định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành.
Hiện nay, chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý Nhà nước ở địa phương, các cấp chính quyền ở địa phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển. Muốn tạo điều kiện cho xã hội phát triển, chúng ta cần phải sử dụng pháp luật để thay đổi hành vi xử sự của phần lớn nhân dân, đặc biệt là của cán bộ Nhà nước. Chúng ta thường quan niệm cần phải thay đổi hành vi xử sự của người dân mà quên rằng các hành vi xử sự của cán bộ Nhà nước cũng phải được điều chỉnh một cách nghiêm túc. Quy định của pháp luật sẽ định hướng cho hành vi xử sự của các cá nhân có liên quan, cho dù đó là người dân hay cơ quan thực thi pháp luật.
Hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành đạt hiệu quả cao hay không không chỉ phụ thuộc vào chủ thể thực hiện hoạt động đó có làm tốt hay không mà yếu tố trước tiên góp phần làm nên hiệu quả của hoạt động này chính là ở nội tại các quy định của pháp luật. Công tác thẩm định và thẩm tra đối với dự thảo VBQPPL ở địa phương hiện nay được thực hiện theo: Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004; Nghị định số 91/2006/NĐ-CP
ngày 06 tháng 09 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết một số Điều của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND; Thông tư liên tịch số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16 tháng 3 năm 2012 của Bộ Tư pháp - Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; các quy chế, quy định về công tác xây dựng ban hành VBQPPL do UBND các tỉnh ban hành. Các văn bản trên đã quy định cụ thể, rõ ràng về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo VBQPPL của cơ quan Tư pháp địa phương, tạo cơ sở pháp lý cho chủ thể tiến hành những hoạt động này. Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản trước khi ban hành là một thủ tục luật định, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều quy định văn bản trước khi ban hành phải qua thủ tục thẩm định và thẩm tra. Có thể nói đây là một bước tiến trong hoạt động lập pháp nói chung và trong hoạt động ban hành VBQPPL của địa phương nói riêng, vì sau một thời gian dài kể từ khi có Luật ban hành VBQPPL năm 1996, hoạt động ban hành VBQPPL nói chung và hoạt động thẩm định, thẩm tra nói riêng của các địa phương không có một văn bản nào quy định cụ thể, chi tiết cho các hoạt động này. Bởi vậy, hoạt động thẩm định và thẩm tra của địa phương thường dựa trên những quy định của Luật ban hành VBQPPL và văn bản hướng dẫn để áp dụng cho địa phương mình. Từ sự áp dụng không thống nhất và tùy tiện trên đã dẫn tới một thực tế là các VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành thường vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành. Chính vì vậy, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 ra đời quy định cụ thể về hoạt động thẩm định và thẩm tra thực sự là một bước ngoặt. Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cùng với văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể đối tượng thẩm định và thẩm tra của các
chủ thể có thẩm quyền đối với dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành. Để quy định chi tiết đối tượng thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp địa phương, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP cũng đã liệt kê các dạng văn bản do các chủ thể ở địa phương ban hành nhưng không phải là VBQPPL nên không thuộc phạm vi thẩm định, thẩm tra bao gồm: Các văn bản do HĐND, UBND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của VBQPPL; các văn bản của Chủ tịch UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể.
Không chỉ quy định cụ thể về đối tượng thẩm định và thẩm tra của các chủ thể có thẩm quyền, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành cũng đã quy định về hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra; phạm vi thẩm định, thẩm tra; thời hạn thẩm định, thẩm tra… giúp cho các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động được thuận lợi, dễ dàng hơn.
