Đổi mới hoạt động của một cơ quan, tổ chức, không thể bỏ qua một yêu cầu thiết yếu là phải đổi mới về tổ chức của chính cơ quan, tổ chức đó. Đổi mới hoạt động và đổi mới tổ chức là hai mặt có liên quan chặt chẽ với nhau. Có mô hình tổ chức HĐND phù hợp sẽ nâng cao được chất lượng hoạt động giám sát của HĐND. Một số giải pháp cụ thể là:
- Nâng cao chất lượng đại biểu HĐND cấp tỉnh theo hướng kết hợp tốt giữa yêu cầu về tiêu chuẩn và cơ cấu đại biểu, trong đó chú trọng tới chất lượng đại biểu, đảm bảo tính đại diện thực sự, đại biểu phải là những người tiêu biểu cho lĩnh vực hoạt động, ngành, giới, tầng lớp nhân dân. Đại biểu HĐND là yếu tố quyết định bảo đảm hoạt động của HĐND trong đó có hoạt động giám sát. Bởi vậy, tạo sự hài hòa, hợp lý về tiêu chuẩn và cơ cấu đại biểu HĐND là yếu tố quan trọng hàng đầu trong khâu đổi mới tổ chức. Một số đề xuất cụ thể như sau:
+ Lựa chọn được đại biểu đủ tiêu chuẩn, trình độ, có đủ điều kiện hoạt động để các đại biểu tham gia tích cực hoạt động của HĐND. Đối với cấp tỉnh, HĐND quyết định những vấn đề quan trọng, đòi hỏi đại biểu phải có tầm nhận thức nhất định để tiếp cận được vấn đề, từ đó mới quyết định và tham gia giám sát có hiệu quả các cơ quan, tổ chức, đơn vị ở tỉnh, thành phố. Trong đó, tăng cường cơ cấu đại biểu là cán bộ khoa học, trí thức, cán bộ quản lý kinh tế, pháp lý; tăng số đại biểu có trình độ đại học và trên đại học; thực hiện trẻ hoá đại biểu nhằm bảo đảm tính kế thừa và chuyển giao giữa các thế hệ cán bộ, đúng tinh thần Nghị quyết TW3 (khoá VIII) đề ra.
+ Lựa chọn cơ cấu đại biểu nhưng phải đạt yêu câu trong số người đảm bảo đúng và đủ cơ cấu theo yêu cầu của HĐND thì phải chọn ra người tiêu biểu nhất, có trình độ, có đạo đức và tâm huyết với công tác HĐND.
+ Giảm dần số đại biểu ở các cơ quan hành chính nhưng phải đảm bảo số đại biểu trong các ngành quan trọng và lĩnh vực trọng yếu, tăng số đại biểu ở các cơ quan Đảng, đoàn thể, đồng thời, việc đổi mới cơ cấu đại biểu cũng cần chú ý cơ cấu đại biểu ngoài Đảng, đại diện các tầng lớp dân cư có đủ tiêu chuẩn tham gia HĐND các cấp. Thực tế hoạt động của HĐND cấp tỉnh cho thấy đại biểu công tác trong cơ quan hành chính ít tham gia phát biểu
và chất vấn trong các kỳ họp HĐND, ít tham gia hoạt động chung của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát, tiếp công dân ...
+ Tăng thêm số đại biểu HĐND cấp tỉnh để có đủ số đại biểu tối thiểu đảm bảo cơ cấu và phần lớn đại biểu đáp ứng yêu cầu chất lượng. Đây là vấn đề hết sức cần thiết. Mặc dù Luật bầu cử đại biểu HĐND năm 2003 quy định tăng số đại biểu HĐND cấp tỉnh so với Luật năm 1994 nhưng Luật năm 1994 lại quy định giảm so với luật trước, vì vậy thực chất là số đại biểu HĐND cấp tỉnh theo quy định của Luật bầu cử đại biểu HĐND năm 2003 không tăng đáng kể. Trong khi đó dân số tăng, nhiệm vụ của HĐND cấp tỉnh cũng tăng, vì vậy, cần tăng số lượng đại biểu HĐND cấp tỉnh để đáp ứng yêu cầu.
