Cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương

Để thực hiện chức năng của mình các cơ quan này ban hành văn bản pháp luật trong đó quan trọng nhất phải kể đến VBQPPL nhằm thi hành Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, các văn bản khác của cơ q

MỞ ĐẦU

Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một hoạt động vô cùng quan trọng của nhà nước nhằm thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật Ở cấp độ địa phương, hoạt động này thể hiện vai trò của cơ quan nhà nước ở địa phương trong toàn thể bộ máy nhà nước Trong thời gian gần đây, hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước tại địa phương đã đạt được những thành tựu đáng kể Tuy nhiên, hoạt động này vẫn còn nhiều hạn chế cần khắc phục Nhận thức rõ vấn đề trên sẽ là cơ sở để nâng cao chất lượng của VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương

NỘI DUNG

I Cơ sở lý luận về thẩm quyền ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương.

Cơ quan nhà nước ở địa phương là một bộ phận hợp thành bộ máy nhà nước thống nhất, bao gồm: Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân (UBND), và các cơ quan thường trực Để thực hiện chức năng của mình các cơ quan này ban hành văn bản pháp luật (trong đó quan trọng nhất phải kể đến VBQPPL) nhằm thi hành Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, các văn bản khác của cơ quan nhà nước cấp trên

và để giải quyết những công việc của địa phương

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là đại diện lợi ích cho nhân dân địa phương Đồng thời, HĐND cũng là cơ quan cấp dưới của cơ quan quyền lực cấp trên.Với vị trí trên, HĐND có nhiệm vụ thực hiện những văn bản pháp luật : Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, văn bản khác do cơ quan quyền lực cấp trên ban hành cũng như làm tốt vai trò đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân, quản lý xã hội tại địa phương Chính vì vậy, quyền ban hành VBQPPL của HĐND

đã được cụ thể hoá trong nhiều quy định Điều 120, Hiến pháp 1992: “ Căn cứ vào

hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp đảm bảo thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước” Tại

khoản 2, Điều 1, và Khoản 1, Điều 2, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 cũng ghi nhận thẩm quyền ban hành VBQPPL về nội dung và hình thức của HĐND

UBND với tư cách là tổ chức được thành lập trên cơ sở cơ quan quyền lực, là

cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực cùng cấp, là cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương, UBND là cơ quan trực tiếp thực hiệnchức năng quản lý xã hội tại địa phương Để thực hiện chức năng của mình UBND bắt buộc phải ban hành cac văn bản có giá trị pháp lý và được đảm bảo thi hành Quyền ban hành VBQPPL

cảu UBND được chi nhận như sau: Điều 124, Hiến Pháp 1992: “ UBND trong

phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó” thẩm quyền về nội dung và hình thức này còn

được quy định tại Khoản2 Điều 1, và Khoản 2 Điều 2 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 với những quy định chi tiết hơn

II Hiện Trạng ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương.

1 Ưu đểm của hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương.

1 Trong thời gian gần đây, số lượng VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương tăng lên đáng kể Việc ban hành đã kịp thời thể chế hoá đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, nhà nước, hướng dẫn việc thực hiện văn bản do cơ

quan nhà nước cấp trên ban hành, đáp ứng được phần nào yêu cầu quản lý xã hội, góp phần bổ sung “khoảng trống” pháp luật, tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế

xã hội Nhiều địa phương đã nhanh chóng ban hành những văn bản trong giới hạn thẩm quyền của mình để giải quyết những vấn đề bức xúc, những quan hệ xã hội mới cần điều chỉnh tại địa phương góp phần tăng cường quản lý xã hội theo kịp tinh thần đổi mới

2 Các VBQPPL ban hành ngày càng nâng cao về chất lượng, đặc biệt là văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, có nội dung trái với nội dung văn bản của cấp trên, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với VBQPPL khác của cơ quan cùng cấp ban hành, hoặc có nội dung không phù hợp với thực tế của địa phương ngày càng giảm bớt Cùng với đó tình trạng ban hành VBQPPL không đúng với hình thức luật định : như ban hành VBQPPL dưới hình thức văn bản hànhh chính thông dụng: công văn, thông báo cũng được khắc phục một cách rõ rệt

