Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính Lý luận và thực tiễn

Vậy, có thể kết luận xử phạt vi phạm hành chính là việc các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế hành chính gồm các hình thức xử phạt vi phạm hành chí

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái

HÀ NỘI - 2008

CHƯƠNG 3: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH

89

3.1 Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong giai

đoạn hiện nay

89

3.1.1 Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu

cải cách pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền

89

3.1.2 Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính phục vụ yêu cầu hội

nhập quốc tế, bảo đảm sự tương thích của pháp luật Việt Nam và pháp luật

3.2.3 Xây dựng lại cấu trúc hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính 102

3.3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta

hiện nay

102

3.3.2 Xác định lại thẩm quyền quy định vi phạm hành chính, hình thức xử phạt và

các biện pháp khắc phục hậu quả

3.3.9 Sửa đổi, bổ sung các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và đảm bảo

xử phạt vi phạm hành chính theo hướng bảo vệ quyền con người

LXPVPHC Luật Xử phạt vi phạm hành chính

LXLVPHC Luật Xử lý vi phạm hành chính

VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật

LỜI NÓI ĐẦU

1 Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài

Đấu tranh phòng chống các vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm pháp luật hành chính nói riêng luôn là nhiệm vụ trọng yếu của nhà nước ta Trong bối cảnh hiện nay, hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn Tính hiểu quả của các biện pháp xử phạt chưa cao; thủ tục xử phạt còn rườm rà; tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản… là những điều bức xúc của người dân cũng như bộ máy hành chính

Do đó, Nghị quyết của Quốc hội số 11/2007/NQ-QH12 ngày 21 tháng 11 năm

2007 về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007-2011) và năm 2008 đã đưa dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính vào chương trình chính thức Với dự án luật này, nhà nước ta mong muốn tạo một đột phá trong lịch sử phát triển pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (trong đó có xử phạt vi phạm hành chính) của Việt Nam

Hiện nay, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002 quy định xử lý vi phạm hành chính gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác Xét về mặt lý luận cũng như thực tiễn, xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác có bản chất, mục đích, đối tượng, các biện pháp áp dụng, thủ tục áp dụng… khác nhau Và trên thế giới có nhiều nước xây dựng một đạo luật riêng về xử phạt vi phạm hành chính Do đó, việc nghiên cứu riêng về vấn

đề pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính được đặt ra có ý nghĩa lý luận và thực

tiến lớn Vì vậy, học viên thực hiện Luận văn thạc sĩ với đề tài “Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính: Lý luận và thực tiễn” để góp phần vào việc nghiên cứu

đó

2 Tình hình nghiên cứu

Học viên đã tiếp cận một số công trình khoa học về vấn đề xử phạt vi phạm hành chính được công bố trong khoảng 10 năm gần đây như:

a Công trình khoa học nghiên cứu liên quan nhiều tới đề tài luận văn:

Nguyễn Văn Thạch (1997), Trách nhiệm hành chính, Luận văn thạc sĩ luật học,

Viện Nhà nước và pháp luật Luận văn này nghiên cứu về chế định trách nhiệm hành chính - một cách tiếp cận gần gũi nhưng vẫn có nhiều điểm khác biệt với vấn

đề pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính Hơn nữa, luận văn này được nghiên cứu hơn 10 năm trước đây nên cần có sự nghiên cứu cập nhật với hiện tại

b Các công trình khoa học nghiên cứu một vấn đề nhỏ trong việc xử phạt vi phạm hành chính hoặc pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

- Vũ Thư (2000), Chế tài hành chính – Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị

Quốc gia, Hà Nội

- Đỗ Hoàng Yến (2002), “Tăng cường và đổi mới cơ chế kiểm tra, giám sát

trong xử lý vi phạm hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (8)

- Bùi Xuân Đức (2006), “Về vi phạm hành chính và hình thức xử phạt hành chính: những hạn chế và giải pháp đổi mới”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật (2)

- Đỗ Hoàng Yến (2007), “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và việc

xây dựng Bộ luật Xử lý vi phạm hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (5)

- Nguyễn Ngọc Bích (2007), “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính và

những bất cập trong quy định pháp luật hiện hành”, Tạp chí luật học (8)

- Trương Khánh Hoàn (2008), “Bất cập của các quy định về biện pháp khắc

phục hậu quả trong xử lý vi phạm hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp

(31,32)

c Các công trình khoa học nghiên cứu về việc xử phạt vi phạm hành chính trong một lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể

- Đàm Đức Tuyền (2006), Vi phạm hành chính và áp dụng trách nhiệm hành chính trong lĩnh vực hải quan tại thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn thạc sĩ luật học,

Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh

- Kim Long Biên (2007) Hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hải quan ở nước ta hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học, Viện Nhà

nước và pháp luật phối hợp đào tạo với Đại học Luật TPHCM

- Bùi Huy Tùng (2007), Hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật - ĐHQGHN

d Các công trình khoa học nghiên cứu tổng thể về pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (bao gồm cả pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính)

- Đỗ Hoàng Yến (2007), “Pháp luật về xử lý vi phạm hành chính ở một số

nước trên thế giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (10)

- Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2005), Bình luận khoa học Pháp lệnh

Xử lý vi phạm hành chính năm 2002, NXB Tư pháp, Hà Nội

- Bộ Tư pháp (2007), Báo cáo đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

về xử lý vi phạm hành chính

- Bộ Tư pháp, Cơ quan phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) - Dự án

VIE/02/015 (2008), Kỷ yếu Hội thảo Định hướng xây dựng Luật Xử lý vi phạm hành chính, Quảng Ninh, 08-09/5/2008

e Các Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa Luật – ĐHQGHN, Trường Đại học Luật Hà Nội đề cập về trách nhiệm hành chính

Các công trình khoa học trên hoặc đã cũ hoặc chỉ đề cập đến một tiểu vấn đề hoặc chưa trực diện nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện về pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính Do đó, việc nghiên cứu đề tài luận văn này vừa là sự kế thừa, phát triển các công trình trên nhưng cũng là cách tiếp cận mới về mặt khoa học và

có ý nghĩa về mặt thực tiễn Các công trình trên là tài liệu tham khảo quan trọng cho luận văn thạc sĩ này

3 Mục đích của đề tài

Với đề tài này, tác giả mong muốn:

- Làm rõ cơ sở lý luận của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

- Phân tích thực trạng quy định và thực hiện pháp luật xử phạt vi phạm hành chính; chỉ ra những hạn chế, bất cập của hệ thống pháp luật này

- Đề ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận văn được thực hiện bằng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu sau:

1 Phương pháp phân tích, tổng hợp

Luận văn kế thừa, tổng kết lại những kết quả của các công trình nghiên cứu về

xử phạt vi phạm hành chính Tuy nhiên, đây không phải là sự sao chép vì đã có sự sắp xếp theo kết cấu khác theo góc nhìn của tác giả

2 Phương pháp so sánh

So sánh pháp luật xử phạt vi phạm hành chính của nước ta trong từng giai đoạn; So sánh pháp luật xử phạt vi phạm hành chính của nước ta với các nước trên thế giới

3 Phương pháp lịch sử

Xem xét pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính theo từng thời kỳ Mỗi giai đoạn sẽ có pháp luật phù hợp Từ đó tìm ra quy luật của sự phát triển pháp luật về

xử phạt vi phạm hành chính

4 Phương pháp thống kê xã hội học

Từ những kết quả thống kê, điều tra, khảo sát về thực trạng vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính để đề ra những giải pháp hợp lý

5 Các phương pháp của xã hội học pháp luật

Phân tích cơ sở xã hội của việc xử phạt vi phạm hành chính

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

- Luận văn là công trình khoa học nghiên cứu chuyên sâu đầu tiên về pháp luật

xử phạt vi phạm hành chính Do đó, luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, giảng viên, học viên, sinh viên

- Luận văn đưa ra những kiến nghị để hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính Do đó, luận văn sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà lập pháp

- Những điểm mới nhất của luận văn là: đưa ra triết lý về về vi phạm hành chính và pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính; đưa ra cấu trúc mới của hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính; đưa ra các giải pháp dựa trên yêu cầu hoàn thiện pháp luật hiện nay cũng như kinh nghiệm trên thế giới

7 Cơ cấu của luận văn

Luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

Chương 2: Thực trạng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH

1.1 Xử phạt vi phạm hành chính và pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm của xử phạt vi phạm hành chính

1.1.1.1 Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính

Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính chất bắt buộc chung do nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí nhà nước của giai cấp thống trị trên cơ sở ghi nhận các nhu cầu về lợi ích của toàn xã hội, được đảm bảo thực hiện bằng nhà nước nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích trật tự và ổn định xã hội vì

sự phát triển bền vững của xã hội [61, tr 288] Pháp luật có ba chức năng: điều chỉnh, bảo vệ và giáo dục Sở dĩ pháp luật có chức năng bảo vệ vì trong xã hội vẫn tồn tại những “vi phạm pháp luật” – là hành vi nguy hiểm cho xã hội, xâm hại đến các lợi ích của xã hội, quyền và lợi ích của công dân, do người có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách có lỗi [61, tr 537] Và người vi phạm pháp luật phải chịu trách nhiệm pháp lý – hậu quả của vi phạm pháp luật và được thể hiện trong việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế (chế tài xử lý) [61, tr 550]

Vi phạm hành chính là một trong những loại vi phạm pháp luật xảy ra khá phổ biến và có ảnh hưởng lớn tới xã hội1 Vi phạm hành chính là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành vi hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của Nhà nước, của tổ chức và của cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính [81, tr 393] Và chủ thể thực hiện vi

phạm hành chính phải chịu trách nhiệm hành chính - là hậu quả của vi phạm hành

chính, thể hiện ở sự áp dụng bởi cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền những chế

1

Theo báo cáo của Công an các tỉnh, thành phố trên cả nước trong năm 1990 đã phát hiện 523.030 vụ vi phạm hành chính Vậy mà, đến 2003, chỉ tính riêng trong lĩnh vực giao thông đường bộ, theo số liệu công bố của Bộ Công an thì trong 10 tháng đầu năm 2003 có 3.000.000 trường hợp vi phạm pháp luật về giao thông với số tiền nộp phạt là 347 tỷ đồng, đã quyết định tạm giữ trên 20.000 ôtô, 43,4, vạn môtô, xe máy mắc lỗi nặng, lập biên bản gần 1000 trường hợp hối lộ sau khi vi phạm (Nguồn: Báo An ninh thủ đô số 1097 ra ngày 03/11/2003 – [44, tr 8]

tài pháp luật hành chính đối với chủ thể vi phạm hành chính theo thủ tục do luật hành chính quy định Đó là sự phản ứng tiêu cực của Nhà nước đối với người thực hiện vi phạm hành chính, kết quả là chủ thể thực hiện vi phạm hành chính phải gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất và tinh thần so với tình trạng ban đầu của họ [81, tr 397] Theo lý luận về trách nhiệm hành chính thì có hai nhóm biện pháp trách nhiệm hành chính là các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp khôi phục các quyền và lợi ích đã bị vi phạm hành chính xâm hại [81,

tr 402]

Tiếp nhận lý luận trên, trong thực tiễn, nhà nước ta thực hiện các hoạt động

“xử phạt vi phạm hành chính” “để đấu tranh phòng ngừa và chống vi phạm hành chính, góp phần giữ vững an ninh, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực quản lý của Nhà nước” (Phần mở đầu của Pháp lệnh

