Thẩm định và thẩm tra thực chất tác động đến toàn bộ quá trình soạn thảo và trình dự thảo và ảnh hưởng trực tiếp đến cơ cấu nội dung dự thảo. Phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra đối với dự thảo VBQPPL chủ yếu liên quan đến các khía cạnh pháp lý của dự thảo văn bản đó. Việc xác định đúng nội dung phạm vi thẩm định và thẩm tra có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, bảo đảm tính khả thi của văn bản qua đó góp phần bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước và xã hội bằng pháp luật. Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định phạm vi thẩm định bao gồm: Sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản; cơ quan Tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo (khoản 3 Điều 24 và khoản 3 Điều 38). Phạm vi thẩm định văn bản dự kiến ban hành phải phù hợp với Nghị quyết của Đảng và các quy định của cơ quan cấp trên đối với quyết định, chỉ thị của UBND thì ngoài các quy định trên còn phải phù hợp nghị quyết HĐND cấp tỉnh.
Phạm vi thẩm tra theo quy định tại khoản 3 Điều 27 bao gồm: Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật.
Cụ thể phạm vi nội dung thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành gồm những vấn đề sau đây:
Thứ nhất, về sự cần thiết ban hành văn bản
Xác định xem văn bản đã thực sự cần thiết ban hành hay chưa là vấn đề đầu tiên phải thẩm định bởi nó ảnh hưởng đến sự tồn tại của văn bản đó trên thực tế. Những tiêu chí để đánh giá sự cần thiết là:
Trước tiên là yêu cầu về quản lý Nhà nước: Công tác quản lý Nhà nước đã thực sự đòi hỏi phải có văn bản để đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý chưa. Ví dụ, cần thiết ban hành Chỉ thị của UBND tỉnh A về việc tăng cường và nâng cao hiệu quả công tác đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn tỉnh A. Công tác đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn tỉnh A thời gian qua cho thấy: tình trạng mất vệ sinh an toàn thực phẩm hiện nay diễn ra phổ biến, nhiều sản phẩm lưu thông trên thị trường không đạt chất lượng như không rõ xuất xứ nguồn gốc, sử dụng quá nhiều hóa chất bảo quản, vượt quá tiêu chuẩn cho phép, quá hạn sử dụng nhưng vẫn được lưu thông. Quy trình sản xuất thực phẩm không đảm bảo tiêu chuẩn, gây nên nhiều hậu quả, ảnh hưởng đến tính mạng và sức khỏe cho người dân. Ví dụ: xảy ra nhiều vụ ngộ độc thực phẩm trên địa bàn tỉnh, các bệnh nan y có chiều hướng gia tăng,.. gây tâm lý hoang mang lo lắng cho người dân. Chính vì vậy để tăng cường và nâng cao hiệu quả công tác đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn tỉnh A thì UBND tỉnh cần ban hành chỉ thị.
Đồng thời cũng có khi văn bản đó cần được ban hành để quy định chi tiết thi hành hoặc hướng dẫn thi hành những văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên đã ban hành.
Như vậy văn bản thẩm định hoặc thẩm tra phải thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành về việc soạn thảo, ban hành văn bản đó tại thời điểm đó với lý do hợp pháp và hợp lý. Chẳng hạn: Sở Tư pháp khi thẩm định về sự cần thiết ban hành Nghị quyết của HĐND tỉnh thì Sở phải nêu lên chính
kiến có đồng ý với việc ban hành Nghị quyết không. Nếu đồng ý với việc ban hành Sở Tư pháp phải nói rõ lý do tại sao và nếu không đồng ý cũng phải đưa ra lý do. Để có cơ sở đưa ra kết luận về sự cần thiết ban hành Nghị quyết, người làm công tác thẩm định, thẩm tra cần căn cứ vào Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND; cụ thể là việc ban hành dự thảo Nghị quyết phải nhằm: Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Quyết định biện pháp nhằm ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho; Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh KT-XH của địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương, nhưng không được trái với các VBQPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên; Văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên giao cho HĐND quy định một vấn đề cụ thể.
Dưới đây là ví dụ minh hoạ:
- Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Đăk Lăk số 42/BCTĐ – STP ngày 17 tháng 3 năm 2011 thẩm định dự thảo Chỉ thị về việc tăng cường các biện pháp quản lý thu thuế đối với lĩnh vực kinh doanh vận tải ngoài quốc doanh của UBND tỉnh đã nêu về “Sự cần thiết ban hành văn bản” như sau; “Sở Tư pháp thấy rằng, việc tham mưu cho UBND tỉnh ban
hành Dự thảo văn bản này là cần thiết, nhằm thực hiện tốt chính sách pháp luật về thuế, góp phần vào việc chống thất thu ngân sách Nhà nước trong lĩnh vực kinh doanh vận tải ngoài quốc doanh…; qua đó, tạo cơ sở pháp lý, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân trên địa bàn tỉnh áp dụng thực hiện”
- Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế HĐND tỉnh Quảng Ninh số 89/BC-HĐND ngày 02 tháng 12 năm 2011 Thẩm tra Đề án và Dự thảo Nghị quyết về việc thông qua Đề án thành lập thành phố Cẩm Phả trên cơ sở thị xã Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh đã nêu về “Sự cần thiết ban hành văn
bản” như sau: “Thị xã Cẩm Phả được Bộ Xây dựng công nhận là đô thị loại III vào năm 2005 theo Quyết định số 13/QĐ-BXD ngày 06/01/2005 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng. Trong những năm qua, tỉnh và thị xã đã quan tâm đầu tư, tập trung quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng, mở rộng không gian đô thị, đầu tư xây dựng các công trình công cộng, phát triển kinh tế, đời sống của nhân dân ngày càng được nâng cao.
