Quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đô thị là nền tảng phát triển đô thị, là một trong những nguồn nội lực quan trọng hàng đầu của sự nghiệp CNH, HĐH, đô thị hóa, không chỉ để đáp ứng nhu cầu về mặt bằng, mà còn là hàng hóa đặc biệt để khai thác, tạo ra nguồn vốn đầu tư xây dựng và phát triển đô thị. Đà Nẵng là một trong những địa phương có tốc độ đô thị hóa nhanh nhất cả nước, diện tích đất đô thị tăng nhanh từ 6000 ha thời điểm trước năm 1997, đến năm 2012 diện tích đất đô thị của thành phố tăng lên 24.554,33 ha. Bên cạnh đó, cùng với các đồ án xây dựng theo quy hoạch đã làm cho bộ mặt đô thị được đổi mới khang trang, hiện đại. Đặc biệt, kể từ khi trở thành thành phố trực thuộc trung ương (năm 1997), Đà Nẵng đã đạt được những thành tựu to lớn trong công cuộc chỉnh trang, phát triển đô thị. Kết cấu hạ tầng KT-XH, không gian đô thị được quy hoạch bài bản, hiện đại và tiếp tục được đầu tư khá mạnh với nhiều công trình quy mô lớn, làm thay đổi diện mạo đô thị, góp phần tăng cường giao thương, kết nối, thúc đẩy phát triển KT-XH của Vùng. Trong QLNN đối với đất đô thị, Đà Nẵng đã đạt được những kết quả tốt, có những điểm sáng trong cơ chế quản lý đất đô thị như thống nhất thu hồi đất theo quy hoạch; góp đất và điều chỉnh lại đất khi thực hiện các dự án giao thông và chỉnh trang đô thị, mở rộng diện tích thu hồi dọc theo 2 bên đường, lấy quỹ đất sạch "bán" cho nhà đầu tư, tạo nguồn thu lớn cho ngân sách; đặc biệt là cơ chế giải phóng mặt bằng, giải tỏa, đền bù đất đai cho những cá nhân, tổ chức phải di dời. Mặc dù vậy, do ảnh hưởng của quá trình CNH, HĐH và đô thị hóa, QLNN đối với đất đô thị trên địa bàn thành phố Đà Nẵng còn nhiều hạn chế, đó là: - Sự phát triển của thị trường đất đô thị vượt qua sự phát triển của đô thị hóa, đặc biệt là thị trường thứ cấp (chuyển đổi đất nông thôn thành đất đô thị) diễn ra quá nhanh, mà lẽ ra phải sau đô thị hóa nhưng việc đổi đất trong một số trường hợp đi trước cả quy hoạch. - Tình trạng quy hoạch treo, khai thác không theo dự báo nhu cầu, đất đai bỏ hoang còn rất phổ biến. - Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đô thị thiếu bền vững, chủ yếu từ nguồn thu bán quyền sử dụng đất, do đó phụ thuộc rất lớn vào thị trường, đặc biệt là thị trường bất động sản. - Quy hoạch, kế hoạch SDĐ đô thị chưa khoa học, tầm nhìn dài hạn; một số các chính sách về định giá đất, thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối chưa gắn với cơ chế thị trường; tình trạng vi phạm pháp luật trong quản lý sử dụng đất còn nhiều, nhưng chưa được xử lý triệt để; tình trạng khiếu kiện về đất đai chưa được giải quyết kịp thời. Trong bối cảnh hiện nay, với những tác động đất đai ngày càng phức tạp, càng đòi hỏi tăng cường QLNN đối với đất đai nói chung và đất đô thị nói riêng. Việc nghiên cứu nhằm tìm các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị trong cả nước cũng như ở Đà Nẵng có ý nghĩa cả lý luận và thực tiễn, có tính cấp bách cả trước mắt và là vấn đề cơ bản lâu dài. Đó là lý do nghiên cứu sinh lựa chọn " uản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng " làm đề tài luận án tiến sĩ kinh tế của mình. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1. ục đíc i cứ Mục đích nghiên cứu đề tài là trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đất đai đô thị, đánh giá thực trạng QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng, để đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới. 2.2. N iệm vụ i cứ Để thực hiện mục đích đề ra, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra gồm: - Hệ thống hóa có bổ sung cơ sở lý luận về đất đô thị và QLNN đối với đất đô thị của chính quyền cấp tỉnh, thành phố TTTW. - Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng, rút ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân.

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

N ười ướ dẫ k oa ọc: 1 PGS,TS NGUYỄN HỮU THẮNG

HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc

rõ ràng Những kết luận khoa học của luận án chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Võ Văn Lợi

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

Chương 3: THỰC TRẠNG ĐẤT ĐÔ THỊ VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

68

3.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và thực trạng đất đô thị của thành phố Đà Nẵng

68

3.2 Quản lý nhà nước đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng 72

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ CỦA THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ĐẾN NĂM 2020

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

145

PHỤ LỤC

BĐS : Bất động sản CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

HĐND : Hội đồng nhân dân

KT-XH : Kinh tế - xã hội NSNN : Ngân sách nhà nước PPP : Hợp tác công - tư QHKH : Quy hoạch, kế hoạch

TNMT : Tài nguyên và môi trường TTTW : Trực thuộc Trung ương UBND : Ủy ban nhân dân

XHCN : Xã hội chủ nghĩa

Trang

Bảng 3.1: Số liệu nợ quá hạn về thu tiền sử dụng đất 85

Bảng 3.2: Quá trình tổ chức đấu giá qua các năm của Trung tâm giao

Hình 2.1: Nội dung quản lý nhà nước đối với đất đô thị thành phố trực

thuộc Trung ương

47

Hình 2.2: Cơ chế hoạt động của hệ thống điều chỉnh lại đất của thành phố

Xơun

63

Hình 3.2: So sánh một số chỉ tiêu đất đai giữa quy hoạch SDĐ và Quy

hoạch xây dựng năm 2020 trên địa bàn thành phố Đà Nẵng

73

Hình 3.3: So sánh chỉ số dân số giữa hai loại quy hoạch tại thành phố Đà Nẵng 74

Hình 3.5: Diện tích đất cung cấp cho thị trường trong kỳ quy hoạch 78

Hình 3.6: Tình hình cho doanh nghiệp thuê đất tại các KCN năm 2012 79

Hình 3.8: Tiền thu sử dụng đất qua các năm giai đoạn 2003-2012 84

Hình 4.1: Đánh giá thái độ làm việc của cán bộ tài nguyên và môi trường 127

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Đất đô thị là nền tảng phát triển đô thị, là một trong những nguồn nội lực quan trọng hàng đầu của sự nghiệp CNH, HĐH, đô thị hóa, không chỉ để đáp ứng nhu cầu về mặt bằng, mà còn là hàng hóa đặc biệt để khai thác, tạo ra nguồn vốn đầu tư xây dựng và phát triển đô thị

Đà Nẵng là một trong những địa phương có tốc độ đô thị hóa nhanh nhất

cả nước, diện tích đất đô thị tăng nhanh từ 6000 ha thời điểm trước năm 1997, đến năm 2012 diện tích đất đô thị của thành phố tăng lên 24.554,33 ha Bên cạnh

đó, cùng với các đồ án xây dựng theo quy hoạch đã làm cho bộ mặt đô thị được đổi mới khang trang, hiện đại Đặc biệt, kể từ khi trở thành thành phố trực thuộc trung ương (năm 1997), Đà Nẵng đã đạt được những thành tựu to lớn trong công cuộc chỉnh trang, phát triển đô thị Kết cấu hạ tầng KT-XH, không gian đô thị được quy hoạch bài bản, hiện đại và tiếp tục được đầu tư khá mạnh với nhiều công trình quy mô lớn, làm thay đổi diện mạo đô thị, góp phần tăng cường giao thương, kết nối, thúc đẩy phát triển KT-XH của Vùng Trong QLNN đối với đất

đô thị, Đà Nẵng đã đạt được những kết quả tốt, có những điểm sáng trong cơ chế quản lý đất đô thị như thống nhất thu hồi đất theo quy hoạch; góp đất và điều chỉnh lại đất khi thực hiện các dự án giao thông và chỉnh trang đô thị, mở rộng diện tích thu hồi dọc theo 2 bên đường, lấy quỹ đất sạch "bán" cho nhà đầu tư, tạo nguồn thu lớn cho ngân sách; đặc biệt là cơ chế giải phóng mặt bằng, giải tỏa, đền bù đất đai cho những cá nhân, tổ chức phải di dời

Mặc dù vậy, do ảnh hưởng của quá trình CNH, HĐH và đô thị hóa, QLNN đối với đất đô thị trên địa bàn thành phố Đà Nẵng còn nhiều hạn chế, đó là:

- Sự phát triển của thị trường đất đô thị vượt qua sự phát triển của đô thị hóa, đặc biệt là thị trường thứ cấp (chuyển đổi đất nông thôn thành đất đô thị) diễn ra quá nhanh, mà lẽ ra phải sau đô thị hóa nhưng việc đổi đất trong một số trường hợp đi trước cả quy hoạch

- Tình trạng quy hoạch treo, khai thác không theo dự báo nhu cầu, đất đai

bỏ hoang còn rất phổ biến

- Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đô thị thiếu bền vững, chủ yếu từ nguồn thu bán quyền sử dụng đất, do đó phụ thuộc rất lớn vào thị trường, đặc biệt là thị trường bất động sản

- Quy hoạch, kế hoạch SDĐ đô thị chưa khoa học, tầm nhìn dài hạn; một

số các chính sách về định giá đất, thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối chưa gắn với cơ chế thị trường; tình trạng vi phạm pháp luật trong quản lý sử dụng đất còn nhiều, nhưng chưa được xử lý triệt để; tình trạng khiếu kiện về đất đai chưa được giải quyết kịp thời

Trong bối cảnh hiện nay, với những tác động đất đai ngày càng phức tạp, càng đòi hỏi tăng cường QLNN đối với đất đai nói chung và đất đô thị nói riêng Việc nghiên cứu nhằm tìm các giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị trong cả nước cũng như ở Đà Nẵng có ý nghĩa cả lý luận và thực tiễn, có tính cấp bách cả trước mắt và là vấn đề cơ bản lâu dài Đó là lý do nghiên cứu sinh lựa

chọn "Q ả lý ước đ i với đất đô t ị của t p Đ Nẵ " làm đề tài

luận án tiến sĩ kinh tế của mình

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài

Để thực hiện mục đích đề ra, nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra gồm:

- Hệ thống hóa có bổ sung cơ sở lý luận về đất đô thị và QLNN đối với đất đô thị của chính quyền cấp tỉnh, thành phố TTTW

- Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với đất đô thị của thành phố

Đà Nẵng, rút ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân

- Đề xuất quan điểm và một số giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng trong thời gian đến năm 2020

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đ i tượ i cứ

Đề tài luận án là QLNN đối với đất đô thị của chính quyền cấp tỉnh, thành phố gắn với đặc thù của một thành phố ven biển miền Trung như thành phố Đà Nẵng đặt trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước trung ương

- Các giải pháp đề xuất đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

4 Phương pháp nghiên cứu

- Sử dụng các phương pháp của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, phương pháp trừu tượng hóa khoa học để phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn về QLNN đối với đất đô thị

- Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích, lôgíc kết hợp với lịch sử, tổng kết, đánh giá việc thực hiện các nội dung QLNN đối với đất đô thị ở thành phố Đà Nẵng

- Đề tài sử dụng 160 phiếu khảo sát điều tra (được thực hiện ở các quận Sơn Trà, Ngũ Hành Sơn, Cẩm Lệ, Liên Chiểu) để đánh giá mức độ hài lòng của người dân về QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng Về đối tượng, mục đích, nội dung điều tra đã được tác giả trình bày trong phụ lục 13 và phụ lục

15 của luận án Tác giả điều tra 160 người dân, tuy nhiên, trong quá trình xử lý

số liệu, có nhiều phiếu không được sử dụng do các hộ nông dân không đưa ra phương án trả lời đầy đủ Do các phiếu điều tra không được "làm sạch" trước khi thu hồi nên tác giả không sử dụng mô hình SPSS để xử lý số liệu mà tác giả chỉ

sử dụng phương pháp thống kê, phân tích số liệu Tuy vậy, tác giả cho rằng với

phạm vi và đối tượng nghiên cứu của mình, các số liệu mẫu điều tra của tác giả mang tính đại diện và độ tin cậy cho kết quả nghiên cứu

- Sử dụng phương pháp SWOT để phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội

và thách thức QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng Bên cạnh đó, để làm rõ thêm các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến luận án, tác giả có sử dụng phương pháp chuyên gia, phỏng vấn sâu 20 chuyên gia, nhà nghiên cứu, nhà quản lý, lãnh đạo của thành phố Đà Nẵng

5 Những đóng góp mới về khoa học của luận án

5.1 Về mặt lý l ậ : Tác giả làm rõ cơ sở lý luận về đất đô thị, xây dựng

nội dung QLNN đối với đất đô thị của chính quyền cấp tỉnh, thành phố

6 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án gồm 4 chương, 10 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGOÀI CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

Ở nước ngoài việc nghiên cứu vấn đề đất đai nói chung và đất đô thị nói riêng trong điều kiện kinh tế thị trường đã được nhiều người quan tâm từ lâu Có thể khái quát các công trình nghiên cứu ở nước ngoài liên quan đến QLNN đối với đất đô thị theo các nội dung sau:

1.1.1 Các nghiên cứu về đất đô thị

Nghiên cứu lịch sử hình thành đất đô thị, Ratcliff [98, tr.1-18] cho rằng quá trình xác định việc sử dụng các khoảng đất theo chức năng là phương thức tạo ra đất đô thị Theo tác giả, các yếu tố xã hội và kinh tế là những nhân tố quyết định tạo ra đất đô thị Từ quan niệm này, tác giả cho rằng, quan niệm đất

đô thị là đất nằm trong ranh giới đô thị theo địa giới hành chính là chưa đủ Bởi, ranh giới đô thị có thể không được quy định đầy đủ các tiêu chí chức năng đô thị, chúng có thể là kết quả của các yếu tố lịch sử và sự thuận tiện về mặt chính trị Do đó, khi xác định đất đô thị phải căn cứ vào các tiêu chí chức năng đô thị thì mới phù hợp hơn

Cũng nghiên cứu từ góc độ hình thành đất đô thị, theo Marion Clawson [95, tr.43] đất đô thị là sản phẩm của một loạt các quyết định công khai và các quyết định cá nhân Đất đô thị là một loại hàng hóa được ghi nhận tại các cơ quan chính trị và xã hội Marion Clawson đã đưa ra định nghĩa: đất đô thị là một đơn vị không gian và tài sản có nguồn gốc từ các thể chế pháp lý, hành chính và kinh tế hay nói cách khác đất đô thị là một sản phẩm của sự sắp xếp thể chế và

xã hội

M A Quadeer[96, tr.169-170] định nghĩa đất đô thị: là đất được sử dụng hoặc được kỳ vọng sẽ được sử dụng cho các hoạt động của đô thị Định nghĩa này chuyển trọng tâm từ nơi trên bề mặt trái đất thành một mảnh đất nằm trên,

dưới hoặc trong nó Tác giả cho rằng, thông qua thực hiện các hoạt động (như chuyển mục đích sử dụng, xây dựng kết cấu hạ tầng, ) phục vụ cho hoạt động

đô thị ở hiện tại và tương lai, được gọi là đất đô thị Theo M A Quadeer, các yếu tố cấu thành của đất đô thị bao gồm vị trí, không gian, tài sản, tính tập hợp, tính đa dạng, sự bất động và không thể phá hủy Từ việc phân tích các yếu tố cấu thành, tác giả đưa ra các đặc điểm của đất đô thị như: đất đô thị phát sinh từ sự tồn tại của nó trong hệ thống các hoạt động đô thị; giá trị của đất đô thị có thể do các khoản đầu tư công cộng, quyết định của cơ quan và sự phụ thuộc về kinh tế; đất đô thị là nguồn được phân chia và sử dụng trực tiếp trên lợi ích cộng đồng; đất đô thị vừa là một loại hàng hóa tiện ích vừa là hàng hóa thương mại

Nghiên cứu đất đô thị dưới góc độ sở hữu, V Kruse [99] cho rằng đất đô thị là một tài sản, song nó là một sở hữu bất thường theo nghĩa là chủ sở hữu không thể tận dụng hoặc mang nó theo Nó ở đó để người ta sử dụng và sẽ vẫn ở

đó sau khi thay hàng loạt các chủ sở hữu Đất đô thị là một tài sản mang lại các quyền ra quyết định của chủ sở hữu về việc sử dụng nó Do đó, động cơ thúc đẩy các quyết định này trở thành các yếu tố quyết định của việc sử dụng đất Ngoài

ra, đất đô thị cũng trở thành một nơi đầu tư cho lợi nhuận về vốn Trong bối cảnh này, đất đô thị tuân theo các mục tiêu khác nhau và sự chuyển nhượng được thực hiện theo các cân nhắc về thị trường đầu tư Thông thường, vai trò của đất đô thị với tư cách là một khoản đầu tư mâu thuẫn với chức năng của khu vực cho các hoạt động đô thị

1.1.2 Các công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đất đô thị ở nước ngoài

Một là, nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị trên lĩnh vực hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về đất đô thị

Cải cách thể chế và các chính sách đất đô thị tại các quốc gia đang phát triển (Reforming Urban Land Policies and Institutions in Developing Countries),

của tác giả Farvacque và Patrick [93] Các tác giả cho rằng thể chế đất đô thị và chính sách đất đai ở địa phương là nhân tố cấu thành nên hệ thống quản lý đất đô

thị và cũng là các yếu tố tác động đến sự vận hành của thị trường đất đô thị Do

đó, cần thiết phải cải cách thể chế và chính sách trong từng giai đoạn theo quy luật thị trường Đây là điều kiện hết sức cần thiết nhằm khai thác tốt nguồn lực đất đai Tuy nhiên thể chế đất đô thị thường mang tính ổn định tương đối, do đó

để không bị "lạc hậu", các tác giả cho rằng, thể chế chỉ nên quy định những vấn

đề mang tính nguyên tắc cơ bản và có tầm nhìn dài hạn, những vấn đề còn lại nên để cho các chủ thể kinh tế thích ứng với sự thay đổi của môi trường

Chính sách đất đô thị - Những vấn đề và những cơ hội (Urban Land

Policy - Issues and Opportunities), của tác giả Dunkerley và Harol [92], đã trình bày những vấn đề khác nhau của quyền sử dụng đất đô thị liên quan đến mục tiêu công bằng và hiệu quả Từ đó, để tạo ra sự công bằng và hiệu quả, các tác giả đề xuất Chính phủ phải tập trung vào ba nhóm công cụ như sau:

Thứ nhất, Chính phủ can thiệp thông qua chính sách thuế và sở hữu công

Về thuế đất, Chính phủ sẽ đánh thuế cao đối với các loại đất trống hoặc đất không được sử dụng Tuy nhiên, thuế không được coi là một công cụ quan trọng nhằm can thiệp vào thị trường đất đai cũng như tác động vào việc sử dụng đất đai vì nó chỉ giúp đạt được mục tiêu về thu ngân sách; đối với sở hữu công

về đất đai, sở hữu công bao gồm hai hình thức: ngân hàng đất đai và chính sách điều chỉnh mục đích sử dụng đất Ngân hàng đất đai thường dùng để chỉ sự chiếm hữu trước về đất đai cho chính phủ sử dụng hoặc chiếm hữu đất không sử dụng thuộc sở hữu công với quy mô lớn để sử dụng cho khu vực thành thị trong tương lai Trong khi đó, chuyển đổi mục đích sử dụng đất lại là một hình thức tạm thời của sở hữu công nhằm chuyển đổi mục đích sử dụng của đất đai, từ các vùng đất nông nghiệp nhỏ và manh mún thành các tòa nhà đô thị dùng cho các dịch vụ công Đối với nhóm giải pháp này, tác giả đưa ra khuyến nghị: Khi cung

về đất đai bị thiếu hụt, giá thuê đất và vốn đầu tư cao hơn sẽ dịch chuyển một số lợi ích của dịch vụ công sang người sở hữu đất Đồng thời, Chính phủ sẽ không

mở rộng dịch vụ cơ bản vì không thể bù đắp cho chi phí công tăng cao Do vậy, cần có những biện pháp, chế tài trong quá trình phân bổ chi tiêu công và cho

phép mở rộng chương trình chuyển đổi mục đích sử dụng của đất chưa qua khai thác để phục vụ mục tiêu phát triển đô thị Đánh thuế vào người sử dụng cũng là một biện pháp thay thế cho việc đánh thuế vào đất đai có lợi thế vị trí địa lý Tiếp nữa, hai phương pháp hiệu quả để tăng đầu tư công cho khu vực đô thị là phương pháp trả tiền thuế chậm và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai

Thứ hai, Chính phủ can thiệp thông qua việc ban hành quy định về sử

ở Vấn đề này đòi hỏi không chỉ áp dụng các quy định hiện hành mà còn cần đưa

ra các quy định mới về sử dụng đất đai như kiểm soát chặt chẽ hơn về việc xây dựng cao ốc và tiền thuê, quốc hữu hóa đất đai… Cuối cùng, Chính phủ cần đổi mới các quy định về quản lý sử dụng đất đai và các chính sách có liên quan, bao gồm: các văn bản pháp luật, thủ tục hành chính, quy hoạch, dự án, phân bổ nguồn lực, lợi tức đất đai, ưu tiên đầu tư công

Thứ ba, Chính phủ tham gia trực tiếp vào thị trường đất đô thị

Theo đó, Chính phủ cần sử dụng để đảm bảo hiệu quả và công bằng trong việc phân bổ nguồn lực đất đai đô thị và dịch vụ công Tác giả khuyến nghị chính phủ không nên xem các biện pháp quản lý và kiểm soát việc sử dụng đất đai chính thống (gồm: quy hoạch tổng thể và các công cụ khác như quy vùng, pháp luật và phân khu) là công cụ chủ yếu Thay vào đó, biện pháp kiểm soát nên sử dụng là đầu tư công trực tiếp của chính phủ hoặc tham gia tài trợ vốn Trong trường hợp sử dụng biện pháp này, cần kết hợp với việc hoàn thiện và ban hành các quy định về pháp lý

