thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành.
Trong công tác ban hành VBQPPL của địa phương thì một công đoạn có tính chất quyết định đến chất lượng, hiệu quả của văn bản đó là thủ tục thẩm định và thẩm tra văn bản. Khi một văn bản được thẩm định, thẩm tra và ý kiến thẩm định, thẩm tra có giá trị, thì văn bản được ban hành sẽ phát huy tối đa hiệu quả trên địa bàn địa phương. Trong hệ thống VBQPPL của Việt Nam, nhóm VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành chiếm số lượng khá lớn. Văn bản quy phạm pháp luật địa phương là một
cầu nối quan trọng trong việc triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến người dân. Trong những năm qua, VBQPPL của địa phương đã góp phần tích cực vào việc phát triển kinh tế địa phương, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Nhiều nơi đã ban hành các quy định về thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân và tổ chức thực hiện các quyền của mình dược nhanh chóng. Nhiều địa phương trên cơ sở các chủ trương chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đưa ra những chính sách thu hút đầu tư, thu hút nhân tài về phục vụ địa phương, những địa phương đi đầu trong công tác đó có thể kể đến như: Đà Nẵng, Bình Dương, Đồng Nai, Thành phố Hồ Chí Minh…Những thành tựu về kinh tế - xã hội của các địa phương trên đều là việc cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước cho phù hợp với tình hình địa phương mình. Những thành tựu đạt được của các địa phương trên dều xuất phát từ chính sách cụ thể của các VBQPPL do địa phương ban hành. VBQPPL địa phương được ban hành đúng, phù hợp là định hướng cho phát triển địa phương thì công tác thẩm định, thẩm tra góp một phần không nhỏ vào việc “Hoạch định chính sách địa phương” [32].
Kể từ khi triển khai và thi hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, công tác thẩm định, thẩm tra đã đạt được một số thành tựu cơ bản, góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của VBQPPL.
Theo thống kê chưa đầy đủ của Báo cáo số 01/BC- BTP ngày 10 tháng 01 năm 2011 Tổng kết tư pháp 2010, giai đoạn 2007 -2010, định hướng công tác 2011 -2015 thì trong năm 2010 các cơ quan Tư pháp địa phương đã thẩm định, có ý kiến đối với 22.480/31.038 đề án, văn bản đã ban hành ở các địa phương, đạt 71,4% , cao hơn 4,1% so với cả giai đoạn
2007 – 2010.
Bảng 2.1. Thống kê số lượng VBQPPL được ban hành và số lượng VBQPPL được thẩm định của các tỉnh giai đoạn 2007-2010
Năm Tổng số văn bản đề án đã được ban hành trên toàn tỉnh
Tổng số văn bản, đề án cơ quan Tư pháp cấp tỉnh, huyện đã thẩm định/Tư pháp xã đã có ý kiến 2007 19.580 13.199 2008 21.117 16.583 2009 24.359 20.169 2010 31.038 22.480 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 2007 2008 2009 2010 Tổng số VB đã được thẩm định và có ý kiến Tổng số VB được ban hành
Biểu đồ 2.1. Số lượng VBQPPL được thẩm định và có ý kiến theo các năm
Báo cáo tổng kết công tác Tư pháp năm 2011 và nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2012 thì trong năm 2011, các Sở Tư pháp địa phương đã thẩm định 6.781 văn bản. Nhiều Sở Tư pháp cũng đã tham mưu cho UBND ban hành Quy chế thẩm định của tỉnh, trong đó chú trọng đánh giá những tác
động của văn bản đối với các chỉ số phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, bảo đảm tính pháp lý, khả thi của văn bản. Như vậy, có thể thấy công tác thẩm định và thẩm tra đang dần được đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng. Ý kiến thẩm định, thẩm tra đã bám sát nội dung phạm vi thẩm định theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP. Nội dung thẩm định, thẩm tra đã chú trọng đánh giá tác động xã hội, có tính phản biện cao, góp phần đảm bảo tính khả thi và nâng cao chất lượng dự thảo VBQPPL. Nhiều ý kiến thẩm định, thẩm tra của một số cơ quan Tư pháp địa phương và các Ban của HĐND đã được các cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Quy trình thẩm định, thẩm tra văn bản đã có cải tiến nhiều so với trước đây như việc thành lập Hội đồng thẩm định, thẩm tra là bắt buộc đối với dự thảo VBQPPL có nội dung phức tạp liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, đã huy động được sự tham gia của nhiều nhà khoa học, các chuyên gia thuộc nhiều ngành, lĩnh vực có liên quan, qua đó đưa ra ý kiến phản biện tập thể giúp cơ quan soạn thảo nhìn nhận vấn đề một cách chính xác và khách quan hơn. Cũng thông qua hoạt động góp ý, thẩm dịnh và thẩm tra VBQPPL đã phát hiện và kiến nghị chỉnh lý nhiều vấn đề thuộc nội dung của nhiều dự thảo chưa đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và trên cơ sở đó, đề xuất sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhiều quy định pháp luật, phục vụ hiệu quả quản lý Nhà nước.
