Đổi mới hoạt động giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Tuy đã có đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND hay của chính quyền địa phương bao gồm cả HĐND và UBND của một số nhà luật học và thậm chí cả HĐND một số địa phương

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN HẢI LONG

ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT

CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP

LUẬT

MÃ SỐ: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ

1.1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các thời kỳ 12

1.1.2 Quan điểm của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 18 1.1.3 Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới 20

1.1.4 Kinh nghiệm giám sát của cơ quan dân cử địa phương ở một số nước 22

1.2 Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 24

1.2.1 Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân 24

1.2.1.1 Khái niệm 24

1.2.1.2 Phân biệt giám sát của HĐND và một số hình thức

giám sát khác 27

1.2.2 Quá trình hình thành và phát triển chế định giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 30

1.2.2.1 Giai đoạn 1945- 1959 31

1.2.2.2 Giai đoạn 1959 - 1980 33

1.2.2.3 Giai đoạn 1980-1992 33

1.2.2.4 Giai đoạn 1992 -2003 35

1.2.2.5 Giai đoạn 2003 đến nay 36

1.2.3 Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát 38

1.2.3.1 Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đặt trong yêu cầu chung về mới tổ chức bộ máy nhà nước 38

1.2.3.2 Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong yêu cầu hội nhập quốc tế 39

Chương 2.Thực trạng về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 41

2.1 Thực trạng pháp luật về giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 41

2.2 Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 44

2.2.1 Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 46

2.2.2 Thực trạng hoạt động giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 55

2.2.3 Thực trạng hoạt động giám sát của các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 67

2.2.4 Thực trạng hoạt động giám sát của đại biểu HĐND cấp

tỉnh 80

2.2.5 Thực trạng công tác đôn đốc, theo dõi giải quyết kiến nghị sau công tác giám sát 83

2.3 Những nhân tố quyết định tới hiệu quả, hiệu lực hoạt động giám sát 84

2.3.1 Nhận thức vai trò lãnh đạo của cấp ủy Đảng 85

2.3.2 Cơ chế pháp luật 86

2.3.3 Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát 88

2.3.4 Cơ cấu tổ chức 89

2.3.4.1 Cơ cấu, thành phần, trình độ đại biểu Hội đồng nhân dân 89

2.3.4.2 Cơ cấu Thường trực HĐND và các Ban của HĐND 91

2.3.4.3 Mối quan hệ giữa HĐND và các cơ quan, tổ chức ở địa phương; với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội 93

2.3.4.4 Các yếu tố tâm lý, xã hội 94

2.3.4.5 Các điều kiện đảm bảo 95

Chương 3.giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 96 3.1 Đổi mới nhận thức về vai trò của Hội đồng nhân dân và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân 98

3.2 Tăng cường sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng 102

3.3 Đổi mới tổ chức Hội đồng nhân dân 104

3.4 Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động giám

sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 111

3.5 Quy định cụ thể về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát 114

3.6 Nâng cao các điều kiện đảm bảo phục vụ hoạt động giám sát 116

3.7 Một số vấn đề khác nâng cao hoạt động giám sát 117

Kết luận 119

Tài liệu tham khảo 120

MỞ ĐẦU

1 Sự cần thiết của việc nghiên cứu

Chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND), là trung tâm , xương sống của hệ thống chính trị ở địa phương, trong đó, HĐND giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân Vị trí và vai trò của HĐND càng trở nên quan trọng khi chúng ta xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân

HĐND có 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát, hai chức năng này bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động của HĐND có hiệu quả Hoạt động giám sát của HĐND các cấp, trong đó có HĐND cấp tỉnh trong thời gian qua tuy đã

có đổi mới, được coi trọng hơn, toàn diện hơn và có tiến bộ, song chưa đáp ứng được yêu cầu và mong đợi của người dân

Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND (năm 2003), trong đó, một điểm mới là có riêng một chương quy định

về hoạt động giám sát của HĐND Tiếp theo đó, Uỷ ban thường vụ Quốc hội

có Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02 tháng 4 năm 2005 ban hành Quy chế hoạt động của HĐND với nhiều quy định hướng dẫn về hoạt động giám sát của HĐND Mặc dù Quy chế đã hướng dẫn tương đối cụ thể hoạt động giám sát được quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND nhưng thực tiễn cho thấy, nhiều địa phương còn vướng mắc trong quá trình thực thi vì nhiều lý do Những lý do này xuất phát từ sự chưa hoàn thiện của quy định pháp luật cũng như từ thực tiễn hoạt động, tổ chức bộ máy nhà nước

2 Tình hình nghiên cứu

Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là một đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà luật học, bởi để HĐND làm tốt chức năng quyết định của mình thì một yếu tố không thể thiếu là làm tốt chức năng giám sát Tuy đã có

đề tài nghiên cứu về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND hay của chính quyền địa phương (bao gồm cả HĐND và UBND) của một số nhà luật học và thậm chí cả HĐND một số địa phương nhưng hầu như chỉ nghiên cứu hoạt động giám sát trong tổng thể chung về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND mà ít có nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Cũng có đề tài nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội (một cơ quan nằm trong hệ thống cơ quan dân cử có hình thức hoạt động tương tự như HĐND) và giám sát của HĐND, các đề tài này phần nào có đề cập tới hoạt động giám sát của HĐND nhưng chưa sâu và chưa cụ thể Ngoài ra, sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 ra đời với nhiều quy định mới về hoạt động giám sát thì hầu như chưa có nghiên cứu chuyên sâu nào về đề tài này

3 Mục đích nghiên cứu

Đề tài “Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh” vừa tổng kết kinh nghiệm thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên phạm vi cả nước phục vụ yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động giám sát HĐND cấp tỉnh hiện tại, vừa đề xuất những vấn đề có tính chất pháp lý, khoa học về tổ chức, phương pháp hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian tới Với tinh thần đó, trong tình hình mới hiện nay, mục tiêu nghiên cứu là:

- Tổng kết các cơ sở lý luận hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh;

- Nghiên cứu thực tiễn áp dụng những quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh;

- Nghiên cứu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh (trước và sau khi có Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Quy chế hoạt động của HĐND2005), từ

đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các vấn đề nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

- Nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, đề ra giải pháp đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát

- Ứng dụng kết quả nghiên cứu đề tài phục vụ cho việc Uỷ ban thường

vụ Quốc hội hướng dẫn hoạt động giám sát của HĐND trên cơ sở Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và Quy chế hoạt động của HĐND 2005

Luận văn sẽ tập trung đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh cho phù hợp với tình hình hiện nay

4 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của đề tài giới hạn trong các lĩnh vực sau:

- Các tài liệu, tư liệu, văn bản pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt động của HĐND

- Các tài liệu, tư liệu, văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND

- Các văn bản tài liệu hướng dẫn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ đối với HĐND

- Các báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Ban Công tác đại biểu của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các loại văn bản khác có liên quan

5 Đối tượng nghiên cứu

- Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND cấp tỉnh

- Các quy định của Hiến pháp 1946-1959-1980-1992-Hiến pháp sửa đổi

2002, Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật bầu cử đại biểu HĐND, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và Quy chế hoạt động của HĐND các văn bản có liên quan đến tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh

- Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan đại diện (HĐND) ở một số nước trên thế giới

6 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp biện chứng, lịch sử

- Phương pháp phân tích, tổng hợp

- Phương pháp so sánh, thống kê

- Phương pháp xã hội học, hội thảo và chuyên gia

- Phương pháp mô hình hoá, hệ thống hoá

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận của việc đổi mới hoạt động giám sát của

