Các yêu cầu đối với quyết định hành chính các ủy ban nhân dân tỉnh - Một số vấn đề lí luận và thực tiễn

Tuy nhiên, có một số vấn đề bất cập, còn tồn tại và là trở ngại cho công cuộc cải cách này, trong đó phải kể đến tình trạng không đảm bảo các yêu cầu luật định của các văn bản do cơ quan

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hµ néi - 2012

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: GS.TS Phạm Hồng Thái

Hµ néi - 2012

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH

5

1.1 Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà

nước chủ yếu thông qua việc ban hành quyết định hành chính

1.2.1 Yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết

định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

18

1.2.2 Các yêu cầu đối với nội dung và hình thức quyết định

hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

23

1.2.3 Các yêu cầu đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết

định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

37

Chương 2: THỰC TRẠNG TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA 44

DÂN TỈNH BAN HÀNH VÀ GIẢI PHÁP NHẰM ĐẢM BẢO CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP, HỢP LÝ

2.1.2 Thực trạng tính hợp lý của quyết định hành chính do Ủy

ban nhân dân tỉnh ban hành

63

2.2 Giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu hợp pháp, hợp lý

đối với quyết định hành chính của ủy ban nhân dân tỉnh

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp tiết của đề tài

Bước vào thời kỳ đổi mới, Việt Nam đã có những bước tiến lớn trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội với tốc độ tăng trưởng GDP bình quân luôn ở mức cao, đời sống cũng như các quyền lợi chính đáng của nhân dân được quan tâm, cải thiện rõ rệt Thế giới đặc biệt quan tâm đến Việt Nam, đặc biệt sau khi chúng ta trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) Sau thời điểm vàng này hàng loạt các chương trình đầu

tư từ nước ngoài đã đến với Việt Nam

Để đáp ứng và thích ứng với quá trình hội nhập đó, từ năm 2001 Đảng

và Nhà nước đã thực hiện Chương trình cải cách nền hành chính quốc gia Điều này tạo ra sự thuận lợi, thông thoáng không chỉ đối với các doanh nghiệp nước ngoài mà ngay cả các doanh nghiệp trong nước và chính người dân Việt

Và kết quả cải cách hành chính bước đầu đạt được nhiều thành tựu lớn

Tuy nhiên, có một số vấn đề bất cập, còn tồn tại và là trở ngại cho công cuộc cải cách này, trong đó phải kể đến tình trạng không đảm bảo các yêu cầu luật định của các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành, đặc biệt là yêu cầu hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính do Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh ban hành Về vấn đề này tại Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI

đã chỉ rõ: "Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền" [22] Và để góp phần vào mục tiêu mà Đảng đã đề ra Nhà nước đã có rất nhiều các nỗ lực cải cách để hoàn thiện cơ chế kiểm tra tính hợp pháp, hợp

lý các văn bản do cơ quan hành chính nhà nước ban hành trước hết thuộc về Nhận thức được ý nghĩa quan trọng đó, trên cơ sở sự hướng dẫn tận tình của GS.TS Phạm Hồng Thái - Chủ nhiệm Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội,

tác giả đã chọn đề tài "Các yêu cầu đối với quyết định hành chính của Ủy

ban nhân dân tỉnh - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn" để làm luận văn

thạc sĩ Luật học

2 Mục tiêu nghiên cứu

1 Làm rõ những vấn đề lý luận về quyết định hành chính và các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh

2 Đánh giá thực trạng đáp ứng các yêu cầu hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành

3 Đưa ra phương hướng, biện pháp bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành

3 Tình hình nghiên cứu

Trong những năm vừa qua đã có khá nhiều các nghiên cứu, bài viết… liên quan đến đề tài luận văn đã chọn Trong đó có những đề tài có đối tượng nghiên cứu liên quan gần với luận văn như luận văn của tác giả Nguyễn Đình

Hào (2002): "Các yêu cầu đối với quyết định của cơ quan hành chính nhà

nước Việt Nam" [23] Đề tài này có mức độ nghiên cứu rộng hơn khi đề cập

đến tổng thể các yêu cầu đối với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam chứ không đi sâu vào nghiên cứu riêng UBND cấp tỉnh như luận văn đã

thực hiện Hay luận văn "Quyết định quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân

cấp tỉnh- Những vấn đề lý luận và thực tiễn" của tác giả Đỗ Công Quân

(2000) Và tác giả Phạm Thị Hồng Quyên với luận văn "Cải cách thủ tục

hành chính theo cơ chế "một cửa" tại Ủy ban nhân dân các quận của Thành phố Hà Nội" hiện đang được lưu giữ tại thư viện Đại học Quốc gia Hà Nội

Đặc biệt là cuốn "Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp" của tập thể tác

giả Bộ Tư pháp do Vụ trưởng Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính Nguyễn Quốc Việt làm chủ biên (2007)…

Bên cạnh đó là những bài viết như: "Làm tốt việc kiểm tra, xử lý văn

bản quy phạm pháp luật khi phối hợp chặt chẽ" của tác giả Huy Anh trên báo

điện tử http://phapluatvn.vn, ngày 15 tháng 02 năm 2011, hay bài viết "Gần

6.900 văn bản trái luật đã được ban hành" của tác giả Hoàng Khuê trên báo

điện tử http://Vnexpress.net, ngày 25 tháng 11 năm 2008, tác giả Ngọc Ước với bài "Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp): Nhắc nhở sai phạm của 7 bộ, 13 tỉnh", http://daidoanket.vn, ngày 23 tháng 9 năm 2010

Với tinh thần học hỏi và tiếp thu, trên cơ sở những kết quả tự nghiên cứu, luận văn xin cung cấp các cơ sở khoa học và thực tế cho việc đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành để góp phần đảm bảo các yêu cầu pháp luật quy định, trong đó nhấn mạnh đặc biệt về việc đảm bảo yêu cầu hợp pháp và hợp lý

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu:

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề có tính lý luận và thực tiễn về các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh trong thời gian qua Trên cơ sở đó đưa ra những phương hướng, giải pháp để đảm bảo các yêu cầu này, đặc biệt là yêu cầu hợp pháp và hợp lý

Phạm vi nghiên cứu:

Đề tài tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận về các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh; Nghiên cứu và phân tích những thành tựu và bất cập của trong việc đảm bảo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý,

để đưa ra những kiến nghị nhằm đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định do UBND tỉnh ban hành với tinh thần thiện chí và xây dựng với các tài liệu được thu thập trong giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2011

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng, quan điểm của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa (XHCN) và về vấn đề đảm bảo các yêu cầu đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh, đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích một số vấn đề lý luận và thực tiễn xoay quanh các yêu cầu đối với loại quyết định này

Đề tài sử dụng phương pháp cụ thể như: phân tích, tổng hợp, so sánh

để nghiên cứu những quy định của pháp luật hiện hành, thực tiễn, áp dụng pháp luật và đưa ra một số phương hướng, giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành

6 Ý nghĩa khoa học và đóng góp của luận văn

- Luận văn góp phần làm rõ cơ sở lý luận về quyết định hành chính, các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành

- Đánh giá thực trạng đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý trong các quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành

- Đưa ra phương hướng, giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu của quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành

- Với kết quả đạt được, luận văn là tài liệu tham khảo cho những nhà làm luật, cơ quan nghiên cứu

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 2 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về quyết định hành chính và các yêu cầu đối

với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Chương 2: Thực trạng tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành

chính do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành và giải pháp nhằm đảm bảo các yêu cầu hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.1 ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH THỰC HIỆN CHỨC NĂNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHỦ YẾU THÔNG QUA VIỆC BAN HÀNH QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH

Theo quy định tại Điều 2 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND ngày 26 tháng 11 năm 2003: "Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên" [32] Như vậy, với mỗi cấp địa phương ta có thể nhận thấy rõ địa vị pháp lý tương ứng của UBND cấp đó Cụ thể với UBND tỉnh ta có thể hiểu đó là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND tỉnh, chịu trách nhiệm trước HĐND cấp tỉnh và cơ quan nhà nước cấp trên

Cũng theo quy định hiện hành tại Điều 2 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003: "Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở" [32] Đây là quy định chung cho UBND các cấp Từ đó suy ra UBND cấp tỉnh chính là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất ở địa phương, là cầu nối giữa trung ương và địa phương,

có trách nhiệm bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất, thông suốt trong bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở

Về tổ chức của UBND nói chung hiện đang được quy định tại Điều 119 Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003 Theo đó, UBND tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra và gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên Phương

thức làm việc của UBND tỉnh là thảo luận tập thể và quyết định theo đa số Giúp việc cho UBND tỉnh là các cơ quan chuyên môn Các cơ quan này sẽ

