Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm số 17-NQ/TW ngày 18/03/2002 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THU NGÂN

PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CÂP XÃ

Ở NƯỚC TA HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ GIÁO DỤC

Mã số: 60 38 01

Người hướng dẫn khoa học: TS Trần Nho Thìn

HÀ NỘI-2007

MỤC LỤC

MỤC LỤC 1

Mở đầu 3

Ch-ơng 1 10

Một số vấn đề lý luận pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở n-ớc ta 10

1.1 Quan điểm của Đảng và Nhà n-ớc về xây dựng chính quyền cấp xã và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 10

1.2 Cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 18

1.2.1 Quan niệm về cán bộ, công chức nói chung ở Việt Nam 18

1.2.2 Quan niệm về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 30

1.3 Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 35

1.3.1 Đặc điểm và vai trò của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 35

1.3.2 Nội dung của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 37

1.3.3 Các yếu tố ảnh h-ởng đến việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 39

Kết luận ch-ơng 1 42

Ch-ơng 2 43

Thực trạng các quy định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 43

2.1 Giai đoạn tr-ớc khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức (1945 - 1998) 43

2.1.1 Công chức và công chức cấp xã ở n-ớc ta giai đoạn 1945 - 1959 43

2.1.2 Giai đoạn từ năm 1959 đến 1980 47

2.1.3 Giai đoạn từ năm 1980 đến 1998 49

2.2 Giai đoạn từ sau khi có Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 53

Kết luận ch-ơng 2 67

Ch-ơng 3 70

Nhu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền xã ph-ờng, thị trấn 70

3.1 Nhu cầu và quan điểm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở n-ớc ta hiện nay 70

3.1.1 Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 70

Quan điểm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 75

3.2 Các giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở n-ớc ta hiện nay 79

3.2.1 Đổi mới nhận thức về cán bộ, công chức chính quyền xã 79

3.2.2 Phát huy vai trò phản biện xã hội của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã đối với quá trình xây dựng pháp luật 82

3.2.3 Ban hành một đạo luật riêng quy định về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 84

3.2.4 Th-ờng xuyên tiến hành việc hệ thống hóa pháp luật về tổ chức và hoạt động

của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 87

3.2.5 Hoàn thiện các qui định pháp luật về quy trình tuyển chọn, bổ nhiệm cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 88

3.2.6 Đổi mới ch-ơng trình đào tạo, bồi d-ỡng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã 89

Kết luận ch-ơng 3 90

Kết luận 92

Danh mục tài liệu tham khảo 94

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Sự vận hành có hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố Dưới góc độ lý thuyết, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước dựa trên các nguyên tắc, các qui định pháp luật về tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước Tuy nhiên, trên thực tế sự vận hành của bộ máy nhà nước lại được thực hiện thông qua những con người, những cá nhân rất cụ thể đó là đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước từ cấp Trung ương cho đến cấp

cơ sở Dù chỉ là một bộ phận nhỏ song đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) - cấp chính quyền cơ sở ở nước ta hiện nay cũng góp phần quan trọng tạo nên diện mạo của cán bộ, công chức nhà nước nói chung Có thể nói, xây dựng đội ngũ cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã cũng để xây dựng và hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước có trình độ, năng lực, phẩm chất tốt

Trong bối cảnh thực hiện công cuộc cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở lại càng trở nên cần thiết, là một giải pháp để đổi mới và nâng cao chất lượng của

hệ thống chính trị cơ sở, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm số 17-NQ/TW ngày 18/03/2002 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã chỉ rõ để đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở, cần tập trung giải quyết nhiều vấn đề, trong đó có:

Xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không ức hiếp dân; trẻ hóa đội ngũ, chăm lo,

bồi dưỡng, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ

cơ sở [2, tr 167-168]

Muốn vậy, phải có những giải pháp mang tính chiến lược và toàn diện, trong đó có việc hoàn thiện các quy định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay

Hiện nay, hệ thống các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta bao gồm các qui định về quản lý cán bộ, công chức chính quyền cấp xã; các qui định về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã và các qui định liên quan đến chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nhưng còn chưa được qui định một cách đầy đủ và cụ thể Có thể thấy trong các qui định pháp luật còn có những khiếm khuyết, hạn chế như sự không đồng bộ, thống nhất, nhiều qui định được ban hành một cách chồng chéo và mâu thuẫn nhau Bên cạnh đó nhiều qui định còn được ban hành một cách chung chung nên việc lượng hóa các qui định này để thực hiện trong thực tiễn là rất khó khăn, không có khả năng thực thi hoặc khi thực hiện đã tạo ra những kết quả rất thấp, thậm chí ngược lại so với dự định Toàn bộ những vấn đề trên đã và đang ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn trong khi vai trò của họ rất quan trọng, góp phần trực tiếp làm nên hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở Có thể thấy, trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003) lần đầu tiên các đối tượng làm việc trong cơ quan chính quyền xã, phường, thị trấn được

đề cập đến với tư cách "cán bộ" và "công chức" chính quyền cấp xã, vì vậy địa

vị pháp lý của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã rất cần được điều chỉnh bằng các qui định pháp luật rõ ràng, cụ thể, đồng bộ và thống nhất Hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay là một yêu cầu cấp bách, từ đó tạo cơ sở để xây dựng đội

ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp cơ sở có trình độ, có năng lực và phẩm chất tốt

Thực tiễn trên đặt ra nhiệm vụ quan trọng là nghiên cứu và làm sáng

tỏ những nội dung cơ bản của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp

xã, phường, thị trấn, một mặt hoàn thiện và nâng cao chất lượng của các văn bản pháp luật nhằm tạo nên hệ thống pháp luật thống nhất, hoàn chỉnh và có tính khả thi, mặt khác góp phần nâng cao chất lượng và phát huy vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Trong bối cảnh thực hiện cải cách hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay, công chức là vấn đề nhạy cảm thu hút sự quan tâm của Nhà nước, nhân dân, các giới, các ngành Những vấn đề có tính lý luận về công chức được nghiên cứu tương đối toàn diện trong các công trình đã được viết thành sách

chuyên khảo như "Công vụ và công chức nhà nước" của tác giả Phạm Hồng Thái; công trình của tác giả Nguyễn Văn Tâm về "Đổi mới và hoàn thiện

pháp luật về công chức nhà nước" Đối với vấn đề chính quyền cấp xã và cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã từ trước đến nay cũng đã được nhiều cơ quan, tổ chức và đặc biệt là các nhà khoa học quan tâm, nghiên cứu, đề cập đến trong các công trình khoa học của mình

Các luận án, luận văn nghiên cứu về chính quyền cấp xã và cán bộ,

công chức chính quyền cấp xã có thể kể đến như "Đổi mới tổ chức và hoạt

động của chính quyền xã ở Việt Nam hiện nay" của tác giả Phạm Thị Ngọc Dung

(Luận văn thạc sĩ Luật học, khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005);

"Cải cách chính quyền phường ở nước ta qua thực tiễn ở Hà Nội" của tác giả Nguyễn Ngọc Năm; "Nâng cao chất lượng cán bộ, công chức phụ trách công

tác lao động - thương binh và xã hội ở cấp xã" của tác giả Trần Thị Thu

Hằng

Bên cạnh đó, còn có nhiều bài viết của các nhà nghiên cứu, cán bộ giảng dạy pháp luật hay các cán bộ, công chức làm việc trong các tổ chức, cơ quan nhà nước quan tâm đến vấn đề chính quyền cấp xã và cán bộ, công chức chính quyền

cấp xã như "Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp

xã ở nước ta hiện nay" của Đàm Bích Hiên (Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số

tháng 10/2006); "Pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã: Thực trạng và giải

pháp" của Mạc Minh Sản (Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 08/2006)

có tác giả đã bàn đến những giải pháp để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

có năng lực, phẩm chất, hoạt động hiệu quả và phần nào nhấn mạnh đến yêu cầu hoàn thiện các qui định pháp luật Nhưng dưới góc độ lập pháp để hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay thì việc nghiên cứu mới chỉ được tiến hành rất hạn chế, chưa toàn diện, đầy đủ