Xử lý vi phạm hành chính 2002) Và khoản 2 Điều 1 PLXLVPHC quy định “xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính” Và Pháp lệnh cũng quy định 3 nhóm biện

pháp có thể được áp dụng đối với vi phạm hành chính: 1 Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính; 2 Các biện pháp khắc phục hậu quả; 3 Các biện pháp ngăn chặn

vi phạm hành chính và đảm bảo việc xử phạt vi phạm hành chính Áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả chính

là hai nhóm biện pháp trách nhiệm hành chính theo lý luận nêu trên Còn các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và đảm bảo việc xử phạt vi phạm hành chính là các biện pháp ngăn chặn hành chính, được áp dụng trong các trường hợp cần thiết phải ngăn chặn, dập tắt những vi phạm hành chính, đảm bảo việc xử phạt hay ngăn chặn những hậu quả thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra [81, tr 378] Vậy, có

thể kết luận xử phạt vi phạm hành chính là việc các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng những biện pháp cưỡng chế hành chính (gồm các hình thức

xử phạt vi phạm hành chính; các biện pháp khắc phục hậu quả; các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và đảm bảo việc xử phạt vi phạm hành chính) đối với những cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính nhằm đảm bảo trật tự

và kỷ luật trong quản lý nhà nước

Theo quy định của pháp luật hiện hành, khái niệm xử phạt vi phạm hành chính nằm trong khái niệm xử lý vi phạm hành chính khi Điều 1 PLXLVPHC 2002 quy định rằng “Xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các

biện pháp xử lý hành chính khác” Pháp lệnh XLVPHC 1995 và 2002 đều không đưa ra định nghĩa mang tính lý luận về XLVPHC, XPVPHC và các biện pháp xử lý hành chính khác mà chỉ quy định trực tiếp những hình thức, biện pháp thuộc nội hàm của các chế định này Chúng ta cần xem xét liệu điều đó đã đúng về mặt lý luận hay chưa? Ở đây, cần phải thấy rằng khái niệm “xử lý vi phạm hành chính” là khái niệm mới xuất hiện và được chính thức quy định lần đầu tiên trong PLXLVPHC 1995 Trước đó, trong một số văn bản pháp luật có sử dụng cụm từ

“xử lý hành chính” hàm nghĩa chỉ các biện pháp phi hình sự như xử lý kỷ luật hoặc

xử phạt hành chính PLXPVPHC 1989 có khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính” chỉ các biện pháp xử phạt thông dụng như cảnh cáo, phạt tiền, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm… Việc xuất hiện khái niệm “xử lý vi phạm hành chính” trong PLXLVPHC 1995 nhằm đưa ra một khái niệm chung bao hàm các chế tài tài xử phạt hành chính theo Pháp lệnh 1989 và các biện pháp xử lý hành chính khác mới được đưa vào Pháp lệnh 1995 trên cơ sở các quy định trước đây như Nghị quyết 49/NQ-TVQH ngày 20/06/1961 của UBTVQH về tập trung giáo dục cải tạo, Thông

tư số 68/TTg-VG của Thủ tướng Chính phủ ngày 13/07/1964 về việc thành lập các trường giáo dục thiếu niên hư, Quyết định số 217/TTG/CN ngày 18/12/1967 về việc

tổ chức lại các trường giáo dục thiếu niên hư…

Khi Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC 2002 quy định “Các biện pháp xử lý hành chính khác được áp dụng đối với cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự được quy định tại các điều 23, 24, 25, 26 của Pháp lệnh này” đã chứng tỏ vấn đề “các biện

pháp xử lý hành chính khác” được lồng ghép vào Pháp lệnh là một sự khiên cưỡng Bởi vì các biện pháp hành chính khác (hay còn gọi là các biện pháp cưỡng chế hành chính đặc biệt) về cơ bản không phải là biện pháp xử lý vi phạm hành chính mà có bản chất rất khác nhau, đa phần trong số đó là các biện pháp tư pháp hình sự Trong

Bộ luật Tố tụng Hình sự đã có một số biện pháp tương tự bởi đối tượng áp dụng các biện pháp này không chủ yếu là đối tượng VPHC [81, tr 383] Và chính vì “các biện pháp xử lý hành chính khác” là một sự lồng ghép không đúng chỗ nên khái niệm “xử lý vi phạm hành chính” cũng là một phép cộng khiên cưỡng khi Pháp lệnh quy định một cách máy móc “Xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác” Do đó, có thể khẳng định khái niệm xử lý vi phạm hành chính theo tinh thần Pháp lệnh không có tính khoa học

1.1.1.2 Đặc điểm của xử phạt vi phạm hành chính

1 Cơ sở để xử phạt vi phạm hành chính là vi phạm hành chính

Không có VPHC thì không có trách nhiệm hành chính, cũng như cơ sở của trách nhiệm hình sự là tội phạm, của trách nhiệm dân sự là vi phạm quan hệ dân sự, của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm kỷ luật

2 Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật và do đó được áp dụng theo thủ tục hành chính do các quy phạm thủ tục hành chính quy định

Vì VPHC là những vi phạm nhỏ và phổ biến nên việc XPVPHC không theo thủ tục tư pháp như đối với truy cứu trách nhiệm hình sự và trách nhiệm dân sự, mà theo thủ tục hành chính và chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền thực hiện

Không phải bất kỳ cơ quan quản lý nhà nước nào cũng có thẩm quyền XPVPHC mà chỉ có một số cơ quan nhất định trong số đó được nhà nước trao quyền hạn này Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, cũng như việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính nói chung, nằm ngoài hoạt động xét xử của Tòa án Còn các biện pháp trách nhiệm hình sự, dân sự được thực hiện theo trình tự xét xử của Tòa án Tuy nhiên, Tòa án cũng có thẩm quyền XPVPHC trong trường hợp ngoại lệ đặc biệt (đó là đối với những hành vi gây rối trật tự tại phiên tòa)

Thủ tục XPVPHC đơn giản hơn so với thủ tục áp dụng cưỡng chế hình sự và dân sự

3 Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính không chỉ nhằm đảm bảo thực hiện, bảo vệ các quy phạm vật chất của ngành luật hành chính mà còn bảo đảm thực hiện

và bảo vệ các quy phạm vật chất của các ngành luật khác (như luật tài chính, ngân hàng, đất đai, môi trường…)

4 Giữa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện xử phạt vi phạm hành chính và chủ thể bị áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính không

1.1.2 Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

1.1.2.1 Khái niệm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

Trong những năm vừa qua, cùng với sự phát triển nhanh chóng của đời sống kinh tế xã hội thì tình trạng vi phạm hành chính cũng ngày càng diễn ra phổ biến và

đa dạng về hình thức biểu hiện, gây ảnh hướng lớn đến an ninh trật tự an toàn xã hội

và sự phát triển nói chung, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực Trước thực trạng VPHC diễn ra hết sức phổ biến và đa dạng, phức tạp như vậy, Nhà nước ta đã dần hoàn thiện thể chế pháp lý về XPVPHC, đồng thời kiện toàn bộ máy XPVPHC bao gồm cả con người, trang thiết bị phương tiện và những vấn đề liên quan nhằm đáp ứng hữu hiệu yêu cầu hiện nay.Từ khi thành lập nước đến nay,

hệ thống pháp luật về XPVPHC nước ta ngày càng hoàn thiện hơn Sau cách mạng tháng Tám, Nhà nước Việt Nam mới bên cạnh nhiệm vụ tiến hành công cuộc kháng chiến bảo vệ nền độc lập còn non trẻ và cũng để phục vụ sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc đó đã bắt đầu thực hiện những biện pháp bảo đảm an ninh trật tự Trong lĩnh vực hành chính Nhà nước cũng bắt đầu thi hành các biện pháp “có tính cách hành chính” thể hiện bằng việc ban hành văn bản quy định các hình thức xử phạt đối với các hành vi vi phạm các chính sách của Nhà nước lúc bấy giờ Các văn bản của Nhà nước giai đoạn này quy định về vi phạm hành chính và chế tài hành chính thường có trong nhiều văn bản và trực diện đưa ra các vi phạm và biện pháp chế tài

cụ thể đi liền

Giai đoạn tiếp theo từ năm 1954 đến năm 1989, xét về mặt kỹ thuật lập quy

cũng như hoạt động xử phạt hành chính so với giai đoạn trước đó, cũng chưa có nhiều biến chuyển Việc quy định hành vi vi phạm hành chính và các chế tài đối với chúng (ngoài những quy định cũ vẫn hiện hành) vẫn do nhiều cơ quan (từ Chính phủ đến Bộ, Uỷ ban nhân dân) quy định trong các văn bản khác nhau và vẫn theo cách xử lý tình hưống chứ chưa thành hệ thống, chưa có tính tổng thể, toàn diện Điểm đặc trưng là giai đoạn này nổi lên khía cạnh quản lý nhằm xác lập và bảo vệ các quan hệ xã hội chủ nghĩa Chính điều này có ảnh hưởng rõ rệt đến việc quy định các hành vi vi phạm và hệ thống chế tài đối với chúng Thời kỳ này đã có một văn

bản quy định riêng về XPVPHC là Điều lệ xử phạt vi cảnh ban hành kèm theo Nghị

định số 143/CP ngày 27-5-1977 của Hội đồng Chính phủ

Năm 1989 được lấy làm mốc cho giai đoạn mới của sự phát triển của pháp luật

xử phạt hành chính Đấy là năm nước ta ban hành một văn bản chung thống nhất có

tính pháp điển hoá cao cho lĩnh vực xử phạt hành chính – Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính - và vì cũng từ đây pháp luật xử phạt vi phạm hành chính nói

riêng và pháp luật nói chung song hành với công cuộc đổi mới, vừa phục vụ sự nghiệp đổi mới, vừa tự đổi mới trong đó phản ánh tư duy mới về dân chủ hoá xã hội, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam Bước phát triển (hay có thể coi là hoàn thiện) tiếp theo về quy định hành vi vi phạm hành chính và chế tài hành chính gắn với việc ban hành Pháp lệnh mới về xử lý vi phạm hành

chính được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 6-7-1995 – Pháp lệnh xử lý

vi phạm hành chính năm 1995.Do yêu cầu của công cuộc đổi mới, để kịp thời và đủ

hiệu lực đấu tranh với các vi phạm hành chính trong điều kiện mới nhất là các vi phạm có liên quan đến mở cửa, hội nhập, pháp luật về xử phạt hành chính lại được ban hành mới Ngày 2-7-2002, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh xử

lý vi phạm hành chính mới – Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (đến

nay đã được sửa đổi bổ sung hai lần vào các năm 2007 và 2008)

Pháp lệnh XLVPHC 2002, các nghị định của Chính phủ, các thông tư, quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã tạo thành hệ thống VBQPPL về XPVPHC và là cơ sở pháp lý vững chắc trong công tác đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính, tạo nên sự chuyển biến lớn trong thời gian qua.Nội dung của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính gồm các vấn đề quy định về

vi phạm hành chính, các nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính, các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp khắc phục hậu quả, các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử phạt vi phạm hành chính, thẩm quyền quy định vi phạm hành chính, hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả, quy định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, quy định thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

Vậy, có thể định nghĩa pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính là một chế định pháp luật trong hệ thống luật hành chính nước ta, bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động xử phạt

vi phạm hành chính (tức là trong việc các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền

áp dụng những biện pháp cưỡng chế hành chính (gồm các hình thức xử phạt vi phạm hành chính; các biện pháp khắc phục hậu quả; các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và đảm bảo việc xử phạt vi phạm hành chính) đối với những cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính nhằm đảm bảo trật tự và kỷ luật trong quản lý nhà nước)

vi được coi là tội phạm khi đã bị xử phạt VPHC vì hành vi đó Vì vậy, trong thực tiễn áp dụng pháp luật, nhiều hành vi bị “nhập nhằng” giữa truy cứu trách nhiệm hình sự và truy cứu trách nhiệm hành chính