HĐND cấp tỉnh hiện nay ở nước ta

Chương 3: Giải pháp đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT

1.1 VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

Trên thế giới có nhiều học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng chủ yếu chỉ dừng ở tổ chức quyền lực nhà nước ở trung ương với việc phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoặc đề cập tới việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp ở địa phương Lý luận mang tính học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp địa phương, cụ thể là cấp tỉnh, chưa hình thành rõ ràng Trong 61 năm xây dựng bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam cũng chịu nhiều ảnh hưởng của các tư tưởng khác nhau qua từng thời kỳ Nhưng một nguyên lý cơ bản nhất, xuyên suốt, đó là: HĐND là cơ quan dân cử ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương quyết định những vấn đề cơ bản ở địa phương, bầu ra cơ quan hành pháp ở địa phương

1.1.1 Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh qua các thời kỳ

Xét về lịch sử hình thành chính quyền địa phương ở Việt Nam, chỉ 2 tháng sau khi cách mạng tháng tám năm 1945 thành công, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945, Điều thứ nhất Sắc

lệnh nói rõ: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân.” Sắc lệnh cũng xác định sự hình thành của HĐND

tỉnh và chính quyền cấp trên Uỷ ban hành chính tỉnh do HĐND tỉnh bầu ra, HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Uỷ ban hành chính, quyết nghị của HĐND hàng tỉnh không được trái với chỉ thị của các cấp trên, [19, Điều thứ

48, 80, 84, 90] Như vậy, ngay từ văn bản đầu tiên, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh đã được xác nhận, theo đó, HĐND tỉnh là cơ quan do cử tri bầu ra, nằm trong hệ thống bộ máy nhà nước thống nhất, chịu sự chỉ đạo của Uỷ ban hành chính cấp trên (cấp kỳ) và HĐND tỉnh bầu ra cơ quan hành chính ở địa phương là Uỷ ban hành chính tỉnh Tư tưởng này xuyên suốt các lquy định của pháp luật về tổ chức HĐND và UBND sau này Sắc lệnh 63 là văn bản đầu tiên của nhà nước cách mạng công nông để thành lập chính quyền ở địa phương, đặt nền móng cho việc thành lập chính quyền địa phương ở nước ta

Tiếp sau Sắc lệnh 63 năm 1945, Hiến pháp 1946 đã có một chương riêng (chương VI gồm 6 điều, từ Điều 57 đến Điều 62) quy định rất rõ về việc thành lập HĐND và Uỷ ban hành chính (UBND), trong đó, quy định HĐND được thành lập ở cấp tỉnh và cấp xã Hiến pháp là văn bản quy định những vấn đề cơ bản, nên quy định một đạo luật khác sẽ quy định hoạt động của HĐND Sau 12 năm, đến ngày 31 tháng 5 năm 1958, Quốc hội thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương gồm 5 chương, 43 điều Tổ chức chính quyền đại phương ở Việt Nam lúc đó cũng khác so với bây giờ, đó là có những khu tự trị, trong các khu tự trị có các tỉnh, thành phố trực thuộc Chính quyền lúc đó không được tổ chức như một hệ thống chính quyền thống nhất Tuy nhiên, Luật tổ chức chính quyền địa phương 1958 đã khẳng định HĐND

là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân bầu ra Như vậy, ở Việt Nam, bắt đầu từ 1958, HĐND được xác định là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa phương

Trong thời gian từ 1946 đến 1954, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký một số sắc lệnh như sắc lệnh 254, 255 ngày 19-11-1948 để chỉ ra cách tổ chức chính

quyền trong các vùng kháng chiến và trong các vùng tranh chấp Trong đó,

đối với những vùng bị địch tạm kiểm soát hay uy hiếp chưa có HĐND, thì có thể chỉ định ra một HĐND lâm thời (Điều 3, Sắc lệnh 255) Như vậy, dù trong

thời kỳ chiến tranh, việc bầu cử HĐND rất khó khăn nhưng về mặt tổ chức chính quyền vẫn phải tuân thủ nguyên tắc ở bất cứ nơi nào có dân, có chính quyền thì phải có HĐND

Hiến pháp 1959 cũng có một chương với 19 điều quy định về cách thức

tổ chức của HĐND, chế độ hoạt động cũng như các mối quan hệ của HĐND Hiến pháp 1959 cũng như Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính năm

1962 đều quy định vị trí của HĐND cấp tỉnh vẫn được giữ nguyên, hầu như không có thay đổi so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958

Hiến pháp 1980 đã hoàn thiện quy định về tổ chức HĐND và UBND lên một bước rõ rệt Sau đó, Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 gồm 9 chương, 71 điều Tuy nhiên, cũng như trước đây, HĐND chỉ hoạt động chủ yếu thông qua kỳ họp, cơ quan chịu trách nhiệm chung giữa hai kỳ họp HĐND là UBND và kỳ họp HĐND do UBND triệu tập Như vậy, vai trò của HĐND là tương đối mờ nhạt, việc quy định quyền hạn phần nhiều mang tính hình thức

Trong khi đang thực hiện Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983, Đảng có chủ trương đổi mới, trong đó có việc sửa đổi về

tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương, dẫn đến việc ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 Lần sửa đổi này, một cơ quan mới, tổ chức mới

đã xuất hiện trong HĐND, đó là Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện,

tổ chức này được hiểu là cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND giữa 2

kỳ họp Sự xuất hiện của Thường trực HĐND ở cấp tỉnh là bước ngoặt rất quan trọng trong hoạt động của HĐND cấp tỉnh, thúc đẩy hoạt động của

HĐND đến một bước mới, tạo cho hoạt động của HĐND linh hoạt hơn so với trước kia HĐND cấp tỉnh đã ngày càng có vai trò và vị trí trong hệ thống cơ quan nhà nước, giảm bớt tính hình thức thông qua hoạt động thường xuyên

Hiến pháp 1992, tại Điều 119, một lần nữa khẳng định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”

Năm 1994, khi sửa đổi Luật tổ chức HĐND và UBND thì Thường trực HĐND cấp tỉnh vẫn giữ nguyên nhưng về tổ chức thì không còn chức danh

Uỷ viên Thư ký mà gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND, số Phó Chủ tịch

do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ HĐND 1994-1999 và 1999-2004, do Chính phủ trình chỉ có 1 Phó Chủ tịch nên Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm: Chủ tịch và 1 Phó Chủ tịch Năm 2003, Luật tổ chức HĐND và UBND được ban hành thay thế luật năm

1994, vị trí và vai trò của HĐND cấp tỉnh nói riêng và HĐND nói chung vẫn được giữ nguyên nhưng có bước phát triển mới với nhiều quy định cụ thể về nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND, nhằm làm cho hoạt động của HĐND thực quyền hơn Ngoài ra, về tổ chức, Thường trực HĐND gồm 3 thành viên, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường trực HĐND

Xuất phát từ vị trí, vai trò đó, HĐND có 2 chức năng chính là: quyết định và giám sát Hai chức năng này có quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau HĐND quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát việc thực hiện các quyết định đó, thông qua hoạt động giám sát, phát hiện vấn đề cần sửa đổi, HĐND ban hành nghị quyết quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương

Như vậy, HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng dần dần từ những bước sơ khai ban đầu đã được xác định rõ ràng vai trò, vị trí trong Hiến

pháp và trong Luật tổ chức HĐND và UBND Trong đó, HĐND cấp tỉnh luôn được đề cao và có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương,

đã có thời kỳ cấp kỳ, cấp khu tự trị và cấp huyện không có cơ quan dân cử nhưng từ khi thành lập nước đến nay, chưa thời điểm nào không có HĐND cấp tỉnh

Cấp tỉnh là cấp trung gian giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, nếu phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương thì cấp tỉnh là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương Nếu cấp trung ương là cấp đề ra chính sách thì cấp địa phương là cấp thực hiện chính sách và cấp tỉnh là cấp quan trọng chuyển tải chính sách từ trung ương xuống tới người dân và quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương Xét dưới góc độ tự chủ, quyền tự quản của nhân dân, thì cấp tỉnh là cấp có quyền tự chủ tương đối cao so với cấp huyện và cấp xã, quyền quyết định lớn, có tác động tới hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung Chính vì vậy, HĐND cấp tỉnh càng khẳng định vị trí quan trọng trong hệ thống bộ máy nhà nước

HĐND cấp tỉnh là cơ quan đại diện cho nhân dân, do nhân dân cử ra, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, một cấp ngay dưới cấp trung ương Vì vậy, HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò to lớn trong bộ máy chính quyền địa phương, quyết sách những vấn đề trực tiếp ở địa phương, giải quyết những khó khăn vướng mắc của nhân dân và quyết định đường hướng phát triển cho kinh tế – xã hội ở địa phương mình

Như vậy, HĐND có vai trò là cầu nối giữa cơ quan nhà nước cấp trên với nhân dân địa phương, đồng thời có tính hai mặt: vừa đại diện cho nhân dân địa phương, vừa đại diện cho quyền lực nhà nước ở cấp trên Tổ chức quyền lực ở Việt Nam theo mô hình phân công, phân nhiệm trong cùng cấp

và thống nhất quyền lực từ trung ương xuống địa phương Như vậy, HĐND

cấp tỉnh cũng nằm trong mối quan hệ đó, HĐND cấp tỉnh có quyền quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương nhưng phải tuân thủ quy định của Quốc hội, Chính phủ theo hệ thống dọc Xét theo chiều ngang, HĐND bầu ra

cơ quan chấp hành là UBND, và gần như có sự “phân công” nhiệm vụ giữa HĐND và UBND, HĐND quyết định vấn đề quan trọng và UBND chịu trách nhiệm thi hành Khi đã có sự phân công rồi thì tất yếu phải có theo dõi, kiểm tra, giám sát để bảo đảm cho các cơ quan hoạt động đúng chức năng, nhiệm

vụ và hoàn thành tốt công việc HĐND cấp tỉnh cũng giám sát một phần hoạt động của HĐND cấp huyện bởi có sự phân cấp, phân quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện

Vị trí, vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp tỉnh phụ thuộc rất nhiều vào mô hình của chính quyền địa phương và mối quan hệ giữa cấp tỉnh

và trung ương Có thể thấy rằng về cơ bản, sự phát triển của HĐND cấp tỉnh,

vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam qua các thời kỳ hầu như không có sự thay đổi, cụ thể như sau:

- HĐND cấp tỉnh do cử tri trong tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương

- HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước ở trung ương, chịu sự giám sát và hướng dẫn hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chịu sự hướng dẫn và kiểm tra của chính phủ trong việc thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương

- HĐND cấp tỉnh bầu ra UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Trong hệ thống dọc, UBND cấp tỉnh lại chịu sự chỉ đạo của Chính phủ

1.1.2 Quan điểm của Đảng và tư tưởng Hồ Chí Minh về Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Quá trình ra đời và phát triển HĐND các cấp ở nước ta là sự vận dụng sáng tạo chủ nghĩa Mác - Lê nin về nhà nước và các cơ quan dân cử kiểu mới

xã hội chủ nghĩa Phong trào Xô viết - nghệ Tĩnh năm 1930, Quốc dân Đại hội được triệu tập trong những ngày chuẩn bị cho cuộc tổng khởi nghĩa tháng Tám năm 1945 là tiền thân của cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa Đây chính là bước tập dượt quan trọng đầu tiên, để lại những bài học kinh nghiệm quý giá cho Đảng và nhân dân ta

Đảng Cộng sản Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh sáng lập và lãnh đạo đã quán triệt vận dụng đúng đắn sáng tạo những tư tưởng của chủ nghĩa Mác- Lênin về xây dựng cơ quan dân cử xã hội chủ nghĩa vào thực tiễn cách mạng Việt Nam Sự ra đời và phát triển của cơ quan dân cử các cấp chính quyền ở nước ta gắn liền với tên tuổi của Chủ tịch Hồ Chí Minh Trong cuộc đời hoạt động của mình, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn luôn quan tâm, chăm lo xây dựng Nhà nước Việt Nam của dân, do dân và vì dân Sau Cách mạng Tháng Tám thành công, các cơ quan dân cử từ trung ương đến địa phương được chính thức thành lập với nguyên tắc tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua Quốc hội và HĐND các cấp Phát huy tinh hoa của dân tộc Việt Nam và nhận thức sâu sắc

Chủ nghĩa Mác-Lênin, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: "Nước ta là nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ” “Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra” [30, tr.95] Tư tưởng của Hồ Chí Minh

được thể hiện một cách đồng bộ, toàn diện và nhất quán trong những bài phát biểu, bài viết, trong các Hiến pháp và những văn bản pháp luật quan trọng mà

Hồ Chí Minh trực tiếp chỉ đạo soạn thảo, chỉnh lý và ký lệnh ban hành như

nước ta - Hiến pháp 1946 mà trong đó sự tồn tại của HĐND cấp tỉnh được khẳng định ngay từ những văn bản đầu tiên

Tư tưởng Hồ Chí Minh về chế định HĐND đã được tiếp tục kế thừa và phát triển, thể hiện rõ và sâu sắc hơn trong các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992 Tư tưởng đó khẳng định và làm rõ tính đại diện, tính quyền lực, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ của HĐND

trong hệ thống chính trị, với nguyên tắc: Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương

Trung thành với những nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa Mác-Lênin và

tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng ta trong quá trình lãnh đạo Nhà nước đã luôn luôn quan tâm vấn đề xây dựng các cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân

từ trung ương đến chính quyền cơ sở, đảm bảo phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong xây dựng và quản lý Nhà nước Tư tưởng chủ đạo xuyên suốt của Đảng ta là không ngừng nâng cao vị trí, vai trò của Quốc hội và HĐND, làm cho các cơ quan này hoạt động có thực quyền, thực sự đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân Thể hiện tư tưởng đó, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI - Đại hội mở đầu thời kỳ đổi mới đã

nhấn mạnh cải tiến tổ chức và hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân

để làm đúng chức năng quy định Các nghị quyết Đại hội VII, Đại hội VIII,

IX và X của Đảng đã tiếp tục khẳng định vấn đề nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND) để các cơ quan này thực sự

là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực Nhà nước trong việc xem xét và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương Như vậy, ở vào mỗi thời kỳ phát triển của cách mạng, trong đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam luôn luôn quán triệt tư tưởng xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân

Đặc biệt, trong Báo cáo chính trị của BCH TW Đảng khóa IX tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung, còn nhấn mạnh cần