3 Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của luận văn

* Mục đích

Trên cơ sở phân tích làm sáng tỏ các luận điểm cơ bản về thực trạng các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, mục đích của luận văn là đưa ra những luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện các

qui định pháp luật, làm cơ sở cho việc đề xuất và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

* Nhiệm vụ

- Về lý luận, làm rõ khái niệm về cán bộ, công chức nói chung và cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã nói riêng Từ đó, xác định nội dung của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã và phân tích những yếu tố ảnh hưởng tới việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay;

- Dưới góc độ tổng kết thực tiễn, đánh giá thực trạng các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, chỉ ra những điểm tích cực và hạn chế Từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ngày càng có chất lượng, trình độ, có năng lực và phẩm chất tốt

* Phạm vi nghiên cứu

Đề tài chủ yếu đi sâu nghiên cứu dưới góc độ luật pháp, về các qui định pháp luật liên quan đến cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay Đối với đối tượng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, lần đầu tiên được Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003) đề cập đến với tư cách là "cán bộ, công chức" nên cả về lý luận và thực tiễn nghiên cứu gặp rất nhiều khó khăn, các đề tài và công trình khoa học nghiên cứu về vấn đề này cũng chưa nhiều Do đó, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp

xã chứ không thể tập trung giải quyết hết các vấn đề liên quan đến đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

4 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, học thuyết Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam Trên cơ sở đó, những vấn đề về hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay được xem xét, đánh giá trong mối liên hệ giữa lý luận và thực tiễn, giữa thực trạng, nguyên nhân và các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay

Luận văn được tiến hành bằng những phương pháp nghiên cứu khoa học cơ bản như phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống, đối chiếu thực tiễn Qua đó, đảm bảo vấn đề hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã được xem xét từ nhiều góc độ khác nhau, được đánh giá một cách toàn diện, có tính hệ thống

5 Điểm mới và ý nghĩa của luận văn

Luận văn có một số điểm mới như:

Thứ nhất, bước đầu góp phần xác lập cơ sở lý luận cũng như những

khái niệm về công chức và cán bộ, công chức chính quyền xã, phường, thị trấn, những yếu tố tác động đến hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã làm cơ sở khoa học cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã;

Thứ hai, đánh giá một cách có hệ thống về pháp luật về cán bộ, công

chức chính quyền cấp xã, phân tích các điểm tích cực và hạn chế xét từ thực tiễn nước ta trong giai đoạn hiện nay;

Thứ ba, kiến nghị các nguyên tắc và giải pháp đối với việc hoàn thiện

pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ở nước ta hiện nay

Ý nghĩa của luận văn

Về lý luận, bước đầu giải quyết căn bản một số vấn đề lý luận về khái

niệm công chức và cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, về nội dung và đặc điểm của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, tạo tiền đề cho việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã qua đó xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

Ngoài ra, trên cơ sở xây dựng được một số khái niệm cơ bản góp phần tạo điều kiện quan trọng cho việc tiếp tục nghiên cứu về những vấn đề có liên quan, như: tác động của pháp luật đối với chất lượng và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

Dưới góc độ thực tiễn, tạo cơ sở để xây dựng các văn bản qui phạm

pháp luật làm căn cứ trong việc ứng dụng vào thực tiễn xây dựng đội ngũ cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta Đồng thời góp phần cung cấp một số kiến thức pháp luật về lĩnh vực này trong việc giảng dạy và nghiên cứu khoa học

6 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về pháp luật về cán bộ, công chức

chính quyền cấp xã ở nước ta

Chương 2: Thực trạng các quy định pháp luật về cán bộ, công chức

chính quyền cấp xã

Chương 3: Nhu cầu và giải pháp hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công

chức chính quyền xã, phường, thị trấn

cả là giữ chính quyền Nhưng nếu vấn đề cơ bản của mọi cuộc cách mạng là vấn đề chính quyền thì vấn đề cơ bản của một chính quyền là ở chỗ chính quyền đó thuộc về ai, phục vụ cho quyền lợi của ai Vì vậy, Người cũng luôn trăn trở, tìm kiếm một mô hình nhà nước tiến bộ cho đất nước, thông qua tiếp thu tinh hoa tư tưởng văn hóa của phương Đông cũng như học tập những mô hình nhà nước tư sản hiện đại Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước bao gồm nhiều nội dung, trong đó chứa đựng cả hệ thống những quan điểm về xây dựng chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền các cấp

Chủ tịch Hồ Chí Minh rất quan tâm tới việc xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân trong sạch, vững mạnh, hiệu quả từ ở cấp hành chính cơ sở thấp nhất Sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 63/1945 ngày 23 tháng 11 năm 1945 về Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính ở nông thôn Có thể nói đây cũng chính là văn bản pháp lý đầu tiên về tổ chức chính quyền ở nông thôn Ngay tại Điều 1 Sắc lệnh đã chỉ rõ:

Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân Ủy ban hành chính

do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ

Cấp xã là đơn vị chính quyền cơ sở được xác lập trước tiên (thị trấn và phường là đơn vị hành chính cơ sở được thiết lập sau này, thị trấn từ năm

1951 và phường từ năm 1976) Thời kỳ tiền khởi nghĩa và mới khởi nghĩa, qui mô xã vẫn theo các xã cũ, còn cơ quan chính quyền xã là một ủy ban nhân nhân cách mạng, vừa đại diện cho dân vừa đại diện cho chính quyền nhà nước cấp trên Từ Sắc lệnh số 63, chính quyền xã được tổ chức như hiện nay Về quy mô, không theo các làng xã trước đây mà bao quát nhiều xã; về bộ máy chính quyền bao gồm hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính Các làng xã cũ nằm trong xã mới không còn là cấp chính quyền mà chỉ

là các đơn vị dân cư

Trong tư tưởng của Người, mô hình nhà nước Việt Nam sau thắng lợi của cách mạng Việt Nam phải là một Nhà nước kiểu mới, Nhà nước của dân,

do dân, vì dân Sau khi nước ta giành được độc lập, Người khẳng định:

Nước ta là nước dân chủ

Bao nhiêu lợi ích đều vì dân

Bao nhiêu quyền hạn đều của dân

Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử

ra

Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân [43, tr 698]

Đó là điểm khác nhau về bản chất giữa nhà nước của nhân dân với các nhà nước của giai cấp bóc lột đã từng tồn tại trong lịch sử

Tuy nhiên không chỉ dừng lại ở đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh mong muốn có được một nền pháp chế xã hội chủ nghĩa, đảm bảo được việc thực hiện quyền lực của nhân dân bằng việc xây dựng được một Nhà nước pháp quyền có hiệu lực pháp lý mạnh mẽ Khi cách mạng đã thành công, chính quyền thuộc về tay nhân dân và Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời thì để có thể tiến tới một Nhà nước pháp quyền mạnh mẽ, có hiệu lực, Chủ

tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ, phải nhanh chóng đào tạo, bồi dưỡng nhằm hình

thành một đội ngũ cán bộ, viên chức nhà nước có trình độ văn hóa, am hiểu pháp luật, thành thạo nghiệp vụ hành chính và nhất là phải có đạo đức cần kiệm liêm chính, chí công vô tư, một tiêu chuẩn cơ bản của người cầm cân nảy

mực cho công lý

Cán bộ nhà nước phải biết quản lý nhà nước Từ người nô lệ thành người làm chủ, nước ta thiếu rất nhiều nhân tài quản lý Người biết rõ điều

này, do đó quyết định đẩy mạnh việc đào tạo: mở Trường huấn luyện cán bộ

Việt Nam, ký sắc lệnh thành lập Khoa Pháp lý học tại trường Đại học Việt Nam Một mặt, mạnh dạn sử dụng những viên chức, quan lại đã được đào tạo

về nghiệp vụ và kĩ thuật hành chính dưới chế độ cũ; mặt khác, Người đăng

báo "tìm người tài đức", kêu gọi ai có tài hãy ra giúp nước nhà

Để đảm bảo công bằng và dân chủ trong vấn đề tuyển dụng cán bộ nhà nước, trên cơ sở những quan điểm, tư tưởng, nguyên tắc về một nền công vụ, công chức kiểu mới thể hiện trong Hiến pháp năm 1946; Chủ tịch Hồ Chí