đồng thời chịu sự chỉ đạo, quản lý của hai cơ quan Một là, của chính UBND tỉnh về mặt tổ chức, biên chế và công tác của UBND tỉnh; hai là, chịu sự chỉ

đạo, kiểm tra về mặt nghiệp vụ của cơ quan cấp trên

Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh, UBND tỉnh có thể sử dụng rất nhiều các hình thức hoạt động khác nhau: các hình thức pháp lý, các hình thức ít hay không mang tính pháp lý Tuy nhiên, hình thức chủ yếu là xây dựng và ban hành quyết định hành chính

Có thể nói hoạt động ban hành quyết định hành chính chiếm vị trí quan trọng nhất trong hoạt động hành chính, bởi vì hầu hết mọi hình thức hoạt động quản lý khác trong hoạt động hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm phục vụ cho công tác xây dựng và ban hành các loại quyết định hành chính, cũng như để tổ chức thực hiện các quyết định đó trên thực tế Do đó, để thực hiện chức năng chấp hành và điều hành của mình UBND tỉnh buộc phải

sử dụng quyết định hành chính Hơn nữa, với chủ trương nâng cao hiệu quả hoạt động hành chính và thực hiện chương trình cải cách nền hành chính nhà nước thì quyết định hành chính của UBND tỉnh nói chung và các cấp trở thành câu chuyện trung tâm hơn bao giờ hết

Trước hết, UBND tỉnh có quyền ban hành loại văn bản nào? Điều này rất quan trọng bởi thông thường có ba loại quyết định hành chính Một là quyết định hành chính chủ đạo, hai là quyết định hành chính quy phạm và ba

là quyết định hành chính cá biệt

Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31]

Với vai trò của một Chính phủ thu nhỏ ở địa phương, nên quyết định, chỉ thị của UBND nói chung và UBND tỉnh nói riêng cũng được ban hành

trên cơ sở phiên họp toàn thể UBND và biểu quyết theo đa số thường Tuy nhiên, ngoài chủ thể là UBND tỉnh, người đứng đầu cơ quan này lại là Chủ tịch UBND tỉnh Theo Khoản 7-Điều 127 Luật tổ chức HĐND và UBND năm

2003 thì Chủ tịch UBND tỉnh có quyền: "Ra quyết định, chỉ thị để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình" [32] Quy định như vậy có nghĩa là cả UBND tỉnh lẫn Chủ tịch UBND tỉnh đều có cùng hình thức ra văn bản giống nhau là quyết định và chỉ thị trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở cấp tỉnh

Khi Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND ngày 03/12/2004 ban hành đã xuất hiện một vấn đề Đó là các văn bản của Chủ tịch UBND nói chung và cấp tỉnh nói riêng đưa ra (gồm cả quyết định và chỉ thị) chỉ là văn bản cá biệt, còn quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh mới là văn bản QPPL Cụ thể tại Khoản 2- Điều 1 của Luật đã quy định: "Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quết định, chỉ thị" [34] và tại Khoản 2- Điều 2 đã ghi nhận các trường hợp UBND được ban hành văn bản QPPL

Như vậy, Luật này đã hoàn toàn không nhắc đến việc Chủ tịch UBND

có quyền ra văn bản QPPL Điều đó có nghĩa các văn bản do Chủ tịch UBND nói chung và Chủ tịch UBND tỉnh nói riêng ban hành chỉ có thể là các quyết định cá biệt

Đây là độ vênh rất lớn của quy định thời kỳ đó Chỉ đến khi Luật ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008 có hiệu lực (01/01/2009) vấn đề này mới được giải quyết Theo đó, chỉ còn quyết định của UBND mới là văn bản QPPL

Sau khi nắm rõ vấn đề chỉ duy nhất UBND tỉnh mới có quyền ban hành văn bản QPPL (còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này) và vị trí trung tâm của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh, ta cùng tìm hiểu liệu UBND tỉnh xây dựng và ban hành quyết định hành chính theo những nguyên lý gì Điều này rất quan trọng để tìm hiểu

về các yêu cầu đối với quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành

1.1.1 Quan niệm, bản chất, tính chất của quyết định hành chính

1.1.1.1 Quan niệm quyết định hành chính

Trước đây trong các sách giáo trình và tài liệu "quyết định hành chính" thường được gọi là "quyết định quản lý nhà nước" Nhưng xét theo nghĩa hẹp

mà nói thì "quyết định quản lý nhà nước" cũng chính là "quyết định hành chính" Với mục đích để thống nhất và tránh việc phải giải thích về "quyết định quản lý nhà nước" trong thuật ngữ "hành chính nhà nước" thì dùng chung là "quyết định hành chính"

Chính vì vậy, trong Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Khoa Luật, do PGS.TS Nguyễn Cửu Việt chủ biên đã viết: "quyết định hành chính

ở đây được hiểu với nghĩa là loại quyết định được ban hành bởi các chủ thể thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước" [63, tr 464]

Tuy nhiên, chúng ta cần phân biệt khái niệm "quyết định hành chính" trong khoa học với khái niệm "quyết định hành chính" được sử dụng trong pháp luật khiếu nại, tố cáo, Luật tố tụng hành chính với tư cách là những quyết định cá biệt; Đồng thời các "quyết định hành chính" cũng khác với các

"quyết định của cơ quan hành chính" Tại sao vậy? Bởi quyết định hành chính cũng có thể được các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội ban hành ra nếu nó được trao quyền thực hiện chức năng hành chính nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể nào đó

Trên cơ sở các vấn đề nêu trên, có thể thấy:

Quyết định hành chính của UBND tỉnh là loại quyết định được ban hành bởi chủ thể là UBND tỉnh nhằm thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước trên địa bàn của một tỉnh

Đó là quan niệm quyết định hành chính một cách chung nhất Nhưng

để hiểu rõ hơn chủ thể chấp hành và điều hành là ai, họ ra quyết định hành chính như thế nào….chúng ta cần làm rõ hơn quan niệm quyết định hành

chính vừa nêu trên Muốn vậy, ta cần phải hiểu bản chất và tính chất của quyết định hành chính

1.1.1.2 Bản chất của quyết định hành chính

Muốn tìm hiểu bản chất của quyết định hành chính thì ta cần hiểu khái niệm "quyết định" và "quyết định pháp luật" trước, bởi suy cho cùng quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật Khi hiểu bản chất của một quyết định pháp luật ta sẽ hiểu bản chất của một quyết định hành chính

Khái niệm "quyết định" được hiểu với nghĩa là hành động, hành vi và hành động, hành vi đó tất yếu phải dẫn đến hệ quả pháp lý được gọi là quyết định pháp luật Đây là cách hiểu chung nhất bởi bên cạnh đó còn nhiều cách hiểu khác như: quyết định pháp luật là hình thức và kết quả thể hiện của hoạt động nhà nước, là văn bản, là mệnh lệnh thể hiện ý chí nhà nước…

Thực ra cũng không dễ để tìm ra một kết luận chính xác và đồng thuận cao về khái niệm của quyết định pháp luật, nhưng theo ý kiến của tác giả thì quan điểm mà Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của tác giả Nguyễn Cửu Việt do Nhà xuất bản Đại học Quốc gia in năm 2010 đưa ra tổng thể đã khái quát được những nét cơ bản nhất: "quyết định pháp luật là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực-nhà nước (tức là kết quả của hành động mang tính pháp lý- quyền lực) Đó chính là bản chất của quyết định pháp luật và cũng là bản chất của quyết định hành chính" [63]

Từ đó suy ra bản chất của quyết định hành chính của UBND tỉnh là kết quả của thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước thông qua cơ quan chấp hành và điều hành là UBND tỉnh

1.1.1.3 Tính chất của quyết định hành chính

Như đã phân tích ở phần trên, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật và nó mang bản chất của một quyết định pháp luật (là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước) Điều đó cũng tương tự như khi ta xem xét về tính chất của quyết định hành chính

Theo đó, quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật cho nên nó cũng có đầy đủ các tính chất của một quyết định pháp luật mà trong đó không thể bỏ qua ba tính chất quan trọng nhất của quyết định pháp luật: tính ý chí nhà nước, tính quyền lực nhà nước và tính pháp lý; ngoài ra quyết định hành chính còn mang tính dưới luật

*Tính ý chí nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí của các chủ thể

có thẩm quyền nhân danh Nhà nước, vì lợi ích của Nhà nước

*Tính quyền lực nhà nước là ý chí đơn phương của Nhà nước mà

mọi chủ thể phải tuân theo, nếu họ là đối tượng tác động của quyết định đó

*Tính chất pháp lý là tính chất được coi là quan trọng nhất của quyết

định pháp luật và điều này được thể hiện qua hệ quả pháp lý Theo đó, hệ quả pháp lý của quyết định pháp luật sẽ đem lại sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật

Ngoài ra, quyết định hành chính còn mang tính dưới luật Sở dĩ đây cũng là một điểm đáng lưu tâm khi nói về tính chất pháp lý của quyết định hành chính bởi nó xuất phát từ nguyên tắc pháp chế trong hoạt động hành chính Theo đó, các quyết định hành chính được xây dựng và ban hành trên cơ

sở để thi hành luật Điều đó buộc quyết định hành chính phải được ban hành đúng thẩm quyền của chủ thể ban hành và đảm bảo chắc chắn rằng nó phải tuân thủ Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên (mà ở đây là Chính phủ nếu chủ thể ban hành quyết định hành chính là UBND tỉnh) và cơ quan dân cử cùng cấp (tức là HĐND tỉnh)

Trên thực tế khi bàn luận về tính dưới luật của quyết định hành chính

có một điểm cần nói rõ rằng đây không phải là đặc trưng riêng của loại hình quyết định này, bởi lẽ quyết định của rất nhiều các cơ quan nhà nước khác cũng mang tính dưới luật Song hình thức và trình tự ban hành quyết định hành chính có một điểm riêng đó là nó phải được thực hiện theo quy định pháp luật Áp dụng với quyết định hành chính của UBND tỉnh thì hình thức

và trình tự ban hành phải tuân thủ quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND ngày 03/12/2004 Vì điểm này mà Nhà nước đã phải quy định hoạt động ban hành quyết định hành chính của UBND và HĐND trong một văn bản QPPL riêng, chứ không đưa vào một văn bản QPPL chung như Luật ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008

Như vậy, dù tính dưới luật không phải là đặc trưng riêng của quyết định hành chính nhưng nó là một điểm vô cùng quan trọng bởi nó phải đáp ứng hai yêu cầu: phải được ban hành trên cơ sở để thi hành các văn bản luật

và buộc tuân theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định

Trên cơ sở phân tích bản chất, tính chất của quyết định hành chính có thể thống nhất với quan niệm:

Quyết định hành chính là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của các cơ quan nhà nước và những người có thẩm quyền, các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng hành chính nhà nước, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm định ra chủ trương, đường lối, nhiệm

vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể [63, tr 469]

Từ những vấn đề lý luận nói trên về quyết định hành chính có thể quan niệm: Quyết định hành chính của UBND tỉnh là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của UBND cấp tỉnh và của Chủ tịch UBND tỉnh- người có thẩm quyền- để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn của mình, được thực hiện trên cơ sở và để thi hành luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, theo trình tự và hình thức do luật định, nhằm đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn có tính chất định hướng; hoặc đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng, bãi bỏ các quy phạm

pháp luật hành chính hiện hành hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể trên địa bàn của một tỉnh

1.1.2 Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Có nhiều cách phân loại song có ba cách phân loại chủ yếu đáng lưu ý sau đây

1.1.2.1 Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo tính chất pháp lý

Với cách phân loại này các quyết định hành chính của UBND tỉnh được phân thành ba loại: quyết định hành chính chủ đạo, quy phạm và cá biệt

a) Quyết định hành chính chủ đạo

Đây là loại quyết định dùng để đề ra chủ trương, chính sách và các biện pháp lớn có tính chất chung nhất, là công cụ định hướng mang tính chiến lược trong việc thực hiện chức năng hoạt động hành chính theo hướng lãnh đạo nhiều hơn là thực hiện

Một đặc điểm nổi bật của loại quyết định hành chính này là nó không nêu ra các công việc cụ thể cần giải quyết, không nêu rõ các quy tắc hành vi, trách nhiệm từng cá nhân, cơ quan…Vì vậy, nó thường được bắt đầu bằng các

từ như "cần tiến hành", "cần thực hiện", "cần phải"

Thông thường quyết định hành chính chủ đạo được thực hiện một lần Mới nghe qua cứ tưởng rằng nó giống quyết định hành chính cá biệt, song không phải, bởi tuy thực hiện một lần nhưng sự thực hiện đó là lâu dài, đôi khi có hiệu lực lâu hơn cả quyết định quy phạm Bên cạnh đó đối tượng thi hành của quyết định chủ đạo thường rộng, không xác định Điều này giống quyết định quy phạm Nhưng có một nguyên tắc là các quyết định chủ đạo luôn là cơ sở để ban hành các quyết định quy phạm cũng như cá biệt Đó là vai trò quan trọng đặc biệt của quyết định chủ đạo Dù nó không trực tiếp làm

thay đổi hệ thống quy phạm hoặc hệ thống quan hệ pháp luật hành chính, nhưng chúng đặt cơ sở nền móng ban đầu cho sự thay đổi đó

Thông thường UBND tỉnh là cơ quan thực hiện nên thường không dùng loại văn bản này (hoặc nếu có cũng rất hãn hữu) Văn bản này thường được ban hành dưới dạng Nghị quyết của Quốc hội và Chính phủ Tuy nhiên,

số lượng của loại này thường không nhiều vì người ta xét thấy không nên lạm dụng chúng Lý do là bởi nó thường có hiệu lực lâu dài và nếu lâu dài thì mức

độ ảnh hưởng của nó tới hoạt động hành chính rất to lớn, nên cần cân nhắc sử dụng, tránh lạm dụng thái quá

Với mấu chốt vấn đề là quyết định hành chính quy phạm làm thay đổi

hệ thống QPPL nên ta phân ra các loại quyết định sau:

* Quyết định hành chính quy phạm đặt ra những QPPL hành chính mới: Loại này giúp bổ sung thêm QPPL vào hệ thống QPPL hành chính hiện hành với hai cách đặt ra: một là, đặt ra ngay trong chính quyết định đó; hai là bằng một quyết định khác để đặt ra một quy chế mà quy chế đó là một nhóm các QPPL

* Quyết định đình chỉ việc thi hành có thời hạn hay không thời hạn quy phạm hiện hành:

Đình chỉ việc thi hành là một trong các cách thay đổi phạm vi hiệu lực của QPPL hành chính hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành

Chính tính năng làm thay đổi phạm vi hiệu lực đã nảy sinh thêm một loại quyết định hành chính rất đặc biệt: quyết định quy phạm tiên phát Loại quyết định quy phạm tiên phát này dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh mà chưa kịp có luật hay pháp luật điều chỉnh Nói một cách nôm na rằng khi các quan hệ xã hội mới phát sinh, nhưng lại là quan hệ cơ bản cần điều chỉnh mà luật lại chưa kịp ban hành thì có thể "cơi nới" thêm phạm vi hiệu lực để điều chỉnh trước mắt đã Sau khi ổn định loại quy phạm này sẽ được điều chỉnh bằng luật chính thức Điều này được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 tại Khoản 4- Điều 14

Tuy nhiên, với vai trò chủ yếu là để thực hiện các chủ trương, chính sách lớn thì UBND tỉnh lại không có quyền hay nói đúng ra là không đủ thẩm quyền luật định để ra loại quyết định quy phạm tiên phát này với tư cách là một chính sách mới Chỉ có Chính phủ mới được ban hành loại văn bản này, nhưng số lượng cũng rất hạn chế và mang tính "lấp chỗ trống"

* Quyết định sửa đổi, bãi bỏ những QPPL hành chính hiện hành:

Về loại cần sửa đổi: vấn đề này được thực hiện trong khuôn khổ các phần giả định, quy định, chế tài theo cách sửa đổi một trong số hay tất cả

Còn trường hợp bãi bỏ thì là quá trình bỏ bớt đi một số QPPL hành chính

* Quyết định áp dụng các QPPL hiện hành do các cơ quan dân cử và hành chính cấp trên ban hành:

Đây là quá trình ra các văn bản hướng dẫn thi hành văn bản QPPL có hiệu lực cao hơn của cấp trên, sau đó tiếp đến là quá trình áp dụng QPPL đó vào từng trường hợp cụ thể Nó chỉ mang tính hướng dẫn chứ không có quyền đặt ra QPPL mới (trừ quyết định tiên phát như nói ở trên)

Tóm lại, UBND tỉnh có quyền ban hành quyết định quy phạm để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao trong phạm vi địa bàn tỉnh, nhưng không phải là tất cả mà trừ quyết định tiên phát

Bản chất của loại quyết định này là quyết định áp dụng pháp luật vào các trường hợp cá biệt- cụ thể như bổ nhiệm, miễn nhiệm, nâng lương, xử phạt vi phạm cụ thể, cấp phép xây dựng…