Tại nhiều địa phương, lãnh đạo HĐND, UBND đánh giá cao công tác thẩm định và thẩm tra văn bản, thể hiện sự tin tưởng thông qua việc chỉ ký ban hành văn bản khi đã có ý kiến thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp và các ban của HĐND. Chẳng hạn: Kon Tum, Quảng Nam, Đà Nẵng, Bắc Ninh… Điều này phản ánh sự nỗ lực trong việc phấn đấu trở thành “Người gác cổng” đáng tin cậy của chính quyền các cấp trong việc ban hành chính
sách, pháp luật, đồng thời cho thấy các cơ quan Tư pháp địa phương và các Ban của HĐND ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong việc tham mưu giúp HĐND, UBND các cấp ban hành VBQPPL. Thực tế cho thấy đã có một số địa phương làm rất tốt công tác này, nhất là việc thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh như, Nghệ An, Đà Nẵng, Thanh Hoá, Gia Lai, Bắc Giang, Quảng Ninh… Tại Nghệ An năm 2010 tổng số văn bản đã thẩm định là 3.541 văn bản (chiếm 15.7% tổng số văn bản đã thẩm định trong cả nước). Tại Bắc Giang năm 2010 tổng số văn bản thẩm định là 1.696 văn bản (chiếm 7.6 % tổng số văn bản đã thẩm định trong cả nước) Cũng theo báo cáo của Sở Tư pháp tỉnh Hải Phòng về tổng kết tư pháp năm 2011: Sở Tư pháp đã thẩm định 44 dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, Sở đã thực hiện thẩm định đối với 09 dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố do Uỷ ban nhân dân thành phố trình; 30 dự thảo Quyết định, 01 dự thảo Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân thành phố. Qua công tác thẩm định, đã đề xuất và được Uỷ ban nhân dân thành phố chấp thuận chưa ban hành đối với 02 văn bản, đề nghị chỉnh lý thẩm định lần 2 đối với 05 Dự thảo; đặc biệt có 02 Dự thảo phải thẩm định lần 3. Việc thẩm định, góp ý văn bản QPPL tại phòng Tư pháp các quận, huyện đã có chuyển biến tích cực, thể hiện được vị trí, vai trò của ngành Tư pháp với việc tham gia góp ý, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của địa phương. Ví dụ: Quận Hồng Bàng đã thẩm định 08 dự thảo văn bản QPPL; Phòng Tư pháp huyện Tiên Lãng đã thẩm định 03 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do UBND huyện ban hành; Phòng Tư pháp huyện Cát Hải thẩm định 04 dự thảo văn bản QPPL do huyện ban hành; phòng Tư pháp quận Đồ Sơn đã thẩm định 02 dự thảo VBQPPL, Phòng Tư pháp huyện Thủy Nguyên đã thẩm định 03 dự thảo VBQPPL do huyện ban hành…
Số liệu trên cho thấy số văn bản thẩm định của các Sở và Phòng Tư pháp của các địa phương trong một năm là khá lớn, lĩnh vực thẩm định tương đối rộng. Để góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL của các cơ quan Tư pháp địa phương, một số Sở Tư pháp đã kết hợp với Bộ Tư pháp tổ chức các cuộc hội thảo như Sở Tư pháp thành phố Hồ Chí Minh, Lào Cai, Đà Nẵng, Hải Phòng. Hội thảo đã thu hút được sự tham dự của nhiều chuyên gia trong và ngoài ngành, đại diện chính quyền các địa phương. Kết quả hội thảo đã giúp cho các cơ quan Tư pháp nhận thức rõ hơn về ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác thẩm định văn bản cũng như tìm ra các giải pháp để nâng cao hiệu quả của công tác này.