Lịch sử lập pháp ở nước ta, pháp luật về XPVHHC luôn đi sau pháp luật hình

sự và kế thừa những quan điểm lập pháp của luật hình sự Nhiều khái niệm, chế định của luật hình sự được tiếp nhận trong pháp luật về XPVPHC như tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ, phòng vệ chính đáng, tình thế cấp thiết, sự kiện bất ngờ, hình thức

xử phạt chính và bổ sung, các biện pháp ngăn chặn…

2 Hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật hợp thành

Không như hệ thống pháp luật hình sự quy định tội phạm và hình phạt trong duy nhất Bộ luật hình sự, hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính được hợp thành bởi nhiều VBQPPL khác nhau Pháp lệnh XLVPHC 2002 chỉ quy định những vấn đề cơ bản mang tính nguyên tắc về XPVPHC Nhiều vấn đề của Pháp lệnh được các nghị định của Chính phủ và các thông tư, quyết định, chỉ thị của Bộ quy định chi tiết Đặc biệt, toàn bộ các vi phạm hành chính và các biện pháp xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả cụ thể trong từng lĩnh vực được quy định rải rác

ở rất nhiều nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước

3 Vi phạm hành chính và các biện pháp chế tài đối với vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực thường được quy định ở nhiều văn bản dưới luật

Pháp lệnh XLVPHC đã ủy quyền cho Chính phủ quy định các vi phạm hành chính và các biện pháp xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước

4 Hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính không có tính ổn định cao

Các VBQPPL về XPVPHC không có tính ổn định cao do thường xuyên thay đổi Từ 1989 đến nay, chúng ta đã có 3 Pháp lệnh quy định về XPVPHC Nhưng đặc biệt, các nghị định quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước thì thay đổi nhiều hơn

5 Việc áp dụng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện

1.2 Nội dung của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính

1.2.1 Khái niệm vi phạm hành chính

Cơ sở của việc XPVPHC là có VPHC được pháp luật quy định Việc nghiên cứu về khái niệm vi phạm hành chính vừa có ý nghĩa lý luận quan trọng vừa mang tính thực tiễn sâu sắc, bởi lẽ, chỉ khi định nghĩa đúng về hành vi VPHC mới có thể xác định được các VPHC cụ thể trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước Xác định được đúng hành vi VPHC (tức là xác định đúng cơ sở xử phạt) thì việc thực hiện xử phạt hành chính mới đúng đắn, mới đảm bảo được quyền và lợi ích hợp pháp của

nhà nước, của tổ chức và cá nhân, phát huy được hiệu quả và mục đích của việc xử phạt hành chính là nhằm lập lại trật tự quản lý nhà nước bị xâm hại, góp phần giáo dục người vi phạm và cảnh báo, phòng ngừa vi phạm trong tương lai và tránh được

sự tùy tiện trong xử phạt hành chính

Trong thực tiễn thi hành và áp dụng pháp luật hiện nay, VPHC thường được hiểu một cách chung nhất là hành vi vi phạm các quy tắc quản lý của nhà nước nhưng không phải là tội phạm và bị xử lý theo thủ tục hành chính mà không viện đến Tòa án và các thủ tục tư pháp

Trước đây, khi Nhà nước ta chưa ban hành Pháp lệnh XPVPHC 1989 thì các

văn bản pháp luật chỉ đề cập đến khái niệm “vi cảnh”2

Khái niệm “vi cảnh” theo

Từ điển Tiếng Việt (Viện Ngôn ngữ học, NXB Đà Nẵng, 1997, tr 1073) được định

nghĩa là việc “vi phạm luật lệ sinh hoạt ở nơi công cộng”, chẳng hạn vi phạm quy

định về giữ gìn vệ sinh công cộng, trật tự công cộng, trật tự an toàn giao thông… Đây là cách hiểu thông dụng nhất về khái niệm “vi cảnh”

Sau này, trong các văn bản pháp luật, khái niệm “vi cảnh” được hiểu rộng hơn: không chỉ là những vi phạm luật lệ sinh hoạt nơi công cộng mà được hiểu là những

vi phạm nhỏ chưa đến mức hình sự Theo Điều 2 của Điều lệ xử phạt vi cảnh ban

hành kèm theo Nghị định số 143/CP ngày 27/05/1977 của Hội đồng Chính phủ, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 200-HĐBT ngày 06/07/1985 của Hội đồng

Bộ trưởng thì “vi cảnh” được định nghĩa là “những hành vi xâm phạm đến trật tự

an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh” Về cụ thể, hành vi vi phạm vi

cảnh được các văn bản pháp luật trước đây quy định rất đa dạng, có những hành vi mang tính chất đặc trưng của thời kỳ sau Cách mạng tháng Tám 1945 (thời kỳ nhà nước ta phải đấu tranh với “giặc đói”, “giặc dốt” và giữ gìn chính quyền cách mạng

non trẻ mới được thành lập) như: “người trên 8 tuổi mà không biết đọc, viết chữ quốc ngữ, hạn sau một năm thì bị phạt tiền” (Sắc lệnh số 20 ngày 08/09/1945 của

2

Khái niệm này chính thức được sử dụng trong “Điều lệ xử phạt vi cảnh” ban hành kèm theo Nghị định số 143/CP ngày 27/05/1977 Theo quy định của Điều lệ xử phạt vi cảnh thì tất cả những hành vi xâm hại đến trật tự an toàn xã hội có tính chất đơn giản, rõ ràng hoặc hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh Hình thức xử phạt vi cảnh được chia thành 4 loại: cảnh cáo; phạt tiền từ 01 đến 10 đồng; phạt lao động công ích từ 01 đến 03 ngày; phạt giam từ 01 đến 03 ngày Nghị định cũng quy định tịch thu phương tiện dùng vào việc vi phạm tùy theo tính chất, mức độ của vi phạm; quy định thẩm quyền xử phạt với hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền cho cán bộ có thẩm quyền của các ngành Kiểm lâm, Thủy sản, Thương nghiệp Y tế, Giao thông vận tải… trong khi thừa hành công vụ ngoài lực lượng cán bộ, chiến sĩ công an là lực lượng có thẩm quyền áp dụng tất cả các hình thức xử phạt mà Nghị định quy định

Chính phủ lâm thời); vi phạm về sử dụng điện thoại như “bị bắt quả tang đã sửa đổi hoặc đặt thêm những đường dây hay máy móc điện thoại thuê bao mà không được Chính phủ cho phép” (Sắc lệnh số 174 ngày 06/09/1946 của Bộ nội vụ);

“thành lập, hoạt động hội trái pháp luật; không chịu nộp thuế, không chịu đi dân công” (Nghị định số 273/TTg ngày 25/05/1953 của Thủ tướng Chính phủ); “những hành vi đã phạm tội nhưng chưa đáng phạt tù như làm tay sai cho địch, chưa thực

sự hối cải, lưu manh chuyên nghiệp”… Một số hành vi vi cảnh được quy định trong các văn bản pháp luật thời đó rất giống với các vi phạm hành chính thời nay như “vi phạm quy tắc sử dụng ánh sáng trên đường giao thông và trên phương tiện vận tải” (Nghị định số 273/TTg ngày 25/05/1953 của Thủ tướng Chính phủ); “phơi rơm rạ, thóc lúa và các thứ khác trên đường phố, đường ôtô, đường xe lửa; buộc súc vật vào cây cối, vào cọc tiêu, cột báo hiệu ở hai bên đường” (Nghị định số 200-HĐBT

ngày 06/07/1985 của Hội đồng Bộ trưởng)…

Trong pháp luật Việt Nam, khái niệm “vi phạm hành chính” lần đầu tiên được định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính 1989

Khoản Điều 1 Pháp lệnh quy định “vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính” Định nghĩa này sau đó đã được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành

pháp luật và đưa vào các giáo trình giảng dạy về pháp luật Định nghĩa này cho chúng ta thấy được các dấu hiệu pháp lý cơ bản của VPHC là: hành vi, tính trái pháp luật của hành vi, có lỗi, và bị xử phạt hành chính Ngoài mặt khách quan và mặt chủ quan thể hiện qua các dấu hiệu trên, định nghĩa này cũng đề cập đến yếu tố chủ thể của cấu thành pháp lý của VPHC

Đến Pháp lệnh XLVPHC 1995 và Pháp lệnh XLVPHC 2002 thì khái niệm vi phạm hành chính không được định nghĩa riêng biệt nữa mà được suy ra từ khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính” Điều 1 Pháp lệnh XLVPHC 2002, khoản 1 quy

định “Xử lý vi phạm hành chính bao gồm xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác” và khoản 2 quy định: “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính” Theo tinh thần đó, VPHC được hiểu là hành vi cố ý hoặc vô ý của cá

nhân, tổ chức, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính

Chúng ta có thể thấy định nghĩa về VPHC trong các Pháp lệnh về xử phạt/xử

lý VPHC 1989, 1995, 2002 khác nhau về ngôn ngữ thể hiện nhưng về bản chất là giống nhau Khái niệm VPHC cần phải được định nghĩa rõ ràng vì đây là khái niệm cốt lõi của pháp luật về XPVPHC (giống như khái niệm tội phạm trong pháp luật hình sự) Nó là xuất phát điểm quan trọng để xác định các hành vi vi phạm trong từng lĩnh vực cụ thể và các chế tài áp dụng một cách đúng đắn, chính xác và hiệu quả Hơn nữa, nó còn thể hiện sự phân định với tội phạm – điều có ý nghĩa rất quan trọng để áp dụng trách nhiệm hành chính với thủ tục khác hẳn khi áp dụng trách nhiệm hình sự

Trước tiên cần phải khẳng định VPHC là một loại vi phạm pháp luật Nó mang đầy đủ những dấu hiệu đặc trưng của vi phạm pháp luật: đó là hành vi khách quan được thể hiện thông qua hành động (hoặc không hành động) của con người trái với các quy tắc xử sự chung do nhà nước đặt ra bằng các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành; hành vi đó thể hiện ý chí của chủ thể thực hiện bằng sự cố ý hoặc vô ý đối với việc thực hiện và nó xâm hại đến lợi ích của cộng đồng, trật tự xã hội và lợi ích của nhà nước và bị áp dụng chế tài pháp lý mang tính cưỡng chế nhà nước Các loại VPPL có thể là: vi phạm hành chính, vi phạm pháp luật dân sự, vi phạm pháp luật về công chức, công vụ và vi phạm pháp luật hình sự Tương ứng với các loại VPPL nói trên có bốn loại trách nhiệm pháp lý được áp dụng, tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, đó là trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm hình sự

Các dấu hiệu pháp lý và yếu tố cấu thành pháp lý của vi phạm hành chính

gồm: mặt khách quan, khách thể, chủ thể, mặt chủ quan

1 Mặt khách quan

Mặt khách quan của VPHC bao gồm các dấu hiệu: hành vi, tính trái pháp luật của hành vi, hậu quả gây thiệt hại mà hành vi gây ra cho xã hội, quan hệ nhân quả, thời gian, địa điểm, phương tiện vi phạm…

- Bất kỳ một hiện tượng nào cũng có hình thức biểu hiện của nó VPHC có hình thức biểu hiện là hành vi Không có hành vi thì không có vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm hành chính nói riêng Hành vi VPHC có thể biểu hiện dưới hình thức hành động (làm hàng giả, kinh doanh trái phép, vượt đèn đỏ…) hoặc không hành động (không có phương tiện phòng cháy chữa cháy, điều khiển môtô không có giấy phép lái xe ) VPHC là hành vi có tính chất trái pháp luật thể hiện ở chỗ hành

vi đó được thực hiện ngược lại với yêu cầu của quy phạm pháp luật Nói cách khác,

đó là những hành vi xâm phạm những quy định pháp luật nói chung được chế định trách nhiệm hành chính bảo vệ Cụ thể hơn, đó là hành động bị pháp luật hành chính

cấm, hoặc không thực hiện hay thực hiện không đúng hành động mà pháp luật hành chính buộc phải thực hiện