Quyết định cá biệt được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo

và quyết định quy phạm của các cơ quan cấp trên hoặc của bản thân cơ quan

đó, đồng thời nó cũng được ban hành trên cơ sở quyết định cá biệt của cấp trên

Với đặc điểm cá biệt- cụ thể như vậy nên loại quyết định này chỉ dùng

để điều chỉnh các đối tượng cụ thể và chỉ áp dụng một lần Tuy chỉ áp dụng một lần nhưng nó lại có chức năng pháp lý đặc biệt quan trọng trong cơ chế điều chỉnh pháp luật làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể Có nó pháp luật mới có thể đi vào cuộc sống

Với vai trò là cầu nối để pháp luật hành chính đi vào cuộc sống, mang hơi thở cuộc sống nên số lượng các văn bản quyết định hành chính cá biệt chiếm một số lượng lớn Điều đó đồng nghĩa với việc tuyệt đại bộ phận các

cơ quan hành chính đều có quyền được ban hành loại quyết định này, trong đó

có UBND tỉnh Xét về tương quan số lượng quyết định hành chính cá biệt lớn gấp bội so với quyết định chủ đạo và quy phạm Điều này chứng tỏ rằng trong hoạt động hành chính thì mặt điều hành cụ thể chiếm phần lớn công việc

Qua những phân tích trên, UBND tỉnh thông thường sẽ ra hai loại quyết định hành chính để thực hiện chức năng quản lý của mình đó là: quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt

1.1.2.2 Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo cơ quan ban hành

* Quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh và quyết định, chỉ thị của Chủ tịch UBND tỉnh

Theo Điều 124 Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001 thì "Ủy ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định, ra quyết

định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó" [31].Và theo như phân tích ở ngay phần đầu của mục 1.2 nói trên thì: UBND tỉnh mới có quyền ban hành quyết định quy phạm, còn Chủ tịch UBND tỉnh không có quyền hạn này

Đó là vài nét về hiệu lực pháp lý của hai loại văn bản do hai chủ thể khác nhau ban hành, một bên là UBND và một bên là Chủ tịch UBND Suy ra hiệu lực pháp lý của văn bản do UBND ban hành đương nhiên cao hơn do Chủ tịch UBND ban hành Điều này là một sự ngầm định giống như trong quan hệ về văn bản giữa Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ Kể ra, chúng ta nên quy định rõ ràng luôn về hiệu lực pháp lý cao thấp của hai cặp văn bản này thì hợp lý hơn, rõ ràng hơn, nhất là khi trong thực tế không phải lúc nào cũng như vậy

Những đặc điểm này cũng hoàn toàn đúng cho văn bản của UBND tỉnh và Chủ tịch UBND tỉnh chỉ khác là nó chỉ có hiệu lực trong phạm vi một tỉnh chứ không thể rộng bằng văn bản của Chính phủ ban hành

* Quyết định của UBND tỉnh và quyết định của Sở, phòng thuộc UBND tỉnh

Không hiểu sao xoay quanh vấn đề hiệu lực pháp lý của các văn bản thuộc UBND lại có nhiều vấn đề đến như vậy Từ Hiến pháp 1992 đến năm

2008 vẫn tồn tại vấn đề gây tranh cãi rằng: văn bản của Chủ tịch UBND có phải là văn bản QPPL không hay chỉ có văn bản của UBND Điều này chỉ được giải quyết triệt để khi Luật ban hành văn bản QPPL có hiệu lực (01/01/2009) Tuy nhiên, với văn bản do Sở, phòng thuộc UBND ban hành thì xem chừng ra vấn đề còn nan giải hơn mặc dù chúng ta đều biết hai loại này khác nhau

Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 tại Điều 124 có đặt ra vấn đề "Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân" [31] Điều đó nói lên sự thừa nhận các sở, phòng, ban của UBND có quyền ra quyết định hành chính,

mặc dù không trực tiếp quy định vào Hiến pháp Đây là một hạn chế cần sớm khắc phục để danh chính, ngôn thuận về vấn đề này, bởi do sai sót này mà ngay cả trong Nghị định 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 (nói trên) cũng không xuất hiện quy định về hình thức, tên gọi của các quyết định do các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh có quyền ban hành Với sai sót này khiến chúng ta cảm giác như các cơ quan này không có quyền ra bất kỳ quyết định nào, dù chỉ là cá biệt chứ chưa nói tới quy phạm

* Quyết định hành chính liên tịch của UBND tỉnh

Đây là loại văn bản đặc biệt được ban hành trên cơ sở hội nghị liên tịch nhiều cơ quan nhằm giảm lưu lượng công văn, giấy tờ và tạo ra sự thống nhất cao giữa các cơ quan liên quan Thường là các quyết định hành chính liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hay Chính phủ với các tổ chức chính trị, xã hội; giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Trên lý thuyết thì việc ban hành quyết định hành chính liên tịch không giới hạn ở cấp trung ương hay địa phương, nhưng thực tế pháp luật thì hiếm gặp ở địa phương Điều này khiến cho việc UBND tỉnh muốn ra quyết định hành chính liên tịch là không khả thi xét cả về mặt thực tế pháp luật lẫn căn cứ pháp lý, bởi trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng chưa hề quy định Nên chăng cần phải bổ sung điểm này bởi không thể phủ nhận ý nghĩa của loại văn bản này khi được ban hành ở cấp tỉnh, một phạm vi hành chính có vai trò như một "tiểu Chính phủ" Hơn nữa, nhu cầu giải quyết công việc chung giữa các UBND tỉnh thực sự đang rất cần đến loại văn bản này

1.1.2.3 Phân loại quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh theo trình tự ban hành

Hiện quyết định hành chính được phân loại theo cách này sẽ gồm ba trình tự cơ bản: một là trình tự tập thể, trình tự cá nhân và trình tự khác Điều này cũng tương tự cho quyết định hành chính của UBND tỉnh

* Với trình tự tập thể: sẽ thực hiện theo nguyên tắc thảo luận tập thể

và quyết định theo đa số

* Theo trình tự cá nhân: là do cá nhân có thẩm quyền ký ban hành

* Theo trình tự khác: thường là loại quyết định do UBND tỉnh ban hành nhưng phải có sự phê chuẩn của cơ quan cấp trên mới có hiệu lực hay một số hình thức khác…

Tóm lại qua những phân tích ở trên ta đã hiểu sơ bộ về quyết định hành chính của UBND tỉnh Từ đây chúng ta sẽ tìm hiểu loại văn bản này có các yêu cầu như thế nào?

1.2 CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH

1.2.1 Yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

1.2.1.1 Vai trò của tính hợp pháp và hợp lý trong quyết định hành chính

Khi nói tới một quyết định hành chính người ta thường cảm thấy một

sự khô cứng, áp đặt Nhưng thực ra không hoàn toàn như thế Lật bỏ lớp vỏ khô cứng nguyên tắc bên ngoài - tính hợp pháp - một yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế - chúng ta đến lớp vỏ thứ hai mà đôi khi chúng ta vô tình không phát hiện ra rằng đó là cả một kho nghệ thuật - nghệ thuật quản lý, sức sống tinh thần cho lớp vỏ thứ nhất Chúng ta đang nói đến tính hợp lý của quyết định hành chính Bởi một quyết định hành chính được coi là hợp pháp khi nó đáp ứng tiêu chí hợp pháp, nhưng nó có sức sống hay không, có tạo ra được sự đồng thuận xã hội hay không chính là ở tính hợp lý

Điều này không chỉ đúng cho riêng quyết định hành chính của bất cứ cấp nào ban hành (trong đó có UBND tỉnh) mà nó còn là tiêu chí để xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Theo đó, nhà nước đó phải đề cao pháp luật, pháp chế trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước và trong đời sống xã hội

Trong nhà nước pháp quyền XHCN, pháp luật- trong đó có các quyết định hành - một hình thức chủ yếu để quản lý - phải là cơ sở cho mọi hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực công Không có lý gì mà mọi đường lối, chính sách lớn của Nhà nước đều phải dựa trên cơ sở của pháp luật mà các quyết định hành chính lại là ngoại lệ Điều này làm nên sự khác biệt của nhà nước pháp quyền

so với nhà nước pháp trị khi chúng ta đảm bảo được tiêu chí hợp pháp và hợp

lý, đặc biệt là tính hợp pháp Chúng giúp cho nhà nước pháp quyền vươn tới

sự đầy đủ hoàn thiện trên tất cả các lĩng vực đời sống xã hội với phương châm

"cho phép làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm" đối với cá nhân, còn

với cơ quan nhà nước mà biểu hiện cụ thể là từng quyết định quản lý của mình sẽ phải thực hiện trên nguyên tắc "chỉ được phép làm những gì mà pháp luật quy định" Đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý cho ta thấy ý nghĩa nhân quyền

cá nhân được đề cao, yếu tố trách nhiệm của chính quyền được phân định rõ

Chính vì vậy mà trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 tại Điều 3 đã ghi nhận cả hai thuộc tính này tại điểm 1 và 4