Song song với việc tăng lên về số lượng thì công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL của các cơ quan Tư pháp địa phương cũng đã và đang được nâng cao về chất lượng. Trên thực tế, các nguyên tắc cơ bản của công tác thẩm định, thẩm tra, nội dung, trình tự, thủ tục thẩm định, thẩm tra cũng như các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩm định, thẩm tra đang dần dần được xác lập và đi vào nề nếp.
Qua xem xét một số báo cáo thẩm định, thẩm tra của các cơ quan tư pháp và các Ban của HĐND các tỉnh, địa phương trong năm 2010 và 2011 thì hầu như các báo cáo thẩm định, thẩm tra đều đề cập đến sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo, ngôn ngữ kỹ thuật soạn thảo; sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Mặc dù chưa có một văn bản nào quy định về các tiêu chí cụ thể cho các nội dung phạm vi thẩm định, thẩm tra nhưng các chủ thể có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra đã vận dụng Luật một cách linh hoạt cùng với kinh nghiệm thực tế để có cơ sở đưa
ra những kết luận thẩm định, thẩm tra. Chẳng hạn, khi Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc thẩm định Quyết định ban hành quy định về quản lý và sử dụng nước ngầm của tỉnh Vĩnh Phúc. Sở Tư pháp Vĩnh Phúc đã đưa ra kết luận thẩm định là việc ban hành Quyết định của UBND tỉnh là cần thiết. Để có cơ sở đưa ra kết luận về sự cần thiết ban hành, Sở Tư pháp Vĩnh Phúc đã căn cứ vào Điều 2 của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Cụ thể, Quyết định nhằm: Thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan Nhà nuớc cấp trên, Nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển KT- XH, củng cố quốc phòng an ninh; thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; ban hành khi văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên giao cho UBND quy định một vấn đề cụ thể. Hay một số báo cáo thẩm định cũng đưa ra ý kiến về tính khả thi (mặc dù đây là nội dung không bắt buộc)… Tuy nhiên, thành tích đó mới chỉ có ở một vài địa phương, vẫn còn nhiều báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa giải thích được cho kết luận thẩm định, thẩm tra của mình. Nhờ có công tác thẩm định, thẩm tra mà hàng năm tại nhiều địa phương, số lượng VBQPPL ban hành có nội dung sai trái không phù hợp đã phần nào đó được thuyên giảm mặc dù tỷ lệ này vẫn còn cao ở một số địa phương.
Nhìn chung, công tác thẩm định, thẩm tra VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành đã được nâng cao về số lượng và chất lượng, hoạt động đã góp phần xây dựng và hoàn thiện hơn hệ thống pháp luật, phục vụ kịp thời cho sự phát triển của các địa phương nói riêng và cho công cuộc đổi mới đất nước, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập thế giới và khu vực nói chung. Hoạt động thẩm định, thẩm tra và tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra đã góp phần hoàn thiện cơ bản về, tính pháp lý của văn bản, hạn chế sự chồng chéo, mâu thuẫn, đảm bảo tính thống nhất của văn bản giữa các cơ quan. Công tác thẩm định, thẩm tra đã khắc phục được
tính “cục bộ” trong các dự thảo VBQPPL, đồng thời cơ quan thẩm định, thẩm tra đã kịp thời đưa ra các đề xuất để xử lý các vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan, ban ngành làm cơ sở cho cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định.
Hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành đã đạt được những kết quả đáng khích lệ như trên là do nhiều nguyên nhân trong đó chủ yếu là do đội ngũ cán bộ làm công tác đang dần dần được tăng thêm về số lượng và nâng cao về trình độ, ít nhiều đã có kinh nghiệm trong công tác này; Hệ thống cơ sở vật chất phương tiện phục vụ cho công tác cũng dần được cải thiện và nhận thức của các cấp uỷ Đảng, chính quyền địa phương đối với công tác văn bản của địa phương nói chung và công tác thẩm định, thẩm tra nói riêng đã được nâng lên.