Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam Vấn đề thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được nhiều người nghiên cứu dưới hình thức bài viết trên báo, tạp chí đề tài, luận văn, l

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGÔ LINH NGỌC

THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội – 2013

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGÔ LINH NGỌC

THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước & Pháp luật

Mã số : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Hoàng Anh

Hà nội – 2013

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU………1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH………7

1.1 Khái niệm thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật……….7

1.1.1 Khái niệm thẩm định………7 1.1.2 Khái niệm thẩm tra……… 10

1.2 Giá trị pháp lý và ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành……… 12

1.2.1.Giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và thẩm tra……… 12 1.2.2 Ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra………13

1.3 Nguyên tắc thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật……… ………15 1.4 Các chủ thể có thẩm quyền thực hiện hoạt động thẩm định và thẩm tra đối với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành……….17

1.4.1 Chủ thể tiến hành hoạt động thẩm định……… 17 1.4.2 Chủ thể tiến hành hoạt động thẩm tra……….19

1.5 Đối tượng, phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra của các chủ thể có thẩm quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành ……….………….21

1.5.1 Đối tượng thẩm định và thẩm tra………21

1.5.2 Phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra……….22

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VBQPPL DO CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

Ở ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH………32 2.1 Đánh giá những quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành……… ……….32 2.2 Những thành tựu của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước

ở địa phương ban hành………41 2.3 Những hạn chế , tồn tại của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước

ở địa phương ban hành……….47 Chương 3: GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH……….……….58 3.1 Hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa

phương ban hành……….….58 3.2 Các giải pháp cải thiện việc tổ chức thực hiện hoạt động thẩm định

và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước

ở địa phương ban hành……… 64

3.2.1 Nâng cao nhận thức và tăng cường kỷ luật trong công tác thẩm định, thẩm tra………64

3.2.2 Đổi mới về phương pháp và cách thức tổ chức thẩm định và thẩm tra cho phù hợp với thực tiễn hiện nay……… 65

3.2.3 Tăng cường hiệu quả phối hợp giữa cơ quan tư pháp, các ban của HĐND, cơ quan chủ trì soạn thảo, văn phòng UBND và các cơ quan khác trong quá trình thẩm định, thẩm tra, tổng hợp, tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra……….………67

3.3 Các giải pháp liên quan đến nguồn nhân lực thực hiện công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành……….69 3.4 Tăng cường các điều kiện bảo đảm đối với hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban

hành……….………72

3.4.1 Bảo đảm về kinh phí cho hoạt động thẩm định và thẩm tra…72 3.4.2 Đảm bảo nguồn thông tin tư liệu cho hoạt động thẩm định, thẩm tra………74

KẾT LUẬN……….……….………… 77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO………79

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước, là yếu tố bảo đảm sự ổn định và trật tự của xã hội Pháp luật chính là biện pháp quản lý xã hội ưu việt nhất vì chỉ pháp luật mới có thể thể hiện một cách tập trung, thống nhất và trọn vẹn

ý chí của Nhà nước Chính vì vậy, xây dựng pháp luật là hoạt động đặc biệt quan trọng của tất cả các nhà nước trong lịch sử

Việt Nam đã và đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân Đó là một nhà nước vừa phải thể hiện được các giá trị phổ biến của nhà nước pháp quyền đã được xác định trong lý luận và thực tiễn của một chế độ dân chủ hiện đại, vừa phải khẳng định được bản sắc của riêng mình

Để đạt được mục đích này, một trong những nhiệm vụ cấp thiết là chúng ta phải sớm hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, hiệu lực và hiệu quả Ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó đã đề ra mục tiêu:

Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế…[19]

Nhu cầu đổi mới tư duy pháp lý đã được đặt ra và quán triệt trong giai đoạn đấu tranh loại bỏ cơ chế pháp lý của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp Hiện tại, nhu cầu đó còn vượt ra khỏi khuôn khổ có tính truyền thống trong việc xây dựng pháp luật Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải dựa trên các điều kiện khách quan của đời sống xã hội; thực hiện một cách khoa học, minh bạch; phục vụ quản lý Nhà nước, đồng thời đảm bảo và phù hợp với lợi ích của cộng đồng Nói cách khác, xây dựng

và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động hết sức phức tạp, đòi hỏi tính sáng tạo và độ chính xác cao…

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, văn bản quy phạm pháp luật do

cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành chiếm số lượng rất lớn Các văn bản này là cầu nối quan trọng trong việc triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến người dân Tuy nhiên, không phải văn bản quy phạm pháp luật nào do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành cũng đáp ứng được các tiêu chí nêu trên Thậm chí, có văn bản còn được xây dựng và ban hành căn cứ chủ yếu vào ý chí của người quản lý, mang tính giải quyết sự vụ, dẫn đến thiếu tính khả thi, vi phạm pháp chế…

Thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhằm mục đích nâng cao chất lượng dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành Thực hiện tốt công tác thẩm định và thẩm tra sẽ khắc phục những hạn chế, bất cập của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện đang công tác trong ngành Tư pháp, đồng thời là học viên cao học khóa 16, Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật, Khoa

Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, khi lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định

và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước

ở địa phương ban hành”, tôi muốn sử dụng kiến thức đã được học và kinh

nghiệm của bản thân để góp phần nghiên cứu một cách toàn diện, thấu đáo, dưới cả góc độ lý luận cũng như thực tiễn về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

Trước tiên, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xác định vị trí, vai trò, ý nghĩa và thực trạng của công tác thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật;

Thứ hai, kết quả nghiên cứu sẽ góp phần xây dựng phương hướng nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

2 Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam

Vấn đề thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng đã được nhiều người nghiên cứu dưới hình thức bài viết trên báo, tạp chí đề tài, luận văn, luận án, bài viết như: Khóa luận tốt nghiệp của Phùng Thị Thu Hà

về “Đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật”; Khóa luận tốt nghiệp của Trần Thị Tỉnh về “Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp địa

phương đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Luận văn của Tiến sĩ

Luật học Hoàng Anh Thành về “Hoàn thiện cơ chế giám sát văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Luận văn

của Thạc sĩ Luật học Đoàn Thị Tố Uyên: “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay”

Và mới đây nhất hoạt động thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được xây dựng thành một chuyên đề giảng dạy tại Trường Đại học Luật Hà Nội Tuy nhiên, cho đến nay, nội dung thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương chưa được nghiên cứu sâu sắc và toàn diện

3 Mục đích và nhiệm vụ của đề tài

Mục đích nghiên cứu của Luận văn là: Xác định những lý luận cơ bản của thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm Qua đó, chỉ ra những bất cập còn tồn tại, đồng thời đề xuất một số giải pháp hoàn thiện việc thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thực sự có hiệu lực và hiệu quả

Với mục đích như vậy, nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn là:

- Phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

- Phân tích nội dung thẩm định và thẩm tra được pháp luật quy định với bất cập trong thực tiễn

- Đề xuất một số giải pháp cụ thể, như sửa đổi, bổ sung, ban hành mới văn bản pháp luật, xây dựng cơ chế thực hiện, nhằm hoàn thiện việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương

4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

a Đối tượng nghiên cứu

Luận văn đi vào tập trung làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn xung quanh công tác thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật do

cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành, từ đó đề ra phương hướng giải pháp nhằm hoàn thiện công tác này trên thực tiễn một cách có hiệu quả hơn nữa

b Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của Luận văn bao gồm những quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được xác định theo các giới hạn sau đây:

- Thứ nhất, đối với vấn đề lý luận thẩm định và thẩm tra trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành, Luận văn chỉ nghiên cứu những vấn đề cơ bản được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2004

- Thứ hai, về vấn đề thực thi trong công tác thẩm định và thẩm tra, Luận văn chỉ nghiên cứu chủ yếu công tác thẩm định của Sở tư pháp, Phòng

tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân các cấp và công tác thẩm tra của các Ban của Hội đồng nhân dân các cấp

- Thứ ba, về phương hướng và giải pháp, Luận văn chỉ tập trung đề xuất một số giải pháp cụ thể, với mục đích tiếp tục hoàn thiện hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

5 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

Để thực hiện được những mục tiêu và nhiệm vụ nêu trên, ngoài phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin là Phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử làm cơ sở, Luận văn còn sử dụng phương pháp phân tích, diễn giải; phương pháp quy nạp; phương pháp so sánh; phương pháp thống

kê

6 Tính mới và những đóng góp của đề tài

Luận văn là công trình đầu tiên đi sâu vào phân tích một cách toàn diện, đầy đủ và có hệ thống vấn đề thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành, thực tiễn của những công tác này trên thực tế cũng như các quy định của pháp luật hiện hành, đưa

ra những biện pháp nhằm góp phần hoàn thiện công tác thẩm định và thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế

7 Ý nghĩa của luận văn

- Hoàn thành luận văn này, tôi hi vọng những kiến thức khoa học trong luận văn sẽ là tài liệu phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo luật ở Việt Nam, đặc biệt đối với chuyên

ngành Xây dựng Văn bản pháp luật

- Nội dung luận văn sẽ có ý nghĩa thiết thực, bổ ích, cần thiết cho mọi

cá nhân khi tìm hiểu về công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

- Tôi mong rằng, những kiến nghị khoa học trong luận văn sẽ được sử dụng trong công tác thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, sẽ là đóng góp có ý nghĩa thiết thực cho những cán bộ làm công tác thẩm định và thẩm tra trên thực tế

8 Kết cấu của luận văn

Với những yêu cầu nêu trên, luận văn được kết cấu gồm phần mở đầu,

ba chương nội dung và kết luận Cụ thể:

Phần mở đầu

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành Chương 2: Thực trạng hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành Chương 3: Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thẩm định

và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước

ở địa phương ban hành

Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CƠ QUAN NHÀ

NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

1.1 Khái niệm thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm thẩm định

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008, trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm các bước từ lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định văn bản, cho đến thông qua, ký công bố VBQPPL (trừ trường hợp khẩn cấp hoặc cần phải bổ sung ngay cho phù hợp với văn bản thì VBQPPL thì có thể được ban hành theo trình tự thủ tục rút gọn) Mỗi bước trong quy trình đó đều có vai trò quan trọng mà không thể bỏ qua hay chỉ tiến hành mang tính hình thức Giai đoạn thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng là một trong những hoạt động quan trọng trong quy trình ban hành VBQPPL

Theo từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn thì: “Thẩm định có nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn nghiệp vụ thực hiện…” [41] Le petit larousse – Từ điển Bách khoa toàn thư của Pháp năm 1993 giải thích “ Contrôle (thẩm định) là việc kiểm tra, điều tra một cách kỹ lưỡng tính đúng đắn và giá trị của một văn bản” Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng năm

1998 thì: “Thẩm định là xem xét để xác định về chất lượng”[46] Gutachten (thẩm định), theo Từ điển Luật học của Đức do Gerhard Koebler chủ biên

(Nhà xuất bản Muechen, xuất bản lần thứ 6 năm 1994) là “sự đánh giá của nhà chuyên môn đối với các dữ kiện để từ đó đưa ra kết luận”

Thẩm định trước hết là hoạt động được các chủ thể có thẩm quyền nhằm tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá dự thảo văn bản theo những tiêu chí nhất định Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ tại Điều 1 quy định: Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật

Như vậy, thẩm định VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo, tính khả thi đối với các dự

án, dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do Luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của VBQPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật [44]

Thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động thuộc quy trình soạn thảo, ban hành VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của dự thảo văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về nội dung và kỹ thuật soạn thảo dự thảo văn bản Đồng thời, cơ quan tiến hành thẩm định dự thảo VBQPPL đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp giải quyết đối với những vấn đề còn có những ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan

có thẩm quyền xem xét, quyết định Hay nói cách khác, thẩm định dự thảo

VBQPPL là nhằm đảm bảo cho VBQPPL được ban hành sẽ đúng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức và nội dung văn bản không trái với quy định của cấp trên, phù hợp với thực tế của địa phương và có tính khả thi cao Điều 24 và Điều 38 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định, các dự thảo VBQPPL như nghị quyết HĐND cấp tỉnh

do UBND trình, quyết định và chỉ thị của UBND tỉnh phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình UBND tỉnh Chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ thẩm định gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; tờ trình và dự thảo VBQPPL; bản tổng hợp ý kiến

về dự thảo VBQPPL và các tài liệu liên quan đến Sở Tư pháp để thực hiện công tác thẩm định Chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND tỉnh họp, Sở

Tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo Báo cáo thẩm định phải thể hiện các nội dung chủ yếu như sự cần thiết của việc ban hành VBQPPL; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo VBQPPL; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của nội dung dự thảo VBQPPL; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản và trong một số trường hợp có thể đề cập

về tính khả thi của VBQPPL khi được áp dụng và thực hiện

Như vậy, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL là hoạt động dễ gây nhầm lẫn với hoạt động kiểm tra VBQPPL Thẩm định dự thảo VBQPPL có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với kiểm tra VBQPPL và điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống VBQPPL Tuy nhiên bản chất của hoạt động

thẩm định chính là kiểm tra trước khi ban hành VBQPPL “nhằm phát hiện

những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo” Thẩm định là hoạt động tiến hành trước

khi VBQPPL được ban hành, khác với kiểm tra văn bản chỉ tiến hành sau khi văn bản được ban hành; Thẩm định có nội dung rộng hơn kiểm tra, có

xem xét, đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo Kiểm tra văn bản không đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của văn bản như hoạt động thẩm định Nếu như hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi ban hành thì hoạt động thẩm định nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành …

Vậy thẩm định dự thảo VBQPPL là một khâu quan trọng không thể thiếu được trong quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác dự án, dự thảo VBQPPL trước khi trình cơ quan

có thẩm quyền phê chuẩn và ban hành

1.1.2 Khái niệm thẩm tra

Việc ban hành một VBQPPL phải trải qua một quy trình chặt chẽ, khép kín gồm nhiều khâu, nhiều bước và đòi hỏi trách nhiệm cao của các cơ quan có liên quan Khi tất cả các khâu trong quy trình đó thực hiện tốt thì VBQPPL ra đời mới phản ánh đúng sự phát triển của xã hội và phát huy được hiệu quả của nó trên thực tiễn Thẩm tra dự thảo VBQPPL là một khâu trong quy trình chặt chẽ đó Cũng như hoạt động thẩm định, hoạt động thẩm tra là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền trong việc xem xét đánh giá về nội dung, chính sách pháp luật và hình thức nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ và khả thi của dự thảo VBQPPL

Theo cách hiểu thông thường, thẩm tra là việc “điều tra, tìm hiểu để xem xét lại điều đã kết luận trước đó đúng hay sai, có chính xác không”[46] Từ điển Luật học năm 1999 đã cắt nghĩa hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh như sau: “Thẩm tra là việc xem xét lại kĩ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật hoặc một Ủy ban hữu quan của Quốc

hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm

vi và tính khả thi của dự án” [41]

Như vậy, thẩm tra VBQPPL là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương;đối với các dự án, dự thảo VBQPPL theo nội dung, trình

tự, thủ tục do Luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật

Thẩm định và thẩm tra đều là những hoạt động nhằm đánh giá góp phần hoàn thiện cả về hình thức cũng như nội dung của dự thảo VBQPPL

Để VBQPPL được ban hành một cách có hiệu quả trên thực tiễn, hoạt động thẩm định và thẩm tra đòi hỏi phải được đánh giá, kiểm tra, xem xét một cách khách quan và báo cáo thẩm định, thẩm tra phải được sử dụng như một văn bản có giá trị pháp lý Hay nói cách khác, kết quả của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét một cách toàn diện và có hiệu lực bắt buộc đối với đối tượng thẩm định, thẩm tra Đặc điểm chung lớn nhất của thẩm định và thẩm tra chính là việc xem xét, đánh giá những quy định mang tính chủ quan do một cơ quan có thẩm quyền ban hành trên cơ sở những yếu tố khách quan: quy luật của sự vận động xã hội; cơ chế điều chỉnh pháp luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật … Nếu các quy định đó là tiến bộ, là phù hợp với yêu cầu của điều kiện kinh tế - xã hội, quản lý Nhà nước thì sẽ thúc đẩy

sự phát triển của xã hội Ngược lại, nếu các quy định đó không phù hợp hoặc không dựa trên điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước thì nó sẽ trở thành lực cản, thậm chí đẩy lùi sự phát triển của xã hội So với các nước khác trên thế giới, hệ thống pháp luật của Việt Nam vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật vẫn xảy ra và dẫn đến hậu quả là hiệu lực của pháp luật thấp, vi Hiến, pháp chế XHCN bị

vi phạm Trước tình hình đó, cùng với các biện pháp khác, hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản cũng giữ vị trí hết sức quan trọng nhằm góp phần bảo đảm tính thống nhất của pháp luật

1.2 Giá trị pháp lý và ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

1.2.1 Giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và thẩm tra

Khi đề cập đến giá trị pháp lý của thẩm định và thẩm tra người ta thường nói đến hệ quả pháp lý của hoạt động này, tức là quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể thẩm định đối với dự thảo và quyền và nghĩa vụ của chủ thể trình dự thảo sau khi có thẩm định Trên cơ sở những thông tin và pháp luật hiện hành (cả luật nội dung và hình thức) chủ thể thẩm định và thẩm tra có quyền:

Kiến nghị cấp có thẩm quyền ban hành dự thảo; Kiến nghị chủ thể soạn thảo sữa chữa một phần hoặc toàn bộ nội dung dự thảo; Phân tích đánh giá

ý kiến của các tổ chức liên quan trên cơ sở tổng hợp các ý kiến đó; Bổ sung các thông tin cần thiết cho các dự thảo; Đồng trình dự thảo về cùng một vấn đề khi ý kiến của dự thảo khác với ý kiến thẩm định; Bảo lưu ý kiến thẩm định khi trình dự thảo trước UBND

Song song với quyền thì chủ thể thẩm định và thẩm tra cũng có nghĩa

vụ: Cung cấp thông tin cần thiết về nội dung thẩm định cho các tổ chức chủ

trì soạn thảo; Tổ chức giải quyết các vấn đề chưa thống nhất trong quá trình thẩm định (có sự tham gia của cơ quan chủ trì);Chịu trách nhiệm trước pháp luật về giá trị của quyền đình chỉ, huỷ bỏ hoặc kiến nghị (ở một

số nước,thường có sắc luật về thẩm định,trong đó quy định trách nhiệm của

cơ quan thẩm định,thậm chí có chế định truy tố trước pháp luật về chủ thể

ra quyết định thẩm định trái pháp luật); Tham gia vào quá trình soạn thảo các dự thảo; Chấp hành,tuân thủ các dự thảo khi được cấp có thẩm quyền

ký ban hành mà quyết định đó trái với ý kiến thẩm định

Ở nước ta, giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định và thẩm tra do chủ thể có thẩm quyền thực hiện đối với những dự thảo do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành mà cụ thể ở đây là cơ quan tư pháp các địa phương và các Ban của HĐND thực hiện chưa được quy định một cách cụ thể và hiệu lực pháp lý của việc thẩm định và thẩm tra còn thấp, dẫn đến vai trò của cơ quan Tư pháp, các Ban của HĐND và giá trị của văn bản thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL chưa được đặt đúng vị trí của nó trong quá trình xây dựng pháp luật

1.2.2 Ý nghĩa của hoạt động thẩm định và thẩm tra

Công tác thẩm định và thẩm tra là một khâu không thể thiếu được của quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL Mục đích của thẩm định và thẩm tra văn bản là “thẩm tra” và “giám định” những vấn đề cơ bản, quan trọng trực tiếp liên quan đến chất lượng và kỹ thuật của dự thảo văn bản được thẩm định và thẩm tra Chính vì vậy, thẩm định, thẩm tra có ý nghĩa là căn

cứ, là cơ sở tạo chuẩn mực cho mối quan hệ giữa chủ thể ban hành VBQPPL với đối tượng thực hiện văn bản đó Nếu không có hoạt động thẩm định và thẩm tra thì chủ thể ban hành VBQPPL sẽ khó tiếp nhận được những thông tin khách quan về tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi của dự thảo Chẳng hạn cùng một nội dung mà Nghị quyết của HĐND quy định khác so với Luật hoặc Pháp lệnh hoặc các quy định khác của pháp luật có

liên quan thì giá trị pháp lý của Nghị quyết đó là không có khả năng thực hiện trên thực tế