Không dừng lại ở việc quy định về hai thuộc tính này trong một văn bản QPPL quan trọng như Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 mà riêng đối với văn bản QPPL của UBND còn được quy định riêng rẽ và chi tiết hơn trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cũng tại Điều 3 như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp [34]

Như vậy, quyết định hành chính của UBND tỉnh, cũng như mọi quyết định pháp luật, chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều hành pháp luật và hiệu quả thực sự khi nội dung và hình thức của nó bảo đảm cả yêu cầu

về tính hợp pháp và tính hợp lý Không chỉ nội dung và hình thức của một quyết định hành chính phải đảm bảo cả hai thuộc tính này mà ngay cả thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp thực tiễn, hay nói một cách ngắn gọn là nó cũng phải đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý, mà cụ thể là: quyết định hành chính của UBND tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật (mà trong đó đặc biệt là Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004) và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (cụ thể là văn bản QPPL của Chính phủ) và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp Còn về thứ bậc hiệu lực của nó cũng phải bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật

Qua những phân tích trên chúng ta đã hình dung ra vai trò của tính hợp pháp và hợp lý, đồng thời hiểu được lý do chính để một quyết định hành chính của UBND tỉnh tại sao phải đảm bảo cả hai yêu cầu này - Nguyên tắc pháp chế Nguyên tắc pháp chế là lý do cốt lõi buộc các quyết định này phải hợp pháp và hợp lý Tuy nhiên, điều này không có nghĩa hai yêu cầu này đều

có vai trò quan trọng như nhau

1.2.1.2 Nguyên tắc ưu thế của tính hợp pháp so với tính hợp lý

Đây là nguyên tắc nhằm đảm bảo tiêu chí nhà nước pháp quyền - một mục tiêu mà Nhà nước đã thực hiện trong suốt thời gian qua Nguyên tắc này muốn đề cập tới một vấn đề: tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định pháp luật nói chung hay quyết định hành chính nói riêng có quan hệ chặt chẽ với nhau Điều này đồi hỏi các nhà quản lý khi ban hành quyết định không những phải tính đến tính hợp pháp mà cả tính hợp lý (như phần trên đã đề cập) Nhưng chỉ lưu ý một điều, mà điều này đã được đề lên thành một nguyên tắc rằng: trong một phương án hợp pháp có thể có hàng trăm các giải pháp mà trong đó chỉ có một giải pháp hợp lý nhất, tối ưu nhất Vấn đề là phải tìm ra giải pháp hợp pháp tối ưu đó, hợp lý đó Điều này là rất khó khăn khi phải dung hòa cả hai yêu cầu này trong cùng một quyết định Chính khó khăn này

đã làm nảy sinh mâu thuẫn khi áp dụng nguyên tắc này trong thực tế bởi có nhiều lý do khác nhau như: do tính lỗi thời và luôn đi sau của pháp luật (mà ở đây là một quyết định hành chính nào đó), hay do quyết định đó ngay từ khi ban hành đã không hợp lý do chưa tính hết đặc điểm từng vùng có thể phát sinh, hay do trình độ lập pháp (câu chuyện chưa có hồi kết của pháp luật Việt Nam)

Vậy khi những lý do này trở thành hiện thực thì đương nhiên cơ quan ban hành sẽ thấy quyết định hành chính đã ban hành không còn phù hợp với điều kiện hiện tại Liệu họ có quyền phá bỏ, không áp dụng theo quyết định của cấp trên không, nếu ví dụ trong trường hợp cấp trên chưa bãi bỏ Câu trả lời của nguyên tắc vàng này là không Cơ quan cấp dưới vẫn buộc phải thực hiện quyết định hành chính do cấp trên đã ban hành, nhưng họ có quyền phản biện bằng việc đề nghị cấp trên bãi bỏ hoặc sửa đổi quyết định đó Đã là nguyên tắc thì phải thực hiện chứ không thể vin vào lý do không hợp lý để không thực hiện vì điều này là vi phạm tính hợp pháp

Thực hiện nguyên tắc này, quyết định hành chính của UBND tỉnh cũng phải đảm bảo triệt để Trong thực tế có không ít trường hợp văn bản do cấp trên của UBND tỉnh ban hành đã không còn phù hợp và rất khó áp dụng ở địa phương mình, nhưng UBND tỉnh nhìn chung vẫn phải chấp hành để đảm bảo tính hợp pháp được ở thế thượng tôn Sẽ nảy sinh một điều là nếu sau khi cấp trên đã nhận được phản hồi từ phía UBND tỉnh mà không kịp thời có biện pháp xử lý thì hậu quả đôi khi là khá lớn Vấn đề là cơ chế tiếp nhận và xử lý với thông tin phản hồi phải kịp thời và câu chuyện này dường như chưa được giải quyết hiệu quả, triệt để Tuy nhiên, không thể vì thế mà để tính hợp lý ngang bằng tính hợp pháp bởi như vậy sẽ nhiễu loạn kỷ cương và tiêu chí pháp quyền trở nên vô nghĩa

Nhìn lại một lần nữa trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 chúng ta có thể nhận thấy ưu thế của tính hợp pháp hơn hẳn tính hợp lý Chúng ta chỉ thấy bóng dáng của tính hợp pháp là chính Qua đó

để thấy tính hợp pháp là cốt lõi của vấn đề

1.2.1.3 Hệ quả của việc không đảm bảo các yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý

Quan hệ nhân- quả, một cặp phạm trù cơ bản của triết học mà chúng ta không thể không quan tâm khi một quyết định hành chính của UBND tỉnh không đảm bảo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý Xét dưới góc độ pháp chế nếu một quyết định không đảm bảo yêu cầu hợp pháp hay hợp lý thì sẽ phải sử dụng một trong ba hoặc kết hợp ba loại chế tài: Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định đã ban hành; Hoặc khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện quyết định trái luật gây ra; Hoặc buộc phải truy cứu trách nhiệm pháp lý người có lỗi

Người ta vẫn ví rằng UBND tỉnh là một "tiểu Chính phủ" ở địa phương Điều này cho thấy các quyết định hành chính của chủ thể ban hành ra

có địa bàn và mức độ tác động như thế nào Nếu do vô tình không tuân thủ tiêu chí hợp pháp tức là trái với Hiến pháp, luật, văn bản của Chính phủ và gần nhất là Nghị quyết của HĐND tỉnh thì hậu quả của nó không chỉ dừng ở việc trái các văn bản này mà nó còn tạo ra hiệu ứng sai mang tính hệ thống khi chỉ đạo cho cấp dưới của mình là UBND cấp huyện và xã Như vậy là toàn bộ cấp địa phương sẽ ra những văn bản sai trái hoàn toàn với cấp trung ương Có thể nhận thấy vai trò của UBND tỉnh như một cầu nối giữa trung ương và địa phương Nếu nhịp cầu này lỡ nhịp thì hậu quả pháp lý, kinh tế, xã hội, chính trị là rất lớn Đó là chưa kể tới khi phát hiện ra việc trái văn bản cấp trên thì các quyết định này còn gây ra một sự tốn kém rất lớn cả về thời gian và tiền bạc khi phải rà soát, kiểm tra, phát hiện và đề ra phương hướng

xử lý, giải quyết theo cách thức gì, bãi bỏ hay sửa đổi…Còn xét dưới góc độ nhà nước pháp quyền đó là một sự vi phạm nghiêm trọng nguyên tắc pháp chế,

đi ngược lại với quyền và lợi ích của công dân và xu thế tiến bộ của nhân loại khi mà sang thế kỷ 21 vẫn còn tồn tại quá nhiều các văn bản, các quyết định hành chính không đảm bảo tính hợp pháp gây hậu quả và dư luận không tốt

Còn khi một quyết định ban hành mà không đảm bảo tính hợp lý thì hệ quả cũng không nhẹ nhàng hơn Như đã đề cập ở trên tính hợp lý là tượng trưng cho nghệ thuật quản lý và đương nhiên đối tượng bị quản lý sẽ là người cảm nhận

rõ nhất tính có lý hay vô lý của quyết định hành chính đó Sự phản ứng lại này chắc chắn sẽ gay gắt và quyết liệt Dẫn chứng cho việc này là tình trạng đơn thư khiếu nại tố cáo không dứt ở khắp các địa phương và trong đó có tới 70% là về vấn đề đất đai Không dừng ở đó, người dân còn kéo nhau về Trung ương để kiện tụng Một số địa phương như Thái Bình nhân dân còn bức xúc đến mức biểu tình

Để khắc phục điều này đòi hỏi UBND tỉnh khi ra quyết định hành chính phải bám sát luật, Hiến pháp, văn bản cấp trên Tuy nhiên, về phía cơ quan cấp trên (mà ở đây là Chính phủ) cần phải có cơ chế hậu kiểm khoa học Thay thế cho Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003, ngày 12/4/2010 Chính phủ

đã ra nghị định số 40/2010/NĐ-CP về việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Đây cũng có thể coi là một nỗ lực rất lớn từ phía Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, để hạn chế tối đa các văn bản, trong đó có quyết định hành chính của UBND tỉnh, vi phạm tính hợp pháp và hợp lý, đặc biệt là tính hợp pháp

Trên đây chỉ là những hệ quả mang tính chất rất chung khi không đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý Điều này sẽ rõ hơn khi đi vào phần hậu quả về nội dung, hình thức và trình tự ban hành quyết định hành chính của UBND tỉnh Thậm chí khi đến phần thực trạng những vi phạm kiểu này còn khiến chúng ta có phần ngạc nhiên và tự hỏi rằng "Tại sao thế nhỉ?"