3 Một số địa phương đã xây dựng được chương trình xây dựng VBQPPL hàng năm như: Lạng Sơn, Bà Rịa - Vũng Tàu, Bắc Ninh, Nghệ An… Nhờ các chương trình mà các địa phương đã chủ động trong công tác xây dựng ban hành VBQPPL, thoát khỏi thế bị động trong ban hành văn bản ( chỉ ban hành văn bản để thực hiện văn bản của cấp trên, hay khi có chỉ đạo từ trên) Qua đó, quản lý được tiến độ xây dựng văn bản và góp phần đảm bảo chất lượng văn bản, yêu cầu của công tác quản lý xã hội cũng như hiện tượng không thống nhất trong toàn hệ thống VBQPPL của địa phương

4 Trong những năm gần đây, vai trò của các cơ quan như Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp ngày càng được nâng cao trong hoạt động ban hành VBQPPL Đây là các cơ quan có chuyên môn, có năng lực trong việc soạn thảo văn bản QPPL Sự tham gia của các cơ quan này trong vai trò thẩm định các dự thảo

VBQPPL giúp nâng cao chất lượng văn bản, đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của văn bản Bên cạnh vai trò thẩm định, cơ quan này còn có vai trò tích cực tham gia công tác tham mưu giúp UBND rà soát, kiện toàn hệ thống VBQPPL của địa phương Việc làm này đã từng bước tiếp nhận sự tham gia của một lực luợng cán

bộ có chuyên môn vào công tác xây dựng văn bản pháp luật của nhà nước

5 Hiện nay, rất nhiều địa phương coi trọng công tác rà soát hệ thống VBQPPL một cách thường xuyên để phát hiện những văn bản không đảm bảo chất lượng, trái pháp luật để trình cấp trên giải quyết Việc làm này của các địa phương

đã góp phần giảm bớt những sai phạm trong hoạt động ban hành văn bản, nâng cao trách nhiệm của các chủ thể ban hành Thông qua hoạt động này các văn bản cảu địa phương cũng được hệ thống lại, giúp cho công tác quản lý văn bản được hiệu quả

2 Nhược điểm của hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương.

Nhìn chung vẫn còn nhiều văn bản không đáp ứng được yêu cầu cả về nội dung và hình thức và trình tự thủ tục từ khâu lập chương trình cho đến khâu ban hành văn bản Một số hạn chế điển hình như sau:

1 Còn tình trạng ban hành văn bản trái thẩm quyền, vượt quá thẩm quyền của mình, trong khi các địa phương không được ban hành văn bản giải quyết vấn

đề đó thì lại ban hành văn bản Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND thì thẩm quyền ban hành văn bản QPPL là của tập thể UBND, không phải thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND Tuy nhiên, một số UBND cấp xã còn nhầm lẫn giữa hai thẩm quyền này Một số Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản QPPL trái thẩm quyền về nội dung, như: Uỷ ban nhân dân cấp huyện quy định việc thu phí, UBND cấp xã ban hành văn bản QPPL quy định làm hạn

chế một số quyền cơ bản của công dân theo quy định của Hiến pháp và pháp luật Hiện tượng này xảy ra khá phổ biến, ở tất cả các cấp nhưng chủ yếu tập trung

ở cấp huyện, xã Một vài ví dụ điển hình như: Quyết định 07/2005/QĐ-UB ngày 12/5/2005 của Uỷ ban nhân dân huyện Hoài Nhơn ( tỉnh Bình Định) về việc ban hành mức thu phí môi trường đối với rác thải trên địa bàn huyện Căn cứ Nghị định 57/2002/NĐ-CP ngày 03/6/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh phí và lệ phí thì chỉ có Chính phủ, Bộ Tài chính và HĐND cấp tỉnh mới có thẩm quyền này Trong gần 10.000 văn bản được kiểm tra của tỉnh Bắc Giang, có nhiều sai phạm được phát hiện, tuy không có vi phạm nghiêm trọng trái với VBQPPL của cấp trên nhưng hơn 90% văn bản trên có sai sót về hình thức, thẩm quyền