+ Cần xác định cụ thể tiêu chuẩn của đại biểu HĐND mỗi cấp, trong đó có cấp tỉnh. Hiện nay, Luật bầu cử đại biểu HĐND quy định tiêu chuẩn đại biểu HĐND chung cho các cấp, nhưng thực tế, đại biểu HĐND cấp tỉnh và cấp xã có yêu cầu khác nhau. Vì vậy, Luật xác định cụ thể, chính xác tiêu chuẩn của đại biểu HĐND từng cấp sẽ bảo đảm nâng cao chất lượng đại biểu ngay từ khi hiệp thương, lựa chọn và giới thiệu người ra ứng cử, tăng cường được trách nhiệm của đại biểu trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương. Đồng thời, việc xác định tiêu chuẩn cụ thể của đại biểu HĐND sẽ còn tạo điều kiện để cử tri dễ xem xét, lựa chọn người đại diện cho mình khi bầu cử.
+ Khi xác định cụ thể tiêu chuẩn đại biểu cần đặc biệt lưu ý khả năng tham gia hoạt động HĐND của đại biểu. Bởi có nhiều đại biểu hoạt động chuyên trách nhưng lại kiêm quá nhiều công việc, không đảm bảo đáp ứng đủ tối thiểu dành một phần ba thời gian cho hoạt động của HĐND. Từ đó, tuy chất lượng đại biểu HĐND có tăng nhưng khả năng tham gia hoạt động
của HĐND hạn chế thì cũng không giúp nâng cao năng lực, hiệu quả hoạt động của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát.
Có thể khẳng định, nâng cao chất lượng đại biểu HĐND theo hướng kết hợp kết giữa tiêu chuẩn và cơ cấu là giải pháp có tính chất quyết định chất lượng bộ máy và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND cấp trong giai đoạn mới, thực sự bảo đảm cho HĐND trở thành diễn đàn để nhân dân thực hiện quyền làm chủ Nhà nước và xã hội của mình.
- Tăng cường chất lượng, số lượng Thường trực HĐND cấp tỉnh. Thường trực HĐND là cơ quan thường trực của HĐND, hoạt động thường xuyên, theo nguyên tắc tập trung dân chủ, tổ chức các hoạt động của HĐND, chịu trách nhiệm và báo cáo trước HĐND cùng cấp. Trong tình hình thực tế HĐND cấp tỉnh không hoạt động thường xuyên, mỗi năm họp thường lệ 2 kỳ, mỗi kỳ khoảng 2-4 ngày, vì vậy, nâng cao chất lượng hoạt động của Thường trực HĐND là nhân tố quan trọng để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND, trong đó có hoạt động giám sát. Cụ thể là:
+ Tăng cường số lượng thành viên Thường trực HĐND. Hiện nay, Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm 3 thành viên: Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Uỷ viên thường trực HĐND, trong đó Chủ tịch HĐND hoạt động kiêm nhiệm. So với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 thì số lượng thành viên Thường trực HĐND đã tăng, đảm bảo nguyên tắc hoạt động tập thể. Tuy nhiên, việc Thường trực HĐND ít, hầu như chỉ có 2 người hoạt động sẽ khó huy động được trí tuệ tập thể, vì vậy, dể đảm bảo không tăng biên chế, cần bố trí Thường trực HĐND gồm: Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên thường trực HĐND và các ủy viên khác là Trưởng các Ban của HĐND hoạt động chuyên trách. Để đảm bảo hoạt động của Thường trực HĐND thì các Trưởng ban cần phải được quy định trong Luật là hoạt động chuyên trách.
+ Lựa chọn người có trình độ, năng lực và kinh nghiệm hoạt động thực tiễn bố trí tham gia Thường trực HĐND. Bên cạnh đó, để Thường trực HĐND có vị thế mạnh trong công tác giám sát, cần bố trí người có bản lĩnh chính trị, có uy tín cao trong nhân dân.
+ Xác định rõ vị trí của Thường trực HĐND cấp tỉnh để thuận tiện trong hoạt động chỉ đạo điều hành, theo quy định pháp luật thì Thường trực HĐND tuy là cơ quan hoạt động thường trực giữa 2 kỳ họp HĐND nhưng về vị trí pháp lý thì ngang bằng các Ban chuyên môn của HĐND. Tránh tình trạng như hiện nay, giữa Thường trực HĐND và Ban của HĐND không có sự phân định rõ ràng, nên có địa phương sự phối hợp tốt thì kết quả giám sát tốt, còn nếu không thì hoạt động giám sát bị chia lẻ, không có sự phối hợp, kết quả giám sát chung của HĐND không cao.