Việc thông qua Đề án thành lập thành phố Cẩm Phả là cần thiết, phù hợp với xu thế phát triển chung đô thị và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, góp phần đưa tỉnh Quảng Ninh cơ bản trở thành tỉnh công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2015”.
Thứ hai, về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản
Thẩm định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản chính là xác định xem văn bản điều chỉnh đối với đối tượng nào? Phạm vi điều chỉnh của văn bản giới hạn ở những quan hệ xã hội nào? Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng vì nó ảnh hưởng đến toàn bộ nội dung của dự thảo văn bản. Tiêu chí để xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có phù hợp với dự thảo văn bản hay không cần dựa trên các yếu tố như: Vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh; hình thức văn bản được soạn thảo. Trên cơ sở cân nhắc, đánh giá về sự rộng hẹp, về tính đa dạng hay phức tạp của vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh để kết luận đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo đã hợp lý chưa.
Thứ ba, về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật
Tính hợp hiến của dự thảo: Thông thường các quy định trong Hiến
pháp mang tính định hướng, xác định chủ trương là chính, do vậy để kết luận về tính hợp Hiến của dự thảo được thẩm định người làm công tác thẩm định thường xem xét nội dung dự thảo có phù hợp với các quy định của Hiến pháp hiện hành hay không. Trong trường hợp Hiến pháp không có quy định trực tiếp về vấn đề mà văn bản quy định thì cần xem xét, cân nhắc nội dung dự thảo có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay không.
Tính hợp pháp của dự thảo: Được hiểu là dự thảo đó phải phù hợp
với Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Nghị quyết, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ; Quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư, chỉ thị, quyết định của bộ, ngành quản lý ngành, lĩnh vực và Nghị quyết của HĐND cùng cấp (đối với dự thảo Quyết định, Chỉ thị của UBND).
Ví dụ, khi thẩm định dự thảo Nghị quyết của HĐND tỉnh A quyết định về số lượng và mức phụ cấp đối với đối với cán bộ không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn, nếu phát hiện đối tượng điều chỉnh của dự thảo bao gồm cả cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn thì các quy định về đối tượng được mở rộng (cán bộ, công chức cấp xã nói chung) là không hợp pháp vì không phải đối tượng điều chỉnh của văn bản và không phù hợp với các quy định tại khoản 5 Điều 17 Luật Tổ chức HĐND và UBND.
Tính thống nhất của dự thảo trong hệ thống pháp luật: Chủ thể có nhiệm vụ thẩm định, thẩm tra cần kiểm tra, xem xét nội dung của dự thảo văn bản có bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng có liên quan đến dự thảo văn bản cần thẩm định, thẩm tra hay không. Về nguyên tắc, nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND được ban hành mới không được mâu thuẫn với các quy định của nghị quyết, quyết định hiện hành về cùng vấn đề. Song trên
thực tế, VBQPPL được ban hành để điều chỉnh các quan hệ trong xã hội mà các quan hệ xã hội luôn đa dạng, phong phú và biến đổi không ngừng, đặc biệt là trong giai đoạn phát triển mạnh về khoa học kỹ thuật như hiện nay, do vậy, các VBQPPL cũng phải được sửa đổi, bổ sung hoặc được ban hành mới để phù hợp với thực tế. Cho nên, việc các văn bản mới được ban hành có một số quy định trái với các quy định do chính cơ quan Nhà nước đó đã ban hành trước đó có thể xảy ra. Tuy nhiên với tư cách là cơ quan giúp UBND, HĐND trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị trong hệ thống pháp luật, cơ quan Tư pháp địa phương và các ban của HĐND có trách nhiệm phát hiện những quy định trong dự thảo không thống nhất với hệ thống pháp luật. Trong trường hợp có sự không thống nhất, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm giải trình với cơ quan có thẩm quyền.