2 Không chỉ tồn tại văn bản trái thẩm quyền mà ngay trong nội dung văn bản cũng vẫn còn tình trạng chắp vá mâu thuẫn, chồng chéo, trái luật, thiếu thống nhất trong nội tại văn bản cũng như trong toàn hệ thống văn bản, ảnh hưởng tới tính thống nhất của văn bản Như trên lĩnh vực đầu tư, cuộc chạy đua "trải thảm đỏ" của các địa phương nhằm kêu gọi đầu tư phát triển kinh tế đã dẫn đến hàng loạt các VBQPPL trái pháp luật Với cách miễn giảm thật nhiều loại thuế, mức thuế, mục đích tăng sức hấp dẫn để thu hút các nhà đầu tư lại có tác dụng ngược lại Một số doanh nghiệp còn cho rằng, việc địa phương ưu đãi bằng giảm thuế cho doanh nghiệp trên địa bàn mình sẽ tạo nên một sự cạnh tranh không lành mạnh, bất bình đẳng giữa các doanh nghiệp ở hai nơi khác nhau Còn với Nhà nước, việc giảm nguồn thu cho ngân sách là thấy rõ Trong hoạt động ban hành VBQPPL còn có quan niệm cho rằng cấp trên có văn bản gì, về vấn đề gì thì cấp dưới cũng phải có văn bản quy đinh về vấn đề ấy dẫn đến tình trạng một vấn đề nhưng lại do nhiều văn bản quy định, trong khi một số vấn đề quan trọng nhưng lại có ít văn bản hướng dẫn, không có văn bản quy định rõ, thậm trí nhiều văn bản của cấp dưới

không thể hiện hết được hết các nội dung văn bản của cấp trên, nhiều văn bản nhanh bị lạc hậu, tầm khái quát của văn bản chưa đủ mức cần thiết, một số văn bản

bị thay thế sử đổi liên tục làm giảm hiệu quả của hoạt động quản lý

3 Nhiều địa phương còn trạng ban hành VBQPPL dưới một số hình thức không do luật định mà là các văn bản hành chính thông dụng như: công văn, thông báo, kết luận… Tuy nhiên nội dung lại chứa đựng QPPL, phổ biến hiện nay ở các UBND các cấp là các thông báo kết luận cuộc họp của chủ tịch hoặc phó chủ tịch UBND Vẫn còn hiện tượng VBQPPL ban hành đánh số, ký hiệu chưa đúng theo quy định, văn bản QPPL không có ký hiệu năm ban hành, ngược lại văn bản áp dụng pháp luật lại đánh ký hiệu năm ban hành Ngôn ngữ văn bản thiếu chính xác, thiếu tính chặt chẽ, nghĩa không thống nhất nhiều khi gây hiểu nhầm

4 Về vấn đề xây dựng chương trình xây dựng VBQPPL Nhiều địa phương không tiến hành hoạt động lập kế hoạch vì họ cho rằng việc lập kế hoạch xây dựng VBQPPL là khó thực hiện, các địa phương chủ yếu căn cứ vào VBQPPL của cấp trên để ban hành văn bản cụ thể, mà không chủ động ban hành được Đây là một nhận định sai lầm của chính quyền địa phương Để lập các kế họach này địa phương có thể căn cứ vào kế hoạch xây dựng VBQPPL của cấp trên, bện cạnh đó cũng nên tự giành cho mình quyền chủ động nhất định trong ban hành văn bản quản lý địa phương

5 Nhiều địa phương còn không thành lập ban dự thảo mà giao cho một cá nhân soạn thảo Ở rất nhiều nơi việc soạn thảo văn bản còn không có sự tham gia của Sở, phòng, ban Tư pháp Hoạt động thẩm định thẩm tra chỉ mang tính hình thức, lấy lệ Các thành viên thẩm định, thẩm tra còn kiêm nhiệm, chưa giành thời gian một cách cần thiết cho hoạt động thẩm định, thẩm tra, dẫn đến việc không đảm bảo chất lượng của hoạt động cũng như của dự thảo văn bản