Tuy nhiên, việc pháp luật quy định cụ thể, rõ ràng chỉ phần nào đó tạo điều kiện cho các chủ thể khi tiến hành hoạt động đó mà chưa phải là yếu tố quyết định đến hiệu quả của hoạt động. Yếu tố có tính quyết định đến hiệu quả của hoạt động chính là nội dung của các quy định đó đã hợp lý chưa, phù hợp với tình hình thực tế chưa. Có thể thấy, bên cạnh những điểm hợp lý, cụ thể, rõ ràng trên thì quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành còn nhiều điểm chưa hợp lý, cần được các nhà lập pháp quan tâm sửa đổi cho phù hợp để nâng cao hơn nữa hiệu quả của hoạt động. Cụ thể:
Về đối tượng thẩm định của cơ quan Tư pháp địa phương. Mặc dù
Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND và Nghị định hướng dẫn đã quy định chi tiết về vấn đề này, nhưng trên thực tế, nội hàm khái niệm “Văn
bản quy phạm pháp luật” là một vấn đề chưa thống nhất, bởi chưa có tiêu chí rõ ràng để xác định đâu là “quy tắc xử sự chung”. Điều đó đã dẫn đến việc nhận thức để phân định văn bản có phải là VBQPPL hay không trong nhiều trường hợp là không có sự thống nhất giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định. Và đưa đến hệ quả là cơ quan soạn thảo thì cho rằng là VBQPPL gửi đến cơ quan thẩm định để thẩm định, nhưng cơ quan thẩm định lại khẳng định văn bản đó không phải là VBQPPL nên không thẩm định.
Bên cạnh đó, đối với quy định về phạm vi thẩm định, thẩm tra cũng còn một số vấn đề cần lưu ý như:
Thứ nhất, phạm vi thẩm định, thẩm tra được Luật Ban hành VBQPPL
của HĐND, UBND và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định còn khái quát. Luật mới chỉ quy định khi nhận đủ hồ sơ thẩm định, thẩm tra, Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định dự thảo theo phạm vi bao gồm: Sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ kỹ thuật soạn thảo. Cơ quan Tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị. Các ban của HĐND có trách nhiệm thẩm tra theo phạm vi bao gồm: Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật.
Trong khi đó, để có thể thẩm định, thẩm tra được VBQPPL, các chủ thể có thẩm quyền phải có các tiêu chí cụ thể đánh giá mức độ thế nào là đủ cần thiết để ban hành; hợp hiến, hợp pháp bao gồm những tiêu chuẩn nào? Các tiêu chí để khẳng định dự thảo sẽ có tính khả thi… Hiện nay, các nội
dung này vẫn chưa có một văn bản nào hướng dẫn cụ thể. Chính vì vậy, khi cơ quan tiến hành thẩm định và thẩm tra gặp rất nhiều khó khăn trong việc đánh giá các dự thảo VBQPPL. Nhiều khi văn bản thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính đánh giá chung chung, khái quát mà chưa có sự lý giải cụ thể cho ý kiến thẩm định của mình. Nói dự thảo ban hành là cần thiết nhưng không lý giải đầy đủ tại sao cần thiết và cần thiết như thế nào; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và khả thi mà không chỉ ra được là dự thảo đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp với Điều, khoản nào của Hiến pháp, với các VBQPPL nào của cấp trên và khả thi như thế nào; nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng như thế nào…
Do vậy, mặc dù đã được thẩm định nhưng nhiều VBQPPL ban hành ra vẫn còn bộc lộ nhiều sai sót;
Ví dụ: Khi phát biểu về sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế HĐND tỉnh Quảng Ninh số 93/BC-HĐND ngày 02 tháng 12 năm 2011 Thẩm tra dự thảo Nghị quyết về việc quy định chế độ khen thưởng cho học sinh đạt giải và giáo viên đào tạo học sinh đạt giải trong các kỳ thi chọn học sinh giỏi, kỳ thi tuyển sinh vào hệ chính quy các trường đại học tổ chức theo quy chế thi của Bộ Giáo dục và Đào tạo cũng đã nói rất chung chung mà không phát biểu được một cách cụ thể về sự phù hợp này
“Dự thảo nghị quyết về việc thông qua chính sách quy định chế độ khen
thưởng cho học sinh giỏi, học sinh đạt giải và giáo viên trực tiếp giảng dạy, ôn luyện cho học sinh đạt giải là phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.” [24]
Thứ hai, hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có những quy định
không rõ ràng về trách nhiệm hướng dẫn VBQPPL dẫn đến tình trạng văn bản của Trung ương đã quy định, hướng dẫn khá chi tiết nhưng địa phương
tiếp tục ban hành văn bản để quy định lại về vấn đề đó., Dẫn đến tình trạng một số văn bản của địa phương được ban hành dưới dạng sao chép lại các quy định của Trung ương, gây lãng phí về thời gian, chi phí và làm chậm thời gian có hiệu lực của VBQPPL do cơ quan Trung ương ban hành ở địa phương.