1.2.2 Các yêu cầu đối với nội dung và hình thức quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Có thể nói mỗi nhóm yêu cầu về hợp pháp hay hợp lý với nội dung và hình thức hay đối với trình tự xây dựng và ban hành quyết định sẽ bao gồm những yêu cầu nhất định

1.2.2.1 Các yêu cầu hợp pháp với nội dung và hình thức của quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

a) Nội dung quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan ban hành

Xuất phát từ quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, pháp chế trong quản lý nhà nước đòi hỏi mọi văn bản do cơ quan nhà nước ban hành phải đúng thẩm quyền nội dung và hình thức Khoản 2 Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL quy định như sau:

Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:

Ban hành đúng thẩm quyền; Thẩm quyền ban hành văn bản bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung

a) Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân

b) Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật [21]

Như vậy về phạm vi thẩm quyền ban hành một quyết định hành chính gồm: thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức

* Thẩm quyền về nội dung:

Điều này có nghĩa mỗi một cơ quan chỉ có quyền ban hành quyết định giải quyết những vấn đề xác định mà pháp luật đã quy định Và tất nhiên cơ quan có thẩm quyền ở đây không chỉ đơn thuần là riêng cơ quan đó mà gồm

cả thủ trưởng cơ quan hoặc người thi hành công vụ được giao quyền hạn

Tuy nhiên, quyền hạn đó không phải là không có giới hạn, bởi lịch sử xây dựng thể chế đã chứng minh hậu quả tất yếu của việc tập trung quyền lực

bằng những cuộc nội chiến giành ngai vàng của những ông vua thời phong kiến Quyền lực là cần thiết cho bất cứ một thiết chế nào, nhưng nó cũng là con dao hai lưỡi dễ làm con người rơi vào tình trạng lạm quyền Đó là một bản năng gốc mà ít ai tránh khỏi Do đó, cần một cái phanh nhạy để chống lại những vết trượt dài về quyền lực, lương tâm, đạo đức và nhất là bảo vệ pháp chế XHCN, tạo dựng lòng tin và sự đồng thuận xã hội Và pháp luật đã quy định rất rõ các vấn đề cụ thể nào thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối tượng và khách thể quản lý cụ thể nào, trong không gian và thời gian nào

Với quyết định hành chính của UBND tỉnh cũng vậy, vấn đề thẩm quyền về nội dung đã được quy định rõ trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 tại Điều 13 quy định:

1 Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh

tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý

và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự,

an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84,

85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên

2 Quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại khoản 1 Điều này và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị

trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên [34]

Vì vậy, UBND tỉnh không thể ban hành quyết định hành chính không thuộc thẩm quyền của mình Ví dụ:

a) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định cưỡng chế phá dỡ nhà ở đối với nhà chung cư cao tầng và nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;

b) Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định cưỡng chế phá

dỡ đối với nhà ở không thuộc quy định tại điểm a khoản này [36]

Như vậy, nếu UBND tỉnh ban hành thành quyết định cưỡng chế phá

dỡ nhà của dân xây dựng trái phép là không đúng thẩm quyền vì thẩm quyền

ra quyết định này thuộc UBND huyện

* Thẩm quyền về hình thức:

Khi đã đảm bảo đạt yêu cầu về nội dung của thẩm quyền, một quyết định hành chính phải chú ý đến thẩm quyền về hình thức Tức là hình thức pháp lý của quyết định hành chính đó phải phù hợp với quy định của pháp luật Theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm

2004 tại Khoản 2- Điều 1 thì "văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị" [34] Như vậy, quyết định và chỉ thị là hai hình thức duy nhất được pháp luật quy định và cho phép UBND được ban hành

Áp dụng vào UBND tỉnh thì đương nhiên hình thức hợp pháp mà cơ quan này được ban hành là quyết định và chỉ thị Tuy nhiên, như đã phân tích

ở trên (trong phần phân loại quyết định hành chính theo cơ quan ban hành) thì sau khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 có hiệu lực thì văn bản của UBND chỉ có duy nhất hình thức quyết định là văn bản QPPL, còn chỉ thị thì

không; hơn nữa luận văn chỉ đề cập chủ yếu đến mảng quyết định nên ta chỉ

đi sâu đối với hình thức này Từ đó suy ra hình thức hợp pháp mà UBND tỉnh được ban hành trong quản lý điều hành là hình thức quyết định, mà cụ thể ở đây là các quyết định hành chính Còn các tiêu chí cụ thể về hình thức của quyết định gồm những yêu cầu gì chúng ta sẽ nghiên cứu ở phần sau (Hình thức của quyết định phải đúng quy định của pháp luật)

b) Quyết định phải được ban hành đúng căn cứ pháp lý

Đây là một yêu cầu đương nhiên không chỉ của quyết định hành chính

mà còn cả những văn bản dưới luật khác Tại Điều 3, Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 đã quy định:

Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:

1 Ban hành đúng căn cứ pháp lý

a) Có căn cứ pháp lý cho việc ban hành;

b) Những văn bản làm căn cứ pháp lý đó đã được ký ban hành, thông qua vào thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra [21] Đây chính là phần căn cứ pháp lý đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh Đôi khi xem xét một văn bản chúng ta có thể dễ dãi bỏ qua phần này vì nhiều lý do Tuy nhiên, với tư cách một quyết định hành chính thì đó là yêu cầu bắt buộc bởi không có lý gì mà một văn bản đi thực hiện các văn bản cấp trên (ở đây là quyết định hành chính) lại không căn cứ vào văn bản cao hơn nó để ban hành Đó là nguyên lý, còn thực tế thì có những hạt sạn nhất định mà đôi khi sàng lọc kỹ ta có thể vẫn phát hiện ra Hay tình trạng cơ quan A thì căn cứ vào một văn bản, còn cơ quan B lại căn cứ vào một văn bản khác để giải quyết một vấn đề…Chúng ta sẽ tìm hiểu kỹ hơn trong phần thực trạng

c) Nội dung của quyết định phải phù hợp với nội dung và mục đích của quyết định của cấp trên

Thứ nhất, nói tới vấn đề phù hợp về nội dung Chúng ta vẫn biết rằng

các quyết định được ban hành là nhằm để thi hành Hiến pháp, luật và quyết định của cấp trên Do đó, quyết định không thể không phù hợp về mặt nội dung với các loại văn bản này Vậy cụ thể các yêu cầu phù hợp về nội dung này là gì?