- Khi VPHC đã xảy ra hậu quả, cần xem xét mối liên hệ nhân quả giữa hành vi VPHC và hậu quả của hành vi

- Khi xem xét mặt khách quan của VPHC trong những vụ việc cụ thể cần tính đến một số yếu tố như thời gian, địa điểm, hoàn cảnh, phương tiện vi phạm

2 Khách thể

Khách thể của vi phạm pháp luật là cái mà vi phạm đó xâm hại Khách thể của VPHC là những quan hệ xã hội được các quy phạm pháp luật hành chính bảo vệ Khách thể là yếu tố quan trọng quy định tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi trái pháp luật Khách thể của VPHC rất đa dạng Đó là trật tự nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, quyền sở hữu, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân

Như vậy, khách thể của VPHC không chỉ là trật tự quản lý nếu hiểu theo nghĩa hẹp của các khái niệm đó Mặt khác, không phải toàn bộ các quan hệ quản lý nhà nước là khách thể của VPHC, mà chỉ những quan hệ được bảo vệ bằng các biện pháp trách nhiệm hành chính trong số đó mà thôi Nếu các quan hệ quản lý nhà nước đó không được các quy phạm pháp luật hành chính bảo vệ thì đó không phải

là khách thể của VPHC, mà có thể là khách thể của tội phạm, vi phạm kỷ luật, vi phạm dân sự

Đồng thời, các biện pháp trách nhiệm hành chính không chỉ được áp dụng để bảo vệ các quan hệ xã hội do luật hành chính điều chỉnh, mà còn bảo vệ cả các quan

hệ tài chính, đất đai, lao động… do các ngành luật tương ứng điều chỉnh Như vậy, khách thể của VPHC còn là các quan hệ pháp luật lao động, đất đai, tài chính…

xã hội của hành vi, hậu quả của hành vi và điều khiển được hành vi đó Những người hành động trong tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng và sự kiện bất ngờ, hoặc không có khả năng nhận thức, điều khiển hành vi của mình thì không phải chịu trách nhiệm hành chính, nghĩa là không bị xử phạt VPHC

Các chủ thể phải chịu trách nhiệm hành chính gồm:

a Cá nhân

- Người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi VPHC

- Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ chịu trách nhiệm hành chính về VPHC do lỗi cố ý

- Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC thì bị phạt cảnh cáo

- Người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi VPHC thì có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt VPHC theo quy định của pháp luật Khi phạt tiền đối với họ thì người

có thẩm quyền áp dụng mức phạt không quá ½ mức phạt đối với người thành niên, Nếu người chưa thành niên không có tiền nộp phạt thì cha mẹ hoặc người giám hộ của người đó phải nộp phạt thay

- Quân nhân tại ngũ, quân nhân dự bị trong thời gian tập trung huấn luyện và những người thuộc lực lượng công an nhân dân VPHC thì bị xử lý như đối với công dân bình thường Trong trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng một số giấy phép hoạt động vì mục đích an ninh, quốc phòng thì người xử phạt không trực tiếp xử lý mà đề nghị cơ quan, đơn vị quân đội, công an có thẩm quyền

xử lý theo điều lệnh kỷ luật

- Cán bộ, công chức nhà nước nói chung, những người có chức vụ nói riêng chịu trách nhiệm hành chính đối với những VPHC liên quan đến việc thi hành công

vụ nhà nước, nghĩa là liên quan đến việc thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ được giao Nếu không liên quan tới việc thực hiện công vụ thì xử lý họ như đối với công dân bình thường Ở đây có yếu tố liên quan tới hoạt động công vụ nên họ bị xử phạt nặng hơn Cũng có trường hợp tuy không có yếu tố công vụ nhưng cán bộ, công chức vi phạm vẫn bị xử phạt nặng hơn (chẳng hạn hành vi mua, bán dâm)

b Tổ chức

Pháp luật quy định tổ chức cũng là chủ thể VPHC Các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế nếu thực hiện VPHC thì cũng bị xử phạt cảnh cáo hay phạt tiền, bị tước quyền sử dụng giấy phép, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm

Nhằm nâng cao ý thức trách nhiệm cá nhân, pháp luật hành chính quy định khi

tổ chức bị xử phạt VPHC thì tổ chức đó phải tiến hành xác định người có lỗi trực tiếp gây ra vi phạm để truy cứu trách nhiệm kỷ luật và bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật (K3, Đ54 PLXLVPHC)

c Cá nhân, tổ chức nước ngoài VPHC trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa nước CHXHCN Việt Nam thì bị xử phạt theo quy định của pháp luật Việt Nam về XPVPHC, từ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác

4 Mặt chủ quan

Mặt chủ quan của VPHC thể hiện ở yếu tố lỗi của người vi phạm Lỗi là dấu hiệu pháp lý bắt buộc của VPHC Cần phân biệt hành vi trái pháp luật với vi phạm pháp luật, nếu chưa xác định yếu tố chủ quan: thái độ, động cơ, ý chí của người vi phạm đối với hành vi của họ và đối với hậu quả của hành vi

Có hai hình thức lỗi cố ý và lỗi vô ý Lỗi cố ý thể hiện ở việc người có hành vi VPHC nhận thức được tính chất nguy hại cho xã hội của hành vi nhưng vẫn thực hiện hoặc để mặc cho hậu quả hành vi đó xảy ra Lỗi vô ý thể hiện ở việc người có hành vi VPHC không biết hoặc không nhận thức được hành vi trái pháp luật mặc dù cần phải biết và nhận thức được, hoặc nhận thức được nhưng cho rằng có thể ngăn ngừa được hậu quả

Trong mặt chủ quan của nhiều VPHC, yếu tố động cơ, mục đích vi phạm cũng được tính đến khi xem xét để quyết định các hình thức và mức xử phạt cụ thể

Khi xem xét, đánh giá một hành vi trái pháp luật có phải là VPHC hay không, cần xem xét đầy đủ các dấu hiệu, yếu tố cấu thành pháp lý của vi phạm; từ đó có thể xác định là vi phạm gì để chọn chế tài đúng

Việc so sánh vi phạm hành chính và tội phạm có nhiều ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Nhìn chung, VPHC và tội phạm đều là hành vi vi phạm, xâm hại trật tự pháp luật được nhà nước đặt ra Vi phạm hay phạm pháp (offence/violation) là những hành vi vi phạm pháp luật nói chung và phải bị xử lý theo quy định của hệ thống chế tài tương ứng VPHC (administrative offence/violation) bị xử lý bằng các chế tài hành chính, còn tội phạm (criminal offence/crime) bị xử lý bằng các chế tài hình

sự

Căn cứ vào các dấu hiệu nhận biết VPHC nêu trên, về mặt lý thuyết, chúng ta

có thể phân biệt VPHC với tội phạm Trong khi khái niệm “vi phạm hành chính” thường gây nhiều tranh cãi, đặc biệt là trong những trường hợp cụ thể thì khái niệm tội phạm dường như được hiểu và định nghĩa khá thống nhất Nói một cách đơn giản, tội phạm là hành vi vi phạm pháp luật gây nguy hiểm cho xã hội được quy định trong Bộ luật Hình sự do người có năng lực trách nhiệm hình sự thực hiện VPHC và tội phạm có những điểm rất giống nhau thể hiện ở chỗ chúng đều là những VPPL, xâm phạm đến lợi ích của nhà nước, tập thể và công dân, gây ảnh hưởng xấu đến đời sống xã hội; là biểu hiện tiêu cực cần phải loại trừ Điều đáng lưu ý nữa là VPHC và tội phạm rất gần nhau Trong nhiều trường hợp giữa VPHC

và tội phạm chỉ là một ranh giới mỏng manh mà vượt qua nó là VPHC có thể chuyển hóa thành tội phạm trong những điều kiện nhất định Cùng một hành vi, nhưng nếu vi phạm với số lượng không lớn hoặc không gây hậu quả nghiêm trọng,

hoặc không có khả năng gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng, hoặc không có hậu quả, hoặc chưa bị XPVPHC hoặc xử lý kỷ luật… thì không phải là tội phạm mà sẽ là VPHC hoặc vi phạm kỷ luật3 Tuy nhiên, không phải tất cả các hành vi VPHC đều

có thể chuyển hóa thành tội phạm Có loại VPHC không thể và không bao giờ có thể chuyển hóa thành tội phạm trong bất cứ điều kiện nào Đây là những hành vi vi phạm nhỏ nhặt, mức độ nguy hiểm cho xã hội không cao hoặc không đáng kể (hành

vi đổ rác bừa bãi làm mất vệ sinh chung; khạc nhổ nơi công cộng, tiểu tiện, đại tiện trên đường phố, nơi công cộng…

Tuy nhiên, trong thực tiễn có những trường hợp rất khó phân biệt hành vi VPHC và tội phạm Rất nhiều trường hợp cụ thể cần có sự phân tích hành vi vi phạm đó một cách toàn diện, thận trọng và khách quan, phân tích điều kiện xảy ra vi phạm, nhân thân người vi phạm, xác định hình thức và mức độ lỗi để có thể tìm ra điểm khác biệt trong hành vi VPHC và tội phạm Chỉ khi đó, đối chiếu với các quy định tương ứng của pháp luật mới có thể giải quyết được vấn đề tính chất của VPPL

và áp dụng hình thức trách nhiệm pháp lý phù hợp

VPHC và tội phạm khác biệt ở những điểm:

- VPHC có mức độ nguy hiểm cho xã hội thấp hơn so với tội phạm và do đó các hình thức xử phạt hành chính cũng ít nghiêm khắc hơn so với hình phạt áp dụng đối với tội phạm Như vậy, giữa tội phạm và VPHC luôn có một ranh giới - đó chính là mức độ nguy hiểm cho xã hội Đây có thể coi là điểm cơ bản để phân biệt VPHC và tội phạm Thông thường, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi được biểu hiện thông qua một loạt các chỉ số nhất định như: mức độ hậu quả, tái phạm, vi phạm nhiều lần hoặc có tính chất chuyên nghiệp, vi phạm với số lượng lớn… Nhiều hành vi luôn là tội phạm bởi mức độ nguy hiểm cao cho xã hội Nhưng trong nhiều trường hợp, hành vi vi phạm lần đầu là VPHC nhưng nếu tái phạm hoặc có tính chất chuyên nghiệp thì là tội phạm hoặc một hành vi VPHC nếu gây hậu quả nghiêm trọng thi có thể chuyển hóa thành tội phạm… Chính vì vậy mà khi xử lý các VPHC,

3

Bộ luật Hình sự 1999 có tổng cộng 123 tội có đan xen giữa VPHC, vi phạm kỷ luật và tội phạm Cụ thể là:

- 46 tội bao gồm các tội có dấu hiệu: chỉ cần có hậu quả, hoặc gây hậu quả nghiêm trọng, hoặc chỉ có khả năng gây hậu quả nghiêm trọng hoặc hậu quả đặc biệt nghiêm trọng, gây hậu quả nghiêm trọng hoặc vi phạm nhiều lần;

- 56 tội bao gồm các tội có dấu hiệu: gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị XPVPHC, gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị XPVPHC hoặc kỷ luật, đã bị xử lý kỷ luật hoặc gây hậu quả nghiêm trọng, gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử lý kỷ luật, đã bị XPHC mà còn vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng, đã bị XPHC hoặc xử lý kỷ luật mà còn vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng;

- 6 tội bao gồm các tội có dấu hiệu: vi phạm với số lượng lớn hoặc gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị XPHC, vi phạm với số lượng lớn (hoặc quy mô lớn) hoặc đã bị XPHC;