Một khuôn khổ cho việc cải tổ các chính sách đất đai đô thị tại các quốc gia đang phát triển (A Framework for Reforming Urban Land Policies in

Developing Countries), của tác giả Dowell và Giles [90] Các tác giả đã đề cập

đến các vấn đề sau: (i) Giải thích tại sao cải cách chính sách đất đô thị là cần thiết (ii) Đánh giá các vấn đề tồn tại của thị trường đất đai hiện nay, nhất là có

sự can thiệp không phù hợp của chính phủ ở những vị trí khác nhau (can thiệp quá nhiều, hoặc can thiệp quá ít) Công trình cũng chỉ ra những vấn đề không thích hợp trong lập kế hoạch SDĐ, vượt trên quy định, tệ quan liêu và việc phát triển đất công không hiệu quả Các tác giả cho rằng, Chính phủ chỉ tham gia ở những khâu: đặt tên đất và đăng ký, tài trợ KCHT và thúc đẩy tái phát triển bên trong đô thị (iii) Cung cấp những đề xuất về cải cách chính sách đất đô thị Các

đề xuất này tập trung vào việc đánh giá những vấn đề còn tồn tại của thị trường đất đô thị; phân cấp thẩm quyền quản lý đất đai cho chính quyền địa phương; bãi

bỏ quy định không phù hợp; tư nhân hóa; nâng cao hiệu quả thị trường đất đai

Báo cáo về Xây dựng thể chế hỗ trợ thị trường đất đô thị, của Ngân hàng

Thế giới, năm 2002 đã đưa ra định nghĩa thể chế: "là những quy tắc, kể cả các

chuẩn mực, về hành vi mà dựa vào đó các tác nhân tương tác với nhau Thể chế còn là các tổ chức để thực hiện các quy tắc và quy phạm đạo đức, nhằm đạt được kết quả mong muốn Các chính sách ảnh hưởng tới việc thể chế nào sẽ thay đổi, còn thể chế ảnh hưởng tới việc chính sách nào sẽ được áp dụng" [40, tr.43]

Trên cơ sở đưa ra lý luận và phân tích thực trạng xây dựng, thực thi thể chế thị trường đất đô thị ở Việt Nam, Báo cáo đã nêu ra một số giải pháp hỗ trợ của nhà nước cho thị trường đất đô thị, đó là:

+ Nhà nước cần hỗ trợ thị trường bằng cách quản trị tốt, tức là tạo ra, bảo

vệ và thực thi quyền sở hữu tài sản đất đai

+ Thiết lập cơ quan đăng ký đất đai và cung cấp các dịch vụ trao quyền sở hữu đất đai và địa chính cho người dân

Hai là, nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị trên lĩnh vực hoàn thiện công cụ quy hoạch sử dụng đất

Trong số các nghiên cứu theo hướng này phải kể đến cuốn: Quy hoạch

SDĐ: sử dụng, lạm dụng và tái SDĐ đô thị (Land - Use Planning: A Case book

on this Use, Misuse, and Re-Use of Urban Land), của tác giả Charles M Haar,

[89], đã phân tích đặc điểm về tính khan hiếm của đất đô thị, giá trị cao của đất

đô thị, các công trình đã xây dựng trên đất đô thị nên đưa ra vai trò đặc biệt quan trọng của quy hoạch đất đô thị Tác giả cho rằng, nếu xây dựng quy hoạch không phù hợp sẽ dẫn đến những hậu quả về mặt KT-XH rất lớn Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra các giải pháp về xây dựng quy hoạch đất đô thị phải có tính khoa học, tầm nhìn dài hạn và có sự tham gia lấy ý kiến rộng rãi trong xã hội; bãi bỏ quy định kiểm soát SDĐ; đa dạng hóa phát triển đất; kết nối quy hoạch SDĐ với hoàn thiện

hệ thống thông tin và phát triển hệ thống tài chính của lĩnh vực BĐS Thay quy hoạch sử dụng quốc gia bằng một kế hoạch quốc gia tập trung chủ yếu vào khu vực bảo tồn môi trường nhạy cảm trong khi chi tiết đất quy hoạch sử dụng được

để lại cho chính quyền địa phương, tinh giản các chính sách không gian, trong đó

có một tác động đáng kể về cách các vùng đất được thay sử dụng, làm rõ các quy định từ các biện pháp chính sách quản lý tăng trưởng và địa phương trong kế hoạch SDĐ, tăng cường mối liên kết giữa các cơ chế lập kế hoạch và các biện pháp thuế đất, hai bên nên bổ sung cho nhau và không xung đột, và cuối cùng, một quá trình chuyển đổi dần dần, nhưng cơ bản của triết lý quy hoạch SDĐ từ

"tiêu cực" để "tích cực" hoạt động và tăng cường vai trò của kế hoạch SDĐ

Quy hoạch sử dụng đất đô thị (Urban Land Use Planning) của Philip và

cộng sự được xuất bản lần thứ 5 vào năm 2006 (lần thứ nhất xuất bản năm 1995)

đã đưa ra tầm nhìn về quy hoạch SDĐ trong tương lai Trên cơ sở phân tích bối cảnh KT-XH về quy hoạch SDĐ, tác giả đưa ra mô hình nhận diện và kết hợp các lợi ích khác nhau giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội Mô hình này

lý giải việc xây dựng các hệ thống bổ trợ quy hoạch; dự báo và đánh giá các điều kiện trong tương lai; đánh giá các lựa chọn chính sách; đưa ra tầm nhìn, so sánh các kịch bản về quy hoạch và đưa ra phương pháp luận về lập quy hoạch,… Trong việc phân tích, lập luận và xây dựng mô hình, các tác giả đã tiếp cận quy hoạch theo hướng phát triển bền vững bằng việc lồng ghép ba yếu tố (kinh tế- môi trường - sự công bằng) Cũng trong cuốn sách này, các tác giả đã đề xuất việc sử dụng các phương tiện kỹ thuật số hỗ trợ cho công tác lập quy hoạch; xây

dựng các thiết kế đô thị có tính tập thể dựa trên ý kiến đóng góp và phân tích của nhân dân

Quy hoạch và kiểm soát công đối với đô thị và phát triển đất đai: Tình huống và tư liệu (Public Planning and Control of Urban and Land Development Cases and Materials), của tác giả Donald G Hagman [91], đã khẳng định vai trò

rất quan trọng của đất đai trong quá trình phát triển KT-XH của mỗi quốc gia, như: khả năng thu hút đầu tư, xóa đói giảm nghèo,… Đặc biệt, công trình nghiên cứu đã chỉ ra mối quan hệ giữa chính sách QLNN đối với đất đai, khuynh hướng

sử dụng đất ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững và nghèo đói của các nước đang phát triển; cảnh báo về những quy định pháp luật, hoạch định chính sách, phương thức quản lý của các quốc gia, đặc biệt là các địa phương có thể ảnh hưởng đến việc khai thác nguồn lực quý giá này Tuy nhiên, do tác giả tiếp cận mang tính chất chung cho các quốc gia nên khi vận dụng vào thực tiễn ở từng quốc gia cần phải có sự cân nhắc

Ba là, các nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị trên lĩnh vực nâng cao hiệu quả quản lý sử dụng loại đất này

Các chương trình tái điều chỉnh đất trong sự phát triển đô thị của Hàn Quốc, của tác giả Lee Tae-II [67] Tác giả đã phân tích thực trạng các chính sách

mà chính phủ Hàn Quốc đưa ra trong quá trình thực hiện giao đất, thu hồi, đền

bù đất đô thị, qua đó người đọc thấy được các chính sách khi đưa ra không được người dân hưởng ứng và thực thi sẽ dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo, do đó hiệu quả đem lại không cao Vì vậy, để giải quyết tình trạng này, tác giả đã đề xuất các hình thức tái điều chỉnh đất đô thị Theo tác giả, bản chất của tái điều chỉnh là việc điều hòa lợi ích giữa các bên liên quan đến đất để tăng hiệu quả sử dụng đất Trên cơ sở đất đô thị đã quy hoạch, những mảnh đất tiếp giáp nhau được phân chia thành những lô đất dịch vụ một cách hợp lý và có kế hoạch để tăng giá trị sử dụng Những biện pháp này có tác dụng giảm chi phí xây dựng KCHT cho thành phố; điều hòa lợi ích giữa các bên tham gia; các chương trình tái điều chỉnh đất, hợp nhất đất sẽ tạo ra các dự án lớn; đa dạng hóa hình thức tái

định cư, khuyến khích xây dựng nhà ở xã hội và hạn chế giao đất ở trực tiếp cho người dân

Chuyển đổi sử dụng đất đô thị và các yếu tố quyết định tới quy mô sử dụng đất đô thị tại Trung Quốc, của tác giả Yehua Wei [100] Tác giả phân tích

những yếu kém trong quản lý và sử dụng đất đô thị của Trung Quốc những năm

80, đó là tình trạng thiếu hụt, hiệu quả sử dụng đất đô thị thấp, hỗn độn và không cân đối Từ đó, tác giả đã đưa ra các giải pháp như: điều chỉnh sử dụng đất đô thị

ở Trung Quốc bao gồm tăng số lượng đất đô thị và tổ chức lại cơ cấu sử dụng đất

đô thị Biện pháp chính nhằm hỗ trợ việc điều chỉnh này là tăng giá thuê đất đô thị, tuân thủ luật sử dụng đất và tăng cường quản lý nhà nước về việc sử dụng đất đô thị Để giải quyết bất lợi của vấn đề thiếu đất đô thị và đáp ứng nhu cầu phát triển đô thị, nhiều diện tích đất phải được thu nhận, diện tích đất này thuộc đất nông nghiệp nông thôn; thành lập các thành phố và thị trấn mới, mở rộng các khu vực hành chính đô thị, tận dụng đất bỏ hoang tại các thành phố Nguồn chính là đất chuyển đổi từ đất nông nghiệp nông thôn sang sử dụng đất đô thị Việc mở rộng không gian xanh, phát triển cơ sở hạ tầng công cộng, phát triển hệ thống mạng lưới giao thông dẫn đến tăng diện tích đô thị

Lý thuyết kinh tế đô thị: sử dụng đất và quy mô của thành phố (Urban Economic Theory: Land Use and City Size), của tác giả Masahisa [97] Tác giả đã

đề cập đến vấn đề đang đặt ra trong công tác QLNN về đất đô thị hiện nay là: Làm thế nào để minh bạch hóa thị trường đất đai? Theo các tác giả, cách giải quyết chính là xây dựng hệ thống thông tin đất đai hiện đại, tin cậy và thuận lợi cho người sử dụng và quản lý Bên cạnh đó các tác giả cũng nhấn mạnh, cần phải kiểm tra, kiểm soát thường xuyên, chặt chẽ thông tin, thậm chí kể cả các thông tin chỉ là

để bắt đầu hiểu được các quá trình vận hành của nó Để trả lời câu hỏi: làm thế nào để quản lý đảm bảo thị trường BĐS ở Việt Nam phát triển mang tính bền vững, các tác giả kiến nghị quản lý từ việc đăng ký, định giá đất đai, năng lực nhận thức và các dịch vụ tài chính, cho đến phối hợp giữa các cơ quan QLNN, phối hợp giữa các cơ quan QLNN và tư nhân phải nhịp nhàng Trong các kiến

nghị đó, các tác giả cho rằng, nhà nước chỉ nên tác động vào các hoạt động mang tính vĩ mô, còn các hoạt động kinh doanh, đầu tư khác nên để cho khu vực tư nhân đảm nhiệm Vấn đề nâng cao hiệu quả của công tác QHKH SDĐ hiện nay được các tác giả kiến nghị tiến hành với sự tham gia của nhiều phía như: phối hợp giữa các cấp chính quyền, với người dân; phối hợp của các cơ quan tư pháp như: tòa

án, viện kiểm soát trong quản lý đất đai, trong kiểm tra thực thi luật, kiểm tra các quyết định quản lý của cơ quan hành pháp tại địa phương

Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho kết cấu hạ tầng đô thị của George E Peterson [47] Tác giả đã làm rõ giải pháp bổ sung quan trọng

cho tài chính hạ tầng địa phương đó là: lấy giá trị tăng thêm của đất để bổ sung nguồn vốn cho đầu tư công Giá trị của đất rất nhạy cảm với đầu tư KCHT và sự tăng trưởng kinh tế đô thị Các dự án công trình công cộng như xây dựng đường, cấp nước, điện, giao thông đem lại những lợi ích có thể tư bản hóa ngay lập tức vào giá trị đất đai ở xung quanh công trình Công trình này đã đưa ra cách thức

để sử dụng giá trị đất đai nhằm hỗ trợ đầu tư cho KCHT Tuy nhiên, khi nghiên cứu vấn đề này, tác giả còn đề cập đến việc xây dựng quy chế ổn định và công bằng khi thực hiện thu hồi và đền bù đất đai; ngăn ngừa tình huống chính quyền

đô thị có thể lạm dụng việc cung cấp tài chính từ đất đai thông qua thu hồi đất ở khu vực ven đô mà không trả tiền đền bù xứng đáng, sau đó lại phung phí tiền bán đất vào những chi tiêu lãng phí hoặc phát triển dàn trải, không hiệu quả Ngoài ra tác giả còn lưu ý rằng thị trường đất đô thị luôn biến động, do đó, cần xác định rõ khoản thu từ việc bán đất chỉ là nguồn thu nhất thời và cần được sử dụng cho KCHT để phát triển KT-XH; việc bán đất không thể kéo dài mãi và bán đất không phải là nguồn thu vĩnh viễn Vì vậy, theo tác giả cần nuôi dưỡng

và phát triển các nguồn thu nhằm đảm bảo tiềm lực tài chính đủ mạnh để chủ động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, giải quyết tốt các vấn đề

an sinh xã hội

Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân của

Ngân hàng Thế giới [42] Công trình này là kết quả nghiên cứu trong nhiều năm của Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam với chủ đề "Xã hội và các xung đột đất đai" nhằm hỗ trợ Bộ TNMT cải thiện chính sách và thực tiễn về thu hồi và chuyển dịch đất đai để đạt được sự tăng trưởng bền vững, trong quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa diễn ra nhanh chóng hiện nay Trên cơ sở đánh giá quá trình xây dựng và thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại Việt Nam Theo báo cáo, hệ thống pháp luật này tại Việt Nam còn tồn tại nhiều nhược điểm như: mang nặng tư duy của thời kinh tế do nhà nước bao cấp, chưa phù hợp với cơ chế thị trường; chưa phù hợp với chuẩn mực quốc tế về giải quyết tranh chấp hành chính mà một bên là cơ quan hành chính và một bên là người chịu tác động của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính Từ đó, báo cáo đề xuất các giải pháp, đó là: (i) đề xuất

cơ chế độc lập giải quyết các bức xúc, khiếu nại về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để áp dụng cho các dự án đầu tư Theo đó, những khiếu nại về giá đất được giải quyết theo hệ thống các hội đồng độc lập về định giá đất và BĐS; những quyết định về thu hồi đất được phê duyệt phương án bồi thường được giải quyết theo cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của nhà nước; (ii) đề xuất việc sửa đổi, bổ sung cần thiết đối với quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trong quản lý đất đai

Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam của Đại sứ quán Đan Mạch, Ngân hàng Thế giới và Đại sứ

Quán Thụy Điển, (2011) [44] Trong công trình này các nhà nghiên cứu đã làm

rõ các nguyên nhân phát sinh tham nhũng trong quản lý đất đai, các hình thức hiện có của loại tham nhũng này Trên cơ sở phân loại xác định nguy cơ và các dạng tham nhũng trong quản lý đất đai, các tác giả đã đề xuất cách thức giải quyết đối với từng loại tham nhũng cụ thể và đưa ra một số kiến nghị đối với từng loại tham nhũng

Nghiên cứu về khảo sát tình hình công khai thông tin quản lý đất đai, của

Ngân hàng Thế giới (WB) và Bộ Phát triển quốc tế Vương quốc Anh (DFID), Hà

Nội [43], đã khảo sát tình hình công khai thông tin trên các lĩnh vực thủ tục hành chính đất đai; quy hoạch sử dụng đất; quy hoạch đô thị; đền bù giải tỏa, ở Việt Nam từ đó đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện QLNN về đất đai Báo cáo là một công trình có ý nghĩa thực tiễn cho các cấp chính quyền xây dựng và hoàn thiện công tác QLNN đối với đất đai ở địa phương mình Tuy vậy, báo cáo chỉ khảo sát ở khía cạnh cung cấp thông tin, còn nội dung thực hiện QLNN thì không đề cập trong báo cáo này

Có thể thấy các công trình nghiên cứu của nước ngoài về chủ đề QLNN đối với đất đô thị là rất rộng, với cách tiếp cận đa dạng Tuy nhiên, nếu xét trong phạm vi nghiên cứu cấp tỉnh, thành phố TTTW theo cách của Việt Nam thì các công trình nghiên cứu ở nước ngoài ít đề cập Các tác giả nước ngoài thường tiếp cận trên góc độ các lý thuyết chung về kinh tế phát triển, quy hoạch hoặc chính sách Tuy nhiên, sự hiểu biết về các tri thức này là cần thiết vì QLNN đối với đất

đô thị chứa đựng nhiều nội dung, giữa các nội dung có mối liên hệ chặt chẽ với nhau Vì vậy, khi tách biệt để nghiên cứu từng nội dung trong QLNN cần gắn kết các nội dung với nhau từ đó phản ánh được hiệu quả và hiệu lực trong quản lý đất đô thị ở Việt Nam Trên góc độ đó, các thành tựu nghiên cứu của nước ngoài rất bổ ích cho nghiên cứu sinh thực hiện đề tài này

1.2 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.2.1 Các nghiên cứu về đất đô thị

Nghiên cứu dưới góc độ lịch sử hình thành đất đô thị, tác giả Phạm Sĩ

Liêm trong cuốn Nghiên cứu đô thị quy hoạch - quản lý - đất đai bất động sản và

nhà ở [34], cho rằng: quá trình phát triển đất đô thị nước ta gắn liền với quá trình

đô thị hóa Quá trình chuyển đổi này khiến cho đất đô thị từ chỗ không khác mấy với đất đai nông thôn, dần dần tăng trưởng về diện tích và tách khỏi nhóm này để mang những đặc trưng riêng gắn với hoạt động kinh tế phi nông nghiệp của những người sinh sống trên đất đó Mức độ đô thị hóa càng tăng thì các đặc trưng này càng đậm nét [34, tr.187-196]

Cũng nghiên cứu từ góc độ lịch sử hình thành đất đô thị, tác giả Phạm

Đức Hòa trong bài viết Quản lý nhà nước đối với việc sử dụng đất đô thị và

hướng hoàn thiện [28], cho rằng, đất đô thị là một phần của đất đai quốc gia

được phát triển gắn liền với quá trình đô thị hóa Nhìn từ không gian địa lý kinh

tế, thì đất đô thị có nguồn gốc từ đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng Kết quả của quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng chủ yếu từ đất nông nghiệp sang đất

đô thị không những làm thay đổi mục đích sử dụng, mà còn làm thay đổi nội dung, hình thức tổ chức quản lý và sử dụng đất phù hợp với sự phát triển đô thị, hình thành khách quan một danh mục mới trong phân loại đất Đất đô thị tồn tại vừa là một nguồn lực hết sức quan trọng để phát triển đô thị, vừa là đối tượng quản lý trực tiếp của chính quyền đô thị trong quản lý và sử dụng theo cơ chế và chính sách phù hợp tính chất đô thị

Định nghĩa về đất đô thị, trong cuốn Kinh tế học đô thị, của tác giả Phạm

Ngọc Côn [12], cho rằng: đất đô thị là đất thuộc các khu vực nội thành, nội thị

xã, thị trấn được quy hoạch sử dụng để xây dựng nhà ở, trụ sở các cơ quan, tổ chức, các cơ sở sản xuất, kinh doanh, các KCHT phục vụ lợi ích công cộng, quốc phòng an ninh và các mục đích khác Ngoài ra, theo qui định, các loại đất ngoại thành, ngoại thị xã đã có quy hoạch của nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để phát triển đô thị thì được tính vào đất đô thị [12, tr.7] Như vậy, theo quan niệm này, đất đô thị không chỉ bao gồm đất nội thành, nội thị mà còn bao gồm cả đất ngoại thành, ngoại thị đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch sử dụng và quản lý như đất đô thị

Trong khi đó, trong bài viết Đất đô thị trong nền kinh tế thị trường, của

tác giả Phạm Khánh Toàn, đã định nghĩa: đất đô thị là đất đã được kết nối với mạng lưới đường, điện cấp nước, thoát nước, có vị trí thuận lợi tiếp cận với các dịch vụ xã hội [63, tr.23] Do đó, về bản chất, đất đô thị được phân biệt rõ nét với đất nông thôn, nơi mà nguyên tắc tự cung tự cấp, tự sản tự tiêu vẫn chiếm ưu thế Đồng thời, tác giả cho rằng việc chuyển đất nông nghiệp sang đất đô thị là tất yếu khách quan, nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý phải làm sao nâng

cao được hiệu quả sử dụng đất và phải điều hòa lợi ích của các đối tượng có liên quan trong quá trình đô thị hóa Từ đó, tác giả đã đưa ra những kiến nghị như phải xây một hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất và chuyển dịch đất cùng với một hệ thống thuế BĐS Đây là những luận điểm có giá trị kế thừa cho tác giả luận án nghiên cứu

Khi phân tích đặc điểm, vai trò của đất đô thị, tác giả Lê Kiều trong bài viết: "Cơ sở của việc hình thành giá đất đô thị để tham khảo sử dụng trong đền

bù, di chuyển" [32], đã phân tích bản chất kinh tế của đất đô thị là nguồn cung cố

định; giá trị của đất là giá vốn của lợi ích ròng của việc sử dụng đất Từ đó, tác giả cho rằng phân bố đất đô thị là phải tìm ra cách tốt nhất xác định vị trí khác nhau cho trường hợp sử dụng khác nhau, nhằm phát huy hiệu quả giá trị của đất

đô thị

Còn trong giáo trình Đất đô thị và quản lý đất đô thị, của tác giả Lê Mộng

Triết [64], khi phân tích vai trò của đất đô thị, tác giả cho rằng đất đô thị vừa là

tư liệu sinh hoạt, vừa là tư liệu sản xuất Là tư liệu sinh hoạt, đất đô thị dùng vào mục đích xây dựng nhà ở, giải trí công cộng; là tư liệu sản xuất, đất đô thị căn cứ vào mục đích kinh doanh để xác định không gian đất đai cần dùng; đất đô thị có

vị trí cố định, không thuần nhất, mỗi vị trí có đặc thù riêng, không giống với bất

kỳ một vị trí nào, cố định về số lượng cung cấp nhưng công năng sử dụng lại biến đổi; trên một mảnh đất đô thị, các chức năng sử dụng cùng cạnh tranh nhau, như sự cạnh tranh giữa khu công nghiệp và trung tâm thương nghiệp ở trung tâm

đô thị Sự tác động qua lại lẫn nhau giữa nhiều chức năng sử dụng trong tương lai làm phức tạp thêm quá trình xác định giá trị đất đô thị; các mảnh đất đô thị riêng lẻ thường chia ra làm nhiều quyền lợi khác nhau Các cá nhân khác nhau

có thể có những quyền lợi khác nhau cùng chung sống trên một mảnh đất đô thị, làm ảnh hưởng đến giá trị của nó

1.2.2 Các nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với đất đô thị

Một là, những công trình nghiên cứu có nội dung QLNN trên lĩnh vực hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về đất đô thị

"Thực trạng chính sách đất đô thị nước ta", của Phạm Sĩ Liêm [33] Tác

giả đã đưa ra mối quan hệ về chính sách và thể chế đất đô thị, cho rằng, chính sách và thể chế kết nối mật thiết với nhau bằng cách: khi xây dựng chính sách phải chú ý tới thể chế, khi các thể chế yếu kém hoặc mất chức năng, các chính sách đơn giản không đòi hỏi nhiều về mặt hành chính và sự thông hiểu của công chúng thì có tác động tốt hơn Khi thể chế vững mạnh hơn, các chính sách khi đưa ra phải có sự tham gia của công chúng, vì vậy, sẽ đạt hiệu quả nhiều hơn; các chính sách không hình thành từ chân không mà là kết quả thương lượng giữa các nhóm cạnh tranh, dựa trên các "quy tắc cuộc chơi" về thể chế và chính trị; ngược lại, việc lựa chọn chính sách cũng ảnh hưởng đáng kể đến cách thức phát triển thể chế

"Thể chế kinh tế và thể chế đất đai phải là một", của tác giả Lê Văn Tứ

[66], đã khái quát mối liên hệ giữa thể chế kinh tế và thể chế đất đai thông qua Hiến pháp gắn với từng giai đoạn phát triển KT-XH của Việt Nam Tác giả cho rằng, thể chế đất đai phải là một bộ phận của thể chế kinh tế, thống nhất tự nhiên với thể chế kinh tế Theo tác giả, trong Hiến pháp năm 1992, thể chế đất đai đã tách ra khỏi thể chế kinh tế Trong khi thể chế đất đai vẫn là sở hữu toàn dân, sử dụng đã là tư nhân Với thể chế này, những hoạt động liên quan tới đất của doanh nghiệp, người dân bị ép vào quan hệ xin cho, thủ tục rườm rà, từ đó nảy sinh quan liêu, tham nhũng, Từ những phân tích trên tác giả cho rằng thể chế kinh tế và thể chế đất đai nên thống nhất là một

Chiến lược quản lý đất đai thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010, Luận

án tiến sĩ kinh tế của Trần Thế Ngọc [45] Tác giả đã chỉ ra tầm quan trọng của công tác QHKH SDĐ, tác động của QHKH SDĐ đến định hướng ban hành các chính sách đất đai Theo tác giả, QHKH SDĐ phải được xây dựng có cơ sở khoa học và phù hợp với nhu cầu thực tế, có như vậy QHKH SDĐ mới có thể là cơ sở cho việc ban hành các chính sách quản lý sử dụng đất Tác giả lưu ý, do quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa mạnh mẽ hiện nay nên việc lập quy hoạch và ban hành chính sách đất đai không chỉ hướng người sử dụng đất sử dụng đúng

mục đích theo quy hoạch, mà còn hướng họ đến sử dụng đất một cách hiệu quả trên cơ sở khai thác tốt nhất nguồn lực này

Công trình: Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách đất đai

và sử dụng hợp lý quỹ đất đai, đề tài cấp bộ của tác giả Chu Văn Thỉnh [62] Đây

là công trình nghiên cứu có ý nghĩa cả lý luận và thực tiễn đối với công tác hoạch định chính sách và sử dụng hợp lý quỹ đất ở Việt Nam Về mặt lý luận, tác giả đã xây dựng được các tiêu chí đo lường hiệu quả sử dụng đất và rút ra được một số bài học bổ ích có thể vận dụng cho việc hoạch định chính sách đất đai ở Việt Nam Đồng thời, tác giả đã phân tích làm rõ thực trạng công tác hoạch định chính sách đất đai và sử dụng hợp lý quỹ đất ở Việt Nam, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế, nguyên nhân và đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ sở khoa học hoạch định chính sách

Pháp luật hiện hành về đăng ký các giao dịch bảo đảm trong lĩnh vực kinh doanh bất động sản, Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Văn Nam [38]

Theo tác giả, đất đô thị là một tài sản, BĐS có giá trị Trong luận án tác giả đã nghiên cứu pháp luật hiện hành về đăng ký các giao dịch bảo đảm trong lĩnh vực kinh doanh BĐS, đã tiếp cận những quy định chung nhất về giao dịch bảo đảm

và thị trường BĐS, nhấn mạnh vai trò của đăng ký giao dịch bảo đảm trong việc đem lại một thị trường BĐS công khai, minh bạch Luận án cũng đi vào tìm hiểu những quy định của pháp luật hiện hành về đăng ký các giao dịch bảo đảm trong kinh doanh BĐS để tìm ra những ưu điểm, cũng như điểm hạn chế trong các quy định đó Trên cơ sở nghiên cứu về các quy định của pháp luật và thực trạng của hoạt động đăng ký giao dịch bảo đảm bằng BĐS, luận án đưa ra đề xuất nhằm hoàn thiện những quy định của pháp luật trong lĩnh vực này

Hai là, nghiên cứu QLNN trên lĩnh vực hoàn thiện các nội dung QLNN đối với đất đô thị

"Một số hình thức quản lý đất đô thị của các nước", của tác giả Đoàn

Dương Hải [26] Khi nghiên cứu các hình thức quản lý đất đô thị ở các thành phố trên thế giới, tác giả cho rằng có ba hình mẫu quản lý cơ bản: (i) chính

quyền địa phương khống chế sở hữu đất đai đô thị, phân phối đất đô thị thông qua hình thức cho thuê, đồng thời điều tiết qui định pháp luật đất đô thị trong phạm vi thành phố mình Chính sách này thực hiện ở phần lớn các thành phố của Phần Lan, Thụy Sỹ, Canađa và Ấn Độ (ii) sử dụng công cụ điều tiết chủ thể đất

đô thị thông qua thuế và giá cả thị trường nhằm thu hút đầu tư, kể cả đầu tư nước ngoài, tạo nên ảnh hưởng tích cực cho nền kinh tế thành phố (iii) kết hợp cả hai hình mẫu trên, được thực thi ở các thành phố của Mỹ, Đức, Vương quốc Anh, Ý,… cũng theo tác giả mỗi nước sử dụng hệ thống quản lý đất đô thị riêng cho mình, nhưng đều có điểm chung nhất là xu thế chính quyền địa phương được trao quyền rộng rãi, giải quyết tất cả những vấn đề về quản lý, sử dụng đất trong phạm vi địa phương mình Hầu hết ở tất cả các nước, chính quyền địa phương ưa thích phương thức cho thuê BĐS đô thị hơn là bán, xét theo khía cạnh bảo vệ quyền lợi thành phố, vì thế họ thường xuyên tiến hành định giá đất thành phố, còn thu thuế đất đai và thuế BĐS dựa theo giá trị thực tế thị trường của BĐS

Quản lý và sử dụng đất đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh - thực trạng và giải pháp, của tác giả Trần Thị Thu Lương [35] Trên cơ sở phân tích thực trạng

quản lý và sử dụng đất đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2001-2005, tác giả đã phân tích các nhóm nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong việc QLNN đối với đất đô thị của thành phố này như: (i) nhóm nguyên nhân về cơ chế quản lý làm ảnh hưởng đến sự vận hành của công cụ quy hoạch đô thị Cụ thể, tác giả cho rằng hiện nay có ít nhất ba bộ QLNN thực hiện ba loại quy hoạch trên cùng một mặt bằng đất đai đô thị của thành phố Dẫn đến công cụ quy hoạch

đã không được xác lập, được vận hành một cách đồng bộ, vì vậy, các cơ quan bị đẩy vào tình thế bị động và phải luôn đối mặt và chạy theo xử lý hệ quả của phát triển tự phát (ii) nhóm nguyên nhân các điều kiện hỗ trợ quản lý đất chưa được đáp ứng tốt như cơ sở KCHT không theo kịp tốc độ phát triển đô thị làm giảm hiệu quả sử dụng đất; hệ thống đăng ký BĐS còn nhiều bất cập; hệ thống thông tin phục vụ cho yêu cầu quản lý đất đô thị chưa đầy đủ, khoa học (iii) nhóm nguyên nhân liên quan đến nhân lực quản lý [35, tr.145-170] Tác giả cũng đã khái

quát những thách thức từ thực trạng sử dụng đất và quản lý đất đô thị ở thành phố,

đó là tồn tại của việc sử dụng và quản lý đất đô thị làm giảm khả năng cạnh tranh của thành phố; những thách thức về quản lý xã hội của việc chuyển dịch đất trong quá trình đô thị hóa; những vấn đề về môi trường từ việc sử dụng đất, làm tăng ô nhiễm đất đô thị; sự phát triển tự phát của sử dụng đất đô thị tạo nguy cơ phá vỡ mục tiêu xây dựng thành phố Hồ Chí Minh [35, tr.174-195]

Đây là công trình mang ý nghĩa thực tiễn cao, giúp cho chính quyền thành phố tìm ra nguyên nhân và đưa ra giải pháp đổi mới nội dung QLNN về đất đô thị của thành phố Hồ Chí Minh hiệu quả hơn Tuy nhiên, tác giả chưa làm rõ được cơ sở lý luận về nội dung QLNN đối với đất đô thị cấp tỉnh, thành phố là gì? Chưa làm rõ thực trạng các nội dung về QLNN đối với đất đô thị một cách đầy đủ mà chỉ mới dừng lại ở mức giới thiệu

Tăng cường vai trò quản lý của nhà nước đối với đất đai trong quá trình

đô thị hóa ở thành phố Hà Nội, Luận án tiến sĩ kinh tế của Trần Tú Cường [17]

Trong luận án này tác giả đã khái quát hóa các vấn đề lý luận về quan hệ sử dụng đất; vấn đề đô thị hóa và vai trò quản lý của Nhà nước đối với đất đai; đã nêu lên những tồn tại, bất cập trong QLNN đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa và chỉ ra được các nguyên nhân của các bất cập đó, như: bộ máy QLNN không theo kịp tốc độ đô thị hóa và sự gia tăng dân số; năng lực điều hành của cấp chính quyền thành phố; việc ban hành cơ chế, chính sách chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đặt ra,… đây chính là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu đổi mới và hoàn thiện các chính sách cho chính quyền cấp tỉnh, thành phố TTTW nâng cao hiệu quả và hiệu lực QLNN đối với đất đai trong quá trình đô thị hóa Tuy nhiên, do tiếp cận ở góc độ kinh tế chính trị, tác giả chủ yếu đi vào phân tích mối quan hệ mang tính định hướng, quan điểm mà chưa đưa ra được các chỉ tiêu đánh giá đối với công tác QLNN

Hoàn thiện quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền quận Tây Hồ,

Luận án tiến sĩ kinh tế của Nguyễn Thế Vinh [88] Luận án đã phân tích khá đầy

đủ cơ sở lý luận, nội dung QLNN đối với đất đai phù hợp với chức năng của

chính quyền cấp quận trong hệ thống phân cấp quản lý Theo tác giả, QLNN về đất đai của chính quyền quận: Là sự phối hợp để thực hiện tốt các nhiệm vụ quản

lý được giao của chính quyền quận với các đơn vị khác thuộc hệ thống QLNN về đất đai được pháp luật quy định, nhằm mang lại môi trường thuận lợi nhất cho người SDĐ trong việc thực hiện các quyền lợi và nghĩa vụ của mình đối với đất đai, đảm bảo đất đai được sử dụng hiệu quả cao cho các mục tiêu phát triển KT-

XH vì con người, cộng đồng, xã hội cũng như bảo vệ môi trường sống bền vững tại quận [88, tr.33]

Theo tác giả nội dung quản lý đất đô thị của chính quyền quận bao gồm các nội dung: (i) quản lý QHKH SDĐ; (ii) quản lý việc giao đất, cho thuê và thu hồi; (iii) đăng ký quyền sử dụng đất; (iv) quản lý tài chính; (v) công tác kỹ thuật và nghiệp vụ; (vi) quản lý phát triển thị trường quyền sử dụng đất và dịch vụ công về đất; (vii) thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật và giải quyết khiếu nại

Quản lý nhà nước đối với quỹ đất thành phố Thanh Hóa, Luận án tiến sĩ

kinh tế của Nguyễn Xuân Phi [48] Tác giả cho rằng, quỹ đất thành phố bao gồm: đất nằm trong ranh giới đô thị và đất nằm ngoài ranh giới đô thị nhưng đã có quy hoạch được duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Trên cơ sở đó, tác giả đã xây dựng nội dung QLNN đối với quỹ đất thành phố trực thuộc tỉnh bao gồm 4 nội dung: (i) quản lý hiện trạng và những biến động; (ii) phân phối và phân phối lại quỹ đất; (iii) thanh tra, kiểm tra; (iv) điều tiết nguồn lợi từ đất

Như vậy, cả hai luận án của Trần Tú Cường và Nguyễn Xuân Phi đã phân tích khá đầy đủ nội dung QLNN đối với đất đai tương ứng với chức năng của chính quyền cấp quận, thành phố trực thuộc tỉnh được phân cấp quản lý Tuy nhiên, do vai trò được phân cấp cho chính quyền quận, thành phố trực thuộc tỉnh còn hạn chế, nên vấn đề đánh giá QLNN trên các lĩnh vực như công tác QHKH SDĐ; ban hành các chính sách,… chưa được đề cập rõ nét so với chính quyền cấp tỉnh, thành phố

Đất đô thị là tài sản, BĐS có giá trị do đó việc nghiên cứu và tìm ra các giải nhằm phát triển thị trường BĐS cũng là một trong những nội dung của

QLNN đối với đất đô thị Theo hướng nghiên cứu này có các công trình như:

"Chính sách thu hút đầu tư vào thị trường bất động sản Việt Nam", năm 2006,

tác giả Lê Xuân Bá và Trần Kim Chung thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế

Trung ương; Giáo trình "Quản lý đô thị", năm 2003 của trường Đại học Kinh tế Quốc dân do Nguyễn Đình Hương chủ biên, Giáo trình "Kinh tế đô thị", năm

2002 của Đại học Kinh tế Quốc dân do Nguyễn Đình Hương chủ biên… Trong phạm vi hẹp hơn, các nghiên cứu về quản lý sử dụng đất đô thị, mà chủ yếu là đề cập đến giá trị quyền sử dụng đất đô thị, có đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Bùi

Ngọc Tuân làm chủ nhiệm với tên là: "Nghiên cứu một số nguyên nhân cơ bản

làm biến động giá đất đô thị trên thị trường và đề xuất phương pháp xác định giá đất đô thị phù hợp với nước ta", năm 2005; hoặc đề tài: "Giải pháp phát triển thị trường bất động sản ở Hà Nội", năm 2005 do Lê Đình Thắng chủ trì

"Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản trên địa bàn thành phố Hồ

Chí Minh - Thực trạng và giải pháp", của tác giả Nguyễn Văn Điển, Nxb Chính

trị quốc gia, Hà Nội 2012

Nhìn chung các tác giả đều đánh giá sự hạn chế, yếu kém của chính sách quản lý, điều tiết của nhà nước đối với thị trường bất động sản như: chưa xây dựng được các văn bản điều chỉnh trực tiếp các giao dịch của thị trường bất động sản, mà mới chỉ dừng lại ở một số văn bản quản lý các yếu tố cấu thành thị trường, như: đất đai, nhà ở, xây dựng, thuế, phí; vai trò can thiệp của bộ máy nhà nước đối với thị trường bất động sản chưa phù hợp; khả năng kiểm soát biến động về giá cả BĐS của nhà nước còn kém dẫn tới đầu cơ, rối loạn thị trường BĐS Trên cơ sở đó các tác giả đưa ra các giải pháp như: nâng cao chất lượng và

đề cao trách nhiệm tuân thủ các công cụ, chính sách quản lý thị trường bất động sản; nâng cao năng lực bộ máy QLNN đối với thị trường bất động sản; xây dựng các tổ chức hỗ trợ và cung cấp thông tin cho thị trường bất động sản; cung ứng một số dịch vụ công cho thị trường BĐS

Ba là, các đề tài nghiên cứu có liên quan đến QLNN đối với đất đô thị của thành phố Đà Nẵng

Đề tài: Điều tra, đánh giá hiện trạng và đề xuất biện pháp quản lý, sử

dụng có hiệu quả đất đô thị trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, đề tài khoa học cấp

thành phố do Nguyễn Điểu chủ nhiệm [21] Công trình nghiên cứu khá cơ bản, toàn diện về hiện trạng đất đô thị của thành phố Đà Nẵng trong quá trình đô thị hóa; tốc độ phát triển quỹ đất cùng với mở rộng qui mô thành phố, những đặc thù của đất đô thị Đà Nẵng Từ đó, đề tài đã đề xuất các kiến nghị các giải pháp như: phải hình thành quy hoạch về định hướng phát triển đô thị, tránh tình trạng phát triển đô thị tự phát không theo quy hoạch; việc quy hoạch hệ thống đô thị cần phải xác định được quy mô, phạm vi phát triển của các đô thị trung tâm, các

đô thị vệ tinh và giới hạn tình trạng tự phát kéo dài nối liền các đô thị trung tâm với các đô thị vệ tinh; cần thống kê, điều tra nắm chắc thực trạng sử dụng đất đai của các đô thị hiện có; chủ động xây dựng quy hoạch chi tiết việc phát triển không gian và sử dụng đất đô thị để công bố công khai rộng rãi nhằm hạn chế các hoạt động sử dụng tự phát sai quy hoạch, hướng các hoạt động tư nhân đi theo định hướng quy hoạch đã phê duyệt; chú trọng xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách, công cụ và bộ máy quản lý việc sử dụng đất đai, quản lý phát triển đô thị từ cấp thành phố, cấp quận và cấp phường Mặc dù vậy, đặt trong bối cảnh nghiên cứu tại thời điểm tốc độ đô thị hóa và mở rộng không gian đô thị chỉ tập trung tại hai quận Hải Châu và quận Thanh Khê, nên đề tài chưa phản ảnh hết được những yêu cầu mới đặt ra như hiện nay

Nghiên cứu những tác động của giải tỏa, đền bù và thu hồi đất, một nội dung quan trọng của QLNN đối với đất đô thị thành phố Đà Nẵng đến các đối tượng có liên quan cũng được nhiều tác giả quan tâm Có thể kể đến một số đề

tài như: Tác động của giải phóng mặt bằng đến kinh tế hộ gia đình trên địa bàn

thành phố Đà Nẵng, đề tài khoa học cấp thành phố của nhóm tác giả Nguyễn

Thúy Anh và các cộng sự, Viện Nghiên cứu phát triển KT-XH Đà Nẵng, 2009;

đề tài Xây dựng chính sách nhà ở cho hộ thu nhập thấp trên địa bàn thành phố

Đà Nẵng, đề tài cấp thành phố của Lê Văn Đính, Hồ Kỳ Minh và các cộng sự,

2012; đề tài Giải quyết việc làm cho lao động bị thu hồi đất trong quá trình công

nghiệp hóa, đô thị hóa vùng trọng điểm kinh tế Trung Bộ (qua khảo sát ở tỉnh Quảng Nam và thành phố Đà Nẵng), đề tài cấp bộ của thạc sĩ Nguyễn Dũng Anh

chủ nhiệm đề tài, 2010

Các tác giả đều thống nhất những vấn đề như giải quyết việc làm, nhà ở cho người dân bị thu hồi đất phải được đặt lên hàng đầu trong quá trình giải tỏa, thu hồi đất Kết quả nghiên cứu, khảo sát là nguồn tư liệu quí giá để nghiên cứu sinh kế thừa cho Luận án của nghiên cứu sinh

Nghiên cứu QLNN đối với đất đô thị trên lĩnh vực hoàn thiện thủ tục

hành chính có các công trình: Khảo sát, đánh giá mức độ hài lòng của công dân

đối với thủ tục bố trí tái định cư cho các hộ thuộc diện di dời giải tỏa trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Đề tài nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Phát triển KT-

XH thành phố Đà Nẵng năm 2013 Đề tài tập trung khảo sát mức độ hài lòng trên các mặt: khả năng tiếp cận thông tin tái định cư; chi phí phải trả khi thực hiện thủ tục tái định cư; cơ chế phản hồi góp ý, khiếu nại tố cáo; thủ tục đăng ký,

bố trí tái định cư, trên cơ sở kết quả khảo sát, nhóm tác giả đã đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chính sách tái định cư như: tăng cường tính công khai, minh bạch và dễ tiếp cận của các nguồn thông tin; cần có quỹ đất tái định cư trước khi thực hiện giải tỏa đền bù; đảm bảo thời gian thực hiện thủ tục bàn giao đất tái định cư và cấp GCN quyền SDĐ không quá 60 ngày; tiếp tục thực hiện việc đánh giá mức độ hài lòng của người dân đối với thủ tục hành chính trong lĩnh vực tái định cư và mở rộng thêm nhóm thủ tục về bồi thường, giải phóng

mặt bằng; Khảo sát, đánh giá mức độ hài lòng của tổ chức và công dân đối với

các thủ tục thuộc lĩnh vực đất đai tại các đơn vị thuộc Văn phòng Đăng ký quyền

sử dụng đất thành phố Đà Nẵng, Đề tài nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Phát

triển KT-XH thành phố Đà Nẵng năm 2013 Đề tài khảo sát trên các mặt: mức

độ thuận tiện của dịch vụ hành chính công liên quan đến đất đai; khả năng đáp ứng dịch vụ; chi phí sử dụng dịch vụ; cơ chế phản hồi, góp ý, khiếu nại

1.3 NHỮNG KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.3.1 Những kết quả đạt được

Một là, đa phần các nhà khoa học đã thống nhất với nhau về khái niệm đất

đô thị là đất thuộc các khu vực nội thành, nội thị xã, thị trấn, hình thành trong quá trình đô thị hóa Các tác giả cho rằng bản chất của đất đô thị là đất đã được trang bị KCHT, có tính khan hiếm hơn so với các loại đất đai khác, bởi mặc dù đất đô thị có nguồn gốc từ đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng, nhưng sự chuyển đổi này là có giới hạn, không thể quay trở lại Theo các tác giả, do giá trị của đất đô thị cao, nên có vai trò là nguồn lực tài chính quan trọng trong phát triển đô thị, là một công cụ huy động tài chính cho đầu tư KCHT đô thị, là một trong 4 nội dung chính trong chiến lược phát triển đô thị bền vững

Hai là, các tác giả đều thống nhất rằng thể chế, chính sách, pháp luật về

đất đô thị là nhân tố cấu thành nên hệ thống quản lý đất đô thị và cũng là các yếu

tố tác động đến sự vận hành của thị trường đất đô thị Do đó, để nâng cao hiệu quả, hiệu lực QLNN đối với đất đô thị thì trước hết phải không ngừng hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đô thị Từ đó, nhấn mạnh đến vai trò của QLNN đối với đất đô thị và coi đó là nhân tố hàng đầu để đảm bảo đô thị được phát triển bền vững Trong đó, phân định rõ những công việc mà Nhà nước Trung ương cần hướng đến, như: hoàn thiện thể chế, hoạch định, đặt tên đất và đăng ký, tài trợ KCHT và thúc đẩy tái phát triển bên trong đô thị

Ba là, các công trình nghiên cứu đã đề cập đến việc xây dựng và hoàn

thiện QLNN đối với đất đô thị qua các nội dung như:

- Hoàn thiện thể chế đất đô thị: bao gồm thể chế quốc gia và thể chế địa phương; mối quan hệ giữa thể chế và các chính sách quản lý đất đô thị ở địa phương Các tác giả cho rằng, thể chế đất đai và thể chế kinh tế phải thống nhất với nhau, thể chế đất đai phải phù hợp với quy luật vận động của nền kinh tế thị trường

- Xây dựng QHKH SDĐ đô thị: phải mang tính khoa học, trên cơ sở dự báo nhu cầu sử dụng và phải phục vụ cho phát triển KT-XH của quốc gia, địa phương

- Vấn đề quản lý sử dụng và điều tiết nguồn lợi từ đất: theo các tác giả phải đảm bảo hài hòa lợi ích, trên cơ sở phát huy các quyền bình đẳng về tiếp cận đất đai, đổi mới cơ chế chuyển dịch đất đô thị trên cơ sở có sự thống nhất của các đối tượng tham gia

1.3.2 Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu

Mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà nước đối với đất đô thị, tuy vậy, đến nay chưa có tác giả nào nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị của chính quyền thành phố trưc thuộc Trung ương nên luận án sẽ nghiên cứu và giải quyết các vấn đề:

- Nghiên cứu sinh kế thừa và làm rõ hơn các khái niệm, đặc điểm, vai trò của đất đô thị trong quá trình CNH, HĐH và đô thị hóa ở Việt Nam với tư cách

là đối tượng quản lý của nhà nước

- Phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trò và các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với đất đô thị thành phố TTTW ở Việt Nam

- Xây dựng khung lý thuyết phân tích nội dung QLNN đối với đất đô thị thành phố TTTW phù hợp với đặc thù là một tỉnh ven biển miền Trung đặt trong

xu thế tốc độ đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ như hiện nay

- Phân tích các nhân tố bên trong và bên ngoài tác động đến QLNN đối với đất đô thị thành phố TTTW

- Nghiên cứu thực trạng QLNN đối với đất đô thị gắn với đặc thù là một tỉnh ven biển miền Trung như thành phố Đà Nẵng và tìm kiếm các giải pháp hoàn thiện hoạt động quản lý của cấp chính quyền thành phố Đà Nẵng đối với đất đô thị

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

2.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐẤT ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

2.1.1 Khái niệm, đặc điểm và phân loại đất đô thị

2.1.1.1 K ái iệm, đặc điểm đất đô t ị

Đến nay, đã có nhiều quan niệm khác nhau về đất đô thị:

Theo Điều 55 Luật đất đai năm 1993 và Điều 1 Nghị định 88/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ về quản lý đất đô thị thì: đất đô thị là đất nội thành, nội thị xã, thị trấn được sử dụng để xây dựng nhà ở, trụ sở các cơ quan, tổ chức, các

cơ sở sản xuất, kinh doanh, KCHT phục vụ công cộng, quốc phòng, an ninh và các mục đích khác Đất ngoại thành, ngoại thị đã có quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để phát triển đô thị cũng được quản lý như đất đô thị Theo quy định đó, đất đô thị bao gồm đất nội thành, nội thị, đất ven đô đã được đô thị hóa, gắn với phần đất nội thành, nội thị một cách hữu cơ về chức năng hoạt động, KCHT và cơ cấu quy hoạch không gian đô thị, các vùng đất sẽ

đô thị hóa nằm trong phạm vi, ranh giới quy hoạch xây dựng đô thị đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Như vậy, về bản chất, đất đô thị khác với đất đai nông thôn, nơi mà nguyên tắc tự cung, tự cấp, tự sản, tự tiêu vẫn chiếm ưu thế Theo các quan niệm trên, đất đô thị được hiểu theo hai nghĩa rộng

và hẹp Theo nghĩa hẹp, đất đô thị là đất nội thành, nội thị Theo nghĩa rộng, đất

đô thị còn bao gồm cả đất ngoại thành có quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt

Từ đặc điểm đất đô thị là không gian sống của con người, tác giả Lê Trọng Bình (2009) [7, tr.28] cho rằng: đất đô thị là không gian để tổ chức thực hiện mọi hoạt động của con người và cộng đồng gồm: ở, lao động sản xuất kinh doanh, đi lại, giao tiếp xã hội, nghỉ ngơi giải trí thể chất và tinh thần Con người, cộng đồng

xã hội đòi hỏi vị trí, qui mô đất thích hợp để thực hiện các hoạt động trên

Theo Phạm Sĩ Liêm, đất đô thị bao gồm mặt đất, mặt nước và khoảng

không gian nhất định bên trên và bên dưới nó trong phạm vi đô thị [34, tr.67]

Theo khái niệm này, đất đô thị không chỉ bao gồm bề mặt của đất đô thị mà còn bao gồm cả mặt nước, khoảng không gian bên trên bên dưới trong phạm vị đất

đô thị Do đó, ngày nay khai thác hiệu quả SDĐ đô thị các quốc gia không chỉ khai thác SDĐ trên bề mặt đất đô thị, mà còn tính cả hệ thống ngầm đô thị và

khoảng không gian bên trên, dưới mặt nước đất đô thị

Từ những phân tích trên, tác giả đưa ra khái niệm chung về đất đai đô thị

như sau: đất đô thị bao gồm mặt đất, mặt nước và khoảng không gian nhất định

bên trên và bên dưới nằm ở nội thành hoặc ngoại thành nhưng đã được quy hoạch thì sử dụng và quản lý như đất đô thị

Đất đô thị, ngoài các đặc điểm chung của đất đai tự nhiên, còn có các đặc điểm riêng sau:

Một là, đất đô thị thường đi đôi với hệ thống KCHT nhất định mới có thể

sử dụng được, ví dụ như đường giao thông, hệ thống cung cấp năng lượng, hệ thống chiếu sáng, hệ thống cấp, thoát nước Hơn nữa, tại đô thị nhu cầu phát triển kinh tế rất lớn, tập trung các cơ quan quản lý đầu não, là trung tâm kinh tế, văn hóa của một vùng hoặc một quốc gia, đồng thời cũng là nơi tập trung dân cư đông cho nên việc xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ đời sống của dân cư

và phát triển kinh tế phải đặt lên hàng đầu KCHT đô thị là yếu tố phản ánh mức

độ phát triển và tiện nghi sinh hoạt của người dân đô thị KCHT gồm KCHT kỹ thuật như: giao thông, điện, nước, hệ thống cống rãnh, thoát nước, thông tin, vệ sinh môi trường và KCHT xã hội như: nhà ở, công trình văn hóa xã hội, giáo dục - đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa học, công viên, cây xanh Đặc tính quan trọng này của đất có vị trí ảnh hưởng rất lớn đến vai trò QLNN về đất đai, đặc biệt vấn đề xác định giá đất

Hai là, đất đô thị có tính khan hiếm hơn so với đất nông thôn, mặc dù đất

đô thị có nguồn gốc từ đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng Nhưng sự chuyển đổi này là có giới hạn, bởi quy mô quỹ đất dành cho mỗi dạng hoạt động có tính

cố định, khó mở rộng Trong khi đó, các hoạt động KT-XH của đô thị có xu hướng sử dụng nhiều đất hơn, chính vì thế tính khan hiếm của đất đô thị càng rõ ràng hơn, giá đất đô thị ngày càng tăng và việc sử dụng tiết kiệm đất đô thị ngày càng trở nên cấp thiết

Ba là, giá trị sử dụng và hiệu ích đầu tư của đất đô thị có tính lâu dài và

tính tích lũy Đất đô thị nếu được khai thác và bảo hộ hợp lý, có thể được nâng cao hiệu quả sử dụng nhiều lần Đây là đặc trưng cơ bản và quan trọng đòi hỏi con người không ngừng tìm kiếm các phương cách tăng hiệu quả SDĐ đô thị như khai thác dưới lòng đất, mặt nước, trên không, Đất đô thị còn có đặc trưng

là tính tích lũy giá trị vào đất do những khoản đầu tư liên tục vào đất như đầu tư cho việc xây dựng KCHT đô thị, cho các công trình giải trí, các công trình công cộng phúc lợi xã hội và cả đầu tư cho việc quản lý điều hành các hoạt động của

đô thị, đảm bảo cho các sinh hoạt đô thị được diễn ra ổn định

Bốn là, đất đô thị là đối tượng giao dịch chủ yếu trong thị trường BĐS

Đất đô thị gắn với nhà ở và các công trình hạ tầng là một loại BĐS, có giá trị lớn Hơn nữa, do đất đô thị có tính đa dạng về mục đích sử dụng nên có thể chuyển đổi mục đích sử dụng dễ dàng hơn các loại đất khác Mặt khác, do hệ thống kinh tế đô thị phức tạp và đa dạng, xã hội hóa cao độ, chuyên môn hóa triệt để, các ngành hoạt động được bố trí vào các khu vực có chức năng khác nhau có mối liên hệ chặt chẽ trong nội bộ của đô thị càng làm cho giá trị của đất cao hơn, dễ trở thành hình thái tích trữ giá trị của cải hơn các loại đất khác