Theo quy định tại Khoản 3- Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP năm

2010 thì:

Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật a) Văn bản được ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

b) Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan;

c) Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành phải phù hợp với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực đó;

d) Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp

Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên [21] Như vậy, nếu áp vào quyết định hành chính của UBND tỉnh thì quyết định đó phải được ban hành theo thẩm quyền, phải có nội dung phù hợp với

Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành

và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà cụ thể gần nhất là nghị quyết của HĐND cùng cấp trên cơ sở tôn trọng và tuân thủ các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã cam kết Và biểu hiện rõ nhất của việc phù hợp này là quyết định hành chính của UBND tỉnh không được quy định trái các quy định của các văn bản cao hơn nó, đồng thời không được quy định lại những gì các văn bản này đã quy định Nói sơ qua thì ai cũng tưởng lẽ tất dĩ ngẫu phải vậy, nhưng thực tế thì có những văn bản của UBND tỉnh quy định lại hoặc quy định trái văn bản cấp trên khá nhiều mà ta sẽ tìm hiểu kỹ hơn trong phần thực trạng

Thứ hai, nói về nội dung quyết định phải phù hợp với mục đích của

quyết định cấp trên Thực ra, điều này không được ghi nhận trong Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010, tuy nhiên xét về mặt lý luận thì nó vẫn tồn tại Theo đó, nội dung của quyết định hành chính nói chung và của UBND tỉnh nói riêng phải bám theo mục đích ban đầu của cơ quan cấp trên Ví dụ: như trận lũ lụt lịch sử năm 2010 ở Miền trung vừa qua có tình trạng quần áo quyên góp ủng hộ đồng bão lũ lụt bị bán đem ra lau xe gây phẫn nộ và dư luận không tốt trong nhân dân Vậy, bản thân UBND tỉnh dù không cố tình nhưng do vô ý mà đã không đảm bảo được mục đích của số quần áo cứu trợ phải được phân phát như thế nào, phân loại ra sao Một sự lúng túng gây nên việc sai mục đích

d) Nội dung của quyết định phải phù hợp với lợi ích của Nhà nước và

xã hội

Đây là hiện thân cho yêu cầu về pháp chế và đảm bảo pháp chế XHCN Theo đó, lợi ích xã hội và Nhà nước luôn được đặt lên hàng đầu khi ban hành quyết định Sở dĩ như vậy bởi pháp luật luôn đi sau, luôn có khoảng trống và độ trễ nhất định Nếu quyết định ban hành trong thời điểm đó nó phải lấy hai lợi ích này làm tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của quyết định, nhất

là khi quyết định đó không sai thẩm quyền và không hề trái các quy định của

pháp luật Lấy ví dụ như việc Hà Nội tạm dừng đăng ký xe máy trên địa bàn 4 quận Ba Đình, Hoàn Kiếm, Hai Bà Trưng, Đống Đa tại Quyết định số 98/2003/QĐ-UB ngày 14/8/2003 Với chủ trương là nhằm giảm tình trạng ách tắc giao thông tại Hà Nội mà UBND thành phố Hà Nội mới ra văn bản này, nhưng xét cho cùng nó mới chỉ thỏa mãn mỗi lợi ích Nhà nước theo kiểu không xử lý được thì cấm như vậy thì không ổn Không ổn bởi thực tế lợi ích

xã hội không được thỏa mãn, không ổn bởi nhân dân vẫn cần xe máy để đi lại,

để mưu sinh trong khi hệ thống giao thông công cộng thì còn quá nhiều bất cập Kết cục khi hai lợi ích này không cân bằng thì sẽ có phản hồi xã hội, tiêu cực xã hội phát sinh…Sau đó khoảng 2 năm UBND thành phố Hà Nội lại phải ban hành Quyết định số 221/2005/QĐ-UB ngày 14/12/2005 về việc thôi thí điểm tạm dừng cấp đăng ký xe máy Những vấn đề này sẽ được đề cập sâu hơn trong phần thực trạng

e) Hình thức của quyết định phải đúng quy định pháp luật

Như đã nói ở trên UBND tỉnh chỉ có quyết định là hình thức văn bản được coi là văn bản QPPL, còn chỉ thị thì không Do đó, tuy quyết định và chỉ thị đều thuộc phạm vi thẩm quyền ban hành của UBND tỉnh như phân tích ở phần trên nhưng xét về vai trò quan trọng thì chúng không giống nhau Về hình thức của quyết định hành chính của UBND nói chung, trong đó có UBND tỉnh được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004

Để hướng dẫn cụ thể hơn về vấn đề này, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản của Bộ Nội vụ ban hành đã cụ thể hóa Luật ban hành văn bản QPPL phần quy định về hình thức pháp lý của các loại văn bản nói chung, trong đó có quyết định hành chính của UBND tỉnh Gần đây nhất, Bộ Nội

vụ đã ban hành Thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính Theo đó tại Điều 18 có quy định:

Những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản hành chính và bản sao văn bản được quy định tại Thông tư liên tịch

số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản hành chính trái với Thông tư này (TTLT01) bị bãi

bỏ [5]

Nhìn chung, các yêu cầu về hình thức của quyết định hành chính phải đúng yêu cầu pháp luật từ thể thức đến kỹ thuật trình bầy Nhưng thường các yêu cầu này không quá gay gắt như yêu cầu về nội dung Bởi lẽ, sai sót hình thức có thể sửa chữa được và thường do lỗi kỹ thuật, cũng như hậu quả tác động thường không lớn Do vậy, trong phạm vi hạn hẹp của luận văn sẽ đề cập chủ yếu đến yêu cầu hợp pháp về nội dung là chính Tuy nhiên, để hoàn thiện hệ thống pháp luật và thực hiện tiêu chí nhà nước pháp quyền thì không thể xem nhẹ mặt hình thức trong mọi tình huống

1.2.2.2 Các yêu cầu hợp lý đối với nội dung và hình thức của quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Mặc dù không được quy định cụ thể và chặt chẽ trong pháp luật nhưng yêu cầu hợp lý đóng một vai trò quan trọng không kém so với yêu cầu hợp pháp Bởi lẽ khi xã hội càng dân chủ và mục tiêu xây dựng nhà nước của dân,

do dân, vì dân được đặt lên hàng đầu thì yêu cầu này trở thành vấn đề không nhỏ bởi nó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của quyết định hành chính, cũng như tính khả thi của văn bản Chúng ta không nên nghĩ rằng yêu cầu này không được quy định vào pháp luật thì có nghĩa nó không có vai trò gì hoặc nếu có thì cũng là chiếu lệ Vậy các yêu cầu hợp lý đối với nội dung và hình thức của quyết định hành chính nói chung và của UBND tỉnh nói riêng sẽ gồm những vấn đề gì?

a) Nội dung của quyết định phải có tính cụ thể và phân hóa theo từng vấn đề, theo chủ thể ban hành và theo đối tượng thực hiện

Tính cụ thể là về nhiệm vụ, thời gian hoàn thành, ai là người thi hành, phương tiện để thi hành … phải rõ ràng Phân hóa theo vấn đề, đối tượng thực hiện là phải phù hợp với từng ngành, từng cấp, từng địa phương, từng đơn vị

vì đặc điểm tình hình mỗi nơi mỗi khác Sở dĩ phải đặt ra hai vấn đề trên là bởi thực tế có không ít các trường hợp quyết định hành chính quá chung chung, không hiệu quả hoặc không khả thi Ngược lại, có những quyết định quá cụ thể, thiếu tính phân hóa trong quản lý khiến việc áp dụng rất khó khăn

Ví dụ về quy định xử phạt người đi bộ sai luật theo quy định tại Điều 12 Nghị định 34/2010/NĐ-CP ngày 02/4/2010 thì người đi bộ vi phạm sẽ bị phạt 40.000đồng - 120.000đồng và Chủ tịch UBND tỉnh cũng có thẩm quyền xử phạt này (Điều 47)

Giả sử nếu Chủ tịch UBND ở tỉnh A ra loại quyết định phạt này với một trường hợp cụ thể nào đó thì chúng ta sẽ thấy có không ít vấn đề về yêu cầu hợp lý ở đây Không hợp lý thứ nhất là việc xử phạt này thường là do chiến sĩ cảnh sát giao thông tiến hành thì hợp lý hơn (đây cũng là thẩm quyền được quy định), thuận tiện hơn và sát sao hơn Thứ hai, có một thực tế là nếu người đi bộ không đi dưới lòng đường chỉ có nước bay vì vỉa hè bị chiếm dụng Bên cạnh đó, lại có nhiều lái xe tránh bị phạt khi để ôtô dưới lòng đường, liền lao luôn lên vỉa hè Thế là phát sinh cái vòng luẩn quẩn, người này né bị phạt lại khiến người khác buộc phải vi phạm Thứ ba là với người lái xe môtô, ôtô hay như xe đạp, còn có giấy tờ hoặc phương tiện để tạm giữ nếu người đó tạm thời không có điều kiện nộp phạt, còn người đi bộ như các

cụ ông, cụ bà đi tập thể dục buổi sáng, buổi tối, chẳng thể nào giữ lại để xử phạt được bởi không có cái gì để giữ Hơn nữa, cảnh sát giao thông không đủ người để xử phạt bởi chỉ cần vài trường hợp như trong tình huống nêu trên, đã mất hết cả buổi Đây chỉ là một tình huống giả định và nếu có cũng chỉ là hiếm hoi, bởi thực tế là Chủ tịch UBND tỉnh cũng gần như chưa ra quyết định phạt trong trường hợp này bao giờ, dù Nghị định có quy định thẩm quyền và

thực hiện Vậy đặt ra vấn đề về tính cụ thể và tính phân hoá không phải lúc nào hiện có thể dễ dàng thỏa mãn được cả hai

b) Nội dung của quyết định phải có tính tổng thể

Thực tế hoạt động quản lý hành chính hiện nay đang vướng mắc khá nhiều ở tính tổng thể bởi hoạt động này phức tạp, đặc biệt là với cơ quan có thẩm quyền chung như UBND tỉnh Yêu cầu về việc nội dung của quyết định hành chính của UBND tỉnh phải tính hết đặc điểm của các cấp địa phương dưới quyền (huyện và xã), hài hòa lợi ích kinh tế với chính trị, xã hội, dài hạn với ngắn hạn, trực tiếp với gián tiếp không hề đơn giản Khi đặt ra tính tổng thể thì các vấn đề này phải được nhào nặn cho kết dính, đồng thời phải có tính thống nhất với các quyết định có liên quan đã ban hành trước đó sao cho hài hòa nhất khi cùng điều chỉnh một vấn đề

Yêu cầu về tính tổng thể của một quyết định hành chính nói chung và quyết định hành chính do UBND tỉnh ban hành nói riêng còn bao hàm cả tính

hệ thống (tính thống nhất), tính đồng bộ và tính toàn diện Tính thống nhất là nguyên tắc được quy định tại Khoản 1- Điều 3 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐD, UBND năm 2004 Theo đó:

1 Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản quy

phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, bảo đảm tính thống

nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật;

văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp [34]

Thực tế cũng không hiếm các văn bản không đảm bảo tính tổng thể do không khảo sát kỹ khi ra văn bản, dẫn đến những vấn đề khá nan giải Còn nhớ những năm 2008, 2009 tại địa bàn huyện Đà Bắc- Hòa Bình có tới 12 doanh nghiệp được UBND tỉnh cấp giấy phép khai thác khoáng sản Nhưng thực tế khai thác là công trường ở trên đỉnh đồi, khi

mưa xuống làm trôi đất đá vùi lấp ruộng của bà con Ranh giới đất của Công ty và người dân không xác định được, tình trạng không được khắc phục kéo dài đã gây mâu thuẫn giữa doanh nghiệp và người dân Phải chăng đó là ví dụ về những quyết định chưa tính hết đến tính tổng thể Tương tự như vậy trong thực tế có không ít các văn bản chồng chéo lên nhau không đảm bảo tính đồng bộ và toàn diện Chúng ta sẽ thấy rõ hơn trong phần thực trạng

c) Ngôn ngữ, cách trình bầy quyết định hành chính phải chính xác, rõ ràng, dễ hiểu và ngắn gọn súc tích

Sở dĩ phải lưu ý đến yêu cầu này vì ngôn ngữ và cách trình bầy của quyết định hành chính nếu không chính xác, ngắn gọn, dễ hiểu thì dễ dẫn đến hiểu sai về nội dung, khó tiếp cận Hơn nữa quyết định hành chính mà nhất là quyết định do UBND tỉnh ban hành sẽ có tác động rộng lớn trên địa bàn một địa phương nên nó phản ánh rất rõ quan hệ mệnh lệnh, khô cứng Do đó, nếu câu từ quá đa nghĩa theo kiểu hiểu thế nào cũng được thì tính mệnh lệnh và thống nhất sẽ bị mất đi Về vấn đề này Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã đề cập đến trong Điều 6: "Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu; đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung thì phải được giải thích trong văn bản" [34] Và sau đó 4 năm trong Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định này lại được nhắc lại trong Điều 5: "Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu" [37] Thậm chí vấn đề không nên dùng từ nước ngoài cũng được đặt ra và vấn đề dịch sang tiếng dân tộc cũng được nêu ra trong hai văn bản này Chúng ta cảm nhận thấy đây là một quy định mang tính định hướng, định tính nhiều hơn là định lượng, trong đó tiếng Việt được

đề cao về mặt ưu thế

Như vậy phát sinh một vấn đề đặt ra là: những quy định như tại Điều 5

và Điều 6 trong hai luật nêu trên chỉ mang tính chất khuyến nghị mà không

phải là yêu cầu hợp pháp - tức không phải là bắt buộc tuyệt đối bởi vì để chấp hành nó một cách chính xác không phải là vấn đề đơn giản Hơn nữa, quy chuẩn thế nào là ngôn ngữ chính xác, phổ thông, rõ ràng, dễ hiểu thật sự rất khó đặt ra khi mỗi UBND tỉnh lại đóng trên mỗi địa bàn khác nhau, có đặc điểm phong tục, văn hóa và cách sử dụng ngôn ngữ khác nhau Còn đối với tiếng dân tộc hay tiếng nước ngoài thì cũng là một khoảng cách khá phức tạp

về mặt ngôn ngữ Và khi đó chỉ có thể quy định chung chung như vậy Mặc nhiên ta nhận thấy yêu cầu về ngôn ngữ và trình bày sẽ rơi vào loại yêu cầu mang tính hợp lý Đây có vẻ là một vấn đề còn bỏ ngỏ chăng? Nên chăng đến một lúc nào đó các nhà làm luật và ngôn ngữ cùng ngồi lại với nhau để tìm ra một giải pháp gì đó hợp lý để làm sáng tỏ hơn vấn đề này?

1.2.2.3 Hệ quả tất yếu của việc không đảm bảo yêu cầu về nội dung và hình thức đối với quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh

Như đã phân tích ở trên, các yêu cầu hợp pháp và hợp lý, đặc biệt là yêu cầu hợp pháp đóng một vai trò rất quan trọng đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh Chúng ta có thể hình dung nổi một quyết định hành chính cấp tỉnh mà vi phạm tính hợp pháp dưới góc độ nội dung và hình thức sẽ cho ra một sản phẩm lỗi có địa bàn tác động trên cả một tỉnh Sẽ có rất nhiều điều phải bàn nếu yêu cầu này không được tuân thủ: đơn giản nhất là sai thể thức văn bản, trình bày không đúng cho đến những vấn đề lớn hơn là không khả thi, không tạo dựng được sự đồng thuận xã hội, không đạt yêu cầu quản lý, gây tốn kém thời gian, tiền bạc để áp dụng chế tài khắc phục….và một câu chuyện lớn hơn nữa phải bàn đó là việc sai thẩm quyền Điều này là sự vi phạm pháp chế bởi nó sẽ khiến cho UBND tỉnh dù vô tình hay cố ý đã vượt quá thẩm quyền được phép ra văn bản của mình Đây là một thực tế mà trong phần thực trạng ở dưới chúng ta có thể nghiên cứu kỹ hơn Có không ít quyết định của UBND tỉnh trái luật, pháp lệnh của Quốc hội,

nhẹ hơn thì là sự lặp lại các quy định của văn bản pháp luật Kết quả là Cục Kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp phải làm việc khá vất vả để chỉ

ra các lỗi vi phạm này và đề nghị lên Chính phủ ra văn bản buộc UBND tỉnh phải áp dụng các biện pháp chế tài: Đình chỉ, sửa đổi, bãi

bỏ quyết định đã ban hành; Hoặc khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện quyết định trái luật gây ra; Hoặc buộc phải truy cứu trách nhiệm pháp lý người có lỗi

Tuy nhiên, hiệu quả thực sự của ba biện pháp chế tài này cũng

là điều đáng bàn bởi thực tế UBND tỉnh nào cũng tìm cách để biện minh cho các sai phạm của mình- một đặc điểm rất cố hữu được quy định bởi bản chất con người và lối làm luật tùy tiện, cục bộ lợi ích Có thể các UBND tỉnh khi có văn bản của Chính phủ yêu cầu thực hiện một trong ba biện pháp chế tài trên hoặc cả ba biện pháp trên thì họ cũng trì hoãn, lẩn tránh không thực hiện hoặc thực hiện một cách miễn cưỡng Sở dĩ nói như vậy bởi nếu thực sự chấp hành thì họ đã rút kinh nghiệm cho lần sau, nhưng thực tế thì số lần vi phạm sau còn nhiều hơn

và mắc lỗi nặng hơn lần trước Và để tránh tình trạng này thì việc áp dụng ba loại chế tài nêu trên phải được thực hiện một cách nghiêm túc, linh hoạt theo nguyên tắc nhất định để đẩy lùi hậu quả của việc vi phạm tính hợp pháp và hợp lý về nội dung và hình thức quyết định hành chính của UBND tỉnh Cụ thể:

- Nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp pháp

về mặt nội dung thì tùy trường hợp mà áp dụng một trong ba hoặc kết hợp ba loại nói trên

- Nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp pháp

về hình thức có thể sửa chữa và thường không làm phát sinh việc áp dụng chế tài thứ hai (khôi phục lại tình trạng cũ)

- Nếu quyết định hành chính của UBND tỉnh không hợp lý về