Minh đã ký Sắc lệnh 76 ngày 20 tháng 5 năm 1950, ban hành Quy chế công

chức Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, trong đó xác định: Công chức

Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước của chính quyền nhân dân dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ Điều 1 của

Quy chế này quy định: "Công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ,

ở trong hay ngoài nước" Như vậy, công chức theo quy định này là quan niệm công chức theo nghĩa hẹp, chỉ coi những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước mới là công chức Đây là quan niệm phù hợp với quan niệm của nhiều quốc gia trong thế giới đương đại Với quan niệm này có thể nhận thấy những người phục vụ trong bộ máy hành chính nhà nước được gọi là công chức phải thỏa mãn các điều kiện, yêu cầu như:

- Là công dân của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa;

- Do chính quyền nhân dân tuyển dụng;

Quy định này có ý nghĩa chính trị - xã hội, góp phần khẳng định địa vị chính trị - pháp lý của người công chức Đồng thời cũng khẳng định công chức phải là người có quan điểm chính trị vững vàng, sẵn lòng phụng sự sự nghiệp cách mạng của nhân dân, của chính quyền nhân dân và được tuyển chọn theo những tiêu chí nhất định

- Giữ chức vụ thường xuyên;

Đây là quy định thể hiện tính thường xuyên, liên tục của công vụ, của các công việc của bộ máy hành chính nhà nước mà công chức đảm nhiệm, mặt khác cũng phản ánh sự bảo đảm của nhà nước đối với chức nghiệp của công chức Đồng thời qua đó cũng nhận thấy rằng hoạt động của công chức

có tính chuyên nghiệp Đây cũng là một đặc trưng rất cơ bản của công chức

để phân biệt với các đối tượng khác phục vụ trong các cơ quan, tổ chức của Nhà nước

- Công chức chỉ bao gồm những người giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan của Chính phủ;

Quan niệm cũng giống như quan niệm của một số nước, chỉ coi những người giữ công vụ thường xuyên trong các cơ quan hành chính nhà nước là

công chức Quy định pháp lý này là cơ sở hình thành một quan niệm hẹp về công chức chỉ gồm những người làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước, công chức không bao gồm những người làm việc tại các cơ quan khác của nhà nước Có thể nói đây là quan niệm đầu tiên ở nước ta về công chức; nhưng đồng thời cũng lại là quan niệm rất hiện đại về một nền công vụ, chế độ công chức có tính chuyên nghiệp và mang tính phục vụ

Khác với những cán bộ của các cơ quan dân cử, làm việc theo nhiệm

kì bầu cử, công chức theo chế độ chức nghiệp, vì vậy cần phải qua một kì thi tuyển để bổ nhiệm vào các ngạch, bậc hành chính

Nội dung thi tuyển theo yêu cầu của Quy chế công chức nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa khá toàn diện, bao gồm sáu môn thi: Môn Chính

trị (đại cương về Hiến pháp và cách tổ chức nhà nước của những nước lớn

trên thế giới); môn Kinh tế (so sánh kinh tế tư bản và kinh tế xã hội chủ nghĩa, kinh tế Việt Nam trước và sau cách mạng: nông nghiệp, thương nghiệp, công kỹ nghệ ); môn Pháp luật (về Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, chế độ thuế khóa, thể lệ ngân sách, ); môn Địa lý (gồm địa lý tự nhiên và nhân văn của Việt Nam và một số nước lân cận: Miến Điện, Lào, Miên, Xiêm, Trung Hoa, Nhật Bản, Ấn Độ); môn Lịch sử (lịch sử Việt Nam cuối thế kỉ XIX đầu thế kỉ XX, sự xâm lăng của thực dân Pháp, các phong trào

xã hội, tư tưởng, học thuật đầu thế kỉ XX Sự ra đời của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, cuộc kháng chiến toàn dân, ) và môn Ngoại ngữ (tự nguyện: Anh, Trung hoặc Pháp)

Trong điều kiện của cuộc kháng chiến chống Pháp, yêu cầu về trình

độ văn hóa - pháp luật đối với đội ngũ công chức lúc bấy giờ có thể nói là

cao Nó đòi hỏi người dự tuyển phải qua một lớp huấn luyện để bổ túc học

vấn Tùy theo kết quả và năng lực, trình độ, phẩm chất của mỗi người mà sắp xếp vào ngạch bậc và bổ dụng theo thứ tự trên dưới Điều đó đã thể hiện rõ

tầm nhìn xa, tính chính quy, hiện đại, tinh thần công bằng, dân chủ, của tư tưởng Hồ Chí Minh

Nhưng trong vấn đề cán bộ, đặc biệt là với cán bộ quản lý nhà nước, điều

quan tâm thường xuyên của Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn là phẩm chất đạo đức và

tinh thần phục vụ nhân dân, phục vụ Tổ quốc, bởi thiếu điều cơ bản này thì dù

có năng lực mấy cũng không dùng được Nói chuyện trước cuộc mít tinh của hơn hai vạn cử tri Hà Nội ủng hộ cuộc bầu cử Quốc hội (ngày 05-01-1946), Chủ tịch Hồ Chí Minh nói: "Làm việc nước bây giờ là hy sinh, là phấn đấu, quên lợi riêng mà nghĩ lợi chung Những ai muốn làm quan cách mạng thì nhất định không nên bầu" [42, tr 147]

Đối với Hồ Chí Minh, cán bộ quản lý nhà nước cũng vẫn là người cán

bộ cách mạng, là người cán bộ quần chúng hoạt động ở lĩnh vực nhà nước Người hiểu rõ xu hướng quan liêu hóa khó tránh khỏi của loại cán bộ này, nên luôn luôn nhắc nhở cán bộ phải thân dân, gần dân, trọng dân, không được lên mặt "quan cách mạng" với dân, phải lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm soát

của dân Chỉ có trí tuệ và lòng dân mới có thể làm cho chính quyền trở nên

mạnh mẽ và sáng suốt

Qua đây, có thể khẳng định rằng, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác cán bộ, vai trò của công tác cán bộ và đội ngũ cán bộ các cấp là một di sản rất phong phú, hiện đại và còn nguyên giá trị trong thời đại ngày nay Bước sang thời kỳ đổi mới, Đảng ta đã có sự vận dụng tư tưởng của Người phù hợp với yêu cầu của cách mạng Việt Nam Từ chiến tranh giành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước chuyển sang thời hòa bình xây dựng kinh tế; từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu, bao cấp chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường trong điều kiện mở cửa, hội nhập quốc tế có không ít những thay đổi, thách thức đối với nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, phương thức hoạt động cho đến yêu cầu về phẩm chất, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức - những con người vận hành bộ máy nhà nước Việt Nam

Trong giai đoạn hiện nay, để có thể vượt lên trên tình trạng thấp kém của nền kinh tế, rút ngắn khoảng cách về trình độ phát triển giữa nước ta với các nước trên thế giới chỉ có một con đường duy nhất là "phát huy cao độ nội lực của dân tộc" mà một trong các yếu tố cơ bản làm nên nội lực đó chính là phát huy dân chủ Nhìn lại lịch sử, khát vọng dân chủ đã tạo nên sức mạnh của cả dân tộc để đấu tranh cho độc lập, tự do; còn nội dung đích thực của độc lập, tự do là phải đem đến dân chủ thực sự cho người dân Thực tế hơn 15 năm đổi mới đất nước cũng đã chỉ ra rằng mở rộng dân chủ là một nhiệm vụ quan trọng và cấp thiết để khai thác được sức mạnh toàn dân trong sự nghiệp đổi mới đất nước