Ví dụ: Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Đăk Lăk số 42/BCTĐ – STP ngày 17 tháng 3 năm 2011 thẩm định dự thảo Chỉ thị về việc tăng cường các biện pháp quản lý thu thuế đối với lĩnh vực kinh doanh vận tải ngoài quốc doanh của UBND tỉnh đã đưa ra ý kiến về “tính hợp hiến, hợp
pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật” như sau:
“- Tại đoạn thứ ba, phần đầu: Đề nghị bổ sung nội dung viện dẫn các
văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên như: Luật Thuế thu nhập Doanh nghiệp, Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản hướng đẫn dưới Luật…, để đảm bảo cơ sở pháp lý ban hành văn bản QPPL, đồng thời, phù hợp với tính chất, nội dung chỉ thị là văn bản QPPL được ban hành để đôn đốc, chỉ đạo việc thực hiện các văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên, HĐND cùng cấp và văn bản do chính UBND ban hành.
- Tại khoản 1: Đề nghị nghiên cứu lại đối với nội dung “Chủ tịch UBND huyện chỉ đạo… Sở Giao thông vận tải, Công ty đăng kiểm, Liên minh các hợp tác xã”, vì đây là những cơ quan, tổ chức không có mối quan hệ phụ thuộc với UBND cấp huyện, nên không chịu “sự chỉ đạo” của UBND cấp huyện như thể hiện của Dự thảo.
- Tại khoản 2: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
+ Đề nghị bỏ nội dung “căn cứ Chỉ thị của UBND tỉnh”, vì thể hiện như dự thảo sẽ làm giảm tính chủ động của tổ chức thực hiện chức năng thu thuế trong hoạt động chuyên môn. Hơn nữa, việc hướng dẫn thực hiện các văn bản QPPL về thuế là nhiệm vụ mang tính thường xuyên của cơ quan thuế nên quy định như Dự thảo là không cần thiết và không phù hợp; + Đề nghị nghiên cứu xây dựng lại đối với nội dung “Cục thuế tỉnh phối hợp với Sở Giao thông vận tải hướng dẫn việc quản lý các phương tiện kinh doanh vận tải theo đúng các văn bản QPPL về thuế và Nghị định số 91/2009/NĐ-CP” cho dễ hiểu, vì các văn bản QPPL về thuế (điều chỉnh trong lĩnh vực thuế) và Nghị định số 91/2009/NĐ-CP (quy định về kinh doanh, các điều kiện kinh doanh và cấp Giấy phép kinh doanh vận tải bằng xe ô tô), chứ không “hướng dẫn việc quản lý các phương tiện kinh doanh vận tải” như thể hiện của Dự thảo” [24]
Thứ tư, về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản
Đây là một trong những nội dung thẩm định, thẩm tra cần được tiến hành cẩn thận, cụ thể, chi tiết, bảo đảm cho việc nghiên cứu tiếp thu chỉnh lý của các cơ quan, hữu quan sau này được chính xác, thoả đáng, góp phần nâng cao chất lượng văn bản được thẩm định, thẩm tra.
Khi thẩm định, thẩm tra về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo, cơ quan thẩm định cần đặc biệt lưu ý: Khác với văn nói, khác với tiểu thuyết, truyện ngắn, các bài phát biểu…, ngôn ngữ trong VBQPPL nói chung, nghị quyết
của HĐND và quyết định, chỉ thị của UBND nói riêng, đặc biệt là các nghị quyết chuyên đề phải được thể hiện trong sáng, dễ hiểu, rõ chủ thể, rõ hành vi, rõ quyền, trách nhiệm của đối tượng điều chỉnh. Tránh dùng ngôn ngữ dân dã trong văn bản, trong quá trình soạn thảo, tuyệt đối tránh việc đưa ra các khái niệm tạo nên nhiều cách hiểu khác nhau. Ngôn ngữ mà dự thảo văn bản sử dụng để truyền tải nội dung các quy phạm đã bảo đảm tính “chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu” như Luật Ban hành VBQPPL đòi hỏi.
Nội dung thẩm định, đánh giá về kỹ thuật soạn thảoVBQPPL bao gồm việc nhận xét, đánh giá về kỹ thuật sắp xếp, bố cục Phần, Chương, Mục, Điều khoản, điểm… của dự thảo văn bản. Trường hợp bố cục, vị trí các Chương, Điều trong dự thảo chưa hợp lý, cách trình bày không đúng như quy định tại Thông tư số 01/2011/TT - BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 về thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản hành chính thì trong văn bản thẩm định cũng cần góp ý kiến về vấn đề này, đồng thời đưa ra phương án xử lý.
Ví dụ minh hoạ: Báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp tỉnh Đăk Lăk số 42/BCTĐ – STP ngày 17 tháng 3 năm 2011 thẩm định dự thảo Chỉ thị về việc tăng cường các biện pháp quản lý thu thuế đối với lĩnh vực kinh doanh vận tải ngoài quốc doanh của UBND tỉnh đã đưa ra ý kiến về “Ngôn ngữ, kỹ
thuật soạn thảo văn bản” như sau:
“- Văn bản này là văn bản QPPL, do đó, đề nghị nghiên cứu Thông tư