“phát huy vai trò giám sát của HĐND” Trong thời kỳ mới, để tiếp tục cải

cách và hoàn thiện Nhà nước, xây dựng Nhà nước ngày càng trong sạch, vững mạnh và có hiệu quả, một trong những vấn đề quan trọng là nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử Đặc biệt là tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND Đây là vấn đề có ý nghĩa

về nhiều mặt, cả về xã hội và pháp lý cũng như ý nghĩa khoa học và thực tiễn

Như vậy, có thể thấy rằng quan điểm của Đảng ta từ khi xây dựng nhà nước năm 1945 đến nay luôn đề cao vai trò của HĐND trong đó chú trọng HĐND cấp tỉnh, cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương Trong thời kỳ đổi mới, một trong những chức năng của HĐND ngày càng được nhấn mạnh, tập trung đổi mới là chức năng giám sát

1.1.3 Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới

Theo một số nhà nghiên cứu về chính quyền địa phương, trên thế giới

có 4 mô hình tổ chức chính quyền địa phương cơ bản:

- Mô hình Anh (Anh, Mỹ, Canada, Uc, Niu Dilân ) Điểm đặc biệt là tính độc lập của hệ thống chính quyền địa phương, tính toàn năng của Hội đồng (không có cơ quan mang tính chất như UBND giống ở Việt Nam) Như vậy, quyền giám sát của Hội đồng (do dân bầu ra) không phát triển do đối tượng giám sát chủ yếu (UBND- cơ quan chấp hành của HĐND) không tồn tại

- Mô hình Pháp (Pháp, một số nước Nam Âu, nhiều nước Châu Mỹ La tinh, Thái Lan) Điểm đặc biệt là đại diện của chính quyền trung ương ở các

quan Hội đồng còn có cơ quan hành pháp Tuy nhiên, chính quyền trung ương

áp đặt rất nặng, làm hầu hết các việc nên chính quyền địa phương chỉ còn lại môt ít chức năng và phụ thuộc nhiều vào cấp trung ương, vì vậy, Hội đồng không có nhiều nhiệm vụ, quyền hạn Do đó, chức năng giám sát của Hội đồng không phát triển

- Mô hình Đức (Đức, các nước Bắc Âu, Nhật) Điểm đặc trưng là tính phân quyền, những gì địa phương làm tốt thì địa phương làm Bên cạnh Hội đồng còn có cơ quan hành pháp

- Mô hình Xô Viết (Liên Xô cũ, các nước Đông Âu, Việt Nam, Trung Quốc, Cu Ba và một số nước Châu Phi) Một đặc trưng khác là ở hầu hết các nước này chỉ có 1 Đảng cầm quyền Mô hình này có đặc điểm là song trùng trực thuộc, trong đó, biến Xôviết – cơ quan đại diện nhân dân – thành hình thức và do đó, quyền giám sát của HĐND cũng là hình thức

Tham khảo những mô hình tổ chức chính quyền của các nước trên thế giới, chính quyền địa phương ở Việt Nam có thể xếp vào mô hình song trùng trực thuộc, có nhiều nét tương tự như mô hình của Liên Xô trước đây

Mô hình Xô Viết có một đặc trưng rất nổi bật là đã có cấp chính quyền thì phải có HĐND Ở mô hình này không có sự phân chia theo cấp mà tất cả các cấp chính quyền là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất Trong hệ thống này, các cơ quan Xô Viết (HĐND) được gọi là cơ quan quyền lực [27, tr.68]

Trên thế giới, cách thức tổ chức chính quyền địa phương là rất đa dạng, cùng một mô hình nhưng ở mỗi nước lại có những biến thể khác nhau cho phù hợp với điều kiện từng nước Mỗi cách thức đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định, không thể đem mô hình nước khác áp dụng máy móc

vào thực tế của một nước, cần có sự nhìn nhận khách quan, nhiều chiều, tránh định kiến mới có thể xây dựng một mô hình phù hợp

1.1.4 Kinh nghiệm giám sát của cơ quan dân cử địa phương ở một

số nước

Như phần trên đã trình bày về các mô hình tổ chức của chính quyền địa phương trên thế giới, với mỗi mô hình khác nhau thì mối quan hệ giữa cơ quan dân cử và cơ quan hành chính ở địa phương khác nhau, do đó, chức năng giám sát của cơ quan dân cử (Hội đồng) cũng khác nhau Mặt khác, yếu tố phát triển về kinh tế, xã hội cũng quyết định quan trọng tới việc thực hiện quyền giám sát của Hội đồng

Na Uy là nước Bắc Âu phát triển, quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp cụ thể, rõ ràng, bên cạnh

đó, Hội đồng là cơ quan có quyền rất lớn, người đứng đầu cơ quan hành chính

do Hội đồng bổ nhiệm và chỉ là người thừa hành nên phương thức giám sát cũng đơn giản, chủ yếu là giám sát nội bộ Mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và trung ương là tương đối độc lập Hội đồng không phải là cơ quan

có quyền giám sát trực tiếp mà quyền đó được giao cho các cơ quan do Hội đồng bầu ra Ông Lundevall, chuyên gia về cơ quan dân cử, cố vấn cấp cao của dự án cho Văn phòng Chính phủ trong một Hội thảo về HĐND ở Việt Nam có trình bày về hoạt động giám sát của Hội đồng ở Na Uy

Một điểm đặc trưng khác của Hội đồng chúng tôi là về mặt giám sát, chúng tôi tổ chức cơ chế giám sát nội bộ trong bộ máy, trong tổ chức chứ không quá phụ thuộc vào hệ thống giám sát của cấp trên hoặc hệ thống giám sát từ bên ngoài vào Điều này được thực hiện bằng cách Hội đồng bầu ra 2 Uỷ ban, một Uỷ ban kiểm toán của

Uỷ ban kiểm toán của Hội đồng sẽ kiểm tra kiểm toán mọi hành vi hoạt động của hệ thống đó và báo cáo trực tiếp cho Hội đồng Phục

vụ các Uỷ ban này có một ông tổng kiểm toán, ông này là một quan chức hoàn toàn độc lập, không phải do cấp hành pháp của chính quyền bổ nhiệm Uỷ ban kiểm toán và Uỷ ban kiểm tra này đảm bảo cho tất cả các tổ chức (hành chính hay chính trị) trong khuôn khổ đơn

vị địa phương đó phải tuân thủ tuyệt đối các quy định mang tính chất pháp luật của Hội đồng ban hành và các quyết định về ngân sách – kể

cả Thường trực của Hội đồng cũng phải tuân thủ [28, tr 56-57]

Đối với mô hình của nước Anh, Hội đồng do dân bầu ra và cũng làm luôn chức năng hành pháp, mặc dù hiện nay, một cơ chế mới là có Thị trưởng độc lập với Hội đồng nhưng vị trí, vai trò của Thị trưởng trong hoạt động hành chính ở địa phương còn hạn chế Hội đồng địa phương điều hành công việc hành pháp ở địa phương thông qua các Uỷ ban của Hội đồng, đại biểu Hội đồng tham gia các Uỷ ban này Một địa phương nhỏ như quận Brent ở Luân Đôn cũng có tới 30 Uỷ ban theo từng vấn đề và thực tế là các Uỷ ban này quyết định mọi việc Hướng cải cách thời gian gần đây, các Uỷ ban của Hội đồng được chia thành hai loại: Uỷ ban chuyên làm chức năng quyết định

và Uỷ ban chuyên làm chức năng giám sát Ông Lenni Montiel, Cố vấn trưởng dự án VIE/98/H01 trong một Hội thảo cung cấp thông tin:

Các Uỷ ban làm chức năng giám sát thì thường tổ chức các cuộc gần

như “chất vấn” của mình để mà liên tục chất vấn, trao đổi làm sáng tỏ Uỷ

ban cũng trực tiếp nhận các khiếu nại của người dân và họ tổ chức các cuộc chất vấn đối với các Đại biểu Hội đồng vì Hội đồng làm bên hành pháp nên Đại biểu Hội đồng phải bị chất vấn kết quả của cuộc chất vấn được đưa lên cho Uỷ ban thường trực” [28, tr.100]

1.2 YÊU CẦU KHÁCH QUAN ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

1.2.1 Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân

1.2.1.1 Khái niệm

Hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra là những hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước Đây là những hoạt động mang tính tất yếu khách quan của tất cả các Nhà nước ở mọi thời đại lịch sử Việc tìm hiểu khái niệm giám sát của cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị không thể chung chung như giám sát của nhà trường với học sinh, giám sát của bố mẹ với con cái mà gắn với tính pháp lý của nó

Xem xét các khái niệm giám sát, kiểm tra, kiểm sát, thanh tra dưới góc

độ này, theo Hiến pháp năm 1992, Nhà nước không chỉ ban hành Hiến pháp, pháp luật để quản lý xã hội mà còn thường xuyên tiến hành hoạt động giám sát, kiểm tra việc thực hiện Hiến pháp, pháp luật Để bảo đảm thực hiện một cách có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, có thể nêu ra một số hình thức giám sát, kiểm tra của các

cơ quan nhà nước như: giám sát của Quốc hội, HĐND và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; kiểm tra, thanh tra của hệ thống cơ quan hành pháp; kiểm tra, kiểm sát của Viện kiểm sát nhân dân các cấp; kiểm tra của Toà án nhân dân (thông qua hoạt động giám đốc thẩm) Ngoài ra, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước còn chịu sự kiểm tra, giám sát của công dân, các tổ chức xã hội và đoàn thể quần chúng đối với hoạt động của mình

Có thể nêu một số điểm khác nhau giữa thẩm quyền giám sát của cơ quan dân cử với chức năng giám sát, kiểm tra, thanh tra của các cơ quan nhà nước khác như sau:

- Kiểm tra là khái niệm rộng, được hiểu là hoạt động thường xuyên của

cơ quan, tổ chức cấp trên với cơ quan, tổ chức cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể

- Thanh tra là phạm trù dùng chỉ hoạt động của các tổ chức có chức năng thanh tra, giữa chủ thể thanh tra và đối tượng thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc Thanh tra là một chức năng quan trọng của cơ quan quản

lý nhà nước, là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản

lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa (Điều 1, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990) Đây là hoạt động tự kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thi hành Hiến pháp, pháp luật trong quá trình điều hành của Chính phủ Kết quả của công tác thanh tra là chỉ xử lý các vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước chưa đến mức tội phạm Khác với hoạt động kiểm tra là trong hoạt động thanh tra, cơ quan, tổ chức tiến hành thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm hoạt động thanh tra được tiến hành thuận lợi

- Kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân tối cao là hoạt động kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất Đối tượng chịu sự kiểm sát là hoạt động của các cơ quan tư pháp, bao gồm các cơ quan: điều tra, truy tố, xét

xử, thi hành án và các cơ quan thực hiện các hoạt động bổ trợ tư pháp Đây là mối quan hệ giữa các cơ quan tư pháp và chủ yếu là quan hệ về mặt tố tụng Khi phát hiện vi phạm, hậu quả pháp lý của hoạt động này là Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ra kháng nghị đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có

vi phạm hoặc khởi tố về hình sự (nếu có dấu hiệu tội phạm)

- Quyền giám đốc xét xử của Toà án nhân dân tối cao là hoạt động xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong hoạt động xét xử của Toà án nhân dân các cấp, Tòa án quân sự theo trình tự tố tụng

Như vậy, giám sát, kiểm sát, kiểm tra, thanh tra xét đến cùng là những hoạt động kiểm sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan nhà nước có vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau Sự khác nhau của hoạt động giám sát, kiểm tra giữa các cơ quan chính là ở thẩm quyền, đối tượng, phạm vi, nội dung, phương thức thực hiện và hậu quả pháp lý của nó

Để hiểu đúng chức năng giám sát của HĐND cần phải thống nhất về mặt quan điểm là hoạt động giám sát, kiểm tra không chỉ do cơ quan dân cử mà còn do nhiều cơ quan nhà nước khác thực hiện, tuỳ theo vị trí, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan này do pháp luật định mà hoạt động giám sát của HĐND chỉ là 1 trong các hoạt động đó

Theo cách hiểu chung, khái niệm “giám sát” có nội hàm gồm các yếu tố sau:

+ Là hoạt động xem xét, theo dõi, kiểm tra của một chủ thể;

+ Là phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định

Như vậy, khái niệm “giám sát” dưới góc độ ngôn ngữ thông thường

được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được các nhận định về hoạt động của chủ thể này

Qua khái niệm “giám sát” nêu trên, có thể đưa ra năm nhận xét sau:

Thứ nhất, dùng để chỉ các hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra đối với

đối tượng nhất định, từ đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;

Thứ ba, chủ thể hoạt động giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ

nhất định đối với đối tượng chịu sự giám sát;

Thứ tư, phải được tiến hành dựa trên những quy định do chủ thể có

quyền giám sát đặt ra;

Thứ năm, luôn là hoạt động có mục đích nhằm đưa ra những nhận định

chính xác của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu

sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ thể có quyền giám sát được chấp hành đúng

1.2.1.2 Phân biệt giám sát của HĐND và một số hình thức giám sát khác

Không chỉ HĐND mới có chức năng giám sát mà các cơ quan khác cũng có chức năng này như: Quốc hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, trong

đó, giám sát của cơ quan dân cử nói chung, hoạt động giám sát của HĐND nói riêng mang tính đặc thù so với các hoạt động giám sát của các cơ quan khác, ngay bản thân hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động giám sát của Quốc hội cũng có sự khác nhau

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có

phạm vi rộng lớn, bao trùm lên toàn bộ bộ máy nhà nước “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước.” (Điều 9, Hiến pháp năm 1992) Nhưng hoạt động giám sát này không mang tính quyền lực nhà nước, “Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước, nhằm góp phần xây dựng và bảo

vệ Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân

dân” (Điều 12, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam) Điều đó có nghĩa là không

áp dụng các hình thức, cách thức, phương pháp mang tính quyền lực nhà nước

mà mang tính nhân dân dưới các hình thức theo dõi, phát hiện, nhận xét, phản biện và kiến nghị

Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có bốn điểm khác biệt so với giám sát của HĐND, đó là:

- Về tính chất, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước

- Về đối tượng giám sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức

- Về hình thức thực hiện, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện dưới hình thức động viên nhân dân thực hiện quyền giám sát, tham gia giám sát cùng với cơ quan quyền lực nhà nước

- Về hậu quả pháp lý: Mặt trận Tổ quốc không có quyền xử lý khi phát hiện sai phạm mà chỉ kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Giám sát của Quốc hội và HĐND là hoạt động giám sát của cơ quan dân cử, mang tính quyền lực nhà nước, đây là một khâu, một yếu tố cấu thành quyền lực nhà nước, không tách rời quyền lực nhà nước Xét về bản chất, việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và HĐND là các cơ quan này thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước do chính nhân dân giao cho Bởi nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân

Tuy nhiên, hoạt động giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao, “là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của

Uỷ ban thường vụ Quốc hội.” (Điều 2, Luật về hoạt động giám sát của Quốc

hội) Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước, còn hoạt động giám sát của HĐND không mang tính tối cao,

nó bó hẹp trong phạm vi địa phương cấp của HĐND và cơ quan, tổ chức, cá nhân trên địa bàn đó Ví dụ HĐND thành phố Hà Nội có quyền giám sát hoạt động của UBND thành phố nhưng không thể giám sát hoạt động của Bộ, ngành dù Bộ, ngành đó đặt trụ sở tại thành phố Hà Nội

Chủ thể hoạt động giám sát của HĐND theo quy định của pháp luật gồm có: HĐND (thông qua kỳ họp của HĐND, lập Đoàn giám sát của HĐND), Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND

Đối tượng giám sát của HĐND là một yếu tố quan trọng phân biệt với hoạt động giám sát của Quốc hội và Mặt trận Tổ quốc Theo quy định của pháp luật gồm có: các cơ quan, cá nhân do HĐND bầu gồm Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND; Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND; các cơ quan tư pháp ở địa phương gồm: Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cùng cấp; các cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND; các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, các văn bản của

cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND

Nội dung hoạt động giám sát của HĐND gồm 2 nội dung chính sau: Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, tuân thủ nghị quyết của HĐND đối với các đối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban hành; xử lý các hành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm, miễn nhiệm; đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND

Phương thức thực hiện hoạt động giám sát của HĐND rất đa dạng, nhưng có thể chia ra 2 nhóm gồm: tại kỳ họp, HĐND tiến hành giám sát báo cáo của Thường trực HĐND, Ban của HĐND, UBND, Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân cùng cấp, đại biểu HĐND chất vất theo quy định của pháp luật; giữa 2 kỳ họp, Thường trực HĐND, Ban của HĐND thành lập các Đoàn giám sát, đại biểu HĐND tiến hành giám sát trực tiếp

1.2.2 Quá trình hình thành và phát triển chế định giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam giống như tam giác đồng dạng, trong đó, chính quyền ở cả 3 cấp tương đối giống nhau, chỉ có sự khác nhau về mức độ, chính quyền cấp huyện là sự thu nhỏ của chính quyền cấp tỉnh và chính quyền cấp xã là sự thu nhỏ của chính quyền cấp huyện Chính vì vậy, khi xây dựng tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương

3 cấp chúng ta thấy không có sự khác biệt to lớn Và hẳn không ngạc nhiên khi chức năng giám sát của HĐND 3 cấp được xây dựng chung trong một chương của Luật tổ chức HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND

và không có sự phân biệt theo từng cấp mà chỉ có sự phân biệt theo chủ thể của HĐND (HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, đại biểu HĐND)

1.2.2.1 Giai đoạn 1945- 1959

Ngay từ khi nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời, cơ chế giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước đã được đề cao, trong đó có việc nhân dân giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước và bộ máy nhà nước giám sát hoạt động của chính mình thông qua việc cơ quan cấp trên giám sát cơ quan cấp dưới, cơ quan dân cử giám sát cơ quan hành pháp và tư pháp

Sắc lệnh số 63 ngày 23/11/1945, văn bản đầu tiên đặt nền móng cho việc xây dựng chính quyền địa phương đã có những quy định sơ khai về quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh Mặc dù trong Sắc lệnh không có một quy định nào nhắc đến hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nhưng thông qua những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh có thể thấy hình thức giám sát đầu tiên đã được quy định, đó là quyền bỏ phiếu tín nhiệm Uỷ ban hành chính tỉnh và Uỷ ban hành chính kỳ của HĐND tỉnh và hậu quả pháp lý của hình thức giám sát này

Khi một phần ba (1/3) tổng số hội viên tất cả các Hội đồng nhân dân tỉnh yêu cầu phúc quyết Uỷ ban hành chính tỉnh thì Uỷ ban hành chính tỉnh phải triệu tập ngay Hội đồng nhân dân tỉnh để bỏ phiếu tín nhiệm Nếu quá nửa tổng số hội viên của Hôi đồng nhân dân tỉnh bỏ phiếu không tín nhiệm Uỷ ban hành chính thì Uỷ ban hành chính tỉnh bắt buộc phải từ chức

Khi một phần ba tổng số hội viên tất cả các Hội đồng nhân dân tỉnh yêu cầu phúc quyết Uỷ ban hành chính kỳ thì Bộ trưởng Bộ Nội vụ phái người về tổ chức cuộc bỏ phiếu tín nhiệm Nếu quá nửa tổng số hội viên các hội đồng nhân dân tỉnh không tín nhiệm Uỷ ban hành chính kỳ thì Uỷ ban hành chính kỳ phải xin từ chức (Điều thứ 48 và

59 của Sắc lệnh số 63)

Có thể thấy rằng trong văn bản đầu tiên về chính quyền địa phương, không chỉ quyền giám sát mà hình thức giám sát và đối tượng giám sát còn đơn giản, chỉ là Uỷ ban hành chính tỉnh theo hình thức “cả gói” mà không có

“giám sát” cá nhân từng thành viên của Uỷ ban hành chính

Hơn 1 năm sau khi ban hành Sắc lệnh 63, Hiến pháp đầu tiên ra đời Hiến pháp 1946 là Hiến pháp trong thời chiến, đảm bảo sự đơn giản, dễ hiểu, ngắn gọn nên các quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng cũng chỉ là những quy định cơ bản nhất với 3 điều

Quy định chi tiết về hoạt động của HĐND được dành cho một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức các Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính

(Điều thứ 62, Hiến pháp 1946)

Văn bản luật đầu tiên quy định chi tiết về tổ chức, hoạt động của HĐND, UBND mãi 12 năm sau mới ra đời, đó là Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 Trong luật này, những quy định về “giám sát” của HĐND tỉnh mới được mở rộng hơn, mặc dù cũng không có một điều nào ghi

nhận cụ thể HĐND có quyền giám sát Khoản 5, 7, 8, Điều 7 Luật quy định

quyền giám sát của HĐND tỉnh không chỉ còn giới hạn trong bỏ phiếu tín nhiệm Uỷ ban hành chính mà còn bao gồm:

1) Thẩm tra và phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách

2) Thẩm tra các báo cáo công tác của Uỷ ban hành chính cấp mình

3) Sửa đổi hoặc huỷ bỏ những nghị quyết không thích đáng của Uỷ ban hành chính cấp mình, của HĐND và Uỷ ban hành chính cấp dưới Xét duyệt những nghị quyết của HĐND và Uỷ ban hành chính cấp dưới trong các trường hợp do luật lệ quy định

1.2.2.2 Giai đoạn 1959 - 1980

Từ năm 1954 miền Bắc xây dựng chủ nghĩa xã hội và tiến hành giải phóng miền Nam, năm 1975, đất nước thống nhất, cả nước cùng xây dựng chủ nghĩa xã hội Hiến pháp 1959 là hiến pháp đầu tiên của thời kỳ mới, thời

kỳ xây dựng xã hội chủ nghĩa kết hợp với đấu tranh thống nhất cả nước Với ý nghĩa là văn bản khung nên Hiến pháp chỉ quy định những vấn đề cơ bản nhất

về HĐND cấp tỉnh, ngoài ra có đề cập một vài quyền của HĐND tỉnh gián tiếp liên quan tới hoạt động giám sát ở khía cạnh hậu quả pháp lý như quyền sửa đổi, bãi bỏ văn bản của Uỷ ban hành chính cấp tỉnh, HĐND và Uỷ ban hành chính cấp huyện; giải tán HĐND cấp huyện