Với tư cách là những đánh giá, xem xét và đưa ra nhận xét nên ý nghĩa của thẩm định và thẩm tra là đưa ra định hướng, chỉ dẫn và cung cấp các thông tin cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo, tác động đến sự lựa chọn của các chủ thể ban hành dự thảo VBQPPL Ngoài ra, thẩm định và thẩm tra còn có ý nghĩa làm cho mối quan hệ giữa chủ thể soạn thảo (cơ quan trình) với người ký (cơ quan có thẩm quyền ký, công bố) nắm được cách thức, trình tự thực hiện các dự thảo đó sau khi được ban hành Không những thế, thẩm định và thẩm tra còn có ý nghĩa làm giảm bớt sự “căng thẳng” trong trường hợp các cơ quan có các các ý kiến khác nhau (khi giải quyết những vấn đề có tính chất liên ngành) bằng cách cung cấp các thông tin cần thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo hoặc hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực pháp luật

Kinh nghiệm thực tế trong thời gian qua (từ khi có Luật Ban hành VBQPPL năm 1996) cho thấy, các cơ quan ban hành VBQPPL có thể cải thiện được kết quả xây dựng pháp luật nhờ một quy trình thẩm định và thẩm tra tương đối khoa học, góp phần chỉnh lý, hoàn thiện các dự thảo Chất lượng thẩm định và thẩm tra của dự thảo có tác động mạnh tới trình độ xây dựng pháp luật, tác động tới quy mô của việc thực hiện pháp luật Ngược lại, nếu thẩm định và thẩm tra không chuẩn xác có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả là dự thảo được ban hành sẽ gây thiệt hại cho xã hội Mặt khác, nếu thẩm định và thẩm tra hời hợt, không nắm bắt tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ sẽ làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để

“chống chọi” với sự mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành

Có thể nói thẩm định và thẩm tra là hoạt động mang tính “quyền lực” Nhà nước, chi phối nội dung, hình thức của các dự thảo Chỉ có thông qua công tác thẩm định và thẩm tra của chủ thể có thẩm quyền mới đánh giá được những mặt được, mặt chưa được của dự thảo để từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng của dự thảo Trong điều kiện hiện nay, khi giao các dự án, dự thảo cho các Bộ, ngành chủ trì xây dựng nội dung thì việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm đảm bảo tính khách quan, nâng cao chất lượng của dự thảo là việc làm không thể thiếu được Bởi lẽ, thông thường người (cơ quan) xây dựng dự án, dự thảo chỉ nhìn thấy những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực hoặc địa phương mà chưa nhìn thấy cái tổng thể, toàn diện, do đó điều quan trọng là “từ những ý tưởng ban đầu ấy (của Bộ, ngành) nhiệm vụ của những người làm công tác thẩm định, thẩm tra cần nâng cấp bổ sung hoàn thiện và làm cho những ý tưởng đó trở thành phổ biến, bảo đảm lợi ích của tất cả các Bộ, ngành và cũng chính là bảo đảm lợi ích chung của đất nước

1.3 Nguyên tắc thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Bất kỳ một hoạt động pháp lý nào khi tiến hành thì các chủ thể tiến hành hoạt động đó đều phải tiến hành dựa trên những nguyên tắc cơ bản nhất định đã được đề ra Như đã nói ở trên, thẩm định và thẩm tra là một khâu không thể thiếu, là một hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong công tác xây dựng ban hành VBQPPL Do vây, để làm tốt công tác này góp phần nâng cao chất lượng và hiệu lực của VBQPPL thì khi tiến hành thẩm định, thẩm tra phải đảm bảo những nguyên tắc cơ bản chỉ đạo trong quá trình chủ thể tiến hành thẩm định VBQPPL, để văn bản luôn đáp ứng được các yêu cầu nội tại của cả hệ thống pháp luật cũng như sự thống nhất về hình thức nội dung, phù hợp với thực tế khách quan Khi tiến hành thẩm định, thẩm tra các chủ thể có thẩm quyền phải tuyệt đối tuân theo các nguyên tắc cơ

bản của hoạt động thẩm định, thẩm tra được quy định tại Điều 3 Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 quy định về nguyên tắc thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL bao gồm:

Thứ nhất: Bảo đảm tính khách quan và khoa học

Yêu cầu về tính khách quan và khoa học được đặt ra nhằm đảm cho VBQPPL được ban hành phản ánh đầy đủ, kịp thời ý chí, nguyện vọng của nhân dân lao động - tầng lớp người đông đảo trong xã hội mà không phải chỉ thể hiện cho lợi ích của cơ quan ban hành văn bản Đảm bảo tính khách quan và khoa học cũng chính là sự đảm bảo yếu tố phù hợp giữa nhu cầu của xã hội và chủ trương xây dựng pháp luật của Nhà nước, nhằm dung hoà

về lợi ích giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý khi chủ thể quản lý đưa

ra các quyết định quản lý Chính vì vậy, cơ quan thẩm định, thẩm tra khi tiến hành thẩm định, thẩm tra cần đứng trên lợi ích của nhân dân, thực tế khách quan của tồn tại xã hội để đánh giá về nội dung, hình thức của văn bản được ban hành cũng như tính khả thi của văn bản đó trên thực tế Đánh giá một cách khoa học về dự thảo văn bản tức là không thể dựa trên ý muốn chủ quan của chủ thể thẩm định mà phải dựa trên nền tảng toàn bộ vấn đề

về mặt khoa học từ đó đối chiếu với nội dung điều chỉnh này về mặt khoa học sẽ được xem xét như thế nào, chính sách pháp luật có quy định có quy định rõ ràng hay không, cần có cái nhìn tổng thể, toàn diện, sâu sắc về những mặt được hay chưa được của dự thảo, những gì có khả năng thực thi trên thực tế và những gì chưa phù hợp với thực tế từ đó đề suất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng của dự thảo

Thứ hai: Tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định, thẩm tra theo quy định của pháp luật

Đây là một nguyên tắc xuyên suốt trong cả một quá trình ban hành

VBQPPL vì có tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thì hoạt động thẩm định, thẩm tra mới có hiệu quả và phát huy vai trò bảo đảm chất lượng dự thảo VBQPPL Toàn bộ trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành được quy định cụ thể và chi tiết trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 Toàn bộ quy trình thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương và thẩm tra của các ban của HĐND đều phải tuân thủ chặt chẽ tất cả mọi quy định này Bảo đảm cho hoạt động thẩm định, thẩm tra đúng trình tự thủ tục và thời hạn cũng chính là bảo đảm cho hiệu lực trên thực tế của văn bản, tạo điều kiện thuận lợi cho các khâu tiếp theo trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản, mặt khác nó cũng giúp cho các cơ quan tiến hành các hoạt động này có ý thức trách nhiệm để thực hiện một cách tốt nhất và có hiệu quả công tác của mình

Thứ ba: Bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan

Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL nói chung và hoạt động thẩm định, thẩm tra nói riêng khá phức tạp, nó liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực trong đời sống xã hội và có ảnh hưởng rộng lớn tới toàn xã hội Mà cơ quan thẩm định, thẩm tra thì không thể có kiến thức, sự am hiểu chuyên sâu về mọi lĩnh vực của đời sống xã hội là đối tượng mà các VBQPPL điều chỉnh Chính vì vậy, việc phối hợp giữa cơ quan có trách nhiệm thẩm định và thẩm tra văn bản với các cơ quan có liên quan đến những lĩnh vực cụ thể được nêu trong dự thảo là vô cùng cần thiết và quan trọng, nó góp phần phát huy trí tuệ tập thể trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung đồng thời nâng cao chất lượng của văn bản thẩm định, thẩm tra cũng như chất lượng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Như vậy, cần có sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan ở những lĩnh vực khác nhau để đảm bảo văn bản được thẩm định, thẩm tra, ban hành