- Tăng cường chất lượng, số lượng thành viên của Ban của HĐND. Ban của HĐND cũng là cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND, giúp HĐND thực hiện công tác giám sát, thẩm tra ... theo lĩnh vực hoạt động của mình. Chính vì vậy, dưới góc độ chuyên môn, Ban của HĐND là cơ quan chuyên môn của HĐND có nhiệm vụ giúp HĐND chuẩn bị, tư vấn cho HĐND và tiến hành một số hoạt động mang tính chất chuyên môn do HĐND giao. Để tăng cường hoạt động của HĐND, một yêu cầu không thể thiếu là nâng cao chất lượng hoạt động của Ban của HĐND. Cụ thể là:
+ Chú trọng cơ cấu thành viên các Ban. Hiện nay, các thành viên của Ban chủ yếu hoạt động kiêm nhiệm, là cán bộ của các cơ quan chuyên môn của UBND, hoặc công tác ở UBND, HĐND cấp huyện. Chính vì vậy, điều kiện hoạt động của Ban khó đảm bảo, chất lượng hoạt động không cao do các thành viên còn e ngại va chạm, ít có tiếng nói mạnh mẽ trong hoạt
hoặc Trưởng cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện rất khó dành nhiều thời gian và phát huy bản lĩnh của mình khi phải tiến hành giám sát cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Thực tiễn cho thấy rằng nơi nào bố trí các thành viên không phải cán bộ trong cơ quan hành chính nhà nước thì nơi đó Ban của HĐND không “sợ” UBND và phát huy được hiệu quả trong giám sát. Vì vậy, cần quy định số lượng tối thiểu các thành viên của Ban của HĐND, hạn chế thành viên là cán bộ cơ quan hành chính, tiến tới không bố trí cán bộ trong cơ quan hành chính làm thành viên của Ban. Bố trí thành viên các Ban phải là người am hiểu lĩnh vực làm nòng cốt, tăng cường thành viên là trí thức, những người có trình độ chuyên môn ở các cơ quan Đảng, đoàn thể...
+ Chú trọng chất lượng của các thành viên của Ban, lựa chọn những đại biểu có trình độ, năng lực tham gia hoạt động của Ban. Thực tế cho thấy, việc thẩm tra các báo cáo, đề án để trình HĐND là một công việc khó khăn, nhưng giám sát thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các Nghị quyết của HĐND lại càng khó khăn hơn. Với số lượng thành viên ít, kiêm nhiệm, mà nội đung, lĩnh vực và địa bàn giám sát lại quá rộng (HĐND cấp tỉnh có 3 Ban trong khi đó Quốc hội có Hội đồng dân tộc và 7 Uỷ ban) thì dù các Ban có nhiều cố gắng, nhưng nếu thiếu trình độ, năng lực chuyên môn thì khó có thể hoàn thành nhiệm vụ được giao.
+ Tăng cường số lượng thành viên của Ban của HĐND cấp tỉnh hoạt động chuyên trách, trong đó bố trí Trưởng ban và nên có thêm 1 Phó trưởng ban hoạt động chuyên trách. Lĩnh vực hoạt động của Ban là rất rộng, đặc biệt là Ban Kinh tế – ngân sách và Ban Văn hóa – xã hội, trong khi đó Ban Pháp chế có khối lượng công việc thường xuyên lớn, vì vậy, nếu chỉ bố trí 1 lãnh đạo Ban hoạt động chuyên trách thì sẽ khó bao quát hết được mọi lĩnh vực hoạt động của Ban. Trưởng Ban của HĐND phải là người có trình độ và năng lực, ít nhất thì cũng ngang bằng với Trưởng các cơ quan chuyên môn
của UBND, có như vậy mới đảm bảo cho hoạt động giám sát của Ban có chất lượng, kiến nghị, đề xuất sau hoạt động giám sát mới được thực hiện nghiêm chỉnh. Số lượng thành viên của Ban cũng phải tăng cường để có chuyên môn rộng, phát huy trí tuệ tập thể. Hiện nay, các Ban thường có từ 5 đến 7 thành viên trên tổng số 56-60 đại biểu HĐND, một số địa phương lớn như Hà Nội, mỗi Ban có khoảng 15 thành viên trên tổng số 95 đại biểu. Như vậy, số thành viên của Ban cũng còn thấp, cần tăng thêm để mỗi Ban có khoảng 9 đến 11 thành viên, ở các địa phương lớn có từ 21 đến 25 thành viên mỗi Ban, từ đó bố trí thêm thành viên của Ban hoạt động chuyên trách.