Kế thừa tư tưởng Hồ Chí Minh đồng thời nhận thức rõ vai trò của dân chủ đối với sự nghiệp đổi mới đất nước, đặc biệt trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta chủ trương phát huy dân chủ kết hợp chặt chẽ với tăng cường pháp chế, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật, thể chế hóa các quyền dân chủ của người dân trên các lĩnh vực của đời sống xã hội bằng pháp luật Để có thể

có được dân chủ thực sự và sâu rộng cần phải thực hiện dân chủ ngay từ cấp hành chính cơ sở, thực hiện dân chủ thông qua phát huy vai trò của chính quyền cơ sở và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 18 tháng 3 năm 2002 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX về "Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở

cơ sở xã, phường, thị trấn" đã chỉ rõ:

Để đáp ứng yêu cầu của giai đoạn phát triển mới, hệ thống chính trị từ trung ương đến cơ sở phải đổi mới nội dung, phương thức hoạt động và chỉnh đốn tổ chức, nâng cao hiệu lực lãnh đạo và quản lý

Các cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt bộ phận nhân dân cư trú, sinh sống Hệ thống chính trị ở cơ sở có vai trò rất quan

trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư

Trong thời gian qua, hệ thống chính trị ở phần lớn cơ sở đã tích cực thực hiện nhiệm vụ, thực hiện quy chế dân chủ, cùng với nhân dân tạo nên những thành tựu đổi mới và phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, làm thay đổi rõ rệt bộ mặt nông thôn và thành thị,

Tuy nhiên, hệ thống chính trị ở cơ sở hiện nay còn nhiều mặt yếu kém, bất cập trong công tác lãnh đạo, quản lý, tổ chức thực hiện và vận động quần chúng Tình trạng tham nhũng, quan liêu, mất đoàn kết nội bộ, vừa vi phạm quyền làm chủ của nhân dân, vừa không giữ đúng kỷ cương, phép nước xảy ra ở nhiều nơi, có những nơi nghiêm trọng Chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận trong hệ thống chính trị chưa được xác định rành mạch, trách nhiệm không rõ; nội dung và phương thức hoạt động chậm đổi mới, còn nhiều biểu hiện của cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp Đội ngũ cán bộ

cơ sở ít được đào tạo, bồi dưỡng; chính sách đối với cán bộ cơ sở còn chắp vá [2, tr 166]

Đồng thời, Nghị quyết số 17/NQ-TW đã xác định một số việc cần làm

để đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở, trong đó có vấn

đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không

ức hiếp dân; trẻ hóa đội ngũ, chăm lo công tác đào tạo, bồi dưỡng, giải quyết hợp lý và đồng bộ chính sách đối với cán bộ cơ sở

Ở đây cần đề cập đến vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền trong việc thực hiện dân chủ cơ sở xuất phát từ vị trí của đội ngũ công chức trong bộ máy nhà nước Công chức là lực lượng chủ yếu thực thi các chức năng của bộ máy nhà nước, đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp

xã, phường, thị trấn là những người trực tiếp nhất trong hàng ngũ công chức nhà nước thực thi luật pháp, hoạch định đường lối, chính sách phát triển đất nước

Từ năm 1945 đến nay, mặc dù có những tên gọi khác nhau nhưng bao giờ công chức cũng trực tiếp thực thi luật pháp, hoạch định đường lối, chính sách phát triển đất nước Điều đó nói lên rất rõ vai trò tiền phong của công chức Chính vì thế phải có đội ngũ công chức có trình độ cao, có phẩm chất đạo đức thì mới có đủ khả năng lãnh đạo phong trào cách mạng trong cả thời

kỳ cách mạng lẫn trong giai đoạn xây dựng nhà nước Hồ Chí Minh trong tác phẩm nổi tiếng của mình cũng đã bàn rất nhiều về cán bộ, công chức, Người cho rằng, công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém Ở đây công việc được Người khẳng định là do cán bộ thực hiện, còn chất lượng của công việc thì phụ thuộc vào chất lượng cán bộ Nếu như chất lượng cán

bộ tốt thì công việc thành công, ngược lại chất lượng cán bộ kém thì công việc thất bại

1.2 CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ

1.2.1 Quan niệm về cán bộ, công chức nói chung ở Việt Nam

Trong khoa học Luật Hành chính, quan niệm về "công chức" là vấn đề luôn luôn được thay đổi, không có khái niệm chung mà có muôn vàn cách hiểu không giống nhau Về mặt khoa học, có thể khẳng định, thuật ngữ "công chức" xét về bản chất là thuật ngữ được sử dụng để "gán" cho một đối tượng lao động xã hội nhất định, và lao động của họ luôn gắn với nhà nước, trong hoạt động quản lý của Nhà nước đối với xã hội Do còn có quá nhiều ý kiến

khác nhau nên hiện vẫn rất khó có thể đưa ra một định nghĩa hoàn hảo về công chức Nhưng về mặt nhận thức có thể phân biệt rất rõ công chức với những loại lao động xã hội khác, xuất phát từ tính chất đặc thù của công chức

là đối tượng thực hiện một dạng lao động xã hội đặc biệt - lao động công vụ gắn liền với quyền lực nhà nước Bởi vậy qua từng thời kỳ lịch sử quan niệm

"công chức" luôn vận động, biến đổi tương ứng với chế độ chính trị - xã hội Đối với nước ta, theo tiến trình lịch sử lập nước, lập hiến và lập pháp, mỗi thời kỳ khác nhau cũng có quan niệm khác nhau về công chức

Lần đầu tiên thuật ngữ "công chức" được đề cập đến ở nước ta trong Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa Đây là sắc lệnh ban hành Quy chế công chức của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, theo đó thuật ngữ "công chức" được đưa vào chính thức là

"những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một

chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định" Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1946, tại Điều 52 và Điều 61 lại

ghi nhận "công chức" như là "nhân viên", đến Hiến pháp năm 1959 vẫn sử dụng cụm từ "nhân viên nhà nước" để chỉ đối tượng làm việc là công chức nhà nước Đến Hiến pháp năm 1980 đã có sự điều chỉnh nhưng vẫn chưa rạch ròi, việc hiểu thuật ngữ công chức được thay bằng cụm từ "công nhân viên chức", đến Hiến pháp năm 1992 là "cán bộ, công nhân viên chức" Khái niệm công chức được đề cập trong Sắc lệnh 76/SL là cơ sở quan trọng để các cơ quan nhà nước triển khai việc tuyển chọn và bổ nhiệm công chức Nội hàm của khái niệm hẹp nhưng rất rõ ràng và cụ thể, là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, là khái niệm công chức giống như cách hiểu hiện nay Theo Sắc lệnh, công chức chỉ

có ba dấu hiệu cơ bản là: Công dân Việt Nam, làm việc có tính thường xuyên, làm việc trong các cơ quan của Chính phủ Ba dấu hiệu này không những hiểu

công chức được dễ dàng mà phân biệt công chức trong thực tế cũng rất đơn giản Tuy nhiên, do điều kiện chiến tranh, những người tham gia vào hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị hay doanh nghiệp… đều với mục đích giải phóng đất nước nên việc phân biệt giữa làm việc trong cơ quan hành chính với các tổ chức chính trị không quá quan trọng, vì thế khái niệm công chức ít được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ Nội hàm của khái niệm cán bộ đến giai đoạn sau này vẫn chưa được xác định rõ ràng Đến thời kỳ đổi mới, do yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính nhà nước, chúng ta phải xác định lại đối tượng, phạm vi của công chức thì khái niệm công chức mới được sử dụng trở lại

