và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng ban hành.
Để nâng cao hơn nữa chất lượng của các VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành, hệ thống VBQPPL điều chỉnh hoạt động này cần được sửa đổi bổ sung như sau:
Một là, nêu rõ phạm vi ban hành, chương trình ban hành VBQPPL
của HĐND và UBND. Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cần quy định: HĐND và UBND chỉ tập trung ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề bức xúc nhất của địa phương và những vấn đề mà văn bản luật giao địa phương quy định chi tiết, tránh trường hợp VBQPPL của địa phương ban hành nhắc lại những quy định của cơ quan trung ương. Thực tế hiện nay các cơ quan nhà nước ở địa phương, nhất là đối với cấp huyện và xã, việc ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật giải quyết những vấn đề của địa phương mình chủ yếu vẫn là nhắc lại những quy định được ghi nhận trong các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương. Điều
này gây nên tình trạng có quá nhiều văn bản quy phạm pháp luật, làm cho hệ thống văn bản trở nên quá tải và thiếu sự thống nhất. Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2004 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,UBND 2004 liệt kê những lĩnh vực mà HĐND và UBND có quyền ban hành văn bản để quy định cũng có sự bất hợp lý. Từ cấp tỉnh, đến cấp huyện và cấp xã khác nhau về sự phân cấp phạm vi lãnh thổ nhưng nội dung quy định lĩnh vực điều chỉnh lại hoàn toàn giống nhau. Nhất là đối với cấp huyện và cấp xã khi mà điều kiện kinh tế - xã hội của từng vùng không có quá nhiều đặc thù thì việc ban hành các VBQPPL quy định lại các quy phạm pháp luật của cấp trên là hoàn toàn không cần thiết. Chính vì vậy, tôi kiến nghị chỉ giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho cơ quan nhà nước ở cấp tỉnh để có sự thống nhất và tránh quá tải trong hệ thống VBQPPL của địa phương. Bên cạnh đó, hiện nay theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND – UBND năm 2004 thì cơ quan Tư pháp có vai trò phối hợp cùng Văn phòng HĐND và UBND trong việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL, nhưng ở giai đoạn sau khi các ngành đã gửi dự kiến ban hành của ngành mình, lúc này cơ quan Tư pháp sẽ không thể hiện hết được vai trò của mình trong việc phối hợp xây dựng dự kiến chương trình VBQPPL, thậm chí có đôi lúc còn thụ động. Chính vì vậy, đề nghị sửa đổi quy định về cơ quan chủ trì xây dựng chương trình ban hành VBQPPL ở địa phương theo hướng tăng cường vai trò của cơ quan Tư pháp trong việc lập dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL của các ngành trước khi gửi dự kiến đến văn phòng HĐND và UBND. Điều này vừa góp phần tạo nên một chương trình xây dựng VBQPPL có chất lượng, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn đồng thời phát huy được tối đa vai trò của cơ quan Tư pháp địa phương trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL ở địa phương.
các địa phương, VBQPPL được ban hành chủ yếu dưới hình thức là nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND. Các văn bản được ban hành dưới hình thức chỉ thị thường chỉ được dùng để đôn đốc hay tăng cường những mặt công tác cụ thể. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 Chỉ thỉ của UBND được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình. Xét về bản chất, chỉ thị là loại văn bản được sử dụng để chỉ đạo, điều hành, thực hiện những công việc thuộc thẩm quyền của UBND các cấp mà không phù hợp để đặt ra các quy phạm. Trước kia trong quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 sửa đổi bổ sung 2002 quy định khá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành chỉ thị như Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng,… nhưng đến nay, Luật Ban hành VBQPPL 2008 đã lược bỏ đi hoàn toàn thẩm quyền ban hành chỉ thị của các chủ thể này và hiện nay chỉ còn duy nhất chỉ thị QPPL do UBND các cấp ban hành. Tuy nhiên, song song với nó còn có chỉ thị của Chủ tịch UBND ban hành. Tiêu chí nào để xác định chính xác về nội dung đâu là QPPL, đâu là áp dụng pháp luật giữa chỉ thị của UBND và chỉ thị của Chủ tịch UBND? Việc xác định một chỉ thị có phải là VBQPPL hay không rất khó nhất là trong khi chưa có một cách hiểu thống nhất về VBQPPL. Thông thường cùng một nội dung như nhau, nếu chỉ thị được Chủ tịch kí với thể thức kí thay mặt UBND thì đó là QPPL còn nếu sử dụng thể thức kí trực tiếp Chủ tịch UBND thì là chỉ thị áp dụng pháp luật. Đó chỉ là thói quen trong quá trình ban hành văn bản ở các địa phương và điều này gây khó khăn trong quá trình thực hiện công tác thẩm định thẩm tra nói
riêng cũng như cho quá trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật nói chung. Do vậy, tôi đồng ý với quan điểm bỏ hình thức chỉ thị của UBND là hình thức VBQPPL cho phù hợp với thực tiễn hoạt động ban hành văn bản của địa phương.