- 15 tội bao gồm các tội có dấu hiệu:: đã bị XPHC hoặc xử lý kỷ luật, hoặc đã XPHC, đã xử lý kỷ luật, hoặc

đã giáo dục, tạo điều kiện và đã XPHC, hoặc đã giáo dục và đưa vào cơ sở chữa bệnh bắt buộc

cơ quan, người có thẩm quyền không chỉ phải xác định các yếu tố cấu thành VPHC

mà còn phải xem xét các yếu tố có thể làm chuyển hóa VPHC thành tội phạm hay không

- Tội phạm chỉ được quy định trong Bộ luật Hình sự do Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành, còn đối với các hành vi VPHC do tính đa dạng và tính đa lĩnh vực của vi phạm mà được quy định ở nhiều loại VBQPPL như luật, pháp lệnh, nghị định (trong đó nghị định là chủ yếu khi Điều 2 PLXLVPHC đã giao cho Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất quyền quy định các hành vi VPHC cụ thể trong các lĩnh vực quản lý nhà nước) Tuy nhiên, điểm phân biệt này giữa VPHC và tội phạm chỉ có ý nghĩa tương đối vì việc quy định tội phạm hay VPHC trong loại văn bản quy phạm pháp luật nào (Bộ luật, Luật, Pháp lệnh hay Nghị đinh…) có thể thay đổi tùy thuộc quan điểm và trình độ lập pháp từng thời kỳ

- Theo quy định của pháp luật hiện hành thì chủ thể thực hiện hành vi VPHC

bị xử phạt không chỉ là cá nhân mà cả tổ chức, còn chủ thể thực hiện tội phạm bị xử

lý về hình sự chỉ có thể là cá nhân

- Việc xử lý người phạm tội được giao cho một cơ quan duy nhất là Tòa án, còn việc xử lý đối tượng VPHC được giao cho rất nhiều cơ quan và người có thẩm quyền, trong đó chủ yếu là cơ quan quản lý nhà nước

- Thủ tục xử lý vi phạm hành chính và tội phạm hoàn toàn khác nhau Toà án xét xử vụ án hình sự theo thủ tục tố tụng hình sự, có sự tham gia của người bào chữa Còn thủ tục xử phạt VPHC phần nhiều mang tính quyền lực đơn phương từ phía cơ quan nhà nước, dù pháp luật có quy định quyền khiếu nại, tố cáo của đối tượng bị xử lý VPHC Điều này xuất phát từ chỗ các chế tài xử phạt VPHC có mức

độ nhẹ hơn nhiều so với các chế tài hình sự Chế tài hành chính chủ yếu tác động vào yếu tố vật chất, tinh thần của người vi phạm (cảnh cáo, phạt tiền…), còn chế tài hình sự chủ yếu là những hình phạt tước đoạt quyền tự do của người phạm tội Như trên đã đề cập, vi phạm hành chính và tội phạm rất gần nhau Trong những điều kiện nhất định thì VPHC có thể chuyển hóa thành tội phạm Vậy dựa trên cơ sở nào mà sự chuyển hóa đó có thể diễn ra?

Trước hết và chủ yếu, sự chuyên hóa VPHC thành tội phạm được thực hiện dựa trên cơ sở có sự biến đổi tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi VPHC theo hướng cao hơn, nghiêm trọng hơn Sự chuyển hóa VPHC thành tội phạm cũng phụ thuộc vào tính chất, đặc điểm và tầm quan trọng của nhóm quan hệ

xã hội cũng như yêu cầu cần bảo vệ các quan hệ xã hội đó Do phạm vi nghiên cứu của đề tài, không đề cập sâu đến việc chuyển hóa VPHC thành tội phạm dưới giác

độ hình sự hóa4

, tức là quy định là tội phạm những hành vi trước đây được coi là VPHC do trong điều kiện mới cần thay đổi cách thức bảo vệ đối với các quan hệ xã hội nhất định Tại đây, chủ yếu phân tích các dạng thức thể hiện sự chuyển hóa VPHC thành tội phạm đã được ghi nhận trong các quy định của Bộ luật hình sự hiện hành

Một trong những điểm sửa đổi, đổi mới cơ bản liên quan đến việc xác định các tội danh của BLHS 1999 so với BLHS 1985 là việc quy định tình tiết định tội “đã bị

xử phạt hành chính mà còn vi phạm” ở khá nhiều tội danh Hay nói cách khác, một hành vi VPHC sẽ chuyển hóa thành tội phạm trong trường hợp người thực hiện hành vi VPHC đã bị xử lý theo quy định của pháp luật hành chính mà còn vi phạm BLHS có 64 tội danh mà trong cấu thành cơ bản có quy định việc “đã bị xử phạt hành chính về hành vi này” mà còn vi phạm và 01 tội danh quy định việc “đã được giáo dục nhiều lần và đã bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở chữa bệnh mà còn vi phạm” như một yếu tố cấu thành tội phạm thuộc 8 nhóm tội thuộc các lĩnh vực: bảo vệ quyền tự do, dân chủ của công dân; sở hữu; hôn nhân và gia đình; quản lý kinh tế; bảo vệ môi trường; trật tự an toàn công cộng; trật tự quản lý hành chính; phòng chống ma túy Trong các trường hợp này, một hành vi vi phạm lần đầu được coi là VPHC, nhưng nếu tái phạm (đã bị xử phạt hành chính về hành

vi này mà còn vi phạm) thì trở thành tội phạm Ví dụ, hành vi gây rối trật tự công cộng không gây hậu quả nghiêm trọng là VPHC, nhưng nếu đã bị xử phạt hành chính về hành vi này mà còn vi phạm thì chuyển thành tội gây rối trật tự công cộng được quy định tại điều 245 BLHS

Như vậy, hành vi VPHC và tội phạm rất gần nhau trong một số trường hợp cụ thể Vì thế việc nghiên cứu để phân biệt VPHC và tội phạm có ý nghĩa lý luận và thực tiễn lớn nhằm hoàn thiện pháp luật về XPVPHC

1.2.2 Các nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính

Các nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính là những tư tưởng chỉ đạo, định hướng cho toàn bộ quá trình xử phạt vi phạm hành chính Có những nguyên tắc cơ bản sau:

Pháp chế là nguyên tắc hiến định được áp dụng trong tổ chức và hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, trong hành vi của công dân Trong lĩnh vực XPVPHC, nội dung nguyên tắc này thể hiện:

- Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt hành chính khi có vi phạm hành chính do pháp luật quy định (Khoản 2 Điều 3 Pháp lệnh)

- Việc xử lý vi phạm hành chính phải do người có thẩm quyền tiến hành theo đúng quy định của pháp luật (Khoản 3 Điều 3 Pháp lệnh)

2 Nguyên tắc mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện kịp thời, xử lý công minh, nhanh chóng theo đúng pháp luật (Khoản 1 Điều 3)

Nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải phản ứng mau lẹ với các VPHC, thuân theo nghiêm ngặt những quy định về thời hiệu xử phạt

và thực hiện quyết định xử phạt một cách khách quan với sự tính toán đầy đủ các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng, các yếu tố nhân thân người vi phạm và các yếu tố khác; xử lý đúng người, đúng vi phạm, không thiên vị; chỉ được chọn các chế tài, biện pháp xử lý đã được pháp luật quy định

3 Việc xử lý vi phạm hành chính phải căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân người vi phạm và những tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng để quyết định hình thức, biện pháp xử lý thích hợp (Khoản 5 Điều 3)

4 Không xử lý vi phạm hành chính trong các trường hợp thuộc tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng, sự kiện bất ngờ hoặc vi phạm hành chính trong khi đang mắc bệnh tâm thần hoặc các bệnh khác làm mất khả năng nhận thức hoặc khả năng điều khiển hành vi của mình (Khoản 6 Điều 3)

1.2.2.2 Các nguyên tắc kỹ thuật (Khoản 4 Điều 3)

Theo lý luận về trách nhiệm hành chính thì có hai nhóm biện pháp trách nhiệm hành chính là các hình thức xử phạt VPHC và các biện pháp khắc phục hậu quả (biện pháp khôi phục các quyền và lợi ích đã bị VPHC xâm hại)

1.2.3.1 Các hình thức xử phạt VPHC

1 Khái niệm hình thức phạt chính và hình thức phạt bổ sung

Các pháp lệnh cũ và mới đều đặt ra hai hình thức xử phạt hành chính: hình thức phạt chính và hình thức phạt bổ sung Khái niệm các hình thức phạt chính và hình thức phạt bổ sung cũng như cách thức áp dụng chúng được quy định tương tự như luật hình sự

Hình thức phạt chính được áp dụng một cách độc lập, nghĩa là đối với mỗi VPHC có thể áp dụng một hình thức phạt chính mà không nhất thiết phải áp dụng các hình thức phạt bổ sung kèm theo, nhưng chỉ có thể áp dụng một trong những hình thức phạt chính mà thôi

Hình thức phạt bổ sung không được áp dụng một cách độc lập, mà bao giờ cũng được áp dụng kèm theo một hình thức phạt chính nào đó

2 Các hình thức phạt chính

a Cảnh cáo

Theo Điều 13 Pháp lệnh thì: “Cảnh cáo được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức

vi phạm hành chính nhỏ, lần đầu, có tình tiết giảm nhẹ hoặc đối với mọi hành vi vi phạm hành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện Cảnh cáo được quyết định bằng văn bản”

Cần phân biệt cảnh cáo trong XPVPHC và cảnh cáo theo luật hình sự, luật lao động:

Trong luật hình sự, hình phạt cảnh cáo được áp dụng đối với người phạm tội ít nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ song chưa được miễn hình phạt và do tòa án quyết định Sau một năm kể từ ngày tòa án tuyên phạt cảnh cáo nếu từ khi chấp hành xong bản án hoặc từ khi hết thời hiệu thi hành bản án người đó không phạm tội mới thì được xóa án tích (Điều 64 BLHS 1999)

Biện pháp cảnh cáo trong XPVPHC chủ yếu do cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền (người có chức vụ) thực hiện Người bị XPVPHC với hình thức cảnh cáo nếu sau một năm kể từ ngày bị xử phạt mà không thực hiện VPHC mới thì được coi là chưa bị XPVPHC

Cảnh cáo trong XPVPHC cũng khác so với hình thức kỷ luật cảnh cáo trong trách nhiệm kỷ luật Cảnh cáo trong trách nhiệm kỷ luật được lưu trong hồ sơ cá nhân, do vậy nó đóng vai trò khác hơn so với cảnh cáo trong XPVPHC

b Phạt tiền

Phạt tiền là hình thức XPVPHC mà người vi phạm phải nộp phạt bằng tiền mặt Điều 14 Pháp lệnh quy định các khung phạt tiền khác nhau áp dụng cho mỗi loại VPHC Điều này quy định khung phạt tiền chung là từ 10.000đ đến 500.000đ

và chia thành 5 khung nhỏ tương ứng với 5 loại VPHC: khung 1, 2, 3, 4, 5 tương

ứng với mức tối đa lần lượt là 30.000.000, 40.000.000, 70.000.000, 100.000.000, 500.000.000đ

Phạt tiền trong XPVPHC khác với phạt tiền trong luật hình sự Trong XPVPHC, phạt tiền là hình thức phạt chính, chủ yếu do cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng Còn trong luật hình sự, phạt tiền là hình phạt chính hoặc có thể là hình phạt bổ sung do tòa án quyết định, người bị phạt tiền phải mang án tích Trình

tự phạt tiền trong luật hình sự phức tạp hơn thủ tục phạt tiền trong luật hành chính Phạt tiền trong XPVPHC cũng khác phạt tiền trong luật dân sự Người bị phạt tiền trong XPVPHC chịu trách nhiệm trước Nhà nước và mức phạt tiền không bị phụ thuộc vào thiệt hại có xảy ra hay không Trong luật dân sự, người bị phạt tiền chịu trách nhiệm trước bên kia và mức phạt tiền phụ thuộc vào thiệt hại đã xảy ra và vào các yếu tố khác Phạt tiền trong XPVPHC được đưa vào ngân sách nhà nước

c Trục xuất (trong trường hợp được áp dụng với tư cách là hình thức phạt chính)