Tại Điều 1 của Nghị định số 169/HĐBT ngày 25-5-1991, khái niệm công chức được quy định gồm các yếu tố như sau: "Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức" Nếu so sánh với khái niệm công chức của một số nước thì khái niệm trên đã bao hàm khá đầy đủ những dấu hiệu cơ bản về công chức, phù hợp với nền hành chính hiện đại Nhưng trong Nghị định chưa làm rõ khái niệm công

sở nhà nước, dẫn đến tranh cãi khái niệm "công sở" là bản thân cơ quan nhà nước hay là trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước đó Mặt khác, khái niệm của Nghị định này còn rườm rà hơn so với khái niệm công chức tại Sắc lệnh 76/SL năm 1950

Điều 8 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) có qui định:

"Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền" Như vậy, ở đây thuật ngữ công chức không được sử dụng mà chỉ có khái niệm "cán bộ, viên chức

nhà nước", trong đó viên chức cũng được hiểu theo nghĩa rất rộng - là bao gồm tất cả những người trong biên chế của các cơ quan, tổ chức sự nghiệp của Nhà nước thực hiện các công việc của cơ quan, tổ chức đó

Năm 1998, khi nền kinh tế đã chuyển mạnh sang hướng cơ chế thị trường, sự tách biệt giữa các loại hình sở hữu đã rõ ràng thì cần thiết phải có một sự phân biệt giữa hai khu vực là kinh tế nhà nước và kinh tế tư nhân Điều đó cũng kéo theo sự thay đổi một loạt các nhiệm vụ của Nhà nước, việc can thiệp vào quá trình sản xuất, kinh doanh cũng theo hướng khác đi, ít trực tiếp thực hiện mà tăng cường quản lý nhà nước, điều chỉnh bằng các cơ chế, chính sách và luật pháp Chính vì vậy, việc sửa đổi từ nghị định thành Pháp lệnh Cán bộ, công chức là yêu cầu cần thiết để quy định sâu hơn, rõ hơn các chức năng của công chức Theo qui định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì thuật ngữ "công chức nhà nước" không được sử dụng Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 chỉ sử dụng thuật ngữ "cán bộ, công chức" nói chung, đồng thời không đưa ra định nghĩa riêng cho từng đối tượng công chức

mà cán bộ, công chức được liệt kê, quy định chung tại Điều 1 Pháp lệnh Cán

bộ, công chức năm 1998 như sau:

Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm:

1 Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;

2 Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;

3 Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng;

4 Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân;

5 Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp

Theo đó, khái niệm công chức ở đây có ba dấu hiệu chính là:

- Là công dân Việt Nam Nhưng không phải công dân nào cũng trở

thành công chức, thông thường muốn giữ một cương vị hoặc đảm nhận một công việc nào đó có tính chất thường xuyên, thì phải có đủ năng lực hành vi

mà theo quy định của pháp luật thì những người đó ít nhất phải từ đủ 18 tuổi trở lên Tuy nhiên, để làm được một việc nào đó trong các cơ quan, tổ chức của Nhà nước thì phải qua đào tạo, không thể học xong phổ thông mà có thể làm việc được ngay Như vậy, công dân Việt Nam thường cũng phải đủ 20 tuổi hoặc hơn mới có thể trở thành công chức

- Trong biên chế nhà nước Những người được tuyển chọn vào các cơ

quan nhà nước được công nhận là biên chế khi có quyết định tuyển chọn, xếp vào một ngạch, bậc nào đó Biên chế nhà nước là một khái niệm rộng, xuất hiện từ thời bao cấp để chỉ những người được tuyển vào một cơ quan nào đó bất kỳ nhưng phải được ăn lương nhà nước, thường thì lương này từ ngân

sách vì tại thời điểm này tất cả tiền lương của các cơ quan nhà nước cũng như các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội đều từ ngân sách nhà nước

- Hưởng lương từ ngân sách ở đây được hiểu là nguồn thu của cơ

quan nhà nước đó là do Nhà nước cấp chứ không phải từ vụ việc cụ thể hoặc nguồn thu ngoài Thực tế tại thời điểm tất cả các nguồn ngân sách cấp đều do Nhà nước là chủ yếu, chưa có chế độ hợp đồng cho các cán bộ làm việc ở các

cơ quan nhà nước

Về hình thức, giữa Hiến pháp năm 1992 và Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 không có sự thống nhất trong việc sử dụng các thuật ngữ để chỉ các đối tượng phục vụ trong các cơ quan, tổ chức nhà nước Sự không thống nhất, rõ ràng trong cách qui định của pháp luật thực định càng làm cho khái niệm

"cán bộ, công chức" thêm phức tạp Đối với khái niệm "cán bộ", được sử dụng nhiều trong cả Hiến pháp năm 1992 (cán bộ, viên chức nhà nước), Pháp lệnh năm 1998 và các văn bản quy phạm pháp luật khác nhưng nội hàm khái niệm lại không rõ vì có lúc một số đối tượng làm việc tại chính quyền cấp xã, phường, thị trấn (như theo quy định tại khoản 2, Điều 5 Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998) được coi là cán bộ; còn theo qui định tại Nghị định 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức chỉ coi những người thuộc khoản 3 và khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 là công chức Thực chất Nghị định 95 chỉ nói về công chức nhà nước, mà không nói tới công chức trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Tuy không thể hiểu theo cách loại trừ như trong qui định của Nghị định 95 (tức là các đối tượng thuộc khoản 1, 2, 4 Điều 1 Pháp lệnh là "cán bộ") nhưng rõ ràng là nội hàm khái niệm "cán bộ" chưa được xác định

Cụ thể hóa Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, Nghị định 95/1998/NĐ-CP đã liệt kê những đối tượng công chức nhà nước Theo Điều 1

của Nghị định thì công chức bao gồm những người được quy định tại khoản

3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh, cụ thể là:

a Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công

vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan sau đây:

- Văn phòng Chủ tịch nước;

- Văn phòng Quốc hội;

- Cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;

- Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp;

- Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;

- Trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học của Nhà nước;

- Cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước;

- Thư viện, bảo tàng, nhà văn hóa của Nhà nước;

sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp

Như vậy, Nghị định đã trực tiếp chỉ ra các dấu hiệu của công chức:

- Công chức trước hết phải là công dân Việt Nam;

- Được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước;

- Được phân loại theo trình độ đào tạo;

- Được xếp vào ngạch hành chính, ngạch sự nghiệp;

- Trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Dấu hiệu nổi bật nhất của công chức là "được tuyển dụng, bổ nhiệm, hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước", điều này xuất phát từ tính chất thường xuyên, liên tục của nền công vụ nhà nước ở đây, có một vấn đề cần phải được làm rõ trong các quy định này đó là "người được tuyển dụng" là người qua kỳ thi tuyển công chức, đã trúng tuyển và được bổ nhiệm vào ngạch, còn "người được bổ nhiệm" là những người bằng một quyết định hành chính được xếp vào một ngạch công chức qua thi nâng ngạch (ví dụ từ ngạch chuyên viên lên chuyên viên chính) hoặc qua việc bình chọn của các hội đồng chuyên môn Đây là sự hạn chế trong cách qui định của pháp luật thực định, khiến cho việc phân biệt hai đối tượng trên hết sức khó khăn

Để khắc phục dần những hạn chế đó, năm 2003 Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung; các đối tượng phục vụ nhà nước đã dần được phân hóa đồng thời trong lần sửa đổi, bổ sung này quan niệm mới về cán bộ, công chức đã được đưa ra Cán bộ, công chức bao gồm các đối tượng sau:

a) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;

b) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;

c) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công

vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;

d) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội;

e) Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; f) Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân

mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là

sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp;

g) Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó bí thư Đảng ủy; người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã);

h) Những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc ủy ban nhân dân xã