Năm 1962, Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp, đây là văn bản quy định chi tiết về tổ chức và hoạt động của HĐND Về chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh quy định trong Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính năm 1962 so với Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958 có vẻ như bị “thụt lùi” về số lượng điều luật, chủ thể, đối tượng, hình thức và hậu quả pháp lý Tuy nhiên, một hình thức giám sát lần đầu tiên được đưa vào luật, đó là quyền chất vấn của đại biểu HĐND

“Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn Uỷ ban hành chính và các

cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban hành chính” (Điều 33 Luật tổ chức

HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp)

1.2.2.3 Giai đoạn 1980-1992

Thời kỳ này, Việt Nam đang xây dựng chủ nghĩa xã hội trên cả nước, những ảnh hưởng của “người anh cả” Liên Xô và Trung Quốc về tổ chức bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương đang du nhập vào Việt Nam Điển hình

là Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và năm 1989

Lần đầu tiên, quyền giám sát của HĐND được khẳng định trong một văn bản pháp lý, đó là văn bản pháp lý cao nhất, Hiến pháp 1980, Điều 115

khoản 12 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND có đoạn: “Trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình, giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan, xí nghiệp và các tổ chức khác của cấp trên ở địa phương”

Và quyền này tiếp tục được quy định trong Điều 117 “Hội đồng nhân dân, căn cứ vào pháp luật của Nhà nước và quyết định của cấp trên, ra những nghị quyết và kiểm tra việc thi hành những nghị quyết đó” Tuy Hiến pháp

quy định HĐND “kiểm tra” nhưng trong bối cảnh đó, có thể hiểu đây là hình thức đơn giản của quyền giám sát của HĐND

Phát triển những quy định này, Luật tổ chức HĐND và UBND năm

1983 quy định cụ thể hơn về quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh Chủ thể hoạt động giám sát được mở rộng, gồm: HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND Trong đó, Ban của HĐND lần đầu tiên được hình thành

Đối tượng giám sát cũng được mở rộng, không chỉ giới hạn UBND cấp tỉnh mà còn gồm: thành viên UBND, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, HĐND cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh và cơ quan, xí nghiệp và các tổ chức khác của cấp trên ở tỉnh

Nội dung giám sát cũng được mở rộng hơn, đó là: việc tuân theo pháp luật, chính sách của nhà nước, nghị quyết HĐND tỉnh của cơ quan, tổ chức trên địa bàn tỉnh; công tác của các cơ quan do HĐND bầu, công tác của các

cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, công tác của Tòa án nhân dân tỉnh; báo cáo giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của nhân dân

Hình thức giám sát được quy định đa dạng hơn, gồm: xem xét báo cáo tại kỳ họp HĐND; chất vấn của Ban và của đại biểu HĐND; của Ban đối với

thẩm tra báo cáo, đề án trình HĐND; tiếp công dân, yêu cầu cơ quan hữu quan giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát cũng được quy định rõ hơn, giúp hoạt động giám sát của HĐND tỉnh có thực quyền hơn, đó là: giải tán HĐND cấp huyện, ra nghị quyết về việc trả lời và trách nhiệm của cơ quan hoặc người bị chất vấn

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đã xây dựng nền móng tương đối cơ bản về chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh Luật tổ chức HĐND

và UBND năm 1989 chỉ bổ sung và hoàn thiện thêm Theo đó, về đối tượng

giám sát của HĐND cấp tỉnh được bổ sung thêm Thường trực HĐND, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, trong đó,

Thường trực HĐND là tổ chức mới được thành lập của HĐND, có vị trí là cơ quan thường trực, hoạt động thường xuyên của HĐND

1.2.2.4 Giai đoạn 1992 -2003

Hiến pháp 1992 đánh dấu thời kỳ đổi mới của đất nước ta kể cả về kinh

tế – xã hội và tổ chức bộ máy nhà nước từ trung ương xuống địa phương Bộ máy nhà nước, trong đó có HĐND cấp tỉnh có những thay đổi cơ bản để đáp ứng đòi hỏi quản lý được nền kinh tế mới, theo kịp sự phát triển của tiến trình dân chủ

Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã xác định rõ 2 chức năng của HĐND, một trong hai chức năng đó là:

Giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân về các lĩnh vực được quy định tại các điều 12, 13, 14, 15, 16, 17 và 18 của Luật này; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước,

tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương (Điều 11, Luật tổ chức HĐND và UBND)

Nhìn chung, chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh trong Hiến pháp

và Luật không có thay đổi nhiều so với quy định trong Luật tổ chức HĐND

và UBND năm 1983 và năm 1989 Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở mỗi cấp cũng như Quy chế hoạt động của HĐND các cấp năm 1996 đã quy định mang tính cụ thể hóa thẩm quyền giám sát của HĐND cấp tỉnh Cụ thể là:

- Về chủ thể thực hiện quyền giám sát, Thường trực HĐND vẫn không được coi là chủ thể thực hiện quyền giám sát nhưng được thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn gần như hoạt động giám sát là: đôn đốc, kiểm tra UBND cùng cấp và các cơ quan Nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị quyết của HĐND; tiếp dân, đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân, tổng hợp ý kiến và nguyện vọng của nhân dân để báo cáo tại kỳ họp của HĐND

- Về phương thức giám sát, bổ sung thêm hoạt động chất vấn giữa hai

kỳ họp thông qua Thường trực HĐND; hoạt động giám sát cũng đa dạng hơn, không chỉ thông qua việc xem xét báo cáo mà còn giám sát trực tiếp tại địa bàn, cơ quan, tổ chức

1.2.2.5 Giai đoạn 2003 đến nay

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đánh dấu 1 bước phát triển

về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Lần đầu tiên hoạt động giám sát được quy định tập trung trong 1 chương riêng của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND Tiếp theo đó, Quy chế hoạt động của HĐND đã cụ thể hóa hoạt động này

Luật cũng như Quy chế đã quy định rõ các chủ thể có quyền giám sát, trong đó, lần đầu tiên, Thường trực HĐND được quy định rõ là chủ thể tiến hành giám sát Chủ thể tiến hành giám sát gồm: HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND Với việc quy định rõ về chủ thể giám sát

đã góp phần quan trọng nâng cao vị thế của HĐND trong hoạt động giám sát, nhất là Thường trực HĐND đã có “danh chính” để tiến hành giám sát

Các hình thức giám sát cũng đã được phân định rạch ròi, trong đó, bổ sung nhiều hình thức mới như: xem xét văn bản quy phạm pháp luật, thành lập Đoàn giám sát của HĐND, bỏ phiếu tín nhiệm; Thường trực HĐND xem xét kết quả giám sát của các Ban; Ban yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo,

cử thành viên đến cơ quan, tổ chức để xem xét, xác minh Có những hình thức mà Thường trực HĐND, Ban của HĐND đã tiến hành trước khi có Luật

tổ chức HĐND và UBND năm 2003, tuy nhiên, hoạt động đó mang tính kinh nghiệm và không có tính pháp lý