Không những thế việc quy định thời hạn thẩm định và thẩm tra VBQPPL của cơ quan Tư pháp địa phương và các Ban của HĐND như hiện
nay còn chưa hợp lý.
Với thời hạn thẩm định, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định: Đối với dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBND cùng cấp trình thì chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo Nghị quyết đến cơ quan Tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 24); Đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan Tư pháp để thẩm định; Chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 38); đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện; chậm nhất là 10 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan Tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan Tư pháp phải gửi báo cáo có thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 42).
Với thời hạn thẩm tra: Thẩm tra Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, cơ quan trình dự thảo nghị quyết gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra để thẩm tra. Báo cáo thẩm
tra phải được gửi đến Thường trực Hội đồng nhân dân chậm nhất là bảy ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân. (Điều 27) . Đối với Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải được Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân. Chậm nhất là mười ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra. Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực Hội đồng nhân dân để chuyển đến các đại biểu Hội đồng nhân dân chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân (Điều 31)
Như vậy, đối với VBQPPL do HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thì thời gian thẩm định là 08 ngày; VBQPPL do UBND cấp huyện ban hành là 03 ngày (với điều kiện là cơ quan soạn thảo văn bản gửi đúng hạn và lịch họp của HĐND và UBND không có sự thay đổi so với kế hoạch). Thời hạn thẩm tra là 08 ngày đối với Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và 05 ngày đối với Nghị quyết của HĐND cấp huyện. Thời gian này bao gồm tất cả các khâu: Xử lý hồ sơ, nghiên cứu hồ sơ, tổng hợp cơ sở pháp lý, lấy ý kiến chuyên gia, luật gia… khoảng thời gian trên là không đủ, đặc biệt là các văn bản phức tạp, văn bản liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc còn có nhiều ý kiến khác nhau. Trong khi đó, lực lượng làm công tác thẩm định và thẩm tra ở địa phương rất mỏng, hầu hết vẫn phải kiêm nhiệm các mảng công tác ngoài hoạt động thẩm định và thẩm tra. Luật quy định gửi hồ sơ thẩm định, thẩm tra ít nhất trước 15 ngày trước phiên họp của HĐND và UBND, tuy nhiên Luật không quy định rõ thời gian tối thiểu dành cho cơ quan thẩm định là bao nhiêu ngày. Do vậy, có những trường hợp cơ quan soạn thảo chuyển hồ sơ muộn, cơ quan thẩm định buộc phải thẩm định cho kịp thời gian gửi cơ quan ban hành mà không có phương án lựa chọn. Điều này gây
ảnh hưởng lớn đến chất lượng công tác thẩm định và thẩm tra, gián tiếp làm giảm đi chất lượng văn bản ban hành.
Một vấn đề cũng cần quan tâm nữa là giá trị của văn bản thẩm định, thẩm tra. Như chúng ta đã biết thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy
trình ban hành VBQPPL ở địa phương và thẩm tra là bắt buộc đối với Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện. Tuy nhiên, quy định của pháp luật cũng chỉ dừng ở đó mà không có quy định cụ thể giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, thẩm tra. Văn bản thẩm định, thẩm tra chỉ đuợc coi như một kênh ý kiến để cơ quan ban hành văn bản tham khảo. Về mặt pháp lý, rõ ràng văn bản thẩm định, thẩm tra không phải là VBQPPL nên đương nhiên nó không có giá trị bắt buộc đối tượng phải thi hành và cũng không có chế tài đối với những người không thi hành. Với địa vị pháp lý như vậy, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, thẩm tra hiện nay nhiều khi còn chưa được coi trọng đúng mức. Vì vậy, cơ quan soạn thảo có thể không tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra; không giải trình khi cơ quan thẩm định, thẩm tra yêu cầu; thậm chí không cần ý kiến của cơ quan thẩm định, thẩm tra mà cũng không phải chịu bất kỳ một chế tài pháp lý nào. Đồng thời pháp luật cũng không quy định về hình thức và cơ cấu của văn bản thẩm định, thẩm tra. Do (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});