Người nước ngoài thực hiện VPHC có thể bị xử phạt trục xuất Theo Điều 15

Pháp lệnh thì: “Trục xuất là buộc người nước ngoài có hành vi vi phạm pháp luật Việt Nam phải rời khỏi lãnh thổ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” Theo

Điều 12 thì trục xuất được áp dụng là hình thức phạt chính hoặc phạt bổ sung tùy từng trường hợp cụ thể và quy chế, thủ tục về phạt trục xuất do Chính phủ quy định

3 Các hình thức phạt bổ sung

a Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề

Theo Điều 16 Pháp lệnh thì: “Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc không thời hạn được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm nghiêm trọng quy định sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề Trong thời gian bị tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, cá nhân, tổ chức không được tiến hành các hoạt động ghi trong giấy phép, chứng chỉ hành nghề”

Không thể áp dụng biện pháp này nếu người vi phạm hành chính và sự việc vi phạm không liên quan đến việc lợi dụng giấy phép đó

b Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện vi phạm hành chính

Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để thực hiện vi phạm hành chính

là việc sung vào công quỹ nhà nước vật, tiền, hàng hóa, phương tiện có liên quan trực tiếp đến VPHC Riêng đối với vật, tiền, phương tiện thuộc sở hữu nhà nước, hoặc thuộc sở hữu hợp pháp khác bị người vi phạm chiếm đoạt, sử dụng trái phép thì sẽ không tịch thu, mà chuyển về cho chủ nhân hoặc người quản lý hợp pháp của

chúng Không thể áp dụng biệ pháp này nếu đồ vật, phương tiện không “được sử dụng để vi phạm hành chính”

c Trục xuất (trong trường hợp được áp dụng với tư cách là hình thức phạt bổ sung)

1.2.3.2 Các biện pháp khắc phục hậu quả

Ngoài các biện pháp trách nhiệm hành chính mang tính chất xử phạt nói trên, pháp luật còn quy định những biện pháp trách nhiệm hành chính mang tính chất khôi phục mà Điều 12 Pháp lệnh hiện hành gọi là “các biện pháp khắc phục hậu quả” bao gồm:

- Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép;

- Buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra;

- Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện;

- Buộc tiêu huỷ vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi và cây trồng, văn hoá phẩm độc hại;

Pháp lệnh XLVPHC 2002 quy định 6 biện pháp:

1 Tạm giữ người

Việc tạm giữ người theo thủ tục hành chính chỉ được áp dụng trong trường hợp cần ngăn chặn, đình chỉ ngay những hành vi gây rối trật tự công cộng, gây thương tích cho người khác hoặc cần thu thập, xác minh những tình tiết quan trọng làm căn

cứ để quyết định xử lý vi phạm hành chính (Khoản 1 Điều 44)

2 Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính

Việc tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính chỉ được áp dụng trong trường hợp cần để xác minh tình tiết làm căn cứ quyết định xử lý hoặc ngăn chặn ngay vi phạm hành chính (Khoản 1 Điều 46)

3 Khám người theo thủ tục hành chính

Việc khám người theo thủ tục hành chính chỉ được tiến hành khi có căn cứ cho rằng người đó cất giấu trong người đồ vật, tài liệu, phương tiện vi phạm hành chính (Khoản 1 Điều 47)

4 Khám phương tiện vận tải, đồ vật

Việc khám phương tiện vận tải, đồ vật theo thủ tục hành chính chỉ được tiến hành khi có căn cứ cho rằng trong phương tiện vận tải, đồ vật đó có cất giấu tang vật vi phạm hành chính (Khoản 1 Điều 48)

5 Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính

Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính chỉ được tiến hành khi có căn cứ cho rằng ở nơi đó có cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính (Khoản 1 Điều 49)

6 Quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất (Điều 51)

Các biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử phạt vi phạm hành chính rất quan trọng, không chỉ do ý nghĩa của nó trong việc bảo đảm việc xử phạt VPHC, mà là do tính chất của các biện pháp đó tác động, ảnh hưởng trực tiếp tới quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức

Đây là những biện pháp chỉ áp dụng khi có dấu hiệu khẳng định có VPHC xảy

ra nhằm mục đích ngăn chặn kịp thời vi phạm hoặc đảm bảo việc xử phạt Đồng thời, pháp luật rất lưu ý việc thực hiện chúng phải tuân thủ các nguyên tắc: pháp chế; công khai; nhân đạo; tôn trọng quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân (như quyền bất khả xâm phạm về thân thể, chỗ ở, tài sản; tôn trọng danh dự, nhân phẩm công dân) Vì vậy, chỉ có thể trao cho một số hạn chế những người có thẩm

quyền quyết định việc thực hiện các biện pháp đó hoặc trực tiếp thực hiện chúng 1.2.5 Thẩm quyền quy định vi phạm hành chính, hình thức xử phạt và các biện pháp khắc phục hậu quả

VPHC là loại vi phạm pháp luật phổ biến nhất và liên quan đến sở hữu nhà nước, những quyền, tự do và lợi ích cơ bản của công dân, tổ chức Do đó, thẩm quyền quy định về trách nhiệm hành chính, tức là chính sách xử lý đối với VPHC,

về nguyên tắc, phải thuộc về Quốc hội – cơ quan cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân cả nước Tuy nhiên, do điều kiện hoạt động của Quốc hội ở nước ta còn hạn chế, nên Quốc hội trước đây đã trao quyền này cho Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh XPVPHC 1989, và sau đó lại trao cho UBTVQH ban hành Pháp lệnh XLVPHC 1995, rồi đến Pháp lệnh hiện hành Ngoài ra, trong nhiều luật, kể cả pháp lệnh về quản lý các ngành và lĩnh vực vẫn có các quy định những loại vi phạm nào có thể bị xử phạt hành chính Nghĩa là về nguyên tắc và trên thực tế, Quốc hội

có quy định về trách nhiệm hành chính, chỉ có điều Quốc hội không quy định hành

vi cụ thể nào là VPHC và bị xử lý ra sao

Điều đó cũng nói lên rằng, UBTVQH cũng có thẩm quyền quy định về trách nhiệm hành chính, nhưng chỉ quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc, làm cơ

sở cho Chính phủ ban hành các VPHC cụ thể và cách xử lý đối với chúng

Theo Điều 2 Pháp lệnh, “Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước” Như vậy, Chính phủ thực hiện quyền

này theo sự ủy quyền của UBTVQH (Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL 2008), còn UBTVQH ban hành Pháp lệnh lại do “Quốc hội giao” (Điều 12 Luật Ban hành VBQPPL 2008) Sự “ủy quyền bắc cầu” này có thể là xa lạ đối với một số nước phát triển, nhưng thực tiễn làm luật nước ta vẫn còn phổ biến

1.2.6 Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính

1.2.6.1 Các chủ thể có thẩm quyền XPVPHC

Chương IV Pháp lệnh hiện hành (từ Điều 28 đến Điều 40d) quy định các chủ thể sau có thẩm quyền XPVPHC:

a UBND cấp xã, huyện, tỉnh (Điều 28, 29, 30);

b Cơ quan công an nhân dân, bộ đội biên phòng, cảnh sát biển, hải quan, kiểm lâm, thuế, quản lý thị trường, thanh tra nhà nước chuyên ngành, giám đốc cảng vụ hàng hải, giám đốc cảng vụ đường thủy nội địa, giám đốc cảng vụ hàng không, Người đứng đầu cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan khác được

ủy quyền thực hiện chức năng lãnh sự của Việt Nam ở nước ngoài, Cục trưởng Cục Quản lý lao động ngoài nước, Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh và Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh, những người có thẩm quyền của Ủy ban chứng khoán (từ Điều 3 đến 40d);

c TAND các cấp và cơ quan thi hành án dân sự (Điều 40, 40a)

Việc quy định cho nhiều chủ thể có thẩm quyền XPVPHC là cần thiết, vì VPHC xảy ra nhiều, đa dạng, ở mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi cấp quản lý, do đó không làm như vậy thì xử lý không xuể

1.2.6.2 Nguyên tắc phân định thẩm quyền XPVPHC

Sự đa dạng của các chủ thể có thẩm quyền XPVPHC đòi hỏi sự phân định rạch ròi thẩm quyền xử phạt của mỗi chủ thể, định rõ người chịu trách nhiệm xử lý VPHC trong các trường hợp cụ thể để tránh chồng chéo, đảm bảo kỷ luật nhà nước

và pháp chế Do đó, Pháp lệnh có Điều 41 về ủy quyền xử lý VPHC và Điều 42 về nguyên tắc xác định thẩm quyền xử lý VPHC

Về ủy quyền XLVPHC, những người có thẩm quyền XLVPHC được liệt kê chỉ có thể ủy quyền cho cấp phó của mình và phải chịu trách nhiệm về sự ủy quyền

đó Việc ủy quyền phải được thực hiện bằng văn bản và người được ủy quyền phải chịu trách nhiệm trước người ủy quyền và trước pháp luật

Về nguyên tắc xác định thẩm quyền XPVPHC, khoản 1 Điều 42 quy định

“trong trường hợp vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền xử phạt của nhiều người,

thì việc xử phạt do người thụ lý đầu tiên thực hiện”

1.2.7 Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính

1.2.7.1 Khái niệm, vị trí của thủ tục xử phạt VPHC

Việc xử phạt VPHC được tiến hành chủ yếu bằng con đường hành chính theo quy định của các quy phạm thủ tục hành chính, nên thủ tục XPVPHC là một loại thủ tục hành chính Có thể định nghĩa thủ tục XPVPHC là trình tự và cách thức thực hiện các hành động trong việc XPVPHC

Đây là loại thủ tục hành chính quan trọng Vì vậy, quy định cụ thể và khoa học

về thủ tục này có vai trò quan trọng bảo đảm pháp chế trong quản lý nhà nước, trong việc bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của công dân Các hành động cần phải tiến hành trong việc XPVPHC diễn ra kế tiếp nhau theo trình tự thời gian căn cứ tính chất nội dung và mục đích của những hành động

đó Chúng tạo thành những giai đoạn (bước) Người ta chia ra hai loại: thủ tục thông thường và thủ tục đơn giản

1.2.7.2 Thủ tục đơn giản

Theo Điều 54 Pháp lệnh hiện hành, thủ tục đơn giản được áp dụng để XPVPHC bằng hình thức cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 10.000đ đến 200.000đ đối với những VPHC nhỏ, gây thiệt hại không lớn và thực hiện lần đầu Theo thủ tục đơn giản thì có thể thu tiền tại chỗ và người xử phạt phải giap cho đối tượng bị xử phạt biên lai thu tiền phạt Chủ thể xử phạt phải ra quyết định Quyết định đó được gửi cho đối tượng bị xử phạt và cho cơ quan thu tiền phạt Trong thủ tục đơn giản không phải lập biên bản

1.2.7.3 Thủ tục thông thường

Đối với những VPHC khác thì thủ tục thông thường bao gồm các giai đoạn:

1 Khởi xướng việc xử phạt VPHC

Chỉ khi chủ thể có thẩm quyền theo luật định có quyết định cho tiến hành điều tra về VPHC để xử phạt hoặc quyết định chuyển vụ vi phạm cho chủ thể có thẩm quyền khác để giải quyết thì mới coi là có giai đoạn này Việc phát hiện VPHC của công dân chỉ tạo điều kiện cho việc khởi xướng chứ không được coi là hành động pháp lý của giai đoạn khởi xướng