đúng với thực tế khách quan của đời sống xã hội

Khi tiến hành hoạt động thẩm định, thẩm tra các chủ thể có trách nhiệm thẩm định, thẩm tra cần tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc trên thì công tác thẩm định, thẩm tra mới đạt được hiệu quả cao

1.4 Các chủ thể có thẩm quyền thực hiện hoạt động thẩm định

và thẩm tra đối với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước

ở địa phương ban hành

1.4.1 Chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thẩm định

Thẩm định văn bản trước khi ban hành là một thủ tục luật định, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều quy định văn bản trước khi ban hành phải qua thủ tục thẩm định Khi một văn bản được thẩm định và ý kiến thẩm định có giá trị, văn bản được ban hành sẽ phát huy hiệu quả trên địa bàn địa phương Vai trò thẩm định được giao cho cơ quan Tư pháp – là cơ quan tham mưu, giúp việc cho UBND trong lĩnh vực tư pháp UBND sẽ quyết định việc trình hay không trình đối với dự thảo nghị quyết của HĐND, ban hành hay không ban hành đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND

Theo Điều 24 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm

2004 và Điều 21 của Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND quy định: Dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cùng cấp trình phải được cơ quan Tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND Chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo Nghị quyết đến cơ quan Tư pháp để thẩm định Cũng theo quy định tại khoản 1 Điều 1 chương 1 Thông

tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND cấp tỉnh, Phòng

Tư pháp thuộc UBND cấp huyện và công tác Tư pháp của UBND cấp xã thì

Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý Nhà nước Như vậy, cơ quan Tư pháp cùng cấp thẩm định dự thảo Nghị quyết của HĐND tỉnh do UBND cùng cấp trình là Sở Tư pháp

Để đảm bảo công tác xây dựng của cơ quan chính quyền địa phương dần dần đi vào nề nếp, cùng với việc quy định thẩm định là một khâu bắt buộc trong việc soạn thảo, ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh, Luật cũng quy định thẩm định là một khâu không thể bỏ qua trong việc soạn thảo, ban hành quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện Theo quy định tại Điều 38 và Điều 42 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004: Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện phải được

cơ quan Tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND Đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh chậm nhất là 15 ngày, đối với

dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện chậm nhất là 10 ngày trước ngày UBND họp cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan Tư pháp để thẩm định Và cũng theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Chương II Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV ngày 28/04/2009 thì Phòng Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện tham mưu, giúp UBND cấp huyện thực hiện chức năng quản lý Nhà nước Như vậy cơ quan Tư pháp cùng cấp thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh là Sở Tư pháp, còn dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện là Phòng Tư pháp chịu trách nhiệm thẩm định

Tóm lại, hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của cơ quan Nhà nước địa phương được giao cho Sở Tư pháp (đối với VBQPPL của cấp tỉnh) và phòng Tư pháp (đối với VBQPPL của cấp huyện)

1.4.2 Chủ thể tiến hành hoạt động thẩm tra

Cùng với việc quy định thẩm định là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo và ban hành Nghị quyết của HĐND cấp địa phương thì hoạt động thẩm tra cũng được coi là một khâu bắt buộc trong đó Thẩm tra là giai đoạn kiểm tra trước văn bản, có vai trò quan trọng trong quá trình soạn thảo VBQPPL nói chung, với mục đích xem xét một cách toàn diện hình thức và nội dung văn bản nhằm đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, tính đúng đắn cũng như kĩ thuật trình bày văn bản; phát hiện kịp thời những khiếm khuyết của văn bản để khắc phục ngay từ giai đoạn chuẩn bị trình và xem xét thông qua Đây là một trong những biện pháp đảm bảo chất lượng cho văn bản, tăng cường nguyên tắc pháp chế trong hoạt động xây dựng pháp luật Tương tự như hoạt động thẩm định, quy trình và phạm vi của hoạt động thẩm tra không khác nhiều, chủ yếu khác biệt là về thẩm quyền và hình thức thẩm tra

Các Ban của HĐND là bộ phận tham mưu giúp việc cho HĐND Do

đó, vai trò thẩm tra dự thảo Nghị quyết của HĐND Hoạt động thẩm tra ở đây cũng chỉ mang tính chất tham mưu, đảm bảo phương diện pháp lý cho

dự thảo Nghị quyết, còn việc xem xét, thông qua và ban hành Nghị quyết

do HĐND quyết định Việc phân công Ban của HĐND thẩm tra dự thảo Nghị quyết được thực hiện ngay từ giai đoạn lập chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND Theo quy định tại Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004: Dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải được Ban của HĐND cùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND Chậm nhất

là mười lăm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, cơ quan trình dự thảo nghị quyết gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ban của Hội

đồng nhân dân được phân công thẩm tra để thẩm tra. Báo cáo thẩm tra phải được gửi đến Thường trực Hội đồng nhân dân chậm nhất là bảy ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân

Còn đối với Nghị quyết của HĐND cấp huyện thì Điều 31 quy định như sau:

“Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải được Ban của

Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân Chậm nhất là mười ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực Hội đồng nhân dân để chuyển đến các đại biểu Hội đồng nhân dân chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân”

Như vậy, hoạt động thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước

ở địa phương sẽ được giao cho các Ban của HĐND

1.5 Đối tượng, phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra của các chủ thể có thẩm quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành

1.5.1 Đối tượng thẩm định và thẩm tra

1.5.1.1 Đối tượng thẩm định

Không phải mọi dự thảo VBQPPL đều được tiến hành thẩm định mà chỉ những dự thảo VBQPPL đã được Luật định thì mới phải thẩm định

Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 có quy định

cụ thể những dự thảo VBQPPL là đối tượng thuộc diện thẩm định bao gồm:

Thứ nhất, “Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cùng

cấp trình phải được cơ quan Tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND” (khoản 1 Điều 24 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004)

Thứ hai, “Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh phải được

cơ quan Tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND” (khoản 1 Điều

38 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004)

Thứ ba, “Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải được

cơ quan Tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND” (khoản 1 Điều

42 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004)

Như vậy, theo quy định của pháp luật thì đối tượng thẩm định của cơ

quan Tư pháp địa phương là: Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do

UBND cùng cấp trình; Dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh và cấp huyện

1.5.1.2 Đối tượng thẩm tra

Đối tượng của hoạt động thẩm tra theo quy định của Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004 bao gồm:

Thứ nhất, “Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải

được Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân” ( Khoản 1 Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004)

Thứ hai, “Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải

được Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân” ( Điều 31 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004)

Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 không quy định giai đoạn thẩm định đối với dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp huyện Tuy nhiên, hoạt động thẩm tra vẫn là khâu bắt buộc trong quy trình soạn thảo và ban hành Nghị quyết của HĐND cấp huyện Dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải được Ban của HĐND cùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND Đối với dự thảo Quyết định, Chỉ thị của UBND cấc cấp,