Có thể nhận thấy rõ ngay rằng, đối tượng cán bộ, công chức theo Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003) được mở rộng hơn so với trước Đó là một bộ phận cán bộ làm công tác ở cấp xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) cũng được liệt vào "cán bộ, công chức", chính vì thế mà đội ngũ công chức của chúng ta đã tăng lên đáng kể và không

ít những vướng mắc diễn ra trên thực tế với đối tượng được hưởng lương từ ngân sách, mà chủ yếu là các đối tượng làm chuyên môn nghiệp vụ ở cấp xã,

vì khó xác định được chuyên môn nghiệp vụ ở cấp xã là những phạm vi nào

Có thể nói, Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi lần này đã có cụ thể hơn nhưng vẫn không thoát ra được sự bó buộc, chật hẹp trong quan niệm cán bộ Chính vì thế mà số lượng cán bộ, công chức của nước ta đã lên tới gần 2 triệu người, một con số khổng lồ nhưng thực chất những công chức thực thi công

vụ, đảm nhận việc hoạch định chính sách và thực thi chính sách pháp luật thì không nhiều (chỉ khoảng 300.000 người ở cấp Trung ương, 250.000 ở cấp cơ sở)

Với quy định mới, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 (sửa đổi,

bổ sung năm 2003) đã có sự phân hóa các đối tượng mà trước đây được gọi là công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp Công chức ngạch sự nghiệp được chuyển thành viên chức Để cụ thể hóa Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Chính phủ ban hành Nghị định 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước và Nghị định 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước Theo qui định tại Điều 2 Nghị định 117/2003/NĐ-CP thì công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được qui định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, làm việc trong các cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội sau:

- Văn phòng Quốc hội;

- Văn phòng Chủ tịch nước;

- Các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện;

- Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp;

- Cơ quan đại diện nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước

ngoài;

- Đơn vị thuộc Quân đội nhân dân và Công an nhân dân;

- Bộ máy giúp việc thuộc tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở

Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện

Như vậy, Nghị định 117/2003/NĐ-CP không chỉ điều chỉnh các vấn

đề có liên quan đến công chức nhà nước mà còn liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Tuy nhiên, Nghị định 117/2003/NĐ-CP có tên gọi là Nghị định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước nên dường như có sự mâu thuẫn về hình thức và nội dung, mặc dù về mặt nội dung việc qui định luôn các vấn đề liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị cũng hoàn toàn hợp lý Xét một cách toàn diện thì qui định của các Nghị định 117/2003/NĐ-

CP và Nghị định 116/2003/NĐ-CP vẫn chưa đạt đến mức độ cụ thể hóa Pháp lệnh Cán bộ, công chức bởi chưa làm rõ các đối tượng "cán bộ", "công chức",

"viên chức" mà vẫn chỉ dừng lại ở qui định một cách chung chung như Pháp lệnh Cán bộ, công chức

Song có thể thấy, việc phân biệt cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước (viên chức) là một mốc quan trọng đánh dấu xu hướng điều chỉnh các đối tượng phục vụ trong các cơ quan, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước một cách chuyên biệt Thuật ngữ "viên chức" đã từng được sử dụng với nghĩa rất rộng, với hàm ý chỉ tất cả những người phục vụ nhà nước trong các cơ quan, tổ chức nhà nước Trong xu thế tất yếu của công cuộc cải cách hành chính hiện nay, điều này là hoàn toàn phù hợp, bởi nhất thiết phải phân biệt hành chính công quyền với đơn vị sự nghiệp và dịch vụ công, xuất phát từ tính chất công việc và tính chất nghề nghiệp do các đối tượng này thực hiện Nếu như hoạt

động của cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước ở mức độ nhất định luôn gắn với quyền lực nhà nước và phục vụ trực tiếp cho quyền lực nhà nước thì hoạt động của các viên chức trong các đơn vị sự nghiệp lại thuần tuý mang tính chuyên môn

Từ các qui định của pháp luật thực định, có thể xây dựng khái niệm cán bộ, công chức như sau:

Cán bộ, công chức nhà nước là công dân Việt Nam, được bầu cử, tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên hay được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công

an nhân dân; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch công chức theo chức danh và tiêu chuẩn riêng của ngạch

đó, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Trong tương quan so sánh quan niệm về công chức ở nước ta với một

số quốc gia trên thế giới, có thể thấy khái niệm "công chức" ở nước ta có nội hàm khái niệm rộng hơn so với quy định của pháp luật một số nước Điều này xuất phát từ phạm trù "công chức" ở nước ta không giới hạn trong phạm vi nền hành chính nhà nước mà còn bao hàm cả hệ thống chính trị Luật Công chức Cộng hòa Liên bang Đức năm 1977 qui định các công chức Cộng hòa Liên bang Đức đều là những nhân viên làm việc trong các cơ quan nhà nước, trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia gồm nhân viên các tổ chức công, nhân viên công tác trong các xí nghiệp nhà nước, các công chức làm việc trong các cơ quan của Chính phủ, nhân viên lao động công, giáo sư đại học, giáo viên trung học hay tiểu học, bác sĩ hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa… Còn theo Điều lệ tạm thời về công chức nhà nước của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa công bố ngày 14/08/1993, công chức nhà nước bao gồm công chức lãnh đạo và không lãnh đạo; và phải thông qua một chế độ tuyển dụng hết sức nghiêm ngặt Chức

danh không lãnh đạo gồm: Cán sự, chuyên viên, chuyên viên tổ trưởng, chuyên viên tổ phó, trợ lý chuyên viên nghiên cứu, chuyên viên nghiên cứu, trợ lý chuyên viên thanh tra, chuyên viên thanh tra Chức danh lãnh đạo gồm: Thủ tướng Quốc vụ viện, Phó Thủ tướng Quốc vụ viện, các thành viên Quốc vụ viện; chức trưởng, phó cấp bộ, cấp tỉnh; chức phó cấp vụ, cấp sở; trưởng, phó phòng (trong các sở, vụ, huyện); tổ trưởng, tổ phó, trưởng, phó cấp xã Hiện nay Trung Quốc đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ trong lĩnh vực hành chính

để giảm biên chế trong bộ máy hành chính bằng việc bỏ chế độ công chức theo chức nghiệp, mà chuyển các công chức theo chế độ hợp đồng bởi nếu còn tồn tại chế độ công chức thì rất khó thực hiện việc giảm biên chế Có thể coi đây cũng là một kinh nghiệm cải cách hành chính mà nước ta cần học tập

Ở Pháp thì khái niệm công chức lại rất rộng, người công chức được phân thành hai loại, thứ nhất là những nhân viên công chức làm việc thường xuyên trong

bộ máy nhà nước, bị chi phối bởi Luật Công chức; loại thứ hai là những nhân viên công chức bị chi phối bởi Luật Lao động, bởi hợp đồng lao động và luật

tư

Qua đây, có thể thấy quan niệm công chức có muôn vàn cách hiểu không giống nhau, tùy thuộc từng quốc gia và theo từng giai đoạn Theo tiến trình lịch sử, quan niệm về công chức đã hình thành và phát triển liên tục Dù không thể đưa ra một định nghĩa hoàn hảo và thống nhất về khái niệm "công chức", song trong nhận thức nhất thiết phải có sự phân biệt tính chất, đặc điểm của lao động công vụ với các dạng lao động xã hội khác để từ đó đặt cho đối tượng phục vụ trong bộ máy nhà nước một tên gọi thích hợp nhất định