Trình tự, thủ tục tiến hành các hoạt động giám sát cũng đã được quy định cụ thể trong Luật và Quy chế Các bước tiến hành rõ ràng, đã góp phần giúp các chủ thể tiến hành giám sát được thuận tiện, có bài bản

Đối tượng bị giám sát cũng đã được quy định tương đối rõ, tuy nhiên, vẫn còn một số đối tượng mà Luật quy định HĐND có quyền giám sát nhưng chưa được quy định hình thức, trình tự giám sát như thế nào, như: giám sát việc tuân theo pháp luật của công dân, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang ở địa phương Hiện mới chỉ quy định tương đối

cụ thể về đối tượng giám sát là hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND

Hậu quả pháp lý sau giám sát, việc tiếp tục theo dõi sau kiến nghị của hoạt động giám sát cũng đã từng bước được quy định vào trong Luật và Quy chế, tuy nhiên vẫn còn có hạn chế nhất định đối với các trườnghợp đối tượng bị giám sát không tiếp thu ý kiến của HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND sau khi kết thúc hoạt động giám sát

Có thể thấy rằng quy định về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

đã được quy định, ghi nhận trong Luật và Quy chế, góp phần giúp hoạt động giám sát có hiệu lực, hiệu quả, từng bước nâng cao vị thế của HĐND cấp tỉnh

1.2.3 Yêu cầu khách quan đổi mới hoạt động giám sát

1.2.3.1 Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đặt trong yêu cầu chung về mới tổ chức bộ máy nhà nước

Đổi mới hoạt động và tổ chức bộ máy nhà nước phải có được tính đồng

bộ, bao gồm ở cả trung ương và địa phương, không thể tiến hành cắt khúc ở từng cấp hoặc từng ngành Các nghị quyết của Đảng nhiều năm nay luôn đặt

ra yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và hoạt động của HĐND nói riêng, trong đó có hoạt động giám sát Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh muốn có hiệu lực, hiệu quả, chất lượng thì không thể chỉ đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND cấp tỉnh nói riêng mà còn gắn với đổi mới chung của chính quyền và trung ương, chính quyền địa phương Nếu chỉ đổi mới riêng hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh thì sẽ

“vênh” trong hoạt động chung của cả bộ máy và không những không làm hoạt động của cả bộ máy có hiệu quả mà có khi còn cản trở đến sự vận hành chung của bộ máy

Hiện nay, chúng ta đang đặt ra yêu cầu đổi mới tổ chức, bộ máy nhà nước để đáp ứng yêu cầu mới, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ

động giám sát của HĐND cấp tỉnh cũng phải đặt trong yêu cầu chung này Chính vì vậy, yêu cầu đổi mới hoạt động giám sát của HĐND các cấp, một thiết chế dân chủ cũng đang được đặt ra một cách cấp bách Bộ máy nhà nước thay đổi về tổ chức, về phương thức hoạt động thì đương nhiên sẽ kéo theo nó

là yêu cầu đổi mới hoạt động giám sát các cơ quan, tổ chức, cá nhân cho phù hợp

Trong nhóm các cơ quan dân cử ở địa phương, hoạt động của HĐND cấp tỉnh có vai trò quan trọng, mang tính định hướng cho hoạt động của HĐND cấp huyện và xã Nếu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được đổi mới thì sẽ kéo theo sự đổi mới trong hoạt động giám sát của HĐND cấp dưới Mặt khác, để hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh có hiệu quả thì phải có sự “liên kết” trong hoạt động giám sát với các cơ quan dân cử ở địa phương, HĐND cấp huyện và xã

Như vậy, trong giai đoạn hiện nay, yêu cầu đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được đặt ra cấp thiết để đảm bảo vị trí, vai trò cơ quan đại diện của dân, thực hiện tốt thiết chế dân chủ đại diện

1.2.3.2 Đổi mới hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong yêu cầu hội nhập quốc tế

Trong quá trình hội nhập quốc tế, không phải chỉ tác động tới cấp trung ương (Quốc hội, Chính phủ) hay chỉ với nền kinh tế mà nó còn ảnh hưởng tới

cả chính quyền địa phương, trong đó có HĐND Trước việc Việt Nam gia nhập các tổ chức quốc tế như APEC, Hiệp hội chính quyền địa phương thế giới, Hiệp hội chính quyền địa phương Châu á, các tổ chức kinh tế quốc tế như WTO đòi hỏi chúng ta phải tuân thủ luật chơi chung của họ Một ví dụ điển hình là khi chúng ta gia nhập WTO, các ưu đãi doanh nghiệp, các khoản trợ cấp cần phải cắt bỏ ngay, tránh bất lợi trong đàm phán và thống nhất chính

sách thu hút vốn đầu tư, nhưng UBND và HĐND của hơn 30 tỉnh, thành phố

đã quyết định mức ưu đãi đầu tư không tuân thủ luật pháp của nhà nước Những quyết định của UBND tỉnh, thành phố trái với quy định của pháp luật hoàn toàn có thể bị HĐND giám sát, phát hiện và đình chỉ thi hành ngay Tuy nhiên, công tác giám sát của HĐND còn chưa đủ mạnh về chất và lượng, thế

và lực, vì vậy, không tránh khỏi những bất cập

Như vậy, trong giai đoạn hiện nay, quá trình dân chủ đang được Đảng

và Nhà nước ta phát huy thông qua các thiết chế nhà nước (các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp), xã hội (các tổ chức xã hội, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên .) việc HĐND cấp tỉnh, một thiết chế dân chủ đại diện cho nhân dân một tỉnh, thành phố cũng cần có sự đổi mới cho phù hợp với tình hình chung, điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước Một trong hai chức năng quan trọng của HĐND, chức năng giám sát, cũng cần có

sự đổi mới, giúp cho HĐND hoạt động có hiệu lực, hiệu quả Thực tế cho thấy những quy định trong Luật tổ chức HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND về hoạt động giám sát của HĐND đã giúp cho hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh có một bước tiến lớn nhưng chưa đáp ứng được đòi hỏi trong tiến trình đổi mới Bên cạnh đó, trong quá trình nước ta hội nhập quốc tế, nếu không đáp ứng những yêu cầu chung, không thay đổi để xây dựng mô hình phù hợp sẽ tạo bước thụt lùi về dân chủ, về phát triển kinh tế –

xã hội chính vì vậy, đòi hỏi phải có những nghiên cứu, đổi mới tổng thể về

bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh

Chương 2

THỰC TRẠNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

2.1 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH

Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 giành một chương với 25 điều quy định về hoạt động giám sát của HĐND, trong đó có HĐND cấp tỉnh, tiếp sau đó là Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 hướng dẫn cụ thể hơn việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh Hoạt động giám sát của HĐND được coi là hoạt động thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND

Chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với cấp tỉnh là HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND và đại biểu HĐND cấp tỉnh Tuy nhiên, quyền giám sát của đại biểu HĐND cấp tỉnh lại chưa được quy định cụ thể Chương

III, Luật tổ chức HĐND và UBND có tiêu đề Hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND nhưng lại chỉ có

3 mục quy định về hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND và Ban của HĐND mà không có quy định về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND [44] Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 cũng không có quy định cụ thể gì hơn về thực hiện quyền giám sát của đại biểu HĐND

Về hình thức giám sát, HĐND giám sát thông qua hoạt động tại kỳ họp HĐND như xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, Tòa

án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh; xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân