai đoạn phát triển mới của KTNN, vớivị thế là cơ quan kiểm tra tài chính Nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạtđộng độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Trên cơ sở Luật KTNN, cơ quanKTNN đã phối hợp chặt chẽ với các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ,trong một thời gian ngắn đã xây dựng, trình các cơ quan có thẩm quyền banhành tất cả các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật KTNN (gồm 7 Nghị quyếtcủa Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 2 Nghị định của Chính phủ, 4 Thông tư vàThông tư liên tịch) Tổng KTNN cũng đã ban hành theo thẩm quyền 63 vănbản, trong đó có 19 văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa đồng bộ LuậtKTNN và quy chế hóa hầu hết các mặt liên quan đến tổ chức, hoạt độngKTNN, là cơ sở để quản lý, điều hành hoạt động kiểm toán theo hướng côngkhai, minh bạch, chuyên nghiệp, chính quy và từng bước hiện đại Từ khiLuật KTNN đi vào cuộc sống, KTNN cũng đã chú trọng xây dựng và thựchiện các quy chế phối hợp với các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ và các

ngành như: Quy chế phối hợp với Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Ủy banKinh tế của Quốc hội; Quy chế phối hợp công tác trong hoạt động kiểm toángiữa KTNN với Bộ Quốc phòng, Bộ Công an; Quy chế phối hợp trong côngtác phòng, chống tham nhũng giữa KTNN với Văn phòng Ban Chỉ đạo Trungương về phòng, chống tham nhũng, Bộ Công an, Tòa án Nhân dân tối cao,Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao và Thanh tra Chính phủ; Thỏa thuận hợp tácgiữa KTNN và Thông tấn xã Việt Nam trong phối hợp tuyên truyền, thông tin

về hoạt động KTNN Cùng với công tác xây dựng, ban hành, công tác phổbiến, tuyên truyền pháp luật cũng hết sức được chú trọng Bằng nhiều nguồnlực khác nhau, trong ba năm từ khi Luật KTNN có hiệu lực, KTNN tổ chứcbiên soạn, in và phát hành hàng vạn tài liệu hướng dẫn, hỏi đáp và phổ biếnLuật KTNN và các văn bản hướng dẫn đến tất cả các bộ, ngành, cơ quanTrung ương, HĐND và UBND các cấp chính quyền tỉnh, huyện, xã Tổ chứcvà phối hợp tổ chức hơn 40 lớp nghiên cứu, phổ biến Luật KTNN cho hơn6.000 học viên ngoài ngành, kể cả cho đội ngũ cán bộ quản lý báo chí, cácbiên tập viên, phóng viên của các cơ quan truyền thông để góp phần tuyêntruyền, phổ biến thông tin về tổ chức và hoạt động KTNN

KTNN đã hình thành bộ máy theo mô hình tập trung thống nhất gồm

25 đơn vị cấp vụ trực thuộc, trong đó có 6 đơn vị tham mưu, giúp việc, bảyKTNN chuyên ngành, chín KTNN khu vực và ba đơn vị sự nghiệp, với hơn1.300 cán bộ, công chức Có thể nói, KTNN đã tạo lập được môi trường, xâydựng được cơ chế, kế hoạch, chương trình đào tạo, bồi dưỡng liên tục, đadạng, khá đồng bộ và toàn diện cả về đào tạo bằng cấp và chuyên gia; trongvà ngoài nước; chuyên môn nghiệp vụ, tin học, ngoại ngữ và kiến thức, kỹnăng quản lý, văn hóa và ứng xử nghề nghiệp; bồi dưỡng cập nhật kiến thứcvà đào tạo theo ngạch, bậc công chức, kết hợp với thi và cấp chứng chỉ KTVNhà nước Công tác quy hoạch, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, luân

chuyển, bổ nhiệm và bổ nhiệm lại cán bộ luôn được thực hiện bài bản, khoahọc, công khai, minh bạch, theo đúng quy định của Đảng, Nhà nước, phùhợp điều kiện đặc thù và khả năng của ngành Nhờ vậy, chất lượng đội ngũcán bộ, công chức không ngừng được nâng cao, đến nay hơn 97,5% có trìnhđộ đại học trở lên, 100% KTV có trình độ đại học trở lên, nhiều người có từhai đến ba văn bằng đại học, hơn 17% số cán bộ, công chức có trình độ sauvà trên đại học, trong đó có năm giáo sư, phó giáo sư, hơn 200 tiến sĩ, thạc

sĩ KTNN đã chọn cử và đào tạo thành công một số giảng viên có trình độquốc tế của INTOSAI, đào tạo 40 người đầu tiên có trình độ KTV quốc tếcủa Hiệp hội Kế toán viên công chứng Vương quốc Anh (ACCA), và Ca-na-

đa (CCAF) để làm nòng cốt xây dựng đội ngũ KTV chuyên nghiệp, có trìnhđộ tiếp cận khu vực và thế giới

Kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao Với khuôn khổ pháp

lý dần hoàn thiện, năng lực được tăng cường, hoạt động KTNN ngày càngrộng về quy mô, đa dạng về loại hình và phương thức kiểm toán, tiến bộ vềchất lượng kiểm toán, và hiệu quả kiểm toán