2 Chuẩn bị XPVPHC

Đây là giai đoạn cơ bản của thủ tục XPVPHC

Trong quá trình chuẩn bị bị phạt có thể phải áp dụng các biện pháp ngăn chặn VPHC và bảo đảm việc XPVPHC Giai đoạn này thường nhanh chóng, đơn giản nhưng cũng có khi phức tạp

Biên bản là văn bản hành chính cơ bản có giá trị pháp lý của giai đoạn này, là chứng cứ pháp lý ghi nhận sự việc xảy ra Căn cứ vào biên bản đó mà cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định xử lý hoặc không Trong một vụ việc có thể lập nhiều biên bản Vì có ý nghĩa quan trọng như vậy nên biên bản phải lập đúng quy cách về thể thức và nội dung theo đúng quy định

Pháp lệnh hiện hành không có quy định riêng về biên bản lập khi áp dụng cá biện pháp ngăn chặn mà chỉ có quy định tại Điều 55 về “lập biên bản về VPHC” Nhưng có thể coi biên bản đó áp dụng chung cho cả biên bản khi thực hiện các biện pháp ngăn chặn

3 Ra quyết định XPVPHC

Đây là giai đoạn trung tâm của thủ tục Pháp lệnh quy định thời gian tối đa kể

từ ngày lập biên bản về VPHC đến ngày phải ra quyết định XLVPHC đó là 10 ngày, trong trường hợp vi phạm có nhiều tình tiết phức tạp thì có thể kéo dài thời hạn trên đến không quá 30 ngày, từ phạt trục xuất hoặc được gia hạn thêm

Quyết định xử phạt phải tuân theo đúng thể thức và nội dung quy định tại Điều

56 Mẫu quyết định xử phạt, cũng như mẫu biên bản về các VPHC trong phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 134/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Pháp lệnh

Quyết định XPVPHC có hiệu lực kể từ ngày ký, trừ trường hợp trong quyết định quy định ngày có hiệu lực khác Trong thời hạn ba ngày kể từ ngày ra quyết định xử phạt, quyết định đó phải được gửi cho cá nhân, tổ chức bị xử phạt và cơ quan thu tiền phạt

Nếu xét thấy việc vi phạm có dấu hiệu cấu thành tội phạm mà chưa hết thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự, thì không được XPVPHC mà trong thời hạn 3 ngày phải chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền giải quyết (Điều 62) Còn đối với những tội phạm đã được đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án mà nếu có dầu hiệu VPHC, thì cơ quan tiến hành tố tụng hữu quan trong thời hạn 3 ngày phải chuyển hồ sơ đến cơ quan có thẩm quyền XPVPHC để giải quyết (Điều 63)

4 Thi hành quyết định XPVPHC

Về nguyên tắc, quyết định XPVPHC phải được thi hành ngay Tuy nhiên, Pháp lệnh dành thời hạn 10 ngày kể từ ngày được giao quyết định để đối tượng bị

xử phạt tự nguyện chấp hành quyết định Quá thời hạn đó mà cá nhân, tổ chức không tự nguyện chấp hành quyết định thì bị cưỡng chế thi hành

Các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định XPVPHC, theo khoản 1 Điều 66 Pháp lệnh gồm:

a Khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản tại ngân hàng;

b Kê biên tài sản có giá trị tương ứng với số tiền phạt để bán đấu giá;

c Các biện pháp cưỡng chế khác để thực hiện tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính, buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép, buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh, buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam, buộc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện, buộc tiêu huỷ vật phẩm gây hại cho sức khoẻ con người, vật nuôi và cây trồng, văn hoá phẩm độc hại

5 Khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại quyết định XPVPHC, quyết định

áp dụng các biện pháp ngăn chặn; giải quyết tố cáo

Đây là giai đoạn kết, nhưng có ý nghĩa quan trọng vì nó bảo đảm quyền công

dân cũng như việc XLVPHC đúng pháp luật

1.3 Sơ lược quá trình phát triển của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta

1.3.1 Giai đoạn 1945 - 1975

Ngay từ khi giành được chính quyền, Nhà nước công nông non trẻ của chúng

ta đã chú ý ngay đến việc ban hành luật pháp để quản lý và điều hành xã hội, đáp ứng yêu cầu của từng giai đoạn cách mạng, trong đó có các văn bản về XPVPHC

Sắc lệnh số 131/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành ngày 20/07/1946 quy định việc truy tầm các sự phạm pháp, trong đó có các hành vi vi cảnh, để xử lý theo pháp

luật, là ví dụ về một trong những văn bản được ban hành trong giai đoạn này Tiếp

đó, nhiều văn bản quy phạm pháp luật về XPVPHC được Nhà nước ta ban hành dưới các hình thức văn bản khác nhau trong đó quy định về XPVPHC đã lần lượt xuất hiện nhằm đáp ứng và phục vụ kịp thời các nhiệm vụ cách mạng Các văn bản như Sắc lệnh số 205/SL ngày 18/08/1958 của Chính phủ VNDCCH về trục xuất ngoại kiều; Pháp lệnh quy định cấm nấu rượu trái phép ngày 13/10/1966 của Ủy ban thường vụ Quốc hội… quy định các hình thức, biện pháp, mức xử phạt đối với các hành vi VPHC trong các lĩnh vực cụ thể đó

Trong giai đoạn 1945-1975, pháp luật về XPVPHC có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, xuất phát từ đặc điểm lịch sử kinh tế xã hội của đất nước đang trong

hoàn cảnh chiến tranh, nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp, các văn bản pháp luật về XPVPHC thể hiện nét đặc trưng điển hình là mang tính mệnh lệnh hành chính, nghiêm khắc và có tính cưỡng chế cao Tuy nhiên, văn bản được ban hành ít, tản mạn và đặc biệt là chưa có văn bản quy phạm nào quy định tập trung thống nhất những vấn đề có tính nguyên tắc cơ bản của XPVPHC

Thứ hai, các văn bản quy định về XPHC trong giai đoạn này còn thể hiện tính

đơn giản, phạm vi quy định hẹp Từ những hành vi phạm pháp vi cảnh mà trước đây quan niệm đó là các “tội hình sự nhỏ” đến một số hành vi khác như vi phạm về giao thông đường biển, đường bộ… đã thể hiện quan niệm tiến bộ dần trong công tác xây dựng pháp luật về XPVPHC

1.3.2 Giai đoạn 1975 - 1986

Nghị quyết của Hội đồng nhà nước ngày 30/10/1982 đã thống nhất áp dụng pháp luật trong cả nước sau khi tiến hành công tác tổng rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật Trong lĩnh vực XPVPHC, các văn bản pháp luật quy định

về XPVPHC đã được ban hành nhiều hơn nhằm đáp ứng yêu cầu phòng và chống VPHC trong giai đoạn kinh tế đơn thuần trong giai đoạn hòa bình Văn bản điển

hình trong giai đoạn này là Nghị định số 143/CP ngày 27/05/1977 ban hành Điều lệ

xử phạt vi cảnh Nghị định này được hướng dẫn thi hành bằng Thông tư số

03-TT-BNV ngày 21/06/1977 của Bộ Nội vụ Một văn tiêu biểu khác là Nghị định số 46/HĐBT ngày 10/05/1983 của Hội đồng Bộ trưởng quy định việc xử lý hành chính đối với các hành vi buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép (01 văn bản hướng dẫn là Thông tư liên bộ số 01-TT/LB ngày 25/01/1984 của Bộ Tư pháp và

pháp vi cảnh Hình thức xử phạt vi cảnh gồm 4 loại: cảnh cáo; phạt tiền từ 01 đến

10 đồng; phạt lao động công ích từ 01 đến 03 ngày; phạt giam từ 01 đến 03 ngày

Nghị định quy định việc tịch thu phương tiện dùng vào việc vi phạm tùy theo tính chất, mức độ của vi phạm; quy định về thẩm quyền xử phạt: lực lượng công an có tẩm quyền áp dụng tất cả các hình thức xử phạt; cán bộ có thẩm quyền của các ngành Kiểm lâm, Thủy sản, Thương nghiệp y tế, Giao thông vận tải… có thẩm quyền áp dụng hình thức phạt cảnh cáo, phạt tiền

1.3.3 Giai đoạn từ 1986 đến nay

1.3.3.1 Từ 1986 - 1989

Pháp luật về XPVPHC trong giai đoạn này có nhiều phát triển mang tính chất

“bước ngoặt”: do đời sống kinh tế xã hội khởi sắc trong công cuộc đổi mới dẫn đến yêu cầu tăng cường quản lý nhà nước trong mọi mặt đời sống xã hội Tình hình VPHC diễn biến rất phức tạp và có chiều hướng gia tăng trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, gây ảnh hưởng xấu đến sản xuất, lưu thông và đời sống của nhân dân, xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nước Trong khi đó, hệ thống pháp luật về XPVPHC lại thiếu đồng bộ, nhiều văn bản đã lạc hậu với sự phát triển của kinh tế xã hội nhưng chưa được bổ sung, sửa đổi hoặc hủy bỏ kịp thời Do không có văn bản có giá trị pháp lý cao về XPVPHC ở cấp trung ương, các địa phương đã tự ban hành các văn bản quy định về XPVPHC áp dụng trong địa phương mình Các quy định này đã phần nào đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương nhưng cũng phát sinh nhiều bất cập Nhiều quy định chồng chéo, không thống nhất, vi phạm thẩm quyền, thậm chí còn trái Hiến pháp và luật, xâm phạm quyền công dân, gây nên tình trạng lộn xộn và thiếu thống nhất trong việc ban hành và áp dụng pháp luật về XPVPHC Đây cũng là lý do văn bản quy định về XPVPHC trong những năm 1986-1989 ban hành ngày càng nhiều và yêu cầu cần thiết phải khẩn trương xây dựng một văn bản có hiệu lực pháp lý cao, quy định những vấn đề cơ bản có tính chất khung nhằm tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ về XPVPHC Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 28/11/1989 và có hiệu lực từ 01/01/1990 chính là nhằm đáp ứng yêu cầu này, đánh dấu bước phát triển vượt bậc của pháp luật hành chính ở nước ta Tuy nhiên, PLXPVPHC 1989 mới chỉ giới hạn quy định về những vấn đề cơ bản, có tính chất nguyên tắc cùa pháp luật về XPVPHC như: khái niệm VPHC và đối tượng bị XPVPHC; các hình thức và biện pháp XPVPHC; thẩm quyền quy định và thẩm quyền XPVPHC; các nguyên tắc XPVPHC; vấn đề thời hiệu trong XPVPHC

1.2.3.2 Từ 1989 - 1995

PLXPVPHC năm 1989 được ban hành đã đánh dấu bước phát triển mới trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về XPVPHC ở nước ta Đây là lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật Việt Nam, một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức pháp lệnh khung, quy định những vấn đề cơ bản, mang tính nguyên tắc về XPVPHC

Để thi hành Pháp lệnh này, Chính phủ đã ban hành các nghị định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước Tính đến giữa năm 1994, đã có 9 nghị định

của Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ) được ban hành Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định cũng ban hành một số văn bản trong lĩnh vực này để áp dụng trong phạm vi địa phương

PLXPVPHC ra đời tạo tiền đề cho việc hình thành một hệ thống pháp luật thống nhất về XPVPHC Qua gần 5 năm thi hành, PLXPVPHC và các văn bản hướng dẫn đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của công dân Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy hệ thống pháp luật về XPVPHC giai đoạn này bộc lộ nhiều khiếm khuyết cần tiếp tục được hoàn thiện:

- Các văn bản hướng dẫn thực hiện pháp lệnh còn nhiều sơ hở, chồng chéo và không thống nhất, thậm chí còn trái với PLXPVPHC năm 19895

- Một số luật, pháp lệnh ban hành sau khi PLXPVPHC có hiệu lực quy định về những vấn đề liên quan đến XPVPHC lại trái với tinh thần và nguyên tắc chung của PLXPVPHC Điều này gây khó khăn cho việc hướng dẫn áp dụng thống nhất Pháp lệnh và phần nào hạn chế hiệu quả thi hành pháp luật

- Một số quy định trong Pháp lệnh còn thiếu hoặc chung chung, không rõ ràng, lại không được hướng dẫn cụ thể nên dễ bị lạm dụng làm trái, một số khác không phù hợp với thực tế, tính răn đe giáo dục thấp

- Ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân viên nhà nước và nhân dân trong việc thi hành pháp lệnh chưa cao

- Tình hình VPHC diễn ra rất phức tạp và đa dạng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội6

Mặc dù vậy, việc xử phạt lại không được tiến hành đồng bộ trên

5

Nghị định số 52/HĐBT ngày 19/02/1992 của Hội đồng Bộ trưởng về xử phạt những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế toán và thống kê đã quy định một số hành vi vi phạm chế độ trách nhiệm của công chức nhà nước bị XPVPHC là không hợp lý, mà lẽ ra phải bị xử lý theo trách nhiệm kỷ luật, như hành vi vi phạm chế độ trách nhiệm về ban hành kiểu mẫu, chứng từ, chế độ báo cáo… (Điều 1)

Quyết định số 168/QĐ-NH3 ngày 27/08/1992 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ban hành Quy chế xử lý các tổ chức tín dụng vi phạm Pháp lệnh Ngân hàng trong đó quy định các hành vi vi phạm, hình thức xử phạt nhưng cũng không quy định cụ thể mức phạt tiền bao nhiêu đối với từng loại vi phạm Đây là văn bản ban hành không đúng thẩm quyền vì nội dung các quy định về hành vi, hình thức xử phạt là thuộc thẩm quyền của Hội đồng Bộ trưởng theo quy định của PLXPVPHC

Tương tự như vậy ở cấp địa phương, theo quy định của Pháp lệnh, chính quyền cấp huyện, xã không có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về XPVPHC Khoản 3 Điều 2 PLXPVPHC quy định “Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, căn cứ vào văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và đặc điểm cụ thể của địa phương, quy định các hành vi VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước tại địa phương, hình thức

xử phạt và biện pháp hành chính khác đối với các hành vi đó” Tuy nhiên, qua khảo sát ở một số địa phương thấy rằng trong thực tiễn HĐND và UBND cấp xã ban hành rất nhiều văn bản về XPVPHC Ví dụ 15 xã của tỉnh Vĩnh Phú, theo thống kê chưa đầy đủ đã có 22 văn bản của HĐNĐ và UBND về XPVPHC, có xã ra đến 4-5 văn bản, trong đó có nhiều quy định trái với PLXLVPHC 1989 và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên

tất cả các lĩnh vực đó Ở lĩnh vực nào mà việc XPVPHC gắn với lợi ích kinh tế thì lĩnh vực đó xử phạt hành chính được áp dụng nhiều Ở lĩnh vực nào mà việc xử phạt hành chính không gắn với lợi ích kinh tế hoặc tính chất vụ việc không thường xuyên thì việc XPVPHC nhiều khi chỉ được áp dụng chiếu lệ hoặc bị phớt lờ

- Nhiều trường hợp XPVPHC sai thẩm quyền: người không có thẩm quyền xử phạt lại tiến hành xử phạt hoặc người có thẩm quyền xử phạt lạm quyền hoặc vô trách nhiệm

- Sự phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong XPVPHC chưa chặt chẽ, việc giải quyết nhiều vụ việc xử phạt kéo dài, không dứt điểm

- Tình trạng trích thưởng cho người thi hành công vụ sai tinh thần của Pháp lệnh diễn ra khá phổ biến

- Nhiều trường hợp người có thẩm quyền xử phạt thu tiền không có biên lai, gây thất thoát cho nguồn thu của nhà nước và tâm lý không tốt trong nhân dân nhưng không bị kiểm tra, xử lý

- Các quyết định xử phạt chưa được thi hành nghiêm Tình trạng xử phạt thay cho giấy phép hoặc phạt nhưng “cho tồn tại”, coi việc nộp tiền xử phạt như một thứ

“lệ phí cho phép vi phạm pháp luật” vẫn diễn ra

Đó chính là những tồn tại lớn trong thi hành pháp luật về XPVPHC trong những năm 1989-1995, gây nhức nhối trong nhân dân

1.3.3.3 Từ 1995 đến 2002

Thực trạng tình hình ban hành, thi hành và áp dụng pháp luật về XPVPHC trong những năm trước 1995 cho thấy PLXPVPHC 1989 chưa thể hiện rõ tinh thần ngặn chặn triệt để, xử lý nghiêm minh các VPHC, chưa xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong XPVPHC Một số điều khoản của Pháp lệnh quy định chưa rõ ràng, chưa cụ thể như mức tiền phạt, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt, thủ tục áp dụng các hình thức xử phạt, khen thưởng… dẫn đến việc áp dụng pháp luật XPVPHC không thống nhất Pháp lệnh cũng chưa quy định được việc xử lý đối với các đối tượng có quá trình VPHC

6

Theo báo cáo của Công an các tỉnh, thành phố trên cả nước trong năm 1990 đã phát hiện 523.030 vụ VPHC Các VPHC xảy ra ở tất cả các tỉnh, thành phố và tập trung vào các địa bàn trọng điểm như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Quảng Nam - Đà Nẵng, các tỉnh biên giới Việt Nam - Trung Quốc…

Trên lĩnh vực kinh tế đã phát hiện 13.584 vụ VPHC, trong đó có 6.582 vụ xâm phạm sở hữu XHCN, gây thiệt hại trị giá 151,9 tỷ đồng (so với năm 1989 phát hiện ít hơn 2.293 vụ - 26 % nhưng thiệt hại tăng gấp 6 lần - khoảng 151,9 tỷ/25,4 tỷ đồng) Trong năm 1990 đã phát hiện 7.002 vụ buôn lậu, buôn bán hàng cấm, nhiều hơn 50% so với năm 1989

Trong các lĩnh vực khác như nhà cửa, đất đai, văn hóa, xuất bản, y tế, bảo vệ rừng, hải quan, thú y… cũng xảy ra khá nhiều VPHC Chỉ đơn cử trong lĩnh vực bảo vệ rừng, chỉ riêng năm 1990 ở tỉnh Hoàng Liên Sơn

đã phát hiện 5.330 vụ vi phạm, XPVPHC 5.302 vụ với các vi phạm chủ yếu là khai thác, vận chuyển lâm sản trái phép, đốt rừng làm nương rẫy (Nguồn: Báo cáo 5 năm thi hành PLXPVPHC - Bộ tư pháp)

thường xuyên Nhiều quy định về đối tượng, thẩm quyền, thủ tục trong các văn bản nói trên không còn phù hợp với hoàn cảnh kinh tế - xã hội đã thay đổi trong tình hình mới của đất nước Để tiếp tục nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng chống các VPHC thì việc sửa đổi PLXPVPHC 1989 là cấp thiết

Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 06/07/1995, có hiệu lực từ 01/08/1995 thay thế Pháp lệnh Xử phạt

vi phạm hành chính ngày 31/11/1989 So với PLXPVPHC 1989, Pháp lệnh XLVPHC 1995 có một số điểm mới chủ yếu tập trung vào các vấn đề:

- Quy định thêm 5 biện pháp xử lý hành chính khác là: biện pháp giáo dục tại

xã, phường, thị trấn; biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục; biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh; biện pháp quản chế hành chính Pháp lệnh cũng quy định về đối tượng, thẩm quyền, thủ tục áp dụng các biện pháp này

- Thẩm quyền quy định hành vi VPHC, hình thức xử phạt, mức xử phạt đối với từng loại VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước (chỉ giao cho Chính phủ thay vì giao cả cho Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương như trước kia)

- Thời hiệu XPVPHC (quy định thời hạn xử phạt là hai năm đối với VPHC trong một số lĩnh vực thay vì quy định tất cả là một năm như trước đây)

- Nguyên tắc XLVPHC

- Các hình thức XPVPHC (sửa đổi một số nội dung về mức tiền phạt và mức phạt tiền tối đa, mức bồi thường thiệt hại áp dụng theo thủ tục hành chính; đối tượng áp dụng hình thức phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính…)

- Thẩm quyền xử phạt (bổ sung thêm một số cơ quan, một số chức danh)

- Thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử phạt (bổ sung một

số điểm đối với cơ quan quản lý thị trường)

- Khiếu nại trong XPVPHC

- Bỏ quy định về trích thưởng trong XPVPHC

Trải qua 7 năm thực hiện, có thể nói PLXLVPHC 1995 và các nghị định của Chính phủ quy định về XPVPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước đã góp phần từng bước tạo lập một khung pháp luật tương đối hoàn chỉnh về XLVPHC Điều này về cơ bản đã khắc phục tình trạng thiếu cơ sở pháp lý để xử lý đối với nhiều hành vi vi phạm, đóng góp tích cực vào việc lập lại trật tự, kỷ cương trong hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của công dân, đề cao tinh thần trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thi hành pháp luật về xử lý các hành vi VPHC

Tuy nhiên, qua 7 năm thực hiện, Pháp lệnh đã bộc lộ những hạn chế như sau:

- Về các hình thức, biện pháp XPVPHC:

Qua thực tiễn thi hành, nhiều ý kiến của Bộ ngành, địa phương phản ánh việc phân chia mức tiền phạt quy định trong pháp lệnh năm 1995 là quá phức tạp và khó hiểu Mức phạt tiền tối đa là 100.000.000 đồng nhìn chung là hợp lý nhưng đối với một số trường hợp VPHC nghiêm trọng liên quan đến việc bảo vệ chủ quyền vùng biển, vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường thì mức phạt này còn thấp, chưa đủ sức răn đe, giáo dục Các biện pháp khác quy định trong Pháp lệnh cũng cần quy định một cách linh hoạt hơn để có thể áp dụng phù hợp với tính đa dạng của các lĩnh vực quản lý nhà nước, bảo đảm xử lý triệt để các vụ vi phạm và không làm bó tay cơ quan, người có thẩm quyền XPVPHC

- Về thủ tục xử phạt:

Quy định đối với thủ tục xử phạt đơn giản, nơi thu tiền phạt, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt… cần được sửa đổi để phù hợp hơn với hoàn cảnh hiện nay, sao cho vừa đảm bảo ngăn ngừa, hạn chế tiêu cực, vừa đảm bảo nhanh chóng, thuận tiện cho cá nhân, tổ chức

- Pháp lệnh cũng có nhiều điểm không phù hợp với một số luật, pháp lệnh có liên quan ban hành sau 1995

1.3.3.4 Từ 2002 đến nay

Pháp lệnh XLVPHC do Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 02/07/2002 và có hiệu lực từ 01/10/2002 thay thế PLXLVPHC 1995 với nhiều nội dung về XPVPHC quan trọng đã được sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản như sau:

- Sửa đổi, bổ sung một số nội dung về đối tượng bị XLVPHC, nguyên tắc XLVPHC, tình tiết giảm nhẹ trong XLVPHC…

- Bổ sung thêm hình thức xử phạt trục xuất (được áp dụng là hình thức phạt chính hoặc bổ sung trong từng trường hợp cụ thể); bổ sung biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc buộc tái xuất hàng hóa, vật phẩm,