1.2.2 Quan niệm về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

Cũng tương tự như trên, có thể xuất phát từ khái niệm "cán bộ, công chức" để xây dựng khái niệm về "cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn" (sau đây gọi chung là cán bộ, công chức cấp xã) Trước đây, theo qui định tại

khoản 2, Điều 5 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 thì những người làm việc tại cơ quan chính quyền xã, phường, thị trấn là những người được bầu cử để đảm nhiệm các chức vụ theo nhiệm kỳ, tuy vậy họ không hưởng lương mà chỉ hưởng phụ cấp Đối với một số đối tượng khác làm việc tại chính quyền cấp xã như nhân viên văn phòng, cán bộ địa chính, cán bộ tài chính, cán bộ tư pháp mặc dù thực chất hoạt động của họ cũng như công chức nhà nước nhưng Pháp lệnh Cán bộ, công chức lại dùng thuật ngữ "cán bộ" để chỉ đối tượng này Đây cũng là một ví dụ minh chứng cho sự không xác định

rõ ràng của thuật ngữ "cán bộ" theo pháp luật thực định

Vậy "cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn" có thể được hiểu như thế nào; đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn bao gồm những đối tượng nào và họ có đặc điểm gì? Dưới góc độ lý luận, có thể rút ra định nghĩa:

Cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn (cán bộ, công chức cấp xã) là đội ngũ cán bộ, công chức cấp cơ sở; bao gồm những công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên hay được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan của chính quyền

cơ sở, tổ chức chính trị và tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch công chức có chức danh và tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và hưởng lương

từ ngân sách nhà nước

Do tính chất đặc thù của chính quyền cơ sở (chính quyền cấp xã, phường, thị trấn), đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã cũng có những vai trò, đặc điểm riêng biệt gắn liền với tính chất công việc chuyên môn của họ

Thứ nhất, năng lực hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính

quyền cấp xã góp phần tạo nên sức mạnh và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở

Chủ tịch Hồ Chí Minh khi bàn về vấn đề cán bộ đã từng nói: "Cán bộ

là những người đem chính sách của Đảng, của Chính phủ giải thích cho dân chúng hiểu rõ và thi hành Đồng thời đem tình hình của dân chúng báo cáo cho Đảng, cho Chính phủ hiểu rõ, để đặt chính sách cho đúng Vì vậy, cán bộ

là cái gốc của mọi công việc" [43, tr 269] Do đó, nếu cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất chính trị, chuyên môn, đạo đức tốt thì mọi công việc của

cơ quan, tổ chức được thực hiện nhanh chóng; ngược lại cán bộ, công chức kém

về năng lực, phẩm chất đạo đức, tha hóa về lối sống, tham nhũng, cửa quyền tất yếu bộ máy sẽ hoạt động kém hiệu quả, hiệu lực, bị biến dạng… Điều đó đối với chính quyền cấp xã, phường, thị trấn lại càng quan trọng vì đây là cấp chính quyền cơ sở gần dân nhất, có vai trò như nền móng của toàn bộ bộ máy chính quyền từ Trung ương đến địa phương

Dưới góc độ tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về nguyên tắc cơ quan nhà nước nào cũng phải có trách nhiệm trước nhân dân trong phạm vi thẩm quyền đã được Hiến pháp qui định Tuy nhiên, với xu thế luôn đứng ở trung tâm trong bộ máy nhà nước, cơ quan hành pháp luôn luôn phải chịu trách nhiệm chính và trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân (so với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp) Theo qui định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, còn ủy ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Đội ngũ cán bộ, công chức là hình ảnh của chính quyền

cơ sở, bởi vậy có thể thấy hoạt động hiệu quả của Ủy ban nhân dân địa phương - chính quyền cơ sở thể hiện thông qua khả năng chấp hành, điều hành của đội ngũ cán bộ, công chức

Thứ hai, đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã tạo nên uy tín

của chính quyền cơ sở đối với nhân dân

Thứ ba, đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã tăng cường

mối liên hệ và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân địa phương

Dưới góc độ lý thuyết thì hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước dựa trên các nguyên tắc, các qui định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Tuy nhiên trên thực tế, sự vận hành của bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở lại được thực hiện thông qua những con người, những cá nhân rất cụ thể đó là đội ngũ cán bộ, công chức Do đó,

có thể nói đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn là cầu nối giữa pháp luật của Nhà nước, chính sách của địa phương với người dân; thông qua

đó tăng cường được mối liên hệ và trách nhiệm của chính quyền trước nhân dân địa phương

Theo qui định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 về phân định các đơn vị hành chính thì xã, phường, thị trấn là những đơn vị hành chính cấp cơ sở và tương đương với nhau Tuy nhiên, đó hoàn toàn là sự phân định mang tính chất hành chính, quản lý còn trên thực tế hoạt động của chính quyền cơ sở, sự khác biệt trong các yếu tố địa lý, kinh tế, văn hóa giữa xã - phường - thị trấn dẫn đến hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức cũng bị ảnh hưởng nhiều mặt

* Yếu tố địa - kinh tế

Dưới góc độ địa - kinh tế, cấp xã, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở ở nông thôn còn cấp phường là đơn vị hành chính ở các đô thị (thành phố thuộc tỉnh hoặc thành phố trực thuộc Trung ương) Vì thế, nếu hoạt động của chính quyền xã, thị trấn dựa trên nền tảng kinh tế nông nghiệp, nông thôn thì hoạt động của chính quyền phường chịu ảnh hưởng của quá trình đô thị hóa và phát triển công nghiệp Nền tảng kinh tế quyết định đến điều kiện hoạt động cũng như trách nhiệm của chính quyền cơ sở và đội ngũ cán bộ, công chức; trong khi đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền xã, thị trấn làm việc trong

điều kiện cơ sở vật chất hạ tầng thiếu thốn (ví dụ trụ sở làm việc, phương tiện

đi lại và giao thông liên lạc), đặc biệt ở những vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn thì đội ngũ cán bộ cấp phường được thuận lợi hơn về mọi mặt Mặc dù vậy, chính quyền phường không quản lý toàn diện các hoạt động sản xuất, đời sống dân cư trên địa bàn như chính quyền xã, thị trấn mà chủ yếu thực hiện vai trò quản lý đô thị

* Yếu tố địa - văn hóa, dân cư

Nhìn chung, do sự qui định của điều kiện kinh tế, đô thị là các trung tâm kinh tế đồng thời là nơi giao lưu văn hóa nên cấp phường thường là đơn

vị hành chính tập trung dân cư đông đúc hơn so với các xã, thị trấn Không những vậy, xét về mặt bằng trình độ dân trí và văn hóa cũng cao hơn, do đó đội ngũ cán bộ, công chức ở đây có điều kiện, có cơ hội để học tập, nâng cao trình độ và phát huy năng lực hoạt động

Tất cả các yếu tố trên đây đã ảnh hưởng đến hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn trên nhiều mặt, điều đó đồng thời cũng phản ánh các qui định pháp luật thực định đối với đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã còn nhiều hạn chế Cụ thể:

Thứ nhất, các yếu tố địa - kinh tế và địa - văn hóa trên đây ảnh hưởng

trực tiếp đến chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã Có thể nói, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức ở các cấp hành chính xã, phường, thị trấn là không đều nhau do cán bộ, công chức xã, thị trấn ít có cơ hội được học tập, nâng cao trình độ Chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức xã giảm sút

có liên quan trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền;

Thứ hai, các yếu tố trên ảnh hưởng trực tiếp đối với hoạt động của đội

ngũ cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn Do điều kiện địa lý, dân cư có nhiều khó khăn làm nảy sinh tâm lý ngại hoạt động nên cán bộ xã ít đi sâu, bám sát đời sống nhân dân Điều này mâu thuẫn với vị trí, vai trò của chính

quyền cấp xã, làm hạn chế đến tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nói riêng;