+ Thành lập thêm Ban của HĐND đặc thù với từng tỉnh, thành phố. Luật cần có quy định mở để HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thể thành lập thêm các Ban đặc thù riêng của địa phương mình. Nếu có thêm Ban đặc thù thì sẽ giúp HĐND giám sát tốt hoạt động trong các lĩnh vực này. Cụ thể như đối với các thành phố, có thể thành lập thêm Ban đô thị, chuyên về lĩnh vực đô thị, đây là một yêu cầu quản lý đặc trưng riêng biệt khác hẳn với các tỉnh chỉ bao gồm địa bàn nông thôn và đô thị nhỏ (thị xã, thành phố thuộc tỉnh). Hoặc các tỉnh có cảng biển với vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế – xã hội của địa phương có thể thành lập Ban chuyên về lĩnh vực này nếu thấy cần thiết. Tuy nhiên, để đảm bảo các địa phương hoạt động trong khuôn khổ, không lợi dụng để thành lập các Ban quá nhiều, cần có một cơ chế kiểm soát, đó là sự đồng ý của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trước khi HĐND tỉnh, thành phố thành lập thêm Ban ngoài 3 Ban đã được luật quy định. Việc thành lập thêm Ban phải xuất phát từ đòi hỏi khách quan ở địa phương, giúp cho HĐND hoạt động có hiệu quả hơn.
3.4. HOÀN THIỆN HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH.
Một trong những vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn trong đổi mới hoạt động giám sát của HĐND là phải hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động giám sát. Không thể có kết quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh tốt khi những cơ sở pháp lý của hoạt động giám sát còn nhiều hạn chế, thiếu sót. Chính điều này dẫn đến việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật các nghị quyết HĐND của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội chưa được nghiêm chỉnh, việc kiểm tra, giám sát của HĐND cũng gặp nhiều khó khăn, trở ngại
Với việc ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005, nhìn chung hệ thống văn bản pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh tương đối hoàn chỉnh và có bước phát triển vượt bậc so với Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND cũng như Quy chế hoạt động của HĐND các cấp năm 1996. Tuy nhiên, qua hơn 2 năm hoạt động theo quy định của luật mới, cũng đã nảy sinh nhiều yêu cầu cần phải bổ sung, sửa đổi để hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND. Cụ thể là:
- Quy định về hoạt động giám sát của HĐND còn đơn giản nếu như so sanh với những quy định về hoạt động giám sát của Quốc hội. HĐND sẽ khó thực hiện được trong thực tế.
- Còn nhiều quy định chung chung, dễ dẫn đến cách hiểu khác nhau và kéo theo đó là việc áp dụng thực hiện khác nhau ở mỗi địa phương.
- Còn có những quy định về hoạt động giám sát của HĐND khó thực hiện được trong thực tế, thiếu tính khả thi. Ví dụ như quy định về bỏ phiếu tín
nhiệm hiện rất khó thực hiện, vì vậy Ban Thường trực – Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đã có công văn số 1608/CV-MTTW ngày 22 tháng 9 năm 2006 gửi Uỷ ban thường vụ Quốc hội đề nghị hướng dẫn cụ thể thủ tục, trình tự Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đề nghị HĐND bỏ phiễu tín nhiệm đối với các chức vụ do HĐND cùng cấp bầu.
- Hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND còn thiếu đồng bộ. Luật tổ chức HĐND và UBND, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND và Quy chế hoạt động của HĐND cũng như một số nghị định của Chính phủ còn chưa thống nhất, văn bản hướng dẫn thi hành chưa sửa đổi cho phù hợp với văn bản pháp lý cao hơn mới được ban hành (Nghị định 73/2003/NĐ-CP ban hành đầu năm 2003 trước khi Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 được ban hành có những quy định không phù hợp với Luật).
Vì vậy, yêu cầu của công tác hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND là phải:
- Phải nâng cao hiệu lực và tính khả thi của các văn bản pháp luật đáp