6 Hoạt động thông qua mất nhiều thời gian, hoạt động ban hành cũng chưa

có nhiều biện pháp đảm bảo Luật quy định, VBQPPL của tỉnh phải đăng công báo, trong khi công báo lại được soạn và in tại Hà Nội, vì vậy mà số luợng công báo chuyển đến ngưòi dân địa phương bị hạn chế rất nhiều Các văn bản khác thì phải đưa tin, yết thị nhưng nhiều khi hoạt động này cũng không mang lại hiệu quả như mong muốn

III Nguyên nhân và giải pháp.

1.Nguyên nhân

Sở dĩ có hiện tượng trên là do một số nguyên nhân sau:

1 Hệ thống luật quy định về vấn đề ban hành văn bản QPPL của địa phương chưa thống nhất, chưa quy định cụ thể, nhiều quy định còn mang tính chung chung,

có nhiều vấn đề quan trọng nhưng lại không được quy định rõ ràng: Ví dụ như: Hiện nay, công văn là một loại văn bản hành chính được nhiều chủ thể sử dụng, và thường được sử dụng trong trường hợp chỉ đạo của cấp trên với cấp dưới, hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ Đây là những đặc điểm gần giống với chỉ thị - một loại văn bản chứa đựng QPPL Nhưng việc không phân biệt rạch ròi các trường hợp

sử dụng công văn và các trường hợp sử dụng chỉ thị trong thời gian qua,…đến sự nhầm lẫn giữa hai loại văn bản này

2 Một số địa phương chưa nhận thức được tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL, chưa giành sự quan tâm, chỉ đạo đúng mức đối với công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, nhất là kinh phí

và biên chế, thiếu đầu tư chất xám cho hoạt động này, bỏ qua trình tự thủ tục do luật quy định Cá biệt còn có một số địa phương vì lợi ích cục bộ mà ban hành văn bản không đúng quy định về thẩm quyền, hình thức, nội dung, nhiều văn bản không

có tính thực thi

3 Đội ngũ làm công tác văn bản của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, văn phòng HĐND và UBND, cơ quan tư pháp các cấp còn thiếu và chưa đáp ứng được nhiệm vụ soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Thêm vào

đó trình độ của một số cán bộ soạn thảo còn hạn chế, không đảm bảo được công tác soạn thảo Việc soạn thảo cũng như ban hành văn bản chưa có sự tham gia rộng rãi của quần chúng nhân dân, đội ngũ trí thức, nhà khoa học - những lực lượng quan trọng trong xã hội sẽ góp phần nâng cao chất lượng của VBQPPL

4 Các quan hệ xã hội luôn luôn biến động phức tạp, nhiều khi các nhà làm luật không thể dự liệu được hết các trường hợp xảy ra, không thể ban hành văn bản

để quản lý ngay được Đây chính là một trong những lý do dẫn đến hiện tượng văn bản QPPL mau lỗi thời, kém hiệu quả, hay như có nhiều vấn đề nổi cộm nhưng lại không có văn bản điều chỉnh

5 Hầu hết các địa phương đều chưa có nguồn kinh phí riêng đầu tư cho hoạt động ban hành VBQPPL, khiến công tác xây dựng văn bản gặp nhiều khó khăn, nhất là trong khâu khảo sát thực tế, đánh giá tình hình, phổ biến văn bản đến cho nhân dân

6 Song song với việc ban hành VBQPPL, là hoạt động lưu trữ văn bản Đây

là một hoạt động mà hầu hết các địa phương đều làm không tốt

Sự quản lý thiếu chặt chẽ này làm cho hoạt động quản lý văn bản trở nên khó khăn

2 Các giải pháp

Từ các nguyên nhân trên ta có thể đưa ra một số giải pháp sau để nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL:

1 Trước mắt, các địa phương phải tuân thủ trình tự, thủ tục do pháp luật quy định một cách chặt chẽ, đảm bảo hoạt động ban hành văn bản hợp pháp và thống nhất, tránh tình trạng các văn bản bất hợp pháp, chồng chéo giữa các cơ quan