Thứ ba, các yếu tố đã phân tích như trên còn tác động đến cách thức

xây dựng các quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã Xuất phát từ sự khác biệt giữa các đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn nên trong công tác ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã cần có sự tách bạch rõ ràng về quy chế, số lượng, cơ cấu, tiêu chuẩn khác nhau giữa cán bộ, công chức xã, thị trấn và cán bộ phường Tức là không thể đánh đồng quy chế đối với tất cả cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn vào một văn bản pháp luật điều chỉnh như hiện nay Hạn chế lớn nhất của các quy định pháp luật về cán bộ, công chức cấp xã hiện nay là chung một qui chế điều chỉnh; chính sách tiền lương, chế độ phụ cấp chưa hợp lý; chính sách thu hút học sinh, sinh viên tốt nghiệp các trường đại học, trung học chuyên nghiệp về làm việc tại chính quyền cấp xã chưa được quan tâm nghiên cứu nên không khuyến khích, thu hút được nhân lực có trình

độ đến với xã, thị trấn (đặc biệt là các xã, thị trấn ở vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn) Nếu như không xây dựng các qui phạm pháp luật về cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã một cách đồng bộ, cơ bản và ổn định tất yếu sẽ dẫn đến sự phân hóa ngày càng sâu sắc, rõ rệt giữa các đơn vị hành chính cơ sở; nói rộng ra là tăng khoảng cách cách biệt giữa nông thôn và đô thị

1.3 PHÁP LUẬT VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1.3.1 Đặc điểm và vai trò của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

Để điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến tổ chức quản lý và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nói riêng, Nhà nước luôn phải ban hành rất nhiều

các quy phạm pháp luật Xuất phát từ mối quan hệ giữa các vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, các qui phạm pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã cũng không tách rời mà liên quan mật thiết đến nhau tạo thành một hệ thống thống nhất, là kết quả của toàn bộ quá trình điều chỉnh của pháp luật đối với đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã Chính vì vậy, có thể định nghĩa:

Pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay là tổng thể các qui phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, có tinh thần phục vụ; nhằm thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương, đáp ứng các nhu cầu của nhân dân

xã, phường, thị trấn

Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân, vì dân; hoạt động của Nhà nước đều có sự tham gia của nhân dân theo phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" Nhất là từ sau năm 1986, khi Đảng đề xướng và thực hiện công cuộc đổi mới ở nước ta trên toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội Bên cạnh đó, xuất phát từ đặc điểm của chính quyền cấp xã

là cấp chính quyền cơ sở gần dân nhất, cấp chính quyền hành động cho nên về mặt nội dung, pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã có đặc điểm

là được qui định theo hướng thông qua hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức tạo ra mối liên hệ mật thiết giữa nhân dân và chính quyền cơ sở, từ đó phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, hiệu lực cũng như hiệu quả hoạt động, hiệu lực của chính quyền cấp xã

Về mặt hình thức, pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã được qui định trong rất nhiều văn bản qui phạm pháp luật do nhiều chủ thể ban hành Bởi vậy, khi xây dựng và hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã cần phải xác định rõ phạm vi thẩm quyền của từng chủ

thể khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời cần tránh sự mâu thuẫn, chồng chéo, đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ của các qui định pháp luật này

Hệ thống các qui định pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp

xã, với tư cách là kết quả của quá trình điều chỉnh bằng pháp luật của Nhà nước đối với đội ngũ cán bộ, công chức có những vai trò rất to lớn và cụ thể

như: Thứ nhất, pháp luật chứa đựng các quy phạm quan trọng để điều chỉnh

các hành vi trong quá trình quản lý, đào tạo, bồi dưỡng, thực hiện chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức chính quyền cấp xã Do đó pháp luật phải thể chế hóa quan điểm, đường lối chính trị của Đảng và Nhà nước về phát triển đội ngũ công chức nói chung và cán bộ, công chức cấp xã nói riêng

vì sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước;

Thứ hai, pháp luật chính là công cụ hữu hiệu để quản lý, đào tạo, bồi

dưỡng cũng như thực hiện chế độ, chính sách đối với đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã;

Thứ ba, pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã là phương

tiện quan trọng để đảm bảo hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã đồng thời bảo đảm quyền lực nhà nước

Tóm lại, pháp luật có vai trò rất to lớn trong toàn bộ hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức; chỉ có pháp luật mới tạo ra được các nguyên tắc công bằng, công khai, ngăn chặn được các hành vi sai trái, vụ lợi bè cánh Nêu cao việc chấp hành pháp luật trong hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nói riêng còn là vấn đề nan giải nhưng bắt buộc chúng ta phải thực hiện nhằm xây dựng được đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và cán bộ, công chức cấp xã nói riêng "vừa hồng, vừa chuyên", đảm bảo yêu cầu phát triển đất nước

trong tình hình mới

1.3.2 Nội dung của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

Nội dung cơ bản, quan trọng của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã trong giai đoạn hội nhập, mở cửa hiện nay cần đảm bảo các yêu cầu sau:

Một là, quy định việc quản lý có hiệu quả đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

Quản lý cán bộ, công chức là công việc hết sức phức tạp, đòi hỏi các

cơ quan, cá nhân được giao nhiệm vụ phải xác định được những cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để hoạt động quản lý cán bộ, công chức chính quyền cấp

xã đảm bảo được nguyên tắc tập thể, công khai, dân chủ, tránh những việc làm tùy tiện, sai trái, vi phạm pháp luật

Vấn đề đầu tiên trong quản lý cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

là phải xây dựng được tiêu chuẩn cho đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp xã Hệ thống tiêu chuẩn đó bao gồm các tiêu chuẩn chung cần có và các tiêu chuẩn cụ thể cho từng chức danh chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ, công chức chính quyền cấp xã Đồng thời, cần xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan, cá nhân được giao nhiệm vụ ban hành quy định về tiêu chuẩn cán bộ, công chức chính quyền cấp xã Việc xây dựng các tiêu chuẩn của cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã phải thể hiện được quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước ta về công tác cán bộ nói chung và công chức nói riêng, đồng thời phải thể hiện được phương hướng và chính sách cải cách hành chính về đội ngũ công chức của nước ta trong giai đoạn hiện nay

Về nội dung của quản lý cán bộ, công chức chính quyền cấp xã, pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã có nhiệm vụ phải xác định được phạm vi thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, cá nhân trong công tác quản

lý cán bộ, công chức chính quyền cấp xã Hiện nay, với đối tượng quản lý rất

đa dạng, cán bộ, công chức cấp xã bao gồm từ cán bộ đảng, cán bộ do dân

bầu, công chức chuyên môn nghiệp vụ, cán bộ đoàn thể cho đến cán bộ không chuyên trách…đòi hỏi các qui định của pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã phải phân loại được đối tượng quản lý dựa trên vị trí, vai trò và

đặc điểm, tính chất cũng như chức năng, nhiệm vụ cụ thể của từng đối tượng;

Hai là, quy định về công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

Ba là, quy định về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức chính quyền cấp xã

1.3.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về cán

bộ, công chức chính quyền cấp xã

1.3.3.1 Quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước

Về lý luận, pháp luật và chính trị đều là những hình thái ý thức xã hội

có mối quan hệ với nhau Pháp luật là công cụ điều chỉnh xã hội phải phản ánh được ý chí và quan điểm chính trị của giai cấp cầm quyền (tất nhiên đó phải là những quan điểm tiến bộ vì mục tiêu chung của đất nước thì mới có tác dụng và có thể tồn tại lâu dài) Do vậy, quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước là yếu tố có ảnh hưởng sâu sắc đến việc hoàn thiện pháp luật về cán bộ, công chức nói chung và pháp luật về cán bộ, công chức chính quyền cấp xã nói riêng

Nghị quyết hội nghị lần thứ năm số 17-NQ/TW ngày 18/03/2002 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về đổi mới và nâng cao chất lượng của hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã chỉ rõ nhiệm vụ và các giải pháp nhằm đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị cơ sở, trong đó có việc xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở có năng lực tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, công tâm, thạo việc, tận tụy với dân, biết phát huy sức dân, không tham nhũng, không ức hiếp dân, trẻ hóa đội ngũ, chăm lo bồi dưỡng, giải quyết hợp lý và