Năm là, trong thời đại ngày nay, đất đô thị có thể được sử dụng kinh

doanh nông nghiệp theo hướng công nghệ cao, thích hợp với các loại nông sản

có giá trị kinh tế lớn như cây cảnh, động vật cảnh, Đô thị xanh cũng đòi hỏi phải có các diện tích cây xanh thích hợp Chính vì thế, xen kẽ với các diện tích đất xây dựng nhà ở, khu vui chơi, đường giao thông, trong các đô thị còn có các vành đai rừng hoặc hồ sinh thái Thực tế, khi phần lớn nông dân ở khu vực nông thôn chưa có điều kiện tiếp cận tiến bộ khoa học và công nghệ, thì nông nghiệp

đô thị rất thuận lợi trong việc áp dụng các tiến bộ khoa học và công nghệ vào sản

xuất Nông nghiệp đô thị phát triển theo các mô hình chuyên biệt, để cung ứng nhiều dịch vụ cho đô thị, như: cung cấp cây xanh, hoa tươi, cây cảnh và thực phẩm, dịch vụ du lịch, an dưỡng Việc sản xuất, bảo quản, chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp đô thị phù hợp với điều kiện đất đai đô thị, sẽ bảo đảm sự cân bằng sinh thái, tạo hiệu quả kinh tế, nâng cao chất lượng môi trường đô thị

Sáu là, đất đô thị là loại tài sản có tính ảnh hưởng rất mạnh giữa các BĐS

liền kề và có tác động ảnh hưởng lớn đến các hoạt động kinh tế xã hội có liên quan Đất đô thị là một loại hàng hóa BĐS Giữa các hàng hóa BĐS có sự tác động và ảnh hưởng lẫn nhau khá mạnh mẽ Sự ra đời, phát triển của đất đô thị là điều kiện để ra đời, mất đi, tăng thêm hoặc giảm bớt giá trị và giá trị sử dụng của hàng hóa BĐS khác Khi xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị sẽ làm tăng vẻ đẹp, tăng mức thuận lợi và tăng giá trị của các công trình xây dựng trong

đô thị Ví dụ, sự ra đời của một con đường mới sẽ dẫn đến sự ra đời của những

tụ điểm dân cư hay các khu công nghiệp, du lịch, thương mại, dịch vụ…bám theo trục đường đó Do vậy, khi đầu tư xây dựng các công trình BĐS phải tính đến yếu tố ảnh hưởng tới các công trình khác; khi đánh giá BĐS phải tính đến khả năng ảnh hưởng, khi có các công trình BĐS khác sẽ ra đời

Khi quy hoạch, triển khai các dự án phát triển đô thị, các quan hệ giao dịch về BĐS thường có tác động rất mạnh đến hầu hết những hoạt động kinh tế

và xã hội Để tăng cường vai trò của mình, duy trì sự ổn định và khai thác có hiệu quả các nguồn nội lực cho phát triển, nhà nước phải quan tâm đến BĐS, thị trường đất đô thị, phải ban hành các văn bản pháp luật, các chủ trương, chính sách nhằm thực hiện vai trò và chức năng quản lý đối với hoạt động của thị trường này Do đất đô thị có công năng sử dụng nhiều hơn các loại đất khác và mật độ dân cư cũng như các hoạt động của con người diễn ra trên một đơn vị diện tích đất có tần suất lớn, nên Nhà nước phải quy hoạch các mục đích sử dụng từng khu vực một cách hợp lý sao cho tránh được hiện tượng chồng lấn, ùn tắc, nhất là về phân bố các khu chức năng và hệ thống đường giao thông nội bộ Ở các đô thị, các diện tích gần kề nhau có những lợi ích chung cho các chủ sở hữu

khác nhau Chính vì thế, đất đô thị thường chịu sự chi phối của Nhà nước nhiều hơn các loại đất khác

2.1.1.2 P â loại đất đô t ị

* Phân loại theo mục đích sử dụng đất đô thị

Theo mục đích sử dụng, đất đô thị được phân thành các loại:

- Đất có mục đích sử dụng công cộng: là đất sử dụng vào mục đích xây dựng công trình, hệ thống hạ tầng phục vụ nhu cầu hoạt động chung của cộng đồng như: đất giao thông, đất thủy lợi, đất công trình năng lượng,…

- Đất quốc phòng - an ninh: là đất sử dụng làm nơi đóng quân của quân đội; đất sử dụng làm căn cứ quân sự; hoặc làm công trình phòng thủ quốc gia,…

- Đất ở: là đất được xác định chủ yếu để xây dựng nhà ở cho dân cư đô thị Đất ở thường có một tỷ lệ cao trong thành phần các loại đất đô thị Nó là một

bộ phận không thể thiếu khi xây dựng đô thị

- Đất chuyên dùng: bao gồm đất trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp

- Đất nông nghiệp: là đất sử dụng vào mục đích sản xuất, nghiên cứu, thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối và mục đích bảo vệ, phát triển rừng; bao gồm đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất nông nghiệp khác

- Đất lâm nghiệp: là đất đang có rừng tự nhiên hoặc đang có rừng trồng đạt tiêu chuẩn rừng theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, đất đang khoanh nuôi để phục hồi rừng (đất đã giao, cho thuê để khoanh nuôi, bảo

vệ nhằm phục hồi rừng bằng hình thức tự nhiên là chính), đất để trồng rừng mới (đất đã giao, cho thuê để trồng rừng và đất có cây rừng mới trồng chưa đạt tiêu chuẩn rừng)

- Đất chưa sử dụng: là đất chưa có đủ điều kiện hoặc chưa được xác định

để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, lâm nghiệp; chưa được xác định là đất của các khu chức năng đô thị và Nhà nước chưa giao

cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nào sử dụng

* Phân loại theo cơ cấu quy hoạch đô thị, đất đô thị

Theo tiêu chí quy hoạch, đất đô thị được chia thành các loại:

- Đất dân dụng: đất ở, đất phục vụ công cộng, đất cây xanh, đất giao thông

và đất các công trình hạ tầng kỹ thuật (giao thông, điện, cấp thoát nước, điện chiếu sáng, quản lý chất thải, vệ sinh môi trường,…) Trong mỗi khu vực, đất được chia thành các hạng: (i) Hạng đặc biệt: là đất thuộc các khu trung tâm của

đô thị, có vị trí đặc biệt thuận lợi đối với hoạt động kinh doanh, buôn bán, sinh hoạt, giao thông, điện nước ; (ii) Hạng cao: là đất có vị trí tốt, hấp dẫn đối với hoạt động kinh doanh, buôn bán, sinh hoạt; (iii) Hạng trung bình: là đất ít thuận lợi đối với hoạt động kinh doanh, buôn bán, sinh hoạt; (iv) Hạng thấp: là đất không thuận lợi đối với hoạt động kinh doanh, buôn bán, sinh hoạt

- Đất ngoài khu dân dụng: đất nông nghiệp, đất kho bãi, đất các trung tâm chuyên ngành, đất cơ quan ngoài đô thị, đất quốc phòng an ninh

- Khu trung tâm thành phố, thị xã: là khu vực có mật độ xây dựng và mật

độ dân cư cao nhất thành phố, thị xã, đồng thời thỏa mãn 2 trong 3 tiêu chuẩn trở lên về trung tâm: chính trị, giao lưu kinh tế, văn hóa - khoa học - thể thao - du lịch

- Khu cận trung tâm: là khu sát trung tâm thành phố, thị xã, có các trung tâm phụ (khu vệ tinh, trung tâm quận, phường) Mật độ xây dựng, mật độ dân cư vừa phải, có hệ thống hạ tầng, và dịch vụ công cộng (giao thông, điện, nước ) tương đối đồng bộ

- Khu ven đô: là các khu dân cư ngoài vùng cận trung tâm mà hệ thống hạ tầng chưa hoàn chỉnh, các đầu mối giao thông đang trong quá trình đô thị hóa

* Phân loại căn cứ vào nghĩa vụ tài chính của người SDĐ

- Đất Nhà nước giao: Nhà nước giao đất là trao quyền SDĐ bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu SDĐ Việc giao đất được thực hiện theo 02 hình thức: Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ; Nhà nước giao đất không thu tiền SDĐ

- Đất Nhà nước cho thuê: Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền SDĐ bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu cầu SDĐ

Việc xác định và phân loại đúng các loại đất đô thị có ý nghĩa rất quan trọng, vì yêu cầu về quản lý và sử dụng các loại đất đô thị có những quy định và đặc trưng hoàn toàn khác so với quản lý và SDĐ nông nghiệp và đất nông thôn

2.1.2 Vai trò của đất đô thị

Một là, đất đô thị có giá trị cao là nguồn lực quan trọng, huy động nguồn vốn lớn tại chỗ phát triển kinh tế đô thị

Đất đô thị luôn là một tài sản có giá trị và khả năng sinh lợi cao, có thể tạo vốn mới từ đất Vì thế, đất đô thị không chỉ đơn thuần là tài nguyên, mà còn là nguồn huy động tài chính rất quan trọng Việc xác định giá đất đô thị thường được thực hiện theo nhiều phương pháp, thích ứng với cơ chế thị trường Người SDĐ có quyền thừa kế, thế chấp, chuyển nhượng quyền sử dụng Nguồn thu từ giao đất, cho thuê đất, thu các loại thuế, các loại phí liên quan đến đất đai đã cho phép tạo lập nguồn tài chính từ đất của chính quyền đô thị Việt Nam Một trong những nguồn thu của chính quyền đô thị là việc khai thác hiệu quả nguồn lực tài chính từ đất đai đô thị Hình thức thực hiện rất đa dạng, huy động nguồn vốn lớn

từ nhà đầu tư để thực hiện các dự án đầu tư theo quy hoạch của địa phương như đầu tư KCHT, chung cư, nhà ở, văn phòng cho thuê, khách sạn, đường, cầu cống, thương mại và dịch vụ góp phần chỉnh trang đô thị, phát triển kinh tế đô thị, nâng cao chất lượng dịch vụ cung cấp cho xã hội

Hai là, đất đô thị là nền tảng phát triển đô thị

Đặc trưng của đô thị là các hoạt động sản xuất kinh doanh và sinh hoạt của con người được tích hợp lại, nén lại trên một diện tích đất chật hẹp Đô thị bao gồm trong nó nhiều loại hoạt động phong phú, mỗi hoạt động đều đòi hỏi một không gian đủ rộng Trong khi đó diện tích đất đô thị lại hẹp Vì thế mỗi diện tích đất đô thị phải gánh trên nó nhiều chức năng phục vụ cho phát triển, như: chức năng phục vụ nhu cầu về ăn, ở, mặc, học hành, việc làm, đi lại của dân

cư đô thị Nếu đất đô thị đủ rộng thì việc bố trí các khu chức năng dễ dàng hơn Nếu đất đô thị quá hẹp, người ta phải tìm cách nâng cao hiệu quả sử dụng mỗi diện tích đất như làm nhà cao tầng, làm công trình trên không, dưới lòng đất Nói