Luật không quy định thẩm tra là giai đoạn bắt buộc

Như vậy, hoạt động thẩm tra dự thảo VBQPPL chỉ được tiến hành với dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện

1.5.2 Phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra

Thẩm định và thẩm tra thực chất tác động đến toàn bộ quá trình soạn thảo và trình dự thảo và ảnh hưởng trực tiếp đến cơ cấu nội dung dự thảo Phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra đối với dự thảo VBQPPL chủ yếu liên quan đến các khía cạnh pháp lý của dự thảo văn bản đó Việc xác định đúng nội dung phạm vi thẩm định và thẩm tra có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, bảo đảm tính khả thi của văn bản qua đó góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước và xã hội bằng pháp luật Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định phạm vi thẩm định bao gồm: Sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản; cơ quan Tư pháp có thể đưa ra ý kiến

về tính khả thi của dự thảo (khoản 3 Điều 24 và khoản 3 Điều 38) Phạm vi thẩm định văn bản dự kiến ban hành phải phù hợp với Nghị quyết của Đảng

và các quy định của cơ quan cấp trên đối với quyết định, chỉ thị của UBND thì ngoài các quy định trên còn phải phù hợp nghị quyết HĐND cấp tỉnh

Phạm vi thẩm tra theo quy định tại khoản 3 Điều 27 bao gồm: Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật

Cụ thể phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành gồm những vấn đề sau đây:

Thứ nhất, về sự cần thiết ban hành văn bản

Xác định xem văn bản đã thực sự cần thiết ban hành hay chưa là vấn

đề đầu tiên phải thẩm định bởi nó ảnh hưởng đến sự tồn tại của văn bản đó trên thực tế Những tiêu chí để đánh giá sự cần thiết là:

Trước tiên là yêu cầu về quản lý Nhà nước: Công tác quản lý Nhà nước đã thực sự đòi hỏi phải có văn bản để đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý chưa Ví dụ, cần thiết ban hành Chỉ thị của UBND tỉnh A về việc tăng cường và nâng cao hiệu quả công tác đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn tỉnh A Công tác đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn tỉnh A thời gian qua cho thấy: tình trạng mất vệ sinh an toàn thực phẩm hiện nay diễn ra phổ biến, nhiều sản phẩm lưu thông trên thị trường không đạt chất lượng như không rõ xuất xứ nguồn gốc, sử dụng quá nhiều hóa chất bảo quản, vượt quá tiêu chuẩn cho phép, quá hạn sử dụng nhưng vẫn được lưu thông Quy trình sản xuất thực phẩm không đảm bảo tiêu chuẩn, gây nên nhiều hậu quả, ảnh hưởng đến tính mạng và sức khỏe cho người dân Ví dụ: xảy ra nhiều vụ ngộ độc thực phẩm trên địa bàn tỉnh, các bệnh nan y có chiều hướng gia tăng, gây tâm lý hoang mang lo lắng cho người dân Chính vì vậy để tăng cường và nâng cao hiệu quả công tác đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn tỉnh A thì UBND tỉnh cần ban hành chỉ thị

Đồng thời cũng có khi văn bản đó cần được ban hành để quy định chi tiết thi hành hoặc hướng dẫn thi hành những văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên đã ban hành

Như vậy văn bản thẩm định hoặc thẩm tra phải thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành về việc soạn thảo, ban hành văn bản đó tại thời điểm

đó với lý do hợp pháp và hợp lý Chẳng hạn: Sở Tư pháp khi thẩm định về

sự cần thiết ban hành Nghị quyết của HĐND tỉnh thì Sở phải nêu lên chính

kiến có đồng ý với việc ban hành Nghị quyết không Nếu đồng ý với việc ban hành Sở Tư pháp phải nói rõ lý do tại sao và nếu không đồng ý cũng phải đưa ra lý do Để có cơ sở đưa ra kết luận về sự cần thiết ban hành Nghị quyết, người làm công tác thẩm định, thẩm tra cần căn cứ vào Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND; cụ thể là việc ban hành dự thảo Nghị quyết phải nhằm: Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Quyết định biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho; Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh KT-XH của địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không được trái với các VBQPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên; Văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên giao cho HĐND quy định một vấn đề cụ thể

Dưới đây là ví dụ minh hoạ:

- Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Đăk Lăk số 42/BCTĐ – STP ngày 17 tháng 3 năm 2011 thẩm định dự thảo Chỉ thị về việc tăng cường các biện pháp quản lý thu thuế đối với lĩnh vực kinh doanh vận tải ngoài quốc doanh của UBND tỉnh đã nêu về “Sự cần thiết ban hành văn

bản” như sau; “Sở Tư pháp thấy rằng, việc tham mưu cho UBND tỉnh ban

hành Dự thảo văn bản này là cần thiết, nhằm thực hiện tốt chính sách pháp luật về thuế, góp phần vào việc chống thất thu ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực kinh doanh vận tải ngoài quốc doanh…; qua đó, tạo cơ sở pháp lý, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân trên địa bàn tỉnh áp dụng thực hiện”

- Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế HĐND tỉnh Quảng Ninh số

89/BC-HĐND ngày 02 tháng 12 năm 2011 Thẩm tra Đề án và Dự thảo Nghị quyết về việc thông qua Đề án thành lập thành phố Cẩm Phả trên cơ

sở thị xã Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh đã nêu về “Sự cần thiết ban hành văn

bản” như sau: “Thị xã Cẩm Phả được Bộ Xây dựng công nhận là đô thị loại III vào năm 2005 theo Quyết định số 13/QĐ-BXD ngày 06/01/2005 của

Bộ trưởng Bộ Xây dựng Trong những năm qua, tỉnh và thị xã đã quan tâm đầu tư, tập trung quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng, mở rộng không gian

đô thị, đầu tư xây dựng các công trình công cộng, phát triển kinh tế, đời sống của nhân dân ngày càng được nâng cao

Việc thông qua Đề án thành lập thành phố Cẩm Phả là cần thiết, phù hợp với xu thế phát triển chung đô thị và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế -

xã hội của tỉnh, góp phần đưa tỉnh Quảng Ninh cơ bản trở thành tỉnh công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2015”

Thứ hai, về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản

Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản chính là xác định xem văn bản điều chỉnh đối với đối tượng nào? Phạm vi điều chỉnh của văn bản giới hạn ở những quan hệ xã hội nào? Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng vì nó ảnh hưởng đến toàn bộ nội dung của dự thảo văn bản Tiêu chí để xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có phù hợp với

dự thảo văn bản hay không cần dựa trên các yếu tố như: Vấn đề, lĩnh vực

mà văn bản điều chỉnh; hình thức văn bản được soạn thảo Trên cơ sở cân nhắc, đánh giá về sự rộng hẹp, về tính đa dạng hay phức tạp của vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh để kết luận đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo đã hợp lý chưa