2 Cần hoàn thiện những quy định của pháp luật về vấn đề ban hành

VBQPPL của địa phương Mặc dù, thời gian qua đã có nhiều văn bản quan trọng quy định về vấn đề này như: Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật ban hành văn bản VBQPPL của HĐND và UBND nhưng trên thực tế việc cụ thể hoá văn bản trên luôn gặp nhiều khó khăn Chính vì vậy cần có những quy định rõ ràng hơn nữa

về việc ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND

3 Việc đầu tư một nguồn kinh phí thích hợp cho hoạt động ban hành cũng là vấn đề cần phải giải quyết ngay Nhờ có nguồn kinh phí này các địa phương có thể thực hiện tốt hơn các công việc của mình Nguồn kinh phí tạo điều kiện thuận lợi cho việc khảo sát tình hình, nghiên cứu thực tế, kiểm tra kết quả của hoạt động ban hành, huy động rộng rãi ý kiến của nhân nhân,nâng cao chất lượng văn bản

4 Bồi dưỡng cán bộ là điểm quan trọng của các giải pháp này Các địa

phương cần phải nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ mới mong hiệu quả của

VBQPPL được nâng cao Việc nâng cao cán bộ cho địa phương có thể thực hiện qua một số phương thức như: cử cán bộ đi học các lớp học ngắn hạn cũng như dài hạn, tự mở các lớp học bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ, nêu cao tinh thần học hỏi lẫn nhau giữa những người cùng nhiệm vụ

5 Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy định về ban hành văn bản QPPL Có thể tổ chức công tác này với một số biện pháp như: thành lập đoàn kiểm tra thường xuyên, xây dựng đội ngũ cán bộ chuyên trách về kiểm tra,

có chuyên môn nghiệp vụ, đảm bảo chất lưọng kiểm tra

6 Song song với kiểm tra, thì phải tổ chức rà soát có hệ thống văn bản,xử lý nghiêm minh vi phạm của các chủ thể ban hành Gắn trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản với chất lượng văn bản bản Để có một VBQPPL chất lượng tốt cần phải đặt năng lực và tính chịu trách nhiệm của cơ quan, cá nhân soạn thảo cạnh

nhau Bởi lẽ, bất cứ một việc làm thiếu trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành VBQPPL đều có thể cho ra những VBQPPL không đảm bảo chất lượng Pháp luật hiện hành đã có quy định về trách nhiệm của đơn vị soạn thảo VBQPPL Tuy nhiên, chất lượng của công tác soạn thảo VBQPPL vẫn chưa cao một phần vì pháp luật chưa quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát và chế độ chịu trách nhiệm của các chủ thể trong soạn thảo, ban hành VBQPPL cũng như các chế tài để xử lý những trường hợp vi phạm hoạt động này (Nghị định 135 chỉ đề cập đến việc xử lý văn bản sai, còn trách nhiệm của cá nhân có lỗi trong soạn thảo, ban hành VBQPPL thì quy định rất chung chung hoặc chưa điều chỉnh)

7 Trong thực tiễn, các chuyên viên - chủ thể chính của quy trình soạn thảo VBQPPL, bên cạnh công việc soạn thảo VBQPPL còn phải thực hiện khá nhiều công việc khác của bộ, ngành Các công việc đó thường dễ dàng định lượng hơn với những lợi ích vật chất cũng có thể cao hơn nên có trường hợp, họ dành cho các công việc đó sự quan tâm nhiều hơn Vì vậy, cần thiết phải có chế độ đãi ngộ hợp

lý và lượng hoá, đồng thời xác định trách nhiệm cụ thể cho các chuyên viên trong công tác soạn thảo VBQPPL - một hoạt động có tầm ảnh hưởng rộng lớn đến xã hội

KẾT LUẬN

Từ những phân tích trên có thể nhận thấy thực trạng, cũng như những nguyên nhân, cách khắc phục Với tất cả các biện pháp trên, các cơ quan chính quyền địa phương cần thực hiện một cách nghiêm túc, triệt để và có hiệu quả thì mới mong thu lại những kết quả như ý muốn