Ba là, cần phải khẳng định việc thẩm định, thẩm tra tính khả thi của
dự thảo VBQPPL là bắt buộc. Hiện nay, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND và Nghị định hướng dẫn thi hành đều quy định cơ quan thẩm định có thể phát biểu về tính khả thi của dự thảo VBQPPL nhưng lại không quy định việc thẩm tra phải phát biểu về vấn đề này. Theo tôi việc cơ quan thẩm định, thẩm tra phát biểu về tính khả thi của dự thảo văn bản là rất quan trọng. Bởi vì, nếu cơ quan Tư pháp và các ban của HĐND không thẩm định, thẩm tra tốt tính khả thi của dự thảo, thì sẽ để lọt các văn bản không có tính khả thi, không phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội, làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và nhân dân đối với tính nghiêm minh của pháp luật. Hơn nữa, trong điều kiện hiện nay, việc thẩm định, thẩm tra tính khả thi của dự thảo văn bản tuy không phải là công việc đơn giản, nhưng không phải là quá nan giải khi pháp luật quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương liên quan đến dự thảo ngay từ giai đoạn lập chương trình. Nhất là khi chúng ta cải tiến cách thức tổ chức thẩm định, thẩm tra theo hướng huy động cao hơn trí tuệ của các chuyên gia trong hoạt động thẩm định, thẩm tra. Vì vậy, đề nghị Luật phải khẳng định thẩm định và thẩm tra tính khả thi của dự thảo VBQPPL là bắt buộc trong các nội dung dự thảo và cơ quan thẩm định, thẩm tra phải đồng thời chịu trách nhiệm cùng với cơ quan soạn thảo về tính khả thi của dự thảo đó.
Bốn là, thay đổi quy định về thời gian thẩm định và thẩm tra văn bản
quy định thời gian thẩm định, thẩm tra cho phù hợp. Mức quy định thời gian cho hoạt động thẩm định và thẩm tra như hiện nay chỉ có thể áp dụng với những VBQPPL đơn giản và không mang tính phức tạp. Còn đối với những VBQPPL phức tạp, cần thành lập Hội đồng thẩm định, thẩm tra, thì nên tăng thời gian thẩm định, thẩm tra lên mức tối thiểu là 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ thẩm định, thẩm tra đối với VBQPPL của cấp tỉnh và 05 ngày đối với VBQPPL của cấp huyện. Bên cạnh đó cần quy định mức thời gian tối thiểu cho hoạt động thẩm định, thẩm tra trong trường hợp ban hành VBQPPL đột xuất ngoài chương trình, kế hoạch. Luật phải quy định rõ thời gian thẩm định, thẩm tra được tính từ ngày cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra hợp lệ theo quy định.
Năm là, cần phải khẳng định tầm quan trọng của hoạt động thẩm định
và thẩm tra trong ban hành VBQPPL. Mặc dù cũng có những địa phương lãnh đạo HĐND, UBND đánh giá cao công tác thẩm định, thẩm tra, thể hiện sự tin tưởng thông qua việc chỉ ký ban hành khi đã có ý kiến thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp và các ban của HĐND nhưng đó chỉ là bộ phận thiểu số địa phương thực hiện. Còn trên thực tế, hai hoạt động này vẫn còn chưa được coi trọng ở hầu hết các địa phương, thâm chí nhiều địa phương còn bỏ qua khâu này trong quy trình ban hành VBQPPL. Chính vì vậy, luật phải quy định rằng: cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL (HĐND và UBND) có trách nhiệm từ chối không thông qua văn bản khi chưa có ý kiến thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp và các ban của HĐND. VBQPPL nếu thông qua mà không có ý kiến thẩm định, thẩm tra thì bị coi là vi phạm quy trình ban hành và có thể bị xem xét về giá trị pháp lý, tránh tình trạng thực tế hiện nay ở nhiều địa phương là cơ quan soạn thảo gửi thẳng dự thảo đến Văn phòng HĐND và UBND để tiến hành thủ tục thông qua. Cơ quan thẩm định, thẩm tra có quyền từ chối thẩm định,
thẩm tra trong trường hợp hồ sơ không đủ theo quy định hoặc không đảm bảo thời gian thẩm định, thẩm tra.
Sáu là, Luật nên bổ sung quy định về trách nhiệm của các chủ thể
tham gia vào quá trình thẩm định, thẩm tra. Hiện nay cơ quan thẩm định, thẩm tra không tiến hành thẩm định, thẩm tra hoặc thẩm định, thẩm tra mang tính hình thức, cũng như các cơ quan soạn thảo không gửi dự thảo tới cơ quan thẩm định, thẩm tra đều không phải chịu trách nhiệm nào. Việc cơ quan tiến hành thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật làm không tốt vai trò và trách nhiệm của mình sẽ gián tiếp làm giảm đi giá trị của văn bản sẽ được ban hành trên thực tiễn. Nếu một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không được thẩm định, thẩm tra về toàn bộ những vấn đề có liên quan như tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi của văn bản,... thì văn bản được ban hành có thể sẽ không có chất lượng, không đáp ứng được yêu cầu và phát huy được hiệu quả của văn bản trên thực tiễn. Mặt khác, việc buông lỏng chế tài đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành thẩm định và thẩm tra sẽ gây nên tâm lý chủ quan, cẩu thả và thậm chí bỏ qua khâu thẩm định và thẩm tra trong quá trình công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có liên quan. Chính vì vậy, việc bổ sung trách nhiệm của các chủ thể đối với hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cần thiết phải đặt ra.
Cuối cùng là, tiếp tục nghiên cứu để tiến đến thống nhất Luật Ban
hành VBQPPL của Trung ương và địa phương. Sau khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 ra đời (có hiệu lực ngày 01/01/2009) thì một số quy định của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 06/9/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND đã không còn phù hợp với thực tiễn nên cần phải sửa đổi sớm để tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật.Việc thống nhất ở
tầm văn bản Luật sẽ dần dần đưa công tác ban hành VBQPPL nói chung và công tác thẩm định và thẩm tra nói riêng đi vào nề nếp, trật tự.
Việc sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp địa phương và các ban của HĐND theo hướng trên sẽ tạo một cơ sở pháp lý vững chắc cho các chủ thể tiến hành hoạt động được thuận lợi có hiệu quả hơn.