Về quy mô, đã tăng dần số lượng cuộc kiểm toán theo từng năm; từnăm 2006 quy mô kiểm toán bình quân gấp hai lần so với giai đoạn trước,riêng lĩnh vực đầu tư XDCB gấp bốn lần Ngoài việc kiểm toán theo kế hoạchhằng năm, KTNN còn thực hiện nhiều cuộc kiểm toán phục vụ công tác giámsát theo yêu cầu của Ủy ban Thường vụ Quốc hội như: Chương trình trồngmới 5 triệu ha rừng, Tổng công ty Tài chính cổ phần Dầu khí, Tổng công tyThuốc lá Việt Nam ; kiểm toán theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ, như:kiểm toán để giải quyết tồn đọng tài chính tại 35 nhà máy đường, Xí nghiệpliên doanh dầu khí Vietsovpetro, Công ty cổ phần phát triển đầu tư công nghệFPT, Dự án Trung tâm Hội nghị quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự ánĐường 5 kéo dài, v.v Việc thực hiện kiểm toán các chương trình mục tiêu

quốc gia (MTQG) theo đề nghị của các nhà tài trợ như: Chương trình 135,Chương trình MTQG nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, Chươngtrình MTQG về giáo dục và đào tạo ngày nay đã trở thành hoạt động thườngxuyên được các bộ, ngành, nhà tài trợ quốc tế tín nhiệm, đánh giá cao.

- Về loại hình và phương thức kiểm toán, từ khi có Luật KTNN,KTNN đã tăng cường kiểm toán cả về diện và chiều sâu, thực hiện đầy đủ cả

ba loại hình kiểm toán: báo cáo tài chính, tuân thủ và hoạt động, chú trọngđánh giá tình hình thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hànhtiết kiệm, chống lãng phí

Trong những năm gần đây, nền kinh tế từng bước phát triển theo chiềusâu, chất lượng tăng trưởng được chú trọng, KTNN đã có những tiến bộ mớitrong kiểm toán hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quảtrong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước, trước hết là đốivới các dự án đầu tư, chương trình MTQG Năm 2008 và 2009, trước diễnbiến nhanh của nền kinh tế, để hỗ trợ tăng cường kiểm soát, nâng cao hiệulực, hiệu quả chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa, KTNN đã điều chỉnhmục tiêu, trọng tâm kiểm toán, chú trọng kiểm tra phân tích nguyên nhân lạmphát, đánh giá việc thực hiện trên thực tế các giải pháp của Chính phủ chốnglạm phát, kích cầu theo kết luận của Bộ Chính trị và Nghị quyết của Quốchội Cùng với sự đa dạng các loại hình kiểm toán, các phương thức kiểm toánquyết toán (hậu kiểm), bắt đầu từ năm 2006, thực hiện quy định của LuậtKTNN, KTNN đã thực hiện thẩm định và trình bày ý kiến về dự toán NSNNhằng năm Chính phủ trình Quốc hội Nhiều dự án trọng điểm quốc gia cũngđược kiểm toán từ khi khởi công đến khi kết thúc đầu tư như: Trung tâm Hộinghị quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đường 5 kéo dài, Dự án Nhà máyxi-măng Thái Nguyên, Dự án Điện Cà Mau 1, Cà Mau 2 theo chỉ đạo củaThủ tướng Chính phủ và đề nghị của một số bộ, địa phương Phương thức

kiểm toán chuyên đề cũng được triển khai mở rộng từ khi thực hiện LuậtKTNN nhằm đi sâu kiểm toán, giải đáp các vấn đề thực tiễn trong công tácquản lý ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước đang được dư luận quan tâm và

đã đề xuất được nhiều ý kiến có giá trị để hoàn thiện hệ thống luật pháp,chính sách, chế độ quản lý Điển hình là các cuộc kiểm toán chuyên đề quản

lý và sử dụng ngân sách chi cho khoa học - công nghệ giai đoạn 2003 - 2006;chuyên đề chi sự nghiệp môi trường giai đoạn 2006 - 2008; chuyên đề bù lỗmặt hàng dầu giai đoạn 2006 - 2008; chuyên đề quản lý và sử dụng phí, lệ phígiao thông đường bộ hay chuyên đề mua sắm, quản lý, sử dụng tài sản củacác ban quản lý dự án của các bộ, ngành và địa phương

Về chất lượng kiểm toán, ngày càng có tiến bộ hơn, đáp ứng ngày càngtốt hơn yêu cầu của thực tiễn quản lý Những kiến nghị của KTNN ngày càng

đa dạng, phong phú, sắc sảo và có chất lượng hơn, được Chính phủ, Quốc hội,các bộ, ngành, địa phương sử dụng ngày càng nhiều trong xem xét, phê chuẩn

dự toán và quyết toán ngân sách, giám sát ngân sách và thực hiện chính sáchpháp luật; trong quản lý và xây dựng chính sách tài chính - ngân sách; cácđơn vị được kiểm toán khắc phục những yếu kém, bất cập, hoàn thiện hệthống kiểm soát nội bộ

Tông hợp kết quả sau 5 năm kể từ khi Luật KTNN có hiệu lực, Kiểmtoán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính hơn 53.500 tỷ đồng (bằng 74,12%tổng số kiến nghị tài chính trong cả 15 năm); tăng thu về thuế và các khoảnthu khác hơn 12 nghìn tỷ đồng, giảm chi gần 8.500 tỷ đồng

Khoảng cách bình quân giữa hai lần kiểm toán ở mỗi đơn vị được kiểmtoán cũng đã rút ngắn 2-3 năm một lần (trước đây tần suất kiểm toán từ 4-5năm/lần/đơn vị)

Đối với lĩnh vực ngân sách Nhà nước, số lượng đầu mối và tổng thu,chi ngân sách Nhà nước được kiểm toán tăng nhanh Sau 5 năm thực hiện