Thứ ba, về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật

Tính hợp hiến của dự thảo: Thông thường các quy định trong Hiến

pháp mang tính định hướng, xác định chủ trương là chính, do vậy để kết luận về tính hợp Hiến của dự thảo được thẩm định người làm công tác thẩm định thường xem xét nội dung dự thảo có phù hợp với các quy định của Hiến pháp hiện hành hay không Trong trường hợp Hiến pháp không có quy định trực tiếp về vấn đề mà văn bản quy định thì cần xem xét, cân nhắc nội dung dự thảo có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay không

Tính hợp pháp của dự thảo: Được hiểu là dự thảo đó phải phù hợp

với Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Nghị quyết, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ; Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư, chỉ thị, quyết định của bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực và Nghị quyết của HĐND cùng cấp (đối với dự thảo Quyết định, Chỉ thị của UBND)

Ví dụ, khi thẩm định dự thảo Nghị quyết của HĐND tỉnh A quyết định về số lượng và mức phụ cấp đối với đối với cán bộ không chuyên trách

ở xã, phường, thị trấn, nếu phát hiện đối tượng điều chỉnh của dự thảo bao gồm cả cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn thì các quy định về đối tượng được mở rộng (cán bộ, công chức cấp xã nói chung) là không hợp pháp vì không phải đối tượng điều chỉnh của văn bản và không phù hợp với các quy định tại khoản 5 Điều 17 Luật Tổ chức HĐND và UBND

Tính thống nhất của dự thảo trong hệ thống pháp luật: Chủ thể có

nhiệm vụ thẩm định, thẩm tra cần kiểm tra, xem xét nội dung của dự thảo văn bản có bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng có liên quan đến dự thảo văn bản cần thẩm định, thẩm tra hay không Về nguyên tắc, nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND được ban hành mới không được mâu thuẫn với các quy định của nghị quyết, quyết định hiện hành về cùng vấn đề Song trên

thực tế, VBQPPL được ban hành để điều chỉnh các quan hệ trong xã hội mà các quan hệ xã hội luôn đa dạng, phong phú và biến đổi không ngừng, đặc biệt là trong giai đoạn phát triển mạnh về khoa học kỹ thuật như hiện nay,

do vậy, các VBQPPL cũng phải được sửa đổi, bổ sung hoặc được ban hành mới để phù hợp với thực tế Cho nên, việc các văn bản mới được ban hành

có một số quy định trái với các quy định do chính cơ quan Nhà nước đó đã ban hành trước đó có thể xảy ra Tuy nhiên với tư cách là cơ quan giúp UBND, HĐND trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị trong hệ thống pháp luật, cơ quan Tư pháp địa phương và các ban của HĐND có trách nhiệm phát hiện những quy định trong dự thảo không thống nhất với hệ thống pháp luật Trong trường hợp có sự không thống nhất, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm giải trình với cơ quan có thẩm quyền

Ví dụ: Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Đăk Lăk số 42/BCTĐ – STP ngày 17 tháng 3 năm 2011 thẩm định dự thảo Chỉ thị về việc tăng cường các biện pháp quản lý thu thuế đối với lĩnh vực kinh doanh vận tải

ngoài quốc doanh của UBND tỉnh đã đưa ra ý kiến về “tính hợp hiến, hợp

pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật” như

sau:

“- Tại đoạn thứ ba, phần đầu: Đề nghị bổ sung nội dung viện dẫn các

văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên như: Luật Thuế thu nhập Doanh nghiệp, Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản hướng đẫn dưới Luật…, để đảm bảo cơ sở pháp lý ban hành văn bản QPPL, đồng thời, phù hợp với tính chất, nội dung chỉ thị là văn bản QPPL được ban hành để đôn đốc, chỉ đạo việc thực hiện các văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên, HĐND cùng cấp và văn bản do chính UBND ban hành

- Tại khoản 1: Đề nghị nghiên cứu lại đối với nội dung “Chủ tịch UBND huyện chỉ đạo… Sở Giao thông vận tải, Công ty đăng kiểm, Liên minh các hợp tác xã”, vì đây là những cơ quan, tổ chức không có mối quan

hệ phụ thuộc với UBND cấp huyện, nên không chịu “sự chỉ đạo” của UBND cấp huyện như thể hiện của Dự thảo

- Tại khoản 2:

+ Đề nghị bỏ nội dung “căn cứ Chỉ thị của UBND tỉnh”, vì thể hiện như dự thảo sẽ làm giảm tính chủ động của tổ chức thực hiện chức năng thu thuế trong hoạt động chuyên môn Hơn nữa, việc hướng dẫn thực hiện các văn bản QPPL về thuế là nhiệm vụ mang tính thường xuyên của cơ quan thuế nên quy định như Dự thảo là không cần thiết và không phù hợp; + Đề nghị nghiên cứu xây dựng lại đối với nội dung “Cục thuế tỉnh phối hợp với Sở Giao thông vận tải hướng dẫn việc quản lý các phương tiện kinh doanh vận tải theo đúng các văn bản QPPL về thuế và Nghị định số 91/2009/NĐ-CP” cho dễ hiểu, vì các văn bản QPPL về thuế (điều chỉnh trong lĩnh vực thuế) và Nghị định số 91/2009/NĐ-CP (quy định về kinh doanh, các điều kiện kinh doanh và cấp Giấy phép kinh doanh vận tải bằng

xe ô tô), chứ không “hướng dẫn việc quản lý các phương tiện kinh doanh vận tải” như thể hiện của Dự thảo” [24]

Thứ tư, về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Đây là một trong những nội dung thẩm định, thẩm tra cần được tiến

hành cẩn thận, cụ thể, chi tiết, bảo đảm cho việc nghiên cứu tiếp thu chỉnh

lý của các cơ quan, hữu quan sau này được chính xác, thoả đáng, góp phần nâng cao chất lượng văn bản được thẩm định, thẩm tra

Khi thẩm định, thẩm tra về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo, cơ quan thẩm định cần đặc biệt lưu ý: Khác với văn nói, khác với tiểu thuyết, truyện ngắn, các bài phát biểu…, ngôn ngữ trong VBQPPL nói chung, nghị quyết

của HĐND và quyết định, chỉ thị của UBND nói riêng, đặc biệt là các nghị quyết chuyên đề phải được thể hiện trong sáng, dễ hiểu, rõ chủ thể, rõ hành

vi, rõ quyền, trách nhiệm của đối tượng điều chỉnh Tránh dùng ngôn ngữ dân dã trong văn bản, trong quá trình soạn thảo, tuyệt đối tránh việc đưa ra các khái niệm tạo nên nhiều cách hiểu khác nhau Ngôn ngữ mà dự thảo văn bản sử dụng để truyền tải nội dung các quy phạm đã bảo đảm tính “chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu” như Luật Ban hành VBQPPL đòi hỏi

Nội dung thẩm định, đánh giá về kỹ thuật soạn thảoVBQPPL bao gồm việc nhận xét, đánh giá về kỹ thuật sắp xếp, bố cục Phần, Chương, Mục, Điều khoản, điểm… của dự thảo văn bản Trường hợp bố cục, vị trí các Chương, Điều trong dự thảo chưa hợp lý, cách trình bày không đúng như quy định tại Thông tư số 01/2011/TT - BNV ngày 19 tháng 01 năm

2011 về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản hành chính thì trong văn bản thẩm định cũng cần góp ý kiến về vấn đề này, đồng thời đưa ra phương án

xử lý

Ví dụ minh hoạ: Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Đăk Lăk số 42/BCTĐ – STP ngày 17 tháng 3 năm 2011 thẩm định dự thảo Chỉ thị về việc tăng cường các biện pháp quản lý thu thuế đối với lĩnh vực kinh doanh

vận tải ngoài quốc doanh của UBND tỉnh đã đưa ra ý kiến về “Ngôn ngữ, kỹ

thuật soạn thảo văn bản” như sau:

“- Văn bản này là văn bản QPPL, do đó, đề nghị nghiên cứu Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV- VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, để xây dựng thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản cho phù hợp, như: bổ sung năm ban hành vào giữa phần số và ký hiệu của văn bản; thời điểm có hiệu lực của văn bản; các nơi nhận văn bản cho phù hợp với Điều 8, 9 Luật Ban

hành văn bản QPPL của HĐND, UBND và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12/04/2010 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

- Đối với văn bản QPPL được viện dẫn lần đầu, đề nghị nêu đầy đủ, chính xác số, ký hiệu, ngày tháng năm ban hành và trích yếu nội dung của văn bản (như: Thông tư số 14/2010/TT-BGTVT, Thông tư số 191/2010/TT- BTC)

Ngoài ra Đề nghị kiểm tra kỹ các lỗi chính tả đánh máy trong dự thảo văn bản.” [31]

Thứ năm, về tính khả thi của dự thảo văn bản

Như đã trình bày, đây không phải là nội dung bắt buộc phải thể hiện trong báo cáo thẩm định, thẩm tra Tuy nhiên, trong trường hợp có thể phát biểu, cơ quan Tư pháp và các ban của HĐND vẫn có thể phát biểu chính kiến của mình về tính khả thi của dự thảo văn bản

Tính khả thi của dự thảo VBQPPL được thẩm định có thể kết luận qua việc xem xét các khía cạnh như: Nội dung các quy định của dự thảo phải bảo đảm tính cụ thể, chi tiết để tổ chức thực hiện hoặc áp dụng trong thực tiễn; sự phù hợp của nội dung dự thảo với điều kiện KT-XH hiện tại, nghĩa là nội dung các quy định có thể thực hiện được trong điều kiện đời sống sinh hoạt và ý thức xã hội mà QPPL đó được áp dụng

Ví dụ: Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế HĐND tỉnh Quảng Ninh

số 93/BC-HĐND ngày 02 tháng 12 năm 2011 Thẩm tra dự thảo Nghị quyết

về việc quy định chế độ khen thưởng cho học sinh đạt giải và giáo viên đào tạo học sinh đạt giải trong các kỳ thi chọn học sinh giỏi, kỳ thi tuyển sinh vào hệ chính quy các trường đại học tổ chức theo quy chế thi của Bộ Giáo

dục và Đào tạo đã nêu về “Tính khả thi của văn bản” như sau:

“Về điều kiện để được khen thưởng đối với học sinh đạt điểm giỏi trong kỳ thi tuyển vào hệ chính quy các trường đại học, dự thảo đưa ra phương án là

“đạt điểm trung bình các môn thi tuyển sinh đại học từ 9,0 trở lên” Thực

tế cho thấy để đạt được điểm trung bình các môn thi từ 9,0 đối với ban C là khó Ban Pháp chế đề nghị bổ sung thêm vào dự thảo nội dung: Riêng ban

C đạt điểm trung bình các môn thi từ 8,0 trở lên.”[24]

Từ sự phân tích trên có thể thấy rõ, cũng như văn bản QPPL của các

cơ quan Trung ương, phạm vi thẩm định, thẩm tra VBQPPL của các cơ quan chính quyền địa phương cũng có những nội dung tương tự Tuy nhiên,

do tính chất của văn bản ban hành ở địa phương chỉ có tính chất áp dụng với nơi văn bản được ban hành nên phạm vi thẩm định, thẩm tra VBQPPL của cơ quan chính quyền địa phương thu hẹp hơn so với văn bản do Trung ương ban hành

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH VÀ THẨM TRA

DỰ THẢO VBQPPL DO CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

Ở ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH

2.1 Đánh giá những quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành

Hiện nay, chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý Nhà nước ở địa phương, các cấp chính quyền ở địa phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển Muốn tạo điều kiện cho xã hội phát triển, chúng ta cần phải sử dụng pháp luật để thay đổi hành

vi xử sự của phần lớn nhân dân, đặc biệt là của cán bộ Nhà nước Chúng ta thường quan niệm cần phải thay đổi hành vi xử sự của người dân mà quên rằng các hành vi xử sự của cán bộ Nhà nước cũng phải được điều chỉnh một cách nghiêm túc Quy định của pháp luật sẽ định hướng cho hành vi xử sự của các cá nhân có liên quan, cho dù đó là người dân hay cơ quan thực thi pháp luật

Hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành đạt hiệu quả cao hay không không chỉ phụ thuộc vào chủ thể thực hiện hoạt động đó có làm tốt hay không mà yếu tố trước tiên góp phần làm nên hiệu quả của hoạt động này chính là ở nội tại các quy định của pháp luật Công tác thẩm định và thẩm tra đối với dự thảo VBQPPL ở địa phương hiện nay được thực hiện theo: Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004; Nghị định số 91/2006/NĐ-CP

ngày 06 tháng 09 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết một số Điều của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND; Thông tư liên tịch số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16 tháng 3 năm 2012 của Bộ Tư pháp - Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; các quy chế, quy định về công tác xây dựng ban hành VBQPPL do UBND các tỉnh ban hành Các văn bản trên đã quy định cụ thể, rõ ràng về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL của cơ quan Tư pháp địa phương, tạo cơ sở pháp lý cho chủ thể tiến hành những hoạt động này Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản trước khi ban hành là một thủ tục luật định, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều quy định văn bản trước khi ban hành phải qua thủ tục thẩm định và thẩm tra Có thể nói đây là một bước tiến trong hoạt động lập pháp nói chung và trong hoạt động ban hành VBQPPL của địa phương nói riêng, vì sau một thời gian dài

kể từ khi có Luật ban hành VBQPPL năm 1996, hoạt động ban hành VBQPPL nói chung và hoạt động thẩm định, thẩm tra nói riêng của các địa phương không có một văn bản nào quy định cụ thể, chi tiết cho các hoạt động này Bởi vậy, hoạt động thẩm định và thẩm tra của địa phương thường dựa trên những quy định của Luật ban hành VBQPPL và văn bản hướng dẫn để áp dụng cho địa phương mình Từ sự áp dụng không thống nhất và tùy tiện trên đã dẫn tới một thực tế là các VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành thường vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành Chính

vì vậy, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 ra đời quy định cụ thể về hoạt động thẩm định và thẩm tra thực sự là một bước ngoặt Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cùng với văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể đối tượng thẩm